Regjeringen legger i proposisjonene frem forslag til en lov for
de obligatoriske sosiale tjenestene i Nav-kontoret.
Forslaget i Prop. 13 L (2009–2010) tilsvarer forslaget i Ot.prp.
nr. 103 (2008–2009) Om lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen som
ble fremmet 19. juni 2009. Forslaget i Ot.prp. nr. 103 (2008–2009)
ble ikke behandlet i sesjonen 2008–2009. Etter Stortingets forretningsorden
§ 33 tredje ledd må Regjeringen fremsette forslaget på nytt i den nye
valgperioden.
Ved en inkurie er det i bestemmelsene i lovforslaget i Ot.prp.
nr. 103 (2008–2009) vist til § 6 i §§ 7 og 49. Inkurien er rettet
i lovforslaget i Prop. 13 L.
Med lovforslaget tydeliggjøres sammenhengen mellom de sosialpolitiske
og arbeidsmarkedspolitiske virkemidler, og det legges til rette
for nye satsinger. Det vurderes som hensiktsmessig at de av kommunens
tjenester som skal inngå i Nav-kontoret etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven
§ 13, blir forankret i en egen lov.
Lovforslaget vil være bedre tilpasset dagens organisering av
arbeids- og velferdsforvaltningen, og støtter opp under Nav-kontoret
som en enhet som underbygger det felles ansvar stat og kommune har
for kontorets tjenester og resultater.
Lovforslaget viderefører deler av dagens sosialtjenestelov. Dette
gjelder i hovedsak de bestemmelsene som regulerer økonomiske ytelser
og det arbeidsrettede kvalifiseringsprogrammet, samt bestemmelser
om midlertidig botilbud og individuell plan. I tillegg videreføres
generelle bestemmelser som understøtter de individuelle tjenestene,
som kommunens ansvar for forbyggende virksomhet, samarbeid med andre
deler av forvaltningen og med frivillige organisasjoner, og kommunens
ansvar for å spre informasjon om de sosiale tjenestene.
Det foreslås å modernisere sosialtjenestelovens begrepsbruk,
uten at dette medfører materielle endringer. I tillegg foreslås
en lovfesting av gjeldende rett, ved å ta inn en bestemmelse om
at tjenestene som ytes etter lovforslaget skal være forsvarlige.
Det forslås å innføre tilsyn med forvaltningen av tjenestene
etter loven, og en plikt for kommunen til å føre internkontroll
på de samme områdene. Dette er nye bestemmelser som utvider fylkesmannens
tilsyn og kommunens internkontrollplikt etter dagens sosialtjenestelov.
Med disse bestemmelsene vil samtlige sosiale tjenester være underlagt
statlig tilsyn og plikt til internkontroll. Forslaget vil styrke
brukernes rettssikkerhet og bidra til et bedre tjenestetilbud.
Det vises til Ot.prp. nr. 103 (2008–2009) kapittel 3 hvor gjeldende
rett er nærmere redegjort for.
Når det gjelder nærmere redegjørelse av høringsnotatet og instansens
merknader vises det til de enkelt kapitlene i Ot.prp. nr. 103 (2008–2009).
Det vises til kapitlene 9 og 10 i Ot.prp. nr. 103 (2008–2009)
for nærmerere redegjørelse av merknader til de enkelte bestemmelsene
i lovforslaget og til endringer i andre lover.
Etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning (Nav-reformen)
er et hovedgrep i arbeidet med å utvikle en helhetlig arbeids- og
velferdspolitikk. De organisatoriske og innholdsmessige endringer
som er gjennomført i arbeids- og velferdsforvaltningen utgjør et
viktig bakteppe for dette lovforslaget. Det vises til Ot.prp. nr
103 (2008–2009) kapittel 2 hvor det er nærmere redegjort for hovedpunktene
i Nav-reformen, oppfølgingen av NOU 2004:18 Helhet og plan i de
kommunale sosial- og helsetjenester, Samordning og samhandling i
kommunale sosial- og helsetjenester (Bernt-utvalget), innføringen
av kvalifiseringsprogrammet, samt nærmere begrunnelse for departementets
lovforslag.
81 instanser svarte da lovforslaget ble sendt på høring. Et flertall
av høringsinstansene støttet forslaget om å legge sosialtjenestelovens
økonomiske stønader og arbeidsrettede tjenester i en egen lov for kommunen
i arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav-kontoret). Innføring av
internkontroll med forvaltningen av tjenestene etter loven, og tilsyn
ved fylkesmannen på de samme lovområdene, ble støttet av alle instanser
som uttalte seg til dette.
Lovforslaget er ikke et resultat av en revisjon av gjeldende
sosialtjenestelov, men innebærer i hovedsak lovtekniske endringer.
Mange høringsinstanser har likevel gitt merknader til de materielle
bestemmelsene som videreføres fra gjeldende sosialtjenestelov. Disse
merknader vil ikke bli behandlet i denne lovproposisjonen. Noen
av problemstillingene vil imidlertid bli fulgt opp ved utarbeiding
av forskrifter og rundskriv.
Når det foreslås å lovforankre de obligatoriske kommunale tjenestene
i Nav-kontoret i en felles lov, er det fordi etableringen av en
felles førstelinje tillagt både statlige og kommunale tjenester,
har initiert behov for en lovgivning som i større grad støtter opp under
en samordning og koordinering av Nav-kontorets samlede tilbud.
