I dokumentet fremmes følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede innføring
av et investeringsfond for selvstendig næringsdrivende, og fremlegge
dette for Stortinget.»
Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse
for forslaget.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Thomas Breen, Gunvor Eldegard, Irene Johansen, Gerd Janne Kristoffersen,
lederen Torgeir Micaelsen, Torfinn Opheim og Dag Ole Teigen, fra
Fremskrittspartiet, Ulf Leirstein, Jørund Rytman, Kenneth Svendsen
og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Gunnar Gundersen, Arve Kambe
og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Lars Egeland,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti,
Hans Olav Syversen, og fra Venstre, Borghild Tenden, viser
til at finansministeren har avgitt uttalelse om forslaget i brev
av 17. mars 2010 til finanskomiteen. Brevet følger som vedlegg til
denne innstillingen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at det er flere grunner for ikke å utrede innføring av
et investeringsfond for selvstendig næringsdrivende i Norge. For
det første har dette allerede blitt utredet av et offentlig utvalg
– det såkalte uttaksutvalget (NOU 2005:2) – som vurderte skattlegging
av personlige næringsdrivende ved utdeling. Uttaksutvalget avviste
da et slikt fond, blant annet med henvisning til at en viktig del
av skattereformen i 1992 nettopp var å bli kvitt slike fondsordninger.
I praksis gir slike fond en skattekreditt til virksomheter som har
økonomi til å foreta avsetninger, som reelt sett betyr lavere skattesatser.
Skattekreditter bryter således med de prinsippene og målsettingene
om brede og oversiktlige skattegrunnlag, som ble lagt til grunn
for skattereformen.
For det andre synes begrunnelsen for forslaget
å være basert på en oppfatning av at aksjonærer gjennomgående har
gunstigere skatteregler enn enkeltpersonforetak, og at det er nødvendig
å utligne denne forskjellen med en slik skattekredittordning. Flertallet mener
en slik forståelse ikke uten videre er riktig. Skattereglene for
enkeltpersonforetak og aksjonærer er basert på samme prinsipp –
kalt skjermingsmetoden. Dette går ut på at normalavkastningen i
virksomheten skjermes for skatt utover 28 pst. For enkeltpersonforetak
skattlegges inntekter over dette med toppskatt og trygdeavgift.
For aksjonærer skattlegges utbytte med ytterligere 28 pst. (utbytteskatten).
De maksimale skattesatsene er tilpasset slik at det ikke er vesentlig
skattemessig forskjell mellom å være organisert som enkeltpersonforetak
eller aksjeselskap, noe som var ett av hovedmålene med skattereformen 2006,
hvor skjermingsmetoden ble innført. Flertallet viser
til at selv om enkelte aksjonerer som jobber i eget aksjeselskap
har en viss mulighet til å redusere skattesatsen ved å ta ut overskudd
som lønn, vil det for mange næringsdrivende likevel ofte være en
skattemessig fordel å være organisert som enkeltpersonforetak.
Flertallet konstaterer at forskjellen
mellom aksjonærer og enkeltpersonforetak i dag først og fremst er
knyttet til at aksjonærer skattlegges på uttakstidspunktet for utbytte,
mens inntekten i enkeltpersonforetak skattlegges løpende. Utformingen
av skjermingsmetoden for aksjonærer innebærer imidlertid ingen skattekreditt,
ettersom samlet skatt over tid (nåverdien av skatten) er uavhengig
av når utbyttene tas ut med norsk utbyttebeskatning. Dette har sammenheng
med at skjermingsgrunnlaget, og dermed skjermingsfradraget, påvirkes
av uttak av utbytte på en slik måte at det akkurat motvirker en
ev. skattekreditt ved å utsette uttaket. Oppfatningen av at skatten kan
reduseres ved å utsette utbyttetidspunktet er etter flertallets oppfatning
derfor ikke uten videre riktig.
