Harmonisation in Overseas Audit Practices (HOAP)
er en gruppe av representanter fra riksrevisjoner som har et felles
ansvar som eksternrevisorer for departementer eller institusjoner som
yter offisiell utviklingsbistand. HOAP består av riksrevisjonene
fra Belgia, Canada, Danmark, Finland, Nederland, Norge, Storbritannia, Sverige,
Tyskland og Den europeiske revisjonsretten. Gruppen ble opprettet
for å harmonisere og samordne revisjon av utviklingsbistand gjennom
en felles revisjonspraksis og informasjonsdeling mellom berørte
riksrevisjoner, blant annet for å redusere byrden på mottakerlandets institusjoner.
Samarbeidet omfatter også gjennomføring av felles HOAP-undersøkelser.
Som et ledd i samarbeidet har riksrevisjonene i Danmark, Norge og
Sverige undersøkt generell budsjettstøtte til Mosambik. Den norske Riksrevisjonen
har ledet arbeidet.
Det samlede bidraget av bistandsmidler til Mosambik
i 2007 beløp seg til 1 429 mill. USD. Dette tilsvarer 50 pst. av
statsbudsjettet. Av dette ble 375 mill. USD gitt av programbistandspartnerne
som generell budsjettstøtte, tilsvarende 14 pst. av Mosambiks statsbudsjett.
Norges bidrag til den generelle budsjettstøtten til Mosambik var
140 mill. kroner i 2007 og 160 mill. kroner i 2008.
Alle givere som bidrar til det etablerte systemet for
direkte budsjett- og betalingsbalansestøtte til Mosambik, har undertegnet
samme intensjonsavtale (Memorandum of Understanding, MoU). Avtalen
fra 2004 fastsetter prinsippene og vilkårene for partnerskapet.
MoU-en skal inntas som vedlegg til de individuelle bilaterale avtalene
om programbistand med regjeringen i Mosambik. Det overordnede målet
for programbistanden er ifølge avtalen å bidra til å redusere fattigdommen
ved å støtte utvikling, gjennomføring og overvåkning av planen for
fattigdomsreduksjon i Mosambik (PARPA). Programbistanden skal bygge
et grunnlag for en dialog om landets fattigdomsstrategi, og bidra med
finansiering til offentlig sektor med sikte på fattigdomsreduksjon.
Det er etablert formelle ordninger for samarbeidet
mellom myndighetene i Mosambik og G19-gruppen, 19 givere av generell
budsjettstøtte. En felles styringskomité, der representanter fra myndighetene
i Mosambik og giverne møtes, fungerer som et forum for drøftinger
mellom myndighetene og giverne. Styringskomiteen skal være et formelt
forum for å legge til rette for prosessen rundt budsjettstøtte ved
å treffe beslutninger på operativt nivå, og styre prosessen for økt
harmonisering og tilpasning i gjennomføringen av PARPA.
Strukturen på giversiden (PAP-strukturen) koordineres
av en utvidet troika (Troika+), som består av tre valgte giverland
(som roterer) og to faste medlemmer (Europakommisjonen og Verdensbanken).
For de tre giverlandene møter bistandslederne fra ambassadene. I
2007/2008 besto troikaen av Irland, Finland og Norge. Den utvidede
troikaen forbereder og tilrettelegger for givernes beslutningsprosesser
i gjennomføringen av MoU-en og kontakten med myndighetene. Troikaen
har et fast mandat for å sikre at arbeidet internt i PAP-strukturen
fungerer godt og for å oppnå harmoniseringsmålene. Den har også
et fast mandat for å sikre gode operative relasjoner med myndighetene
(gjennom den felles styringskomiteen). Den utvidede troikaen kan
ikke treffe politiske beslutninger, men kan treffe administrative
beslutninger som påvirker alle giverne. PAP-sekretariatet bistår den
utvidede troikaen i samordningen av G19-gruppen samt samordner all
kontakt med myndighetene.
Den utvidede troikaen og PAP-sekretariatet har to
strategiske arbeidsområder: å støtte gjennomføringen av regjeringens
program for fattigdomsreduksjon og å fremme atferdsregler i tråd
med Paris-erklæringen fra 2005. Giverne har påtatt seg koordineringsarbeidet,
og antall bilaterale drøftinger er redusert. Ambassadene opplyser
at dette har styrket dialogen mellom alle giverne og regjeringen.
Den generelle budsjettstøtten følges opp ved hjelp
av indikatorer i et resultatmålingssystem (PAF). Indikatorene i
PAF er hentet fra et større sett av indikatorer som er definert
av myndighetene, og brukes for oppfølging av planen for fattigdomsreduksjon.
Vurderingen av resultatene sett i forhold til målene for de ulike indikatorene
i PAF skjer under den årlige felles gjennomgangen av planen. Det
endelige resultatet av denne gjennomgangen er en felles rapport (Aide
Memoire) som utarbeides i en prosess med sektorvise forhandlinger.
PAP-sekretariatet og lederne for de overordnede utviklingsområdene er
redaksjonskomité for rapporten.