Ved å skille ut de foreslåtte bestemmelsene om blant annet økonomisk
stønad og kvalifiseringsprogram fra resten av sosialtjenesteloven,
oppstår et grensesnitt mot de øvrige tjenestene etter sosialtjenesteloven.
Gjeldende velferdslovgivning skiller mellom sosiale tjenester,
økonomiske ytelser, og arbeidsrettede tjenester på den ene siden,
og helsetjenester på den annen side. Det nye lovtekniske skillet
er mer hensiktsmessig både i forhold til organiseringen av arbeids-
og velferdsforvaltningen og for å legge til rette for en harmonisering
av regelverket for de gjenværende tjenestene i sosialtjenesteloven
og regelverket for kommunens helsetjenester. Bestemmelser om samarbeid
i enkeltsaker og på systemnivå er videreført i forslaget for å sikre
koordinerte ytelser til brukere som trenger tjenester på tvers av
regelverkene.
Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13 regulerer hvilke kommunale
tjenester som skal være obligatoriske i et Nav-kontor. Nav-kontoret
skal i dag som et minimum ivareta kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven
kapittel 5 og 5A, dvs. økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram.
Det foreslås i lovforslaget at alle oppgaver etter loven blir
obligatorisk for Nav-kontoret. Dette innebærer at Nav-kontoret som
et minimum skal ivareta tjenestene om rett til opplysning, råd og
veiledning, midlertidig botilbud og individuell plan, i tillegg
til økonomiske stønader og kvalifiseringsprogram. Nav-kontoret blir
i tillegg ansvarlig for å sikre at bestemmelsene i lovforslagets
kapittel 3 om generelle oppgaver virkeliggjøres.
Ved å legge forvaltningen av disse tjenestene til Nav-kontoret,
er det ut fra en vurdering av en faglig sammenheng mellom tjenestene
som også har påvirket kommunenes organisering av tjenestene. Dette
er tjenester som i de fleste kommuner forvaltes fra samme kontor.
Forslaget om å lovfeste disse tjenestene til Nav-kontoret, begrenser
ikke kommunens valgfrihet med hensyn til å legge andre tjenester
til kontoret.
Bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 6 er ikke foreslått
videreført i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
Dette har bakgrunn i at deler av behandlingstilbudet til rusmiddelmisbrukere
i 2004 ble overført fra sosialtjenesteloven til spesialisthelsetjenesteloven
og definert som helsehjelp. Det faglige ansvaret for det samlede
tilbudet til rusmiddelmisbrukere hører også sentralt under Helse-
og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet. Det er hensiktsmessig
at det legges til rette for at det kommunale behandlings- og tjenestetilbudet
for å avhjelpe rusmiddelmisbruk kan samordnes i en fremtidig helse-
og omsorgstjenestelov. Det vil likevel ikke være noe til hinder
for at kommuner kan velge å la Nav-kontoret forvalte hele eller
deler av dette regelverket, for eksempel de bestemmelsene som i
dag ligger i sosialtjenesteloven kapittel 6. Den faglige sammenhengen
mellom disse bestemmelsene, sosialtjenesteloven kapittel 4 og den
kommunale helselovgivningen, begrunner at disse bør inngå i en felles
lov. Denne lovgivningen utformes av Helse- og omsorgsdepartementet.
Det nye grensesnittet som nå etableres endrer ikke de kommunale
tjenestenes karakter slik enkelte av høringsinstansene har uttrykt
bekymring for. Økonomisk sosialhjelp etter lovforslaget skal fremdeles være
et sikkerhetsnett for vanskeligstilte som ikke er i stand til å
sørge for sitt livsopphold ved arbeid, og sikre alle et forsvarlig
livsopphold. Gjennom godt sosialfaglig arbeid og samarbeid på tvers
av sektorer skal kommunen etter lovforslaget fortsette å jobbe for
å løse og forebygge sosiale problem til beste for brukeren.
Kommunens plikt til å skaffe midlertidig botilbud til personer
i akutt nødsituasjon forvaltes i praksis gjennom plikten til å yte
stønad til livsopphold. Departementet opprettholder forslaget om
at kommunens plikt til å skaffe midlertidig botilbud skal fremgå
av lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
og skal ivaretas av Nav-kontoret, jf. lovforslagets § 27 og forslag
til endring i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13.
Forslaget innebærer ikke krav i forhold til hva slags botilbud
kommunen skal ha. Det avgjørende i forhold til bestemmelsene i lovforslaget
er at personer med akutt behov for botilbud kan forholde seg til Nav-kontoret
og at Nav-kontoret skal skaffe et tilbud til de som trenger det.
Avhengig av hvordan kommunen har organisert det boligsosiale arbeidet
i kommunen vil dette kreve samordning og samarbeid med andre deler
av kommunen.
Det foreslås å legge bestemmelsen om kommunens plikt til å gi
opplysning, råd og veiledning inn i lovforslaget i tråd med det
som ble foreslått i høringen.
Det foreslås å legge bestemmelsen om rett til individuell plan
inn i lovforslaget i tråd med det som ble foreslått i høringsnotatet.
Det er imidlertid gjort en presisering i lovforslaget § 33 om rett
til individuell plan for deltakere i kvalifiseringsprogrammet ved at
det i bestemmelsens andre setning er henvist til lovforslaget § 28
annet og tredje ledd om rett til individuell plan.
