EOS-utvalget skal føre løpende kontroll med
etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-tjeneste)
som utøves av offentlige myndigheter, eller under styring av eller
på oppdrag fra offentlige myndigheter. EOS-utvalgets mandat er gitt
i lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste
– og i instruks om kontroll med disse tjenestene. Lov og instruks
ble sist endret i juni 2009. Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste
og lov om Etterretningstjenesten viser til kontrolloven og slår
fast at tjenestene er underlagt utvalgets kontroll.
Utvalgets sentrale oppgave er å kontrollere
at EOS-tjenestene ikke begår urett mot den enkelte. Utvalget skal
påse at tjenestene arbeider innenfor rammen av lov, direktiver og
ulovfestet rett. Kontrollen skjer primært gjennom inspeksjoner av
tjenestenes arkiver, datasystemer og installasjoner. Kontrollen
med enkeltsaker og operasjoner skal være etterfølgende. Den skal
være til minst mulig ulempe for tjenestenes løpende operative virksomhet.
Det skal tas spesielt hensyn til behovet for vern av opplysninger
mottatt fra utenlandske samarbeidende tjenester.
Utvalget skal undersøke alle klager fra enkeltpersoner
og organisasjoner. Enhver klage eller henvendelse med påstand om
at det er begått urett fra tjenestenes side, undersøkes i den eller de
tjenester som klagen retter seg mot.
I 2009 har utvalget vært ledet av Helga Hernes, seniorrådgiver
i PRIO, tidligere statssekretær i Utenriksdepartementet og ambassadør
til Wien og Bern. Utvalgets nestleder har vært Svein Grønnern, generalsekretær
for SOS-barnebyer i Norge og tidligere generalsekretær i Høyre. Utvalgets
øvrige medlemmer har vært Kjersti Graver, lagdommer i Borgarting
lagmannsrett og tidligere forbrukerombud, Trygve Harvold, direktør
i Lovdata, Gunhild Øyangen, tidligere stortingsrepresentant og statsråd
for Arbeiderpartiet, Knut Hanselmann, ordfører i Askøy kommune og
tidligere stortingsrepresentant for Fremskrittspartiet, Theo Koritzinsky,
lærerutdanner ved Høgskolen i Oslo, tidligere stortingsrepresentant
og partileder for Sosialistisk Venstreparti og Wenche Elizabeth
Arntzen, tingrettsdommer i Oslo tingrett og tidligere advokat.
Kontrollinstruksen for EOS-utvalget sier at
inspeksjonene minst skal omfatte:
seks inspeksjoner
årlig i Politiets sikkerhetstjeneste (PST) sentralt og minst fire
lokale inspeksjoner av PST-enheter i ulike politidistrikter
kvartalsvise inspeksjoner i Nasjonal sikkerhetsmyndighet
(NSM) og av minst to klareringsmyndigheter utenfor NSM
tre inspeksjoner årlig i Forsvarets sikkerhetstjeneste
(FOST)
halvårlige inspeksjoner i Etterretningstjenesten (E-tjenesten)
sentralt og av minst to ytre enheter i tjenesten og/eller sikkerhets-
og etterretningsfunksjoner ved militære staber og avdelinger
Ut fra dette har utvalget i 2009 gjennomført
27 inspeksjoner, hvorav 11 i tjenestenes ytre ledd. Utvalgets teknisk
sakkyndige har deltatt på syv av de avholdte inspeksjonene.
En viktig del av inspeksjonene er tjenestenes orienteringer
om den løpende virksomheten og redegjørelser for emner utvalget
ber om i forkant av inspeksjonen. Dette gir nyttig innsikt i aktuelle
emner tjenestene arbeider med. Og det gir grunnlag for å stille
konkrete spørsmål og ta opp mer generelle og prinsipielle problemstillinger.
Utvalget har i løpet av året hatt 14 interne
arbeidsmøter for blant annet å forberede og følge opp inspeksjonene.
I tillegg har utvalget behandlet klagesaker og tatt opp saker på
eget initiativ.
Utvalget har mottatt 19 klager mot EOS-tjenestene
i 2009. I tillegg har utvalget fått åtte klager som ikke har rettet
seg direkte mot noen av tjenestene. De er blitt avvist på formelt
grunnlag, blant annet under henvisning til at utvalgets kontroll
skal være etterfølgende eller fordi klagene har dreid seg om forhold
som faller utenfor utvalgets kontrollområde. Men utvalget har gitt veiledning
til klagere om hvilket organ de eventuelt kan henvende seg til.