Målet med undersøkelsen av den generelle budsjettstøtten
til Mosambik har vært å vurdere givernes forvaltning av budsjettstøtten
og hvordan midlene er redegjort for. Undersøkelsen har særlig fokusert
på tre forhold:
Givernes etterlevelse
av MoU-en, herunder tilhørende dokumenter for å øke forutsigbarheten
i overføring av bistandsmidler. Videre er Mosambiks kontroll med
mottatte midler belyst.
Givernes oppfølging og kontroll av bruken
av tilskuddene som del av Mosambiks budsjettgjennomføring, og dokumentasjonen
på at den godkjente budsjettprofilen er fulgt.
Givernes oppfølging av utvikling av finans-
og kontrollsystemer med midler som utbetales, særlig med sikte på
at systemene skal sikre pålitelige data.
I tillegg var arbeidet med antikorrupsjonstiltak
et tema i undersøkelsen.
Undersøkelsen er gjennomført ved en dokumentanalyse
av Utenriksdepartementets arkivmateriale, herunder rapporter fra
riksrevisjonen i Mosambik (Tribunal Administrativo, TA). Videre
er det gjennomført intervjuer med myndighetene i Mosambik og representanter
for givere. Det er også foretatt feltbesøk. Bestemmelsene i MoU-en
danner grunnlaget for undersøkelsen. Den felles gjennomgangen i
2008 er hovedkilden for å måle utviklingen. Samlet gir dette grunnlag
for å vurdere givernes forvaltning av budsjettstøtten.
Utenriksdepartementet uttaler i brev til Riksrevisjonen
av 2. mars 2009 at det har en klar merverdi at en gruppe av riksrevisjoner
jobber sammen. Departementet mener det er naturlig i et land som
Mosambik, hvor mange partnere jobber tett sammen, å se en slik prosess
som en felles oppgave. Ambassaden har også lagt vekt på å involvere
hele G19-gruppen samt myndighetene i arbeidet. Departementet opplevde
det som nyttig at Riksrevisjonen presenterte utkastet til rapport
for både riksrevisjonen i Mosambik og hele giverlandsgruppen, og
var åpen for dialog og kommentarer underveis i prosessen. Det anbefales
at fremtidige HOAP-gjennomganger bygger på tilsvarende inkluderende
prosesser. Utenriksdepartementet påpeker at Riksrevisjonen forholdt
seg offisielt kun til den mosambikanske riksrevisjonen. Ifølge ambassaden burde
også finansministeriet og planleggingsministeriet blitt involvert
ettersom disse to har hovedansvaret for grunnlaget for budsjettstøtten.
Riksrevisjonen har merket seg ambassadens syn, men ser at slike mottakerinstitusjoner
vanskelig kan få en annen rolle enn å være viktige informasjonskilder, siden
Riksrevisjonen ikke har mandat til å revidere disse.
Den generelle budsjettstøtten utgjør 14 pst.
av statsbudsjettet i Mosambik. Giverne har forpliktet seg til å
øke forutsigbarheten i overføringen av bistandsmidler ved tidlig
å informere om flerårige forpliktelser, kommende forpliktelser, endelige
forpliktelser og utbetalingsplaner. Dette vil hjelpe myndighetene
i Mosambik med å planlegge sitt politikk- og budsjettarbeid på en realistisk
måte.
Når det gjelder overføring av budsjettstøttemidler
til Mosambik, viser undersøkelsen at giverne har overholdt sine
forpliktelser i 2007. Det vil si at mottatte midler tilsvarer det
giverne hadde forpliktet seg til. Videre har Bank of Mozambique
utarbeidet et regnskap som viser at overføringene fra giverne er
konvertert til lokal valuta med korrekt vekslingskurs og gjort tilgjengelig
for finansministeriet i rett tid. Det framkommer i undersøkelsen
at de oppnevnte revisorene har utført arbeidet i tråd med mandatet.
Det ble ikke avdekket vesentlige differanser i overføringen av budsjettstøttemidler.
Myndighetene i Mosambik og giverne skal foreta
to felles gjennomganger av programbistanden i året, og utarbeide
to felles rapporter (Aide Memoires). Det foretas en gjennomgang
etter at status for økonomisk og sosial plan er utarbeidet, og denne
danner grunnlaget for begge parters forpliktelser. Midtveis i året
foretas det en gjennomgang som fokuserer på status og utvikling.
Undersøkelsen viser at giverne og myndighetene i
Mosambik har etablert og tatt i bruk en omfattende ordning for oppfølging
i tråd med det som er beskrevet i MoU-en. Ordningen skaffer relevant
informasjon til givernes oppfølgings- og styringsbehov.
Videre viser undersøkelsen at giverne årlig
vurderer og godkjenner budsjettprofilen. I tillegg vurderes kvartalsrapportene
om budsjettgjennomføringen. Giverne vurderer datapåliteligheten
i rapportene om budsjettgjennomføring som god, grunnet det elektroniske
regnskapssystemet e-SISTAFE. Det er imidlertid bare om lag en fjerdedel
av Mosambiks statsbudsjett som er implementert via den direkte betalingsfunksjonen
i e-SISTAFE. For eksempel foretas ikke lønnsutbetaling via denne
funksjonen. Undersøkelsen viser svakheter knyttet til kvaliteten
på dataene (se punkt 2.3).