Hjemmel for tilsyn og internkontroll er nye bestemmelser i lovforslaget.
Det foreslås at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens forvaltning
av de individuelle tjenestene etter lovforslaget og at kommunen
skal ha plikt til å føre internkontroll på de samme oppgaveområder.
Det bør av rettssikkerhetsmessige grunner lovfestes at fylkesmannen
skal føre tilsyn med kommunens forvaltning av samtlige tjenester
etter gjeldende sosialtjenestelov. Når de tjenestene som ennå ikke
er omfattet av tilsyn nå blir skilt ut i en egen lov og forvaltes
i en ny organisering (Nav-kontoret), bør hjemmel for tilsyn inngå
i den nye loven.
Det er viktig å sikre at tildeling av tjenestene skjer i henhold
til lov og forskrifter. Parallelt med arbeidet med denne loven pågår
det en gjennomgang og harmonisering av særlovgivningens hjemler
for statlig tilsyn med kommunene. Tilsynsbestemmelsen har derfor
fått en noe annen utforming i proposisjonen enn det forslaget som
ble sendt på høring. Dette er imidlertid ikke ment å endre fylkesmannens
kompetanse som tilsynsmyndighet. Kompetansen vil være den samme
som etter sosialtjenesteloven § 2-6 første ledd.
Det fremgår av den foreslåtte tilsynshjemmelen at fylkesmannen
skal føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter kapittel
4 og § 16 første ledd. Kapittel 4 regulerer de individuelle tjenestene etter
loven (økonomisk stønad, kvalifiseringsprogram, midlertidig botilbud
mv.). Dette innebærer at fylkesmannen, på samme måte som etter gjeldende sosialtjenestelov,
vil kunne kontrollere at kommunen følger de bestemmelser som regulerer
tildeling av disse tjenestene. Det vil da fortsatt være slik at
fylkesmannen vil kunne føre tilsyn med at kommunen sikrer at den
som søker en tjeneste blir hørt ved utforming av tjenesten, selv
om bestemmelsen om brukermedvirkning ligger i lovens kapittel 5.
På samme måte vil fylkesmannen kunne føre tilsyn med at kommunen
følger saksbehandlingsreglene ved tildeling av tjenester, selv om
saksbehandlingsreglene dels følger av kapittel 5, og dels av forvaltningsloven.
Det samme gjelder kravet til forsvarlighet i lovforslagets kapittel
2.
En har merket seg høringsinstansenes synspunkter med hensyn til
et mer omfattende tilsyn enn det som nå foreslås, og mener det vil
være hensiktsmessig å vurdere dette på bakgrunn av erfaringene med Nav-reformen.
Høringen gir støtte for en regulering av tilsyn og internkontroll
i tråd med forslaget i høringsnotatet.
Til tross for få merknader fra høringsinstansene til lovforslagets
oppbygging og struktur, forslås det en endring og forenkling i forhold
det forslaget som ble sendt på høring. Endringen består i hovedsak
av en sammenslåing av kapitler, slik at lovforslaget nå består av
til sammen 6 kapitler. Dette betyr at samtlige individuelle tjenester
nå er samlet i ett tjenestekapittel (kap. 4), og at kommunalt og
statlig ansvar blir foreslått regulert i samme kapittel (kap. 2).
Dette har gjort loven mer oversiktlig. Det er videre tatt hensyn til
merknaden fra Statens helsetilsyn ved at bestemmelsen om brukermedvirkning
nå inngår i saksbehandlingskapitlet.
Forslaget om å bruke betegnelsen kommunen som pliktsubjekt, er
begrunnet i at det er kommunen som vil være ansvarlig for tjenestene,
uavhengig av betegnelse. Løsningen er også bedre harmonisert med
begrepsbruken i arbeids- og velferdsforvaltningsloven, hvor også
kommunen er pliktsubjekt.
Som etter dagens lovgivning er det kommunen som vil være ansvarlig
for å utføre oppgaver etter loven. Enkelte bestemmelser i lovforslaget
pålegger et spesielt ansvar for oppfølging internt i kommunen. Det
er derfor behov for å benytte et snevrere begrep enn kommunen i
disse bestemmelsene, nærmere bestemt kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen. Flere
høringsinstanser har stilte spørsmålstegn ved dette skille.
Skillet regulerer ikke hva som skal legges til Nav-kontoret,
som enkelte høringsinstanser har vært usikre på. Etter forslaget
til endring i arbeids- og velferdsloven § 13 skal Nav-kontoret ivareta
alle kommunens oppgaver etter loven.
På bakgrunn av høringsinstansenes merknader, har en kommet til
at betegnelsen "kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen" bør
benyttes i færre bestemmelser enn det forslaget i høringsnotatet
gikk ut på. Etter den endringen som er gjort, bør begrepsbruken
ikke gi grunn til misforståelser. Der betegnelsen "kommunen i arbeids-
og velferdsforvaltningen" benyttes, vil det etter fremgå av ordlyden
at betegnelsen tydeliggjør en ansvarsplassering mellom kommunale
organer.