Flertallet ser imidlertid at
det for enkelte enkeltpersonforetak kan være en utfordring at overskudd
skattlegges fortløpende som personinntekt, mens en aksjonær kun
skattlegges ekstra ved utdelingstidspunktet. Dette gjelder dersom
næringsdrivende har begrensninger i kapitalmarkedet. Ideelt sett
hadde det derfor vært ønskelig at også enkeltpersonforetak hadde denne
fleksibiliteten. Dette ble imidlertid grundig utredet av det tidligere
nevnte Uttaksutvalget, som konkluderte med at det ikke burde gjennomføres.
I lys av uttaksutvalget forslag, samt høringsinstansenes
synspunkter, kom regjeringen Bondevik II til at det ikke var tilrådelig
å innføre en skatt på utdelingstidspunktet for enkeltpersonforetak,
jf. Ot.prp. nr. 92 (2004–2005) Om lov om endringer i skatte- og
avgiftslovgivningen mv. Flertallet kan ikke se at
andre hensyn gjør seg gjeldende i dag. Flertallet vil
vise til at regjeringen arbeider med en omfattende evaluering av
skattereformen av 2006 og at en viktig del av denne evalueringen
vil være å vurdere om skattesystemet likebehandler ulike virksomhetsformer. Flertallet viser
til at regjeringen i denne forbindelse også vil se på forskjellene
i beskatning og sosiale rettigheter mellom lønnsmottakere og enkeltpersonforetak.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til forslagsstillernes
anførsel om at enkeltpersonforetak har mindre anledning til å bygge
opp kapital i bedriften enn andre foretakstyper. Dette er tilfellet
fordi overskuddet beskattes løpende for enkeltpersonforetak med toppskatt
dersom takene nås. Man kan si at alt overskudd behandles som utbytte
selv om midlene beholdes i bedriften. Dette skaper for øvrig også
problemer ved realisering av et driftsmiddel dersom gjenanskaffelse
skjer i et annet skatteår.
Disse medlemmer viser også til
at det fremgår av NOU 2005:2 at andre nordiske land har fått på
plass lignende ordninger. Disse medlemmer mener vurdering
av slike ordninger må ses i lys av den økte kompleksiteten man tilfører
skattesystemet, men deler i utgangspunktet ikke konklusjonen til
utvalget.
Disse medlemmer viser til at
samtlige høringsinstanser som har uttalt seg er positive til forslaget. Disse
medlemmer viser videre til NHOs uttalelse om forslaget,
der det heter:
«Ved skattereformen av 2006 ble skattebyrden økt
for selvstendig næringsdrivende. Skjermingsrenten ble redusert sammenlignet
med tilsvarende rente i den tidligere delingsmodellen ved at det
ikke lenger gis et risikopåslag. Lønnsfradraget er videre lavere
og det er også på andre punkter en skjerpelse i beregnet personinntekt. Senere
er også trygdeavgiften for næringsinntekt økt. Enkeltpersonforetak
har dermed kommet dårlig ut av skattereformen av 2006, og det er derfor
god grunn til å se på forbedringer i den skattemessige behandlingen
av denne gruppen, slik det blant annet foreslås i dette forslaget.»
Disse medlemmer viser videre
til forslagsstillernes påpekning av at det ikke er et alternativ
for mange å stifte aksjeselskap på grunn av de høye revisjonskostnadene. Disse medlemmer mener
det i den sammenheng burde være nærliggende å unnta små aksjeselskap for
revisjonsplikt, slik at dette alternativet blir mer attraktivt.
Disse medlemmer stiller seg undrende
til finansministerens svar til komiteen. Der heter det at «det er
tungtveiende grunner til å ikke utrede innføringen av et slikt investeringsfond
i Norge». De mange tegn på at selvstendige næringsdrivende kom svakere
ut av skattereformen i 2006 enn andre organisasjonsformer og at
dette kan være en grunn til vekst i antall NUF’er, skulle tilsi
at regjeringen fulgte opp Soria Moria II-erklæringen, der regjeringen
skriver at man vil evaluere «de skattemessige rammevilkårene for enkeltpersonsforetak
sammenliknet med aksjeselskap». Det er underlig at en fondsordning
som investeringsfond ikke skal være en del av en slik evaluering.