Det framkommer videre at giverne ikke utnytter tilgjengelig
informasjon fra interne og eksterne revisorer fullt ut. Giverne
søker ikke aktivt etter informasjon i de ulike rapportene fra finansministeriets
internrevisjon (General Inspectorate of Finance, IGF) og riksrevisjonen
i Mosambik (TA). Giverne burde ha regelmessig kontakt med TA og
IGF, og samle inn og drøfte informasjon som gjelder de delene av
forvaltningen og de sektorene hvor risikoen for svakheter i regnskapet
er størst. Kunnskap fra dette arbeidet kan føre til identifisering
av korrigerende tiltak og en mer realistisk risikovurdering for
giverne. I undersøkelsen oppfordres det til at giverne øker innsatsen
for å forbedre kommunikasjonen med revisjonsinstitusjonene.
Det framgår av undersøkelsen at kvaliteten på den
finansielle rapporteringen er blitt bedre, men at den ikke gir giverne
tilstrekkelig informasjon om hvorvidt regnskapet er korrekt. Det
elektroniske regnskapssystemet e-SISTAFE gir korrekte resultater
hvis korrekte data legges inn. Som omtalt er det bare for deler
av statsbudsjettet at det integrerte betalings- og regnskapsføringssystemet
benyttes. Dessuten er kapasiteten og kompetansen hos regnskapspersonellet
ikke tilstrekkelig til at det kan utarbeides finansielle rapporter
som gir giverne garanti for at regnskapet er korrekt.
Informasjon som er tatt inn i fellesdokumentet fra
den årlige gjennomgangen, bygger delvis på administrative data.
Det er uklart hvorvidt giverne og myndighetene i Mosambik betrakter denne
informasjonen som tilstrekkelig pålitelig. Kvaliteten på informasjonen
i dette dokumentet er avgjørende for at det skal kunne treffes informerte
beslutninger om forpliktelser rundt budsjettstøtte. Spørsmålet om
kvalitet på oppfølgingsinformasjonen vies ikke særlig oppmerksomhet
innenfor G19-strukturen. I undersøkelsen oppfordres det til at giverne
i samarbeid med motpartene treffer hensiktsmessige tiltak for å
sikre kvaliteten på oppfølgingsinformasjonen.
På grunnlag av svar fra riksrevisjonen i Mosambik
(TA), undersøkelsen av dokumentasjonen som det ble gitt tilgang
til og drøftingene med finansministeriets internrevisjon (IGF),
vurderes det i undersøkelsen at TA og IGF synes å fungere tilfredsstillende.
Selv om TA og IGF har et uformelt samarbeid, koordinerer de imidlertid ikke
revisjonsarbeidet sitt i særlig grad. Det er dessuten uklart om
TA i praksis er helt uavhengig av øvrige myndigheter.
Giverne har gjennom opprettelsen av budsjettanalysegruppen
og revisjonsgruppen etablert et strukturert samarbeid som gjør det
lettere å få informasjon om og forståelse for hva TAs og IGFs revisjon
omfatter når det gjelder det sentrale statsregnskapet.
TA har i sin rapport om revisjonen av det sentrale
statsregnskapet for 2006 tatt opp en rekke vesentlige feil og svakheter
i forvaltningen. TA har imidlertid ikke, selv om de har mandat til
å gjøre det, uttalt seg spesifikt om at regnskapet er korrekt, eller
om gjennomføringen av budsjettet har vært i henhold til lover og
regler. Derfor er givernes grunnlag for å vurdere Mosambiks statsregnskap
og budsjettgjennomføring for svakt. Det anbefales i undersøkelsen
at giverne påvirker motpartene slik at TA i framtiden får den nødvendige
støtten og oppmuntringen fra parlamentet til å kunne komme med en
uttalelse til det sentrale statsregnskapet.
Utenriksdepartementet viser til at lovverket
i Mosambik må sies å være uklart på dette punktet, og riksrevisjonen
i Mosambik har tolket lovverket slik at rapporten legges fram uten
en formell uttalelse. Parlamentet behandler rapporten og gir en
egen uttalelse om denne. Rapporten er offentlig tilgjengelig, debatten
i parlamentet er åpen for offentligheten og saken blir bredt omtalt
i media. Departementet er likevel enig i at giverne bør påvirke
myndighetene til en praksis som tilfredsstiller anbefalt revisjonsskikk
også på dette punktet.
Det konkluderes i undersøkelsen med at grunnlaget
for kampen mot korrupsjon er lagt, men at resultatene foreløpig
ikke har materialisert seg. Resultatmålene er ikke nådd, noe som viser
at Mosambik ikke klarer å leve opp til forventningene i kampen mot
korrupsjon. Det anbefales derfor i undersøkelsen at giverne fortsetter å
følge opp antikorrupsjonsarbeidet nøye i samarbeid med alle myndighetsnivåer.