Det er ingen høringsinstanser som har merknader til bruken av
begrepene tjenester og tjenestemottaker. Tjenester brukes som et
overordnet begrep som skal dekke samtlige individuelt innrettede
tjenester som tilbys kommunens innbyggere etter lovforslaget. I høringsnotatet
var det lagt opp til et noe snevert tjenestemottakerbegrep. I tillegg
til at begrepet vil dekke personer som mottar tjenester etter lovforslaget
vil den også omfatte personer som henvender seg til kommunen/Nav-kontoret
med anmodning om sosiale tjenester, eller som kommunen gir eller
tilbyr sosiale tjenester i det enkelte tilfelle.
Formålsbestemmelsen har en viktig retningsgivende og veiledende
funksjon for kommunens prioriteringer generelt, for tolkingen av
enkeltbestemmelser og for utøvelse av skjønnet loven gir rom for.
Det er ønskelig med en formålsbestemmelse som gjenspeiler de grunnleggende
verdiene som loven skal fremme.
En overvekt av høringsinstansene mener at det uttrykkelig bør
sies at de sosiale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen
skal bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig.
Formuleringen i sosialtjenesteloven § 1-1 bokstav b om at lovens
formål er "å bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og
bo selvstendig" kan i praksis hatt betydning for tolkingen av bestemmelser
i sosialtjenesteloven ut over de bestemmelser som gjelder tiltak
for mennesker med særlige behov.
Formuleringen fra gjeldende formålsbestemmelse bør derfor inngå
i formålsbestemmelsen i forslaget til ny lov om sosiale tjenester
i arbeids- og velferdsforvaltningen. Formålet om at loven skal bidra
til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig skal
være retningsgivende for utformingen av alle tjenester etter loven.
Lovens formål skal oppstille de samme sosialpolitiske mål som
gjeldende sosialtjenestelov. Når det nå foreslås å ta inn i formålsbestemmelsen
formuleringen om at loven skal bidra til at den enkelte får mulighet
til å leve og bo selvstendig, er det for å understreke det ansvar
kommunen har for blant annet å drive boligsosialt arbeid og hjelpe
den enkelte til å mestre en selvstendig tilværelse. Dette kom ikke
tydelig nok frem i formålsbestemmelsen i høringsnotatet. Formålet
tydeliggjøres nå i bestemmelsen.
Det foreslås en formålsbestemmelse med et mer moderne språklig
uttrykk.
På bakgrunn av høringsinstansenes merknader og for å unngå at
lovens formål blir tolket snevrere enn etter gjeldende sosialtjenestelov,
tas formuleringen "å bedre levekårene for vanskeligstilte" inn i
bestemmelsen. Det er viktig å understreke at kommunen etter loven
har et ansvar for de som faller utenfor eller får utilstrekkelig
hjelp etter andre hjelpeordninger. Loven skal være et sikkerhetsnett
for de mest vanskeligstilte.
Bestemmelsen understreker også at oppfyllelse av lovens formål
fordrer at kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen samarbeider
med blant annet andre deler av kommunen og med arbeids- og velferdsetaten.
Innføringen av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad
har gitt kommunen en mulighet til å tilby et individuelt tilpasset
program med formål om å styrke tjenestemottakers muligheter til
å forsørge seg selv gjennom arbeid, og er et av hovedvirkemidlene
i loven. Det er derfor hensiktsmessig å ta inn i formålsbestemmelsen
at loven skal bidra til å fremme overgang til arbeid. Dette understreker
også det forhold at økonomisk stønad er ment å være en midlertidig
ytelse.
Loven vil gjelde for alle som oppholder seg i riket, jf. lovforslagets
§ 2. Som i sosialtjenesteloven foreslås det i samme bestemmelse
å videreføre hjemmel for å gi forskrifter som begrenser anvendelsen
av loven på personer som ikke er norske statsborgere eller som ikke
har bopel i Norge. Det samme gjelder hjemmel til å gi forskrifter
om anvendelse av loven på personer med tilknytning til riket som
oppholder seg i utlandet og om lovens anvendelse på Svalbard.
Det vises til Ot.prp. nr. 103 (2008–2009 kapitel 6.6 hvor det
er nærmere redegjort for videreføring av bestemmelser for områdene:
Departementets vurdering og forslag når det gjelder; kommunenes
ansvar, statens ansvar og myndighet, herunder Statens helsetilsyns
tilsynsmyndighet og opplæring
Bakgrunnen for forslaget om ikke å videreføre kommunens ansvar
for opplæring av kommunens personell i høringsnotatet, var at kommunens
ansvar for å sikre at ansatte til enhver tid har tilstrekkelig og nødvendig
kompetanse for å utføre oppgaver etter loven, følger av kommunens
arbeidsgiveransvar og plikten til å sikre forsvarlige tjenester.
Flere høringsinstanser peker imidlertid på at kommunens arbeidsgiveransvar
ikke vil strekke til i tilfeller der stat og kommune utfører oppgaver
på hverandres myndighetsområder. Dette, sammen med tilbakemeldinger om
at noen kommuner ikke så tydelig ser sitt ansvar for sosialtjenestens
personell i Nav-kontor under statlig ledelse, gjør at en har funnet
det hensiktsmessig å videreføre bestemmelsen om kommunens ansvar
for opplæring av kommunens personell i lovforslagets § 6.
Den særskilte reguleringen av personalets plikt til å delta i
nødvendig opplæring videreføres ikke i bestemmelsen. Denne plikten
må vurderes og eventuelt pålegges i medhold av arbeidsgivers alminnelige
styringsrett.