Disse medlemmer mener at forslaget
om et investeringsfond er en enkel, liten og målrettet justering
av innholdet i skattereformen fra 2006 for å bedre selvstendig næringsdrivendes mulighet
til å investere i vekst, ny verdiskaping og arbeidsplasser. En fondsordning
som forslaget går ut på, kan ikke sammenliknes med en uttaksmodell
slik finansministeren argumenterer i sitt brev til komiteen. Disse
medlemmer viser i den sammenheng til det Senterpartiet skrev
i Innst. O. nr. 125 (2004–2005):
«Dette medlem vil foreslå at det innføres en fondsavsetningsordning
for å gi mulighet for å utjevne den skattemessige virkningen av
varierende inntekter. Dette medlem mener det må utredes nærmere
hvordan en slik ordning skal avgrenses i tid og omfang, hvordan
beskatning skal skje og hvordan en fondsreserve kan benyttes til
investeringsformål. Dette medlem har merket seg at noen av disse
vurderinger allerede er gjennomført av uttaksutvalget.»
Disse medlemmer merker seg at
finansministeren ikke ser at enkeltpersonforetak ikke har samme
mulighet til å bygge egenkapital til investeringer som andre organisasjonsformer,
og at dette er en mer grunnleggende utfordring enn at det bare dreier
seg om «begrensninger i kapitalmarkedet». Landbruket er her i en
særstilling, fordi de ikke har frihet til å organisere virksomheten
slik den enkelte finner optimalt.
Disse medlemmer vil også understreke
at dersom intensjonene i skattereformen fra 2006 om å fjerne formuesskatten,
hadde blitt fulgt opp, ville kapitalsituasjonen for enkeltpersonforetak
ha vært vesentlig forbedret.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede innføring
av et investeringsfond for selvstendig næringsdrivende, og fremlegge
dette for Stortinget.»
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre ser på forslaget fra Fremskrittspartiet
om å øke skjermingsgrunnlaget i foretaksmodellen med et risikotillegg,
jf. Forslag fra mindretall nedenfor, som interessant, men også som
noe som må underlegges en egen vurdering. Det var ikke en del av dette
forslaget og denne gjennomgangen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til finansministerens brev av 17. mars 2010 der han viser til at
uttaksutvalget i NOU 2005:2 har vurdert en uttaksmodell.
Utvalget støttet ikke en løsning med en uttaksmodell,
men anbefalte isteden et risikotillegg i skjermingsrenten i foretaksmodellen.
Disse medlemmer vil påpeke at
nettopp dette var en viktig innvending fra Fremskrittspartiet under
behandlingen av skattereformen under regjeringen Bondevik II med
utbytteskatt. Fremskrittspartiet ønsket en uttaksmodell, men fikk lite
gehør. Fremskrittspartiet og Kystpartiet ble stående alene om følgende
merknad:
«Disse medlemmer merker seg videre at eierne i denne
modellen ikke har mulighet til å unngå at inntekt blir beskattet
som personinntekt, ettersom alt skattemessig overskudd likestilles
med uttak. Dette betyr at skatteyter skattlegges med høy sats uavhengig
av om man tar ut inntekt eller ikke, hvilket gir små insentiver
til å reinvestere i bedriften som i aksjonærmodellen. Dette kan også
føre til at investorer vegrer seg for å investere kapital. Ettersom
toppskatten slår inn ved 6 G vil man for inntekter over dette skattes
hardere enn om virksomheten hadde vært organisert som et aksjeselskap.
Disse medlemmer er av den oppfatning at dette skaper uheldig forskjellsbehandling
av ulike organiseringsformer.»
Disse medlemmer ser det som positivt
at flere nå ser dette poenget, om enn noe sent.