Giverne bør vurdere å ta opp med myndighetene og TA hvorvidt det
vil være en fordel om TA ble mer synliggjort som en integrert aktør
i kampen mot korrupsjon. Synlig deltakelse fra en riksrevisjons
side er et viktig tiltak i kampen mot korrupsjon. Det kan skje ved
at den deler sin kunnskap om myndighetenes bruk av penger. I tillegg
vil ansvarligheten styrkes ved at omfanget og dekningen av ekstern
revisjon økes.
Utenriksdepartementet er enig i riksrevisjonenes konklusjon
om at grunnlaget for kampen mot korrupsjon er lagt, men at resultatene
ennå ikke har materialisert seg. Selv om myndighetene det siste
året har vist noe mer aktiv innsats for å bekjempe korrupsjonen,
er dette en av de største utfordringene i relasjonen mellom giverne
og myndighetene. Temaet er ifølge departementet sentralt i oppfølgingen
og den politiske dialogen med myndighetene.
Strukturen på giversiden (PAP-strukturen) består
av en styringskomité, et sekretariat og 28 arbeidsgrupper. Om lag
60 personer er direkte involvert i denne strukturen. Til sammen
er om lag 360 personer aktivt involvert i oppfølgingsarbeidet. Et
tilsvarende antall deltar fra myndighetenes side. Giverne er ujevnt
representert i de ulike arbeidsgruppene. Noen grupper synes å være
mer attraktive eller viktigere for giverne enn andre.
Antallet arbeidsgrupper er høyt, og det er vanskelig
å få en god oversikt over de ulike mandatene. I undersøkelsen reises
det spørsmål om hvorvidt det høye antallet arbeidsgrupper og påfølgende
store ressursbruk både fra givernes og myndighetenes side, er i
tråd med Paris-erklæringen om reduksjon av transaksjonskostnader.
Undersøkelsen viser at det er en stor utskiftning av givernes deltakere
i arbeidsgruppene, noe som vil kunne svekke kontinuiteten i samarbeidet
på grunn av manglende kunnskap og erfaring hos deltakerne.
Det anbefales i undersøkelsen at antall arbeidsgrupper
bør vurderes redusert, noe som kan redusere belastningen på Mosambiks
administrasjon og lette givernes samordning av den felles oppfølgingen
av utviklingen i landet. I oppsummeringsmøtet med den danske, norske og
svenske ambassaden sa givernes representanter seg enig i observasjonene,
og meddelte at giverne allerede var i ferd med å redusere antall arbeidsgrupper.
Utenriksdepartementet påpeker i sitt svarbrev
at rapporten på den ene siden sier at systemet for å følge opp budsjettstøtten
er for omfattende, og at det på den annen side påpekes flere områder hvor
det er rom for å legge enda mer arbeid i oppfølging. Departementet
er enig i at den mosambikanske riksrevisjons (TA) samlede revisjon
kan følges opp enda mer aktivt. Ambassaden har ifølge departementet
arbeidet med å styrke dette arbeidet siden august 2008. Ambassaden
jobber allerede tett sammen med både TA og finansministeriets internrevisjon
(IGF), og vil i løpet av kort tid inngå en avtale om støtte til IGF
sammen med Sverige.
Departementet opplyser at ambassaden aktivt
vil følge opp forbedringspunktene i den mosambikanske forvaltningen
som påpekes i undersøkelsen. Ifølge departementet er forbedringer
i den offentlige forvaltningen en sentral del av arbeidet med budsjettstøtte,
og finansforvaltning (antikorrupsjonstiltak) og statistikk (styrke
datagrunnlaget for styring og resultatoppfølging) følges særskilt
opp. Departementet påpeker at dette er en langsiktig prosess. Den
jevnt positive utviklingen over tid i kvaliteten på finansforvaltningssystemene
gir et positivt grunnlag for videre arbeid, selv om det fortsatt
er utfordringer. Datakvaliteten er svak på mange områder, men det
er konstatert bedringer. Givergruppen legger betydelig arbeid i
dette både på generelt nivå – blant annet gjennom Statistikkinstituttet
som også Norge støtter – og i de fleste sektorer. Generelt fremhever
departementet den tette dialogen mellom givergruppen og myndighetene
angående utvikling og styrking av offentlig forvaltning og jevnlig
oppfølging på dette området.
Budsjettstøtten til Mosambik skal bidra til
at målene i Mosambiks plan for fattigdomsreduksjon (PARPA) nås.
Budsjettstøtten utgjør om lag 14 pst. av Mosambiks statsbudsjett,
og Norges bidrag til den generelle budsjettstøtten var 140 mill.
kroner i 2007 og 160 mill. kroner i 2008. Målet med Riksrevisjonens
undersøkelse har vært å vurdere om Utenriksdepartementet, i samarbeid
med andre givere, har etablert en tilstrekkelig oppfølging av bruken
av midlene og utviklingseffekten av disse.