Utvalget har i 2009 tatt opp 20 saker på eget
initiativ, blant annet om arbeidsregistreringer i PST, saksbehandlingen
i klareringssaker og om utvalgets innsynsrett.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Bendiks H. Arnesen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Ola Borten Moe, fra Kristelig Folkeparti, Hans
Olav Syversen, og fra Venstre, Trine Skei Grande, viser
til at forutsetningen for at de hemmelige tjenestene skal fungere
etter hensikten, er at de har tillit i befolkningen og i det politiske
system. De sentrale oppgavene som tilligger EOS-utvalget, kan oppsummeres
til å påse at det ikke begås urett mot enkeltindivider og at de
hemmelige tjenestene opererer innenfor norsk lov. EOS-utvalgets
kontroll og behandling av klager på tjenestene bidrar til å gi tjenestene legitimitet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre, viser til at utvalget oversender deler av teksten
i årsmeldingen til de respektive tjenestene for vurdering av om
kravet til sikring av sikkerhetsgradert informasjon er ivaretatt.
Etter flertallets syn er det viktig at tjenestene
også får seg forelagt og gir uttalelse til de faktiske opplysninger
som fremkommer i meldingen. Eventuell uenighet mellom utvalget og
tjenestene om fakta bør fremgå av teksten.
Utvalget har i 2009 gjennomført seks inspeksjoner
i Den sentrale enhet (DSE). Det er videre gjennomført inspeksjon
av PST-enhetene i politidistriktene Romerike, Telemark og Troms,
samt av PST-funksjoner hos Sysselmannen på Svalbard.
Utvalget har i 2009 mottatt 16 klager fra enkeltpersoner
rettet mot PST, mot 13 klager i 2008. Alle klager utvalget har behandlet
er undersøkt sentralt i DSE og i lokale ledd der utvalget har funnet
grunn til det. Fem av klagene har også rettet seg mot en eller flere
av de andre EOS-tjenestene.
Utvalget har på nytt henvendt seg til Justis-
og politidepartementet med spørsmål om muligheten for å gi innsyn
i opplysninger som er flere tiår gamle. Utvalget har også fulgt
opp spørsmålet om i hvilken grad PST etter regelverket bør avgradere
informasjon om at personer ikke har vært registrert i tjenestens
arkiver og registre.
Utvalget kontrollerer at PST kun behandler opplysninger
som er nødvendige og relevante for å utføre tjenestens oppgaver,
og at opplysninger slettes når vilkårene for behandling av dem ikke lenger
er til stede. Utvalget foretar stikkprøver og søk fra arbeidsregisteret
i DSE etter at sekretariatet har forberedt inspeksjonene. Stikkprøvekontrollene
i 2009 har ved flere anledninger vært fulgt opp med skriftlige spørsmål til
PST. De har særlig handlet om grunnlaget for registreringene og
om tjenesten har fulgt reglene om individuell behandling, om skriftlig
begrunnelse for registrering og om sletting.
Utvalget har i 2009 merket seg at tjenesten
nå stort sett følger kravet om formulering av konkrete arbeidshypoteser
ved førstegangsregistreringer i PSTs arbeidsregister. Dette kravet
vil utvalget være opptatt av også i 2010 slik at en kan vurdere
om tjenesten har hatt et tilstrekkelig grunnlag for å registrere
og følge opp opplysninger om enkeltpersoner.
Utvalget har også i 2009 gjennomført regelmessige
stikkprøvekontroller av registreringer som ikke er tilført nye opplysninger
de siste fem årene. Ifølge retningslinjene skal registreringene da
slettes, dersom de ikke lenger er nødvendige for formålet.
Ut fra denne femårsregelen gjennomgikk PST registreringer
på et større antall personer for å vurdere om de skulle opprettholdes
eller slettes. Utvalgets stikkprøvekontroll viste at denne gjennomgangen
ikke var basert på individuelle vurderinger, noe PST selv erkjente
da registreringene skulle fremlegges for utvalget. Tjenestens nye
gjennomgang førte til at 80 prosent av registreringene som først
var videreført, ble slettet.
Saken illustrerer at det er av stor betydning
at PST vurderer individuelt hver arbeidsregistrering som forlenges
– og at EOS-utvalget regelmessig og tett kontrollerer at tjenesten
følger femårsregelen ved forlenget registrering.