Ansvar for tjenester under opphold
i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester:
Det foreslås en bestemmelse i tråd med høringsforslaget i § 3
annet ledd.
Plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker:
Forslag om å plassere kommunens plikt til å rådføre seg med og
samarbeide med tjenestemottakeren i den enkelte sak i lovforslagets
kapittel 2 om kommunens ansvar, var begrunnet i ønsket om å løfte
frem og tydeliggjøre denne plikten. Bestemmelsen henger nær sammen
med kravet om at tjenester som gis etter loven skal være forsvarlige,
og ble foreslått plassert rett etter denne bestemmelsen i lovforslaget.
Som Statens helsetilsyn skriver i sin uttalelse vil det å unnlate
å rådføre seg med tjenestemottakeren før vedtak fattes være en saksbehandlingsfeil.
For å unngå misforståelser er bestemmelsen tatt inn i lovforslagets kapittel
5 om saksbehandlingen.
Når det gjelder Statens helsetilsyns merknad om at plikten til
å rådføre seg med tjenestemottakeren bør underlegges internkontroll
og tilsyn, vises til omtale under lovforslagets kapittel 5.5.
Når det nå foreslås å lovfeste gjeldende rett om at tjenestene
etter loven skal være forsvarlige, er det for å tydeliggjøre hvilke
krav som stilles til kommunens tjenester. Lovfestingen gir et viktig
signal både til kommunen som skal yte tjenester og til tjenestemottakerne.
Med en felles førstelinjetjeneste tillagt både statlige og kommunale
tjenester i de lokale Nav-kontorene er det viktig å understreke
at kommunen er ansvarlig for at tjenestene som ytes etter loven
er forsvarlige uavhengig av om tjenesten saksbehandles av en kommunalt
ansatt eller en statlig ansatt.
Forsvarlighetskravet er en rettslig minstestandard, og det settes
en nedre grense for hva som kan aksepteres før det kan regnes som
svikt i tjenestene. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige vil
være et brudd på loven.
Det er kommunen som er ansvarlig for at den er organisert på
en slik måte at tjenestene som ytes er forsvarlige, både når det
gjelder tilgjengelighet, innhold og omfang.
I forbindelse med en gjennomgang av lovforslagets forskrifter
og rundskriv vil det bli vurdert om det er nødvendig å gi nærmere
retningslinjer for hvilke krav som må stilles for at tjenestene
skal være forsvarlige etter loven, ut over de retningslinjene som allerede
foreligger. Høringsinstansenes merknader vil bli tatt med i dette
arbeidet.
Lovforslaget innebærer at de delene av sosialtjenesteloven som
regulerer tjenestene som kommunen skal legge inn i Nav-kontoret,
flyttes over i en egen lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
Kommunens generelle oppgaver etter sosialtjenesteloven er i all
hovedsak knyttet til all tjenesteyting etter loven. For ikke å redusere
kommunens ansvar i forhold til gjeldende rett foreslås det at det
blir gitt tilsvarende regler om kommunens generelle oppgaver i lovforslaget.
Sosialtjenesteloven kapittel 3 regulerer sosialtjenestens generelle
oppgaver.
Reglene pålegger kommunene plikter, men gir ikke enkeltpersoner
tilsvarende rettigheter.
Enkelte av kommunens generelle oppgaver etter sosialtjenesteloven
kapittel 3 er knyttet til særlige tjenester etter loven. Dette gjelder
kommunens arbeid for å forebygge og motvirke rusmiddelmisbruk, og kommunens
arbeid for at det blir satt i verk velferds- og aktivitetstiltak
for barn, eldre og funksjonshemmede og andre med behov, jf. lovens
§ 3-1 tredje og fjerde ledd. Disse oppgavene er nært knyttet til
lovens kapittel 6 om særlige tiltak overfor rusmiddelmisbrukere
og kapittel 4 om sosiale tjenester, og er derfor ikke foreslått
videreført i lovforslaget.
Høringsnotatets forslag til regulering av kommunens generelle
oppgaver var i all hovedsak videreføring av gjeldende rett. Bestemmelsen
om kommunens samarbeid med frivillige organisasjoner omfatter også
samarbeid med brukergruppenes organisasjoner. Det vises til at arbeids-
og velferdsforvaltningsloven pålegger Arbeids- og velferdsetaten
å sørge for at representanter for brukerne får mulighet til å uttale
seg i forbindelse med planlegging, gjennomføring og evaluering av
etatenstjenester, jf. Nav-loven § 6. Erfaringer fra brukerne av
tjenestene kommer således til Nav-kontorets kunnskap og vil kunne påvirke
utformingen av kontorets tjenestetilbud.
Høringsinstansene har få uttalelser til denne delen av lovforlaget,
bortsett fra enkelte høringsinstanser, i hovedsak kommuner, som
har merknader til forslaget om kommunens medvirkningsplikt til å skaffe
boliger til vanskeligstilte.
Kommunene organiserer det boligsosiale arbeidet svært ulikt,
og det er vanskelig å påvise tydelige modeller for organiseringen,
jf. NOVA-rapport nr. 18/08 om organisering av boligsosialt arbeid
i norske kommuner.