Undersøkelsen er gjennomført sammen med den danske
og svenske riksrevisjonen, gjennom samarbeidet i HOAP. Utenriksdepartementet
slutter seg i hovedsak til rapportens merknader og konklusjoner,
og departementet ser det som en klar merverdi at en gruppe av riksrevisjoner
jobber sammen.
Undersøkelsen viser at det er en positiv utvikling i
Mosambiks økonomi og i landets forvaltningssystemer. Dette dokumenteres
i den årlige gjennomgangen som foretas av Mosambiks myndigheter
og giverne i fellesskap og i Utenriksdepartementets budsjettproposisjoner.
Når det gjelder den finansielle informasjonen, viser
undersøkelsen at det er en viss usikkerhet knyttet til denne grunnet
begrenset bruk av det integrerte betalingssystemet i e-SISTAFE og manglende
kompetanse hos brukerne. Videre viser undersøkelsen at giverne kan
bli mer aktive i utnyttelsen av foreliggende informasjon fra Mosambiks
revisjonsinstitusjoner, og at et tettere samarbeid mellom revisjonsinstitusjonene kan
gi verdifull informasjon om svakheter og risiko i forvaltningen.
Det kom også fram at giverne ikke i tilstrekkelig grad
arbeider for å sikre kvaliteten på administrative data som benyttes
som grunnlag for å måle utviklingen i Mosambik. Riksrevisjonen peker
på at dette innebærer en risiko for at givernes informasjonsgrunnlag
ikke er tilstrekkelig pålitelig.
Undersøkelsen viser at Mosambik har utviklet grunnlaget
for et antikorrupsjonsarbeid, men at det har vært få resultater
av dette så langt og at de fastsatte utviklingsmålene for 2007 ikke
ble nådd. Riksrevisjonen har merket seg at Utenriksdepartementet
vektlegger disse forholdene i oppfølgingen og dialogen med myndighetene.
Undersøkelsen tar videre for seg etableringen
av et omfattende apparat på giversiden for oppfølging av blant annet
budsjettstøtten. Riksrevisjonen ser at dette apparatet i tillegg
følger opp annen vesentlig bistand til Mosambik. Riksrevisjonen
understreker at oppfølging er viktig for å vurdere avtaleetterlevelse
og virkninger av tilskuddsmidlene, men at systemet er ressurskrevende
for både giverne og myndighetene i Mosambik. Undersøkelsen viser
også at det er svakheter i oppfølgingen av budsjettstøtten. Norge
har sluttet seg til Paris-erklæringen om harmonisering av bistandsforvaltningen
med tanke på effektiv bistand. Riksrevisjonen stiller på denne bakgrunn
spørsmål om volumet og innretningen av systemene for departementets oppfølging
av budsjettstøtte er tilstrekkelig tilpasset en oppdatert risikovurdering
og den aktuelle situasjon i Mosambik.
Saken har vært forelagt Utenriksdepartementet og
statsråden har i brev av 22. april 2009 til Riksrevisjonen svart:
"… Departementet vil trekke frem følgende hovedkommentarer
til dokumentet, basert på kommentarer mottatt fra ambassaden i Maputo:
Riksrevisjonens bemerkninger:
Departementet
er enig i valget av tre områder for mulige forbedringer som Riksrevisjonen påpeker
som vesentlige – øke bruken av elektroniske finansforvaltningssystem,
mer aktiv bruk av rapporter fra de mosambikanske revisjonsinstitusjonene
og tettere samarbeid med disse, samt oppfølging av kvaliteten på
statistikk for å styrke resultatoppfølging.
Riksrevisjonsrapporten
baserer seg på tallmateriale og gjennomganger med utgangspunkt i
resultater fra 2007. Ambassaden i Maputo rapporterer om positive
framskritt i løpet av 2008 og begynnelsen av 2009 på flere områder (finansforvaltning,
oppfølging av revisjon og bruk av revisjonsrapporter, rettsforfølgelse
av korrupsjonssaker, økt fokus på utviklingsstatistikk) hvor Riksrevisjonen
påpeker rom for forbedring. Ambassaden er engasjert i videreutvikling
av det offentlige finansforvaltningssystemet, samarbeider tettere
med revisjonsinstitusjonene og følger opp samarbeidet med det nasjonale
statistikkbyrået (INE).
Når det gjelder anti-korrupsjon
og generelt styresett står dette sentralt i dialogen som budsjettstøttegiverne
(G19 partnerne) har med myndighetene. Det er nylig etablert en såkalt Governance
Platform, som er et rådgivende forum for dialog om styresett med
myndighetene. Ambassaden vil delta aktivt i denne gruppen. I ambassadens
oppfølging og rapportering vil fokus fortsatt være på sammenhengen
mellom budsjettstøtte og styresettutvikling i Mosambik.