Fremskrittspartiet uttalte også i forbindelse
med behandlingen av skattereformen at passive eiere ville beskattes
hardere, og argumenterte også for et risikopåslag i skjermingsrenten,
som ville lettet beskatningen.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen i tråd med uttaksutvalgets
anbefaling øke skjermingsgrunnlaget i foretaksmodellen med et risikotillegg.»
Komiteens medlem fra Venstre støtter forslaget
om å opprette et investeringsfond for enkeltpersonsforetak. Dette
medlem viser til at Venstre foreslo en tilsvarende løsning
allerede i forbindelse med statsbudsjettet for 2010 (Innst. 3 S
(2009–2010)). Dette forslaget fikk da bare Venstres stemmer.
Dette medlem viser videre til
at i svar på spørsmål fra Venstre (spm. nr. 127) om hva en slik
ordning (etter svensk modell) ville ha av provenyeffekt, svarer
departementet følgende:
«Provenytapet ved en slik ordning ville avhenge av
utforming og omfang, men bokført provenytap i innføringsåret ville
trolig være i milliardklassen. Det reelle provenytapet ville imidlertid være
lavere siden dette først og fremst er en skattekredittordning og
staten ville få skatten innbetalt på et senere tidspunkt. Departementet
kan imidlertid ikke gi anslag på provenyvirkningene uten en nærmere
utredning og konkretisering av forslaget. Utforming og omfang ved
tilpasning av en ordning etter mønster av de svenske reglene om
ekspansjonsfond/expensionsmedel til norske skatteregler, vil kreve
en nærmere utredning.»
På denne bakgrunn finner dette medlem det svært
underlig at statsråden nå mener det er tungtveiende grunner til
å ikke utrede innføringen av et slikt investeringsfond i Norge.
Dette medlem viser videre til
Dokument 8:85 S (2009–2010) representantforslag fra Trine Skei Grande
og Borghild Tenden om en helhetlig gjennomgang av vilkårene for
enkeltpersonsforetak hvor innføringen av et slikt investeringsfond
er ett av en rekke forslag som fremmes for å bedre vilkårene for
enkeltpersonsforetak.
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen utrede innføring
av et investeringsfond for selvstendig næringsdrivende, og fremlegge
dette for Stortinget.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 2
Stortinget ber regjeringen i tråd med uttaksutvalgets
anbefaling øke skjermingsgrunnlaget i foretaksmodellen med et risikotillegg.
Komiteen har ellers
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument 8:67 S (2009–2010) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Gunnar Gundersen, Svein Flåtten, Ingjerd
Schou, Bjørn Lødemel, Svein Harberg og André Oktay Dahl om investeringsfond
for enkeltpersonsforetak (selvstendig næringsdrivende) – vedtas
ikke.
Jeg viser til forslaget fra stortingsrepresentantene
Gunnar Gundersen, Svein Flåtten, Ingjerd Schou, Bjørn Lødemel, Svein
Harberg og André Oktay Dahl om å be Regjeringen utrede innføring
av et investeringsfond for selvstendig næringsdrivende, og fremlegge
dette for Stortinget. Representantene viser til det er uheldig ”for
lønnsomheten, optimismen og muligheten for fremtidige investeringer
i norske enkeltpersonforetak at muligheten til å bygge opp kapital til
fremtidige investeringsbehov er svakere enn det som er tilfellet
for selskap organisert som aksjeselskaper.” Representantene viser
til den svenske ekspansjonsfondsordningen som modell for en slik
ordning i Norge.
Etter mitt syn er det tungtveiende grunner til
å ikke utrede innføring av et slikt investeringsfond i Norge. For
det første har dette allerede blitt utredet av et offentlig utvalg
– det såkalte uttaksutvalget (NOU 2005: 2) – som vurderte skattlegging
av personlige næringsdrivende ved utdeling. Uttaksutvalget avviste
da et slikt fond, blant annet med henvisning til at en viktig del
av skattereformen i 1992 nettopp var å bli kvitt slike fondsordninger.