Det er viktig at kommunene står mest mulig fritt i forhold til
å organisere arbeidet med boliger til vanskeligstilte ut fra behovene
i den enkelte kommune. Forslaget er en videreføring av dagens bestemmelse. Forslaget
legger ikke organisatoriske bindinger på kommunens ansvar for å
skaffe boliger til vanskeligstilte ut over det som følger av dagens
regelverk.
Det er kommunen som har hovedansvaret for å skaffe boliger til
vanskeligstilte. Som i dagens sosialtjenestelov vil den delen av
kommunen som er en del av arbeids- og velferdsforvaltningen etter
forslaget ha et medvirkningsansvar i dette arbeidet. Dette innebærer
at denne delen av kommunen må delta i den kommunale planleggingen
av hvordan boligproblem kan løses for vanskeligstilte boligsøkere
generelt. Medvirkningsansvaret innebærer et generelt ansvar for
å gjøre andre kommunale myndigheter kjent med behovene. Videre bør
tjenesten i samarbeid med andre instanser ta initiativ til tiltak
som kan lette situasjonen for vanskeligstilte på boligmarkedet.
Medvirkningsansvaret innebærer også at denne delen av kommunen vil
ha et ansvar overfor brukerne, gjennom å bistå med råd og veiledning,
tilrettelegging og finansiering der dette ikke kan dekkes på annen
måte. I noen tilfeller vil det dessuten være nødvendig at tjenesten
engasjerer seg direkte i å skaffe boliger til vanskeligstilte.
Medvirkningsansvaret etter sosialtjenesteloven gjelder i forhold
til alle vanskeligstilte som ikke selv kan ivareta sine interesser
på boligmarkedet. Det er fremhevet i loven at dette også omfatter
et medvirkningsansvar til å skaffe boliger med særlig tilpasning og
med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder,
funksjonshemming eller av andre årsaker. Ansvaret forutsetter kjennskap
til alle grupper vanskeligstilte boligsøkere og deres behov.
Når reguleringen av ansvaret for dagens sosiale tjenester fordeles
på to regelverk vil forutsetningen om en helhetlig kjennskap til
vanskeligstilte boligsøkere og deres behov falle bort både for kommunens helse-
og omsorgstjeneste og kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.
Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen vil i hovedsak ha kjennskap
til behovet for boliger til sosialt og økonomisk vanskeligstilte.
Kommunens helse- og omsorgstjeneste vil i hovedsak ha oversikt over
behovet for tilpassede boliger til personer som trenger dette på
grunn av helse- og omsorgsbehov.
Det foreslås på denne bakgrunn en bestemmelse som vil være en
videreføring av gjeldende rett, jf. lovforslagets § 15. Samtidig
pålegger ikke bestemmelsen kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
større medvirkningsansvar enn det denne delen av kommunen vil ha
kunnskap og forutsetninger for å fylle. Bestemmelsen pålegger kommunen
i arbeids- og velferdsforvaltningen et medvirkningsansvar på sitt
område.
For å sikre at medvirkningsansvaret for resten av kommunen ikke
bortfaller, er ikke sosialtjenesteloven § 3-4 foreslått opphevet.
Helse- og omsorgsdepartementet tar i sitt arbeid med å harmonisere
lovverket for de kommunale helse- og omsorgstjenestene sikte på
å videreføre bestemmelsen på sitt område.
Kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven kapittel 5 og 5A
skal som et minimum ivaretas av det felles kontoret for Arbeids-
og velferdsetaten og kommunen (Nav-kontor), jf. arbeids- og velferdsforvaltningsloven
§ 13. I høringsnotatet ble det foreslått å utvide denne bestemmelsen
slik at Nav-kontoret skal ivareta alle kommunens tjenester og oppgaver etter
lovforslaget, herunder midlertidig botilbud. Dette begrunnes med
at disse oppgavene i dag i hovedsak forvaltes av Nav-kontoret på
grunn av oppgavenes faglige sammenheng med forvaltning av stønad
til livsopphold. For nærmere omtale se proposisjonens kapittel 4.
Det foreslås å videreføre bestemmelsene i sosialtjenesteloven
kapittel 5 og 5A om økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram og
kvalifiseringsstønad uten endringer, med unntak av den foreslåtte
endringen i bestemmelsen om bruk av vilkår ved tildeling av økonomisk
stønad, se nedenfor.
Videre er bestemmelsene i sosialtjenesteloven § 4-1 om opplysning,
råd og veiledning, og § 4-3a om rett til individuell plan foreslått
videreført uten endringer i lovforslaget som henholdsvis §§ 17 og 28.
Sosialtjenesteloven § 4-5 om midlertidig husvære blir foreslått
videreført i lovforslagets § 27, men med en språklig endring ved
at "husvære" blir erstattet med "botilbud".
Det forslås en lovfesting av den alminnelige vilkårslæren i tråd
med forslaget i høringsnotatet.
Forvaltningsloven regulerer den virksomhet som drives av forvaltningsorganer.
Ved tildeling av sosialtjenester skal kommunen i utgangspunktet
følge de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven, jf. sosialtjenesteloven
§ 8-1. Sosialtjenesteloven gir enkelte særregler om saksbehandlingen.
Sosialtjenestelovens regler om saksbehandlingen er i all hovedsak
foreslått videreført i lovforslagets kapittel 5. Følgende bestemmelser
i sosialtjenesteloven er foreslått videreført:
§ 8-1 første ledd om at forvaltningsloven
skal gjelde med de særregler som fastsatt i loven er foreslått videreført
i § 41. Det samme er sosialtjenestelovens bestemmelse om at avgjørelser
om tildeling av sosiale tjenester skal regnes som enkeltvedtak,
se nedenfor.