Andre kommentarer:
Riksrevisjonen
viser til behovet for å balansere tett oppfølging av avtaleetterlevelse
(og bruken av ressurser i den sammenheng), med mulighet for forenklinger
i apparatet for oppfølging. Det er nylig undertegnet en ny intensjonsavtale (Memorandum
of Understanding – MoU) for budsjettstøtten mellom myndighetene
og giverne, som inneholder noen forenklinger i forhold til tidligere
MoU. Myndighetene og giverne samarbeider om ytterligere forenklinger framover,
en prosess som også avhenger av at det ferdigstilles en nasjonal
bistandspolitikk (Aid Policy) for Mosambik og en såkalt Code of Conduct
for hele givergruppen (dokumenter er under utarbeidelse). Når ny
Code of Conduct er på plass vil den åpne for dialog om endringer
i oppfølgingen av bistanden generelt og budsjettstøtten spesielt.
Arbeidsdelingen
som er etablert mellom G19 partnerne innen ulike sektorer bidrar
forøvrig til bedre og mer helhetlig oppfølging ved at flere saksområder
dekkes. Det er også flere medarbeidere på ambassaden som arbeider
inn mot budsjettstøtten gjennom ulike sektorarbeidsgrupper og fora.
I
innledningen (s. 7, avsnitt 3) står det at intensjonsavtalen (MoU)
fra 2004 utgjør et vedlegg til eksisterende bilateral avtale om
budsjettstøtte. Departementet presiserer at i dagens gjeldende bilaterale
avtale blir det referert til MoUen, men den utgjør ikke et vedlegg
til avtalen. Denne endringen ble gjort etter juridisk råd fra Norad, som
påpekte at hvis MoUen ble lagt til som vedlegg til avtalen, ville
førstnevnte være like bindende som selve avtalen (MoUen er ikke
en traktat eller en bindende avtale, men et intensjonsdokument).
Under
innledning (s. 7, avsnitt 7) blir det referert til resultatmålingssystemet
(PAF), som brukes til oppfølging av planen for fattigdomsreduksjon.
Det kan legges til at også G19 partnerne har et sett med indikatorer
for å måle oppfølging av egne avtaleforpliktelser. Her vil f.eks.
saker som forutsigbarhet i bistanden, mest mulig bruk av felles
delegasjoner i stedet for separate gjennomganger (HOAP er et godt
eksempel på dette) osv. måles. Dette resultatmålingssystemet for
G19 partnerne blir gjennomgått hvert år i forbindelse med årlig
møte for budsjettstøtten.
Rapporten gir forøvrig et
godt oversiktsbilde over budsjettstøtten og de viktigste forvaltningsmekanismene
i Mosambik."
Bruken av budsjettstøtte som virkemiddel i det bilaterale
utviklingssamarbeid har pågått over tid og Regjeringen uttaler i
St. prp. nr.1 (2008–2009) for Utenriksdepartementet at etter hvert som
landene får på plass bedre systemer for budsjettering og finansforvaltning,
tas det sikte på at en økende del av stat-til-stat-samarbeidet skal gis
som generell budsjettstøtte. Slik støtte vil normalt bli gitt i
nært samarbeid med andre givere.
Denne undersøkelsen er foretatt i fellesskap
av den danske, svenske og norske riksrevisjon innen HOAP-samarbeidet,
noe departementet uttrykker er i tråd med intensjonene innen giversamarbeid
om harmonisering, herunder felles undersøkelser.
Undersøkelsen viser at giverne og Mosambiks myndigheter
sammen har etablert et omfattende system for å følge utviklingen
i landet, sett opp mot Mosambiks plan for fattigdomsreduksjon. Undersøkelsen
har påvist at det er visse svakheter ved oppfølgingen av blant annet
finansielle og administrative data som brukes til måling av resultater
og måloppnåelse. Likeledes viser undersøkelsen fortsatt svakheter
i Mosambiks antikorrupsjonsarbeid. Det er etablert et system med
strategier og planer, men resultater har i liten grad materialisert
seg.
Riksrevisjonen ser positivt på at departementet har
etablert systemer for oppfølging av budsjettstøtte og gjennom samme
system annen bistand til Mosambik. I undersøkelsen reises det spørsmål
om et så omfattende oppfølgingsarbeid er i tråd med Pariserklæringen
om harmonisering av bistand, med tanke på å redusere ressursbruken
hos mottakere av bistand. Riksrevisjonen påpeker behovet for å tilpasse
oppfølgingsarbeidet i tråd med utviklingen i Mosambik, og har merket
seg at det i forbindelse med inngåelse av ny intensjonsavtale (MoU)
for budsjettstøtten, er gjort noen forenklinger i apparatet for
oppfølging.
Riksrevisjonen ser det som særdeles viktig at
departementet vier Mosambiks arbeid med korrupsjonsbekjempelse stor
oppmerksomhet, da korrupsjon reduserer ressursene som er tilgjengelig
for fattigdomsbekjempelse og undergraver tilliten til myndighetene.
Departementet har opplyst at ambassaden aktivt vil delta i oppfølging
av dialogen om styresett med Mosambiks myndigheter og de øvrige
giverne, blant annet med aktiv deltakelse i det nylig etablerte
forumet Governance Platform.