Slike fond gir i praksis en skattekreditt til virksomheter som hadde
økonomi til å foreta avsetninger, noe som i praksis betyr reelt sett
lavere skattesatser for disse. Slike skattekreditter bryter derfor
med de prinsippene og målsetningene som ble lagt til grunn for skattereformen.
Ettersom saken allerede er utredet, er det etter mitt syn ikke nødvendig
å sette i gang med å utrede dette nok en gang.
For det andre synes begrunnelsen for forslaget dessuten
å være basert på en oppfatning av at aksjonærer gjennomgående har
gunstigere skatteregler enn enkeltpersonforetak, og at det er nødvendig
å utligne denne forskjellen med en slik skattekredittordning. Dette
er imidlertid ikke uten videre riktig. Skattereglene for enkeltpersonforetak
og aksjonærer er imidlertid basert på samme prinsipp (skjermingsmetoden):
Normalavkastningen i virksomheten skjermes for skatt utover 28 pst.
For enkeltpersonforetak skattlegges inntekter over dette med toppskatt
og trygdeavgift. For aksjonærer skattlegges utbytte med ytterligere
28 pst. (utbytteskatten). De maksimale skattesatsene er tilpasset
slik at det ikke er vesentlig skattemessig forskjell mellom å være organisert
som enkeltpersonforetak eller aksjeselskap. Dette var et av hovedmålene
med skattereformen 2006, hvor skjermingsmetoden ble innført. For
mange enkeltpersonforetak vil imidlertid den faktiske satsen være
lavere enn dette, og kan variere mellom 28 pst. og 51 pst. For primærnæringene
er satsene enda lavere, mellom 28 pst. og 47,8 pst. Til sammenligning
er maksimal skattesats for utbytte utover normalavkastningen på
48,2 pst. Selv om også enkelte aksjonærer som jobber i eget aksjeselskap
har en viss mulighet til redusere skattesatsen ved å ta ut overskudd
som lønn, vil det for mange næringsdrivende likevel ofte være en
skattemessig fordel å være organisert som enkeltpersonforetak.
Forskjellen mellom aksjonærer og enkeltpersonforetak
er først og fremst knyttet til at aksjonærer skattlegges på uttakstidspunktet
for utbytte, mens inntekten i enkeltpersonforetak skattlegges løpende.
Utformingen av skjermingsmetoden for aksjonærer innebærer imidlertid
ingen skattekreditt da samlet skatt over tid (nåverdien av skatten)
er uavhengig av når utbyttene tas ut med norsk utbyttebeskatning.
Det har sammenheng med at skjermingsgrunnlaget, og dermed skjermingsfradraget,
påvirkes av uttak av utbytte på en slik måte at det akkurat motvirker
en ev. skattekreditt ved å utsette uttaket. Oppfatningen av at skatten
kan reduseres ved å utsette utbyttetidspunktet derfor ikke uten
videre riktig. En fondsordning etter svensk modell ville derimot
gi enkeltpersonforetak en betydelig skattefordel framfor aksjeselskaper.
Dette ville bryte klart med intensjonene i skattereformen 2006.
Samtidig bryter dette klart med prinsippene og målene som ble lagt
til grunn for skattereformen i 1992, og som etter mitt syn er viktige
forutsetninger for at skattesystemet skal virke effektivt og bidra best
mulig til økonomisk vekst.
For enkelte enkeltpersonforetak kan det imidlertid
være en utfordring at overskudd skattlegges fortløpende som personinntekt,
mens en aksjonær kun skattlegges ekstra ved utdelingstidspunktet.
Dette gjelder dersom næringsdrivende har begrensninger i kapitalmarkedet.
Ideelt sett hadde det derfor vært ønskelig at også enkeltpersonforetak
hadde denne fleksibiliteten. Dette ble imidlertid grundig utredet
av Uttaksutvalget, som konkluderte med at det ikke burde gjennomføres.