§ 8-4 om sosialtjenestens plikt til å rådføre seg med klienten
er foreslått videreført i § 42.
§ 8-5 om innhenting av opplysninger er foreslått videreført
i § 43.
§ 8-8 om taushetsplikt er foreslått videreført i § 44.
§ 8-8a om opplysningsplikt til barnevernstjenesten er foreslått
videreført i § 45.
§ 8-5a om folkevalgt organs sammensetning i enkeltsaker
er foreslått videreført i § 46.
§ 8-6 første ledd om at enkeltvedtak som sosialtjenesten
treffer kan påklages til fylkesmannen er foreslått videreført i
§ 47.
§ 8-7 om fylkesmannens kompetanse i klagesaker er foreslått
videreført i § 48.
§ 10-3 om avgjørelser av tvister er foreslått videreført
i § 49.
Sosialtjenesteloven § 8-1 annet ledd andre setning omhandler
tjenester som det er knapphet på. I Ot.prp. nr. 29 (1990–1991) Lov
om sosiale tjenester m.v. (sosialloven) er det vist til at tildeling
av sosiale tjenester i mange tilfeller vil bero på en avveining mellom
personers behov for bistand, blant annet ved tildeling av institusjonsplasser.
De tjenestene som blir regulert i lovforslaget vil i hovedsak ikke
være av en slik karakter at det kan oppstå knapphet på dem. Kommunen
kan derfor ikke gi avslag på tjenester og stønader etter lovforslaget
med denne begrunnelsen, jf. lovforslagets § 7 om kommunens ansvar
for å sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å yte de tjenester
og stønader som kommunen har ansvar for etter loven. Det er derfor
ikke nødvendig å videreføre denne bestemmelsen i lovforslaget.
Sosialtjenesteloven § 8-1 tredje ledd er ikke foreslått videreført
i lovforslaget da det regulerer områder som ikke faller inn under
anvendelsesområdet for lovforslaget.
Sosialtjenesteloven § 8-2 om anvendelse av forvaltningsloven
på private boliger med heldøgns omsorgstjenester, § 8-3 om barns
rettigheter under saksbehandlingen, § 8-9 om bistand fra politiet
i tvangssaker og § 8-10 om politiattest er ikke relevante i forhold
til de tjenestene som er foreslått regulert i lovforslaget, og blir
følgelig ikke foreslått videreført.
Ingen høringsinstanser har kommentarer til de delene av sosialtjenestelovens
saksbehandlingsregler som er foreslått videreført for sosiale tjenester
i arbeids- og velferdsforvaltningen.
Når det gjelder forslaget om å definere hvilke avgjørelser som
etter loven vil være å regne som enkeltvedtak, har det ikke vært
intensjonen å gjøre endringer som medfører innskrenkninger i brukernes
rettigheter. Det er vanskelig å overskue alle typer avgjørelser
som sosialtjenesten treffer og som etter forvaltningsloven vil være
enkeltvedtak. Det vil også kunne komme nye avgjørelser som vil være
enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Innføring av kvalifiseringsprogram
med tilhørende stønad er eksempler på områder som har medført nye
vurderinger og nye avgjørelser i form av enkeltvedtak.
Det er vurdert å ta inn i lovteksten en oversikt over enkeltvedtak
og tydeliggjøre at opplistingen ikke er uttømmende, men en har kommet
til at en slik liste i praksis lett vil kunne bli anvendt som uttømmende.
Det bør fremgå av loven at det er forvaltningslovens regler som
er bestemmende for hva som vil være enkeltvedtak etter loven. For
å unngå misforståelser foreslås det å videreføre dagens presisering
om at avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester etter lovforslaget
skal regnes som enkeltvedtak i lovforslagets § 41.
Med bakgrunn i at det i løpet av 2010 vil være etablert Nav-kontor
i alle landets kommuner, er det hensiktsmessig å iverksette lovforslaget
nå, til tross for at arbeidet med å harmonisere reglene i kommunehelsetjenesteloven
og de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven ikke er sluttført.
Regler om tilsyn og internkontroll med sosialtjenestelovens regler
om økonomisk sosialhjelp har vært etterlyst lenge og det er etter
departementets mening viktig å få på plass disse reglene snarest
mulig.
Det foreslås lov om sosial tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
som tittel på lovforslaget. Som en følge av dette må henvisningen
til sosialtjenesteloven i andre lover endres der reglene viser til
den delen av sosialtjenesteloven som i lovforslaget foreslås samlet
i ny lov.
Kommunens sosiale tjenester vil i en periode reguleres av lov
om sosiale tjenester mv. og lovforlaget her. En del henvisninger
til sosialtjenesten og sosiale tjenester i annet lovverk vil måtte
omfatte begge lovene. Her er det ikke foreslått endringer. Henvisningene
til sosialtjenesten og sosiale tjenester vil i disse tilfellene
omfatte både lov om sosiale tjenester mv. og lov om sosiale tjenester
i arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette gjelder blant annet folketrygdloven § 21-5
og § 22-6, kommunehelsetjenesteloven § 6-6a, arbeids- og velferdsforvaltningsloven
§ 8, § 11 og § 16, barnehageloven § 21, spesialisthelsetjenesteloven
§ 3-12, barnevernloven § 6-7 og lov om helsemessig og sosial beredskap.