Riksrevisjonen peker særlig på behovet for samarbeid
med Mosambiks riksrevisjon, da dette er det eneste revisjonsorganet
som har mandat til å følge bruken av de norske overføringene ut
til sluttbruker og rapportere om svakheter i forvaltning og eventuelt
misbruk av midler.
Det er viktig at kvaliteten på de data giverne bruker
til sin oppfølging, vies oppmerksomhet. Riksrevisjonen har merket
seg at departementet opplyser at ambassaden er engasjert i videreutvikling
av det offentlige finansforvaltningssystemet og følger opp samarbeidet
med det nasjonale statistikkbyrået.
Departementets opplyser i sitt svar at det arbeider
med forbedringer også på de øvrige områder undersøkelsen har påpekt,
og Riksrevisjonen forutsetter at dette arbeidet blir fulgt opp.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Ivar Skulstad, fra Fremskrittspartiet,
Carl I. Hagen og lederen Lodve Solholm, fra Høyre, Per-Kristian
Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Kristelig Folkeparti,
Ola T. Lånke, og fra Senterpartiet, Rune J. Skjælaaen, har
merket seg at denne undersøkelsen om generell budsjettstøtte til
Mosambik er et ledd i samarbeidet mellom riksrevisjoner i en del
land som yter offisiell utviklingsbistand (HOAP). Dette er den tredje
undersøkelsen som er gjennomført i regi av HOAP og den er gjennomført
av riksrevisjonene i Norge, Danmark og Sverige. Komiteen ser
positivt på denne type samarbeidsprosjekter, som kan bidra til bedre samordning,
harmonisering og overføring av kunnskap.
Komiteen vil peke på at undersøkelsen
særlig har fokusert på:
givernes oppfyllelse
av sine forpliktelser med hensyn til overføring av midler og videre
overføring til Mosambiks bankkonto for statskassen
givernes bruk og oppfølging av rapporter
og kvaliteten på dataene i rapportene
antikorrupsjonstemaet.
Komiteen viser til at bistandsmidler
til Mosambik utgjorde ca. 50 pst. av landets statsbudsjett i 2007,
totalt 1429 mill. USD. Om lag en fjerdedel av dette ble gitt som
budsjettstøtte (375 mill. USD). Norges bidrag til den generelle
budsjettstøtten utgjorde 140 mill. kroner i 2007 og 160 mill. kroner
i 2008. Det er positivt med samarbeid giverlandene imellom både
gjennom en intensjonsavtale (MoU) og formelle samarbeidskanaler
med myndighetene i Mosambik.
Komiteen har merket seg at det
overordnede mål er å bidra til å redusere fattigdom. Giverne har
forpliktet seg til å øke forutsigbarheten i overføringene ved bl.a.
å gi informasjon om flerårige forpliktelser, indikative forpliktelser, endelige
forpliktelser og utbetalingsplaner i tide. Dette gjør det enklere
for regjeringen i Mosambik når de skal utarbeide politikk og budsjett.
Rapporten viser at det på flere områder er positive
resultater. Komiteen vil vise til at det er en positiv
utvikling i landets økonomi og forvaltningssystemer og at giverne
har overholdt sine forpliktelser i 2007. Bank of Mozambiques regnskaper
viser at overføringene er konvertert til lokal valuta med korrekt
vekslingskurs og gjort tilgjengelig for finansministeriet i rett
tid. De oppnevnte revisorer har utført arbeidet i tråd med sitt
mandat.
Komiteen tar til etterretning
at Utenriksdepartementet er enig i valget av tre vesentlige områder
for mulige forbedringer; økt bruk av elektroniske finansforvaltningssystem,
mer aktiv bruk av rapporter fra de mosambikanske revisjonsinstitusjonene
og tettere samarbeid med disse, samt oppfølging av kvaliteten på
statistikk for å styrke resultatoppfølging.
Komiteen har merket seg at giverne
og myndighetene i Mosambik har opprettet og tatt i bruk et omfattende
system for oppfølging som gir relevant informasjon. Kvaliteten på
den finansielle rapporteringen er blitt bedre, men ifølge rapporten
gir den likevel ikke giverne tilstrekkelig informasjon. Dette har
blant annet sammenheng med at bare om lag en fjerdedel av statsbudsjettet
er med i det elektroniske regnskapssystemet og at det ikke omfatter
lønnsutbetalinger. Kapasiteten og kompetansen hos regnskapspersonellet
er heller ikke god nok. Rapporten peker på at kvaliteten på oppfølgingsinformasjonen
ikke vies særlig oppmerksomhet i giverlandsstrukturen. I undersøkelsen
oppfordres det til at giverne i samarbeid med motpartene treffer
hensiktsmessige tiltak for å sikre kvaliteten på oppfølgingsinformasjonen.