Utvalget pekte på flere grunner til dette:
Et enkeltpersonforetak
er ikke et eget rettssubjekt. Dette innebærer at en utdeling er
en transaksjon innen samme skattyters økonomi, i motsetning til
en utdeling fra et selskap til en deltaker. Dette gjør det vanskeligere
å skape klarhet omkring utdelingen. Det ligger også en form for
kontrollmekanisme i at et selskap har flere eiere, slik at en utdeling
påvirker andre eieres formuesstilling.
Som en følge av at beskatningen knyttes
til transaksjoner innen samme skattyters økonomi, vil det være et
større behov for tett regnskaps- og revisjonsmessig oppfølging av
enkeltpersonforetak enn det vil være for deltakerlignede selskaper og
aksjeselskaper. Etter gjeldende regler har dessuten kun større
enkeltpersonforetak full regnskapsplikt.
Utvalget antok at beskatning ved utdeling
i enkeltpersonforetak ville medføre økt behov for ligningsmessig
kontroll av skjulte utdelinger fra virksomheten. Dette krever antakelig
betydelige ligningsmessige ressurser.
Grensen mellom skattemessig klassifisering
som næringsvirksomhet eller lønnsarbeid er i mange tilfeller vanskelig
å trekke, og må avgjøres etter en konkret vurdering. Dette taler
i seg selv for at det ikke bør være betydelige forskjeller i beskatningen
av lønnstakere og selvstendig næringsdrivende.
De fleste høringsinstansene til Uttaksutvalget innstilling
var enige med utvalget om at en modell basert på uttaksbeskatning
ville være vanskelig å gjennomføre i praksis. Flere høringsinstanser
pekte på at det ville være ønskelig med en uttaksbeskatning av hensyn
til likebehandling av selskapsformer, men at for selskapsformen
enkeltpersonforetak, er også andre hensyn viktig. Blant annet pekte
Skattebetalerforeningen på at: ”Etter Skattebetalerforeningens syn
er en uttaksmodell vanskelig å gjennomføre uten en utvidelse av regnskaps-
og revisjonsplikten. En slik skjerpelse av formelle krav vil i praksis
kvele mange grunder-virksomheter allerede i starten, og er slik
sett svært uheldig for norsk næringsliv. En uttaksmodell vil dessuten
gi økt behov for ligningskontroll. Ligningsetaten lider allerede
under ressursmangel, blant annet når det gjelder klagebehandling.
Det er uheldig å innføre regler som krever enda mer ressurser.”
I lys av Uttaksutvalget forslag, samt høringsinstansenes
synspunkter, kom Regjeringen (Bondevik II) til at det ikke var tilrådelig
å innføre en skatt på utdelingstidspunktet for enkeltpersonforetak,
jf. Ot.prp. nr. 92 (2004-2005) Om lov om endringer i skatte- og
avgiftslovgivningen mv.
Jeg vil påpeke at selv om kravene er større
til AS enn for enkeltpersonforetak, er det fullt mulig for mange
næringsdrivende å omdanne seg til AS dersom behovet for fleksibiliteten
med utbyttebeskatningen er stort. Skattenivået gir imidlertid generelt
ikke i seg selv grunnlag for å skifte virksomhetsform. Hensynet
til enkeltpersonforetak i landbruket er ikke en vektig grunn i denne
sammenhengen. Sektoren har fått store skattelettelser de senere
årene, herunder en betydelig økning i jordbruksfradraget, utvidet
skogfondsordning og lettelse i beskatning av tomtegevinster i landbruket.
Skatteutgiften knyttet til landbruket utgjorde anslagsvis 1,5 mrd. kroner
i 2009. Jeg vil også minne om at enklere krav til virksomheten er
en betydelig fordel med enkeltpersonforetak.
Jeg vil også påpeke at en slik særskilt skattekredittordning
også vil kunne gi et betydelig provenytap på kort sikt, avhengig
av ordningens utforming og omfang.
Oslo, i finanskomiteen, den 29. april 2010
Torgeir Micaelsen |
Jørund Rytman |
leder |
ordfører |