Lovforslaget innebærer at reglene i dagens sosialtjenestelov
kapittel 5 om økonomisk stønad, kapittel 5A om kvalifiseringsprogram
og bestemmelsen om midlertidig husvære i lovens § 4-5 foreslås regulert
i en egen lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
Disse reglene foreslås samtidig opphevet i sosialtjenesteloven.
De resterende kapitlene i dagens sosialtjenestelov innholder
bestemmelser om formål og virkeområde, ansvarsfordeling, saksbehandling,
finansiering og egenbetaling og regler om sosialtjenestens generelle
oppgaver. Dette er bestemmelser det vil være behov for i begge lovene.
De foreslåtte endringene i arbeids- og velferdsforvaltningsloven
er i hovedsak en endring i henvisninger til sosialtjenesteloven.
Det foreslås at "sosialtjenesteloven" erstattes med "lov om sosiale
tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen" i § 16 i arbeids- og
velferdsforvaltningsloven.
Forslaget til endring av arbeids- og velferdsloven § 13 andre
ledd til at kontoret skal ivareta oppgaver for etaten og kommunens
oppgaver etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen medfører
at kontoret også (som minimum) skal ivareta kommunens oppgaver knyttet
til plikten til å finne midlertidig botilbud. I tillegg vil forslaget
til endring medføre at det blir tydelig at Nav-kontoret skal ivareta
kommunens generelle oppgaver knyttet til forvaltningen av de sosiale
tjenestene etter loven. Se nærmere omtale under kapittel 6.7 og
7.
Det foreslås å erstatte "sosialtjenesteloven" med "lov om sosiale
tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen" i § 6-2, § 13-11,
§ 23-2 og § 23-3 i folketrygdloven. Betegnelsen "sosialkontor" i
§ 22-6 er foreslått tatt ut, da dette vil være omfattet av begrepet "Nav-kontor"
i bestemmelsen.
"Staten skal sørge for at det er et pasient- og brukerombud
i hvert fylke. Pasient- og brukerombudets arbeidsområde omfatter
statlige spesialisthelsetjenester og kommunale helse- og sosialtjenester.
Med kommunale helse- og sosialtjenester menes i dette kapittelet
helsetjenester etter lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten
i kommunene, med unntak av lovens kapittel 4a, og sosialtjenester
etter lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v., med
unntak av lovens kapitler 5 og 5A."
Det foreslås å fjerne unntaket for sosialtjenesteloven kapittel
5 og 5A i bestemmelsen.
Det forslås at henvisningene til sosialtjenesteloven i ligningsforvaltningsloven
§ 6-2 nr. 1 bokstav b og § 13-11 annet ledd endres til lov om sosiale
tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
Forslaget innebærer en utvidelse av fylkesmannens tilsynsansvar.
Det anslås merkostnader for fylkesmannsembetene i ikrafttredelsesåret
på 8.5 mill. kroner. Det vil bli lagt opp til en særskilt ressursrapportering
for dette året.
En utvidelse av fylkesmannens tilsyn vil medføre nye oppgaver
for Helsetilsynet. Statens helsetilsyn ble i St.prp. om Tilleggsbevilgninger
og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2009 tilført 1 mill. kroner for
å bistå fylkesmannsembetene med å tilrettelegge for tilsyn med de
kommunale tjenestene i Nav-kontoret. For det året tilsynet iverksettes
vil Statens helsetilsyn få 2 mill. kroner til å forberede og følge
opp fylkesmannens tilsyn etter lov om sosiale tjenester i arbeids-
og velferdsforvaltningen.
Ressursbehovet for tilsynet, sentralt og regionalt vil bli vurdert
i lys av erfaringene i oppstartsåret.
På bakgrunn av erfaringene med Nav-reformen, herunder også erfaringene
med tilsynet med de kommunale tjenestene i Nav-kontoret, vil det
vurdes innføring av tilsyn med både statlige og kommunale tjenester
i arbeids- og velferdsforvaltningen. I den sammenheng vil også tilsynsmodell
og organisering av tilsynet bli vurdert.
Med lovforslaget vil kommunens internkontrollplikt gjelde forvaltningen
av samtlige lovpålagte sosiale tjenester. Kommunenes erfaring med
internkontroll på tilgrensende forvaltningsområder har overføringsverdi
og forslaget vil ikke ha økonomiske konsekvenser av betydning.
Gjeldende forskrifter til sosialtjenesteloven, herunder forskrift
om individuell plan, vil gjelde fra ikrafttredelsen av ny lov. Det
vil foreløpig ikke bli gjort endringer i disse. Det er imidlertid
behov for en samlet gjennomgang og oppdatering av gjeldende forskrifter
samt å gi forskrifter til bestemmelsene i lovforslagets kapittel
4 om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. Dette arbeidet
vil bli igangsatt først etter at ny lov er vedtatt.
Det vil være behov for å gi forskrift om internkontroll.
Rundskrivene til gjeldende sosialtjenestelov vil bli gjennomgått.
Inntil videre vil alle rundskriv til de delene av sosialtjenesteloven
som videreføres i lovforslaget også gi veiledning til anvendelsen
av den nye loven.