Komiteen vil understreke at det
er viktig at innretning og volum for oppfølgingen av budsjettstøtten
er tilpasset en oppdatert risikovurdering og den aktuelle situasjonen
i Mosambik. Komiteen har merket seg at Utenriksdepartementet
i sin kommentar blant annet trekker fram at det nå er inngått en
ny intensjonsavtale for budsjettstøtte mellom giverlandene og myndighetene
i Mosambik som blant annet innebærer forenklinger slik rapporten
etterlyser.
Komiteen ser det som positivt
at både Riksrevisjonen i Mosambik og finansministeriets internrevisjon
synes å fungere tilfredsstillende. Rapporten stiller samtidig spørsmål
ved om riksrevisjonen er helt uavhengig av myndighetene, og det
trekkes fram at deres mulighet til å vurdere statsregnskap og budsjettgjennomføring
er for svak. Komiteen mener departementet må medvirke
til at alle giverlandene tar dette opp med myndighetene i Mosambik
slik at det blir en praksis som tilfredsstiller anbefalt revisjonsskikk.
Komiteen har merket seg at grunnlaget
for kampen mot korrupsjon er lagt, men at det foreløpig har vært
få resultater og at målene for 2007 ikke er nådd. Korrupsjon er
en stor utfordring i bistandsarbeidet. Det reduserer innsatsen som skulle
vært til fattigdomsbekjempelse og svekker også tilliten til myndighetene. Komiteen vil
understreke at det er viktig at Utenriksdepartementet både i sin
direkte kontakt med myndighetene i Mosambik og i samarbeid med de
andre giverlandene tar opp korrupsjonsproblematikken.
Komiteen viser til at Norge tilsluttet
seg åpenhetsinitiativet International Aid Transparency Initiative
(IATI) i Accra den 4. september 2008. Dette innebærer forpliktelser
for Norge blant annet i forhold til å offentliggjøre detaljerte
opplysninger om størrelse, allokering og resultater av bistanden. Komiteen vil
understreke viktigheten av åpenhet i bistanden og forventer at Regjeringen
holder Stortinget løpende orientert om etterlevingen av forpliktelsene
knyttet til IATI.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre er kjent med Stortingets behandling av Dokument
nr. 3:6 (2003-2004) "Riksrevisjonens undersøkelse av effektiviteten av
norsk bistand til Mosambik", jf. Innst. S. nr. 214 (2003–2004). Disse
medlemmer har registrert Riksrevisjonens påpekninger i det
samme dokument om svakheter og mangler ved måloppnåelse, fattigdomsorientering
og vurdering av risiko i norskstøttede bistandstiltak i Mosambik
i perioden 2000 til 2001. I denne sammenheng merker disse
medlemmer seg at Dokument nr. 3:6 (2003–2004) spesielt fremhever
at budsjettstøtte til Mosambik ble utbetalt i seks år før det i
2002 var mulig å dokumentere at midlene faktisk ble inntektsført
på finansdepartementets hovedkonto.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
kjent med at Innst. S. nr. 214 (2003–2004) ble behandlet av Stortinget
i 2004, og registrerer at Riksrevisjonen i det foreliggende Dokument
nr. 3:11 (2008–2009) i stor grad retter den samme kritikken mot
departementet, knyttet til manglende eller ufullstendig resultatrapportering,
sviktende kvalitet på data og utilstrekkelig koordinering mellom
ulike giverland i Mosambik. På denne bakgrunn mener disse medlemmer det
er grunn til å stille spørsmål ved bærekraften i et fortsatt norsk
bistandsengasjement i Mosambik.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre anser at Riksrevisjonens undersøkelse av budsjettstøtten
til Mosambik illustrerer de utfordringene ved bruk av generell budsjettstøtte
som Fremskrittspartiets og Høyres medlemmer av utenrikskomiteen
ved flere anledninger har påpekt, blant annet i Budsjett-innst.
S. nr. 3 (2008–2009).
Disse medlemmer vil uttrykke
bekymring for Regjeringens vektlegging og økte bruk av direkte budsjettstøtte
og flerårig indikative tilsagn innenfor bistanden.
Disse medlemmer viser til at
budsjettstøtte er ment å styrke mottakeransvar og eierskap til egen
utvikling, men anser at direkte budsjettstøtte samtidig kan medføre
økte incentiv for korrupsjon og derfor må følges av forsvarlige kontrollmekanismer.
Det er disse medlemmers oppfatning at eventuell bruk
av budsjettstøtte bør begrenses til mottakerland som oppfyller klare
kriterier til kvalitet og transparens i økonomien og finansforvaltningen
på tilfredsstillende vis, og som viser utvikling i demokratisk retning.
Bruk av budsjettstøtte må følges av strengere krav til demokratiutvikling og
korrupsjonsbekjempelse.
Disse medlemmer mener at en streng
oppfølging av de forhold Riksrevisjonen påpeker i sin rapport må
være en forutsetning for eventuell videre budsjettstøtte til Mosambik.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
følgende
vedtak:
Dokument nr. 3:11 (2008–2009) – Riksrevisjonens
undersøkelse av generell budsjettstøtte til Mosambik – vedlegges
protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 9. juni 2009
Lodve Solholm |
Ola T. Lånke |
leder |
ordfører |