I PST-instruksen § 15 står det:
«Opplysninger om en person kan ikke behandles kun
på bakgrunn av hva som er kjent om personens etnisitet eller nasjonale
bakgrunn, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningstilhørighet
eller opplysninger om helsemessige eller seksuelle forhold.»
Under behandlingen av fjorårets årsmelding understreket
Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité at dette fortsatt måtte
være et viktig kontrollområde.
Utvalget har bedt PST om en skriftlig redegjørelse
for tjenestens praksis i tilknytning til forbudet i PST-instruksen
§ 15. Hvilke kriterier eller faktorer må foreligge for at tjenesten
kan behandle opplysninger om en persons politiske, religiøse eller
filosofiske overbevisning? Utvalget har videre bedt om at tjenesten
belyser i hvilken grad en persons tilknytning til voldelige organisasjoner
eller miljøer kan danne grunnlag for at informasjon om vedkommende
innhentes og behandles. Dessuten om deltakelse i demonstrasjoner
kan være tilstrekkelig for arbeidsregistreringer.
Saken er fortsatt til behandling og vil bli
fulgt opp i årsmeldingen for 2010.
I PSTs retningslinjer for utlevering av opplysninger
heter det blant annet:
«Opplysninger kan utleveres til utenlandske samarbeidende
politimyndigheter og sikkerhets- eller etterretningstjenester for
å avverge eller forebygge straffbare handlinger eller dersom det er
nødvendig for å verifisere opplysninger. Videre er det fastsatt
i fjerde ledd at uverifiserte opplysninger bare kan utleveres dersom
det i tillegg foreligger 'vesentlige sikkerhetsmessige hensyn'.»
PST skal i slike tilfeller også legge vekt på
opplysningenes «kvalitet og viktighet» og «hvem som er omhandlet
og hvem som er mottaker». Dersom opplysningene er uverifiserte,
skal tjenesten også gjøre mottaker av opplysningene oppmerksom på
dette.
Utvalget kontrollerer at tjenesten ikke utleverer opplysninger
i strid med disse retningslinjene eller med Norges internasjonale
menneskerettighetsforpliktelser. Utvalget er blant annet opptatt
av at tjenesten er tilbakeholden med å utlevere opplysninger til
stater som ikke respekterer menneskerettighetene.
Kontrollrutinene er slik: DSE legger til hver
inspeksjon fram en oversikt over hvilke opplysninger som er overlevert
siden forrige inspeksjon. Fra denne oversikten velger utvalget ut
stikkprøver med grunnlagsdokumentasjon som kan belyse bakgrunnen
for utleveringen. Utvalget har i tillegg tatt stikkprøver ved søk blant
utleverte opplysninger som er journalført i tjenestens elektroniske
journalføringssystem.
Kontrollen med PSTs utlevering av personopplysninger
til utenlandske samarbeidende tjenester har i 2009 ikke gitt grunnlag
for å rette kritikk mot tjenesten.
Tjenesten har adgang til å benytte seg av de samme
skjulte tvangsmidlene som det øvrige politiet har ved ordinær etterforskning,
herunder kommunikasjonskontroll, romavlytting og hemmelig ransaking.
Siden 2005 har PST også hatt hjemmel til å benytte seg av skjulte
tvangsmidler både for å forebygge og for å avverge straffbare handlinger.
Bruk av tvangsmidler i forebyggende hensikt er det utelukkende PST
som har lov til. Den samlede bruken av tvangsmidler har vært omtrent
like stor i 2009 som i 2008.
Utvalget har kontrollert om det er samsvar mellom
PSTs informasjonsgrunnlag i enkeltsaker og innholdet i tjenestens
begjæringer til retten om bruk av tvangsmidler. Et annet sentralt
kontrollpunkt er om tvangsmidlene benyttes utover den tidsrammen
retten har bestemt. Utvalget kontrollerer også at overvåkingstiltaket
avvikles dersom mistanken eller undersøkelsesgrunnlaget blir avkreftet.
Det har videre vært viktig å kontrollere at tjenesten følger opp
Stortingets forutsetning om at skjulte tvangsmidler i forebyggende øyemed
er en sikkerhetsventil som skal brukes med stor forsiktighet. Ut
fra dette har utvalget kontrollert at tjenesten kun benytter skjulte tvangsmidler
for å forebygge de mest alvorlige straffbare handlingene.
Kontrollen av PSTs tvangsmiddelbruk i enkeltsaker
i 2009 har ikke gitt grunnlag for å rette kritikk mot tjenesten.
Betydningen av at utvalget fører en grundig kontroll med tvangsmiddelbruken
ble understreket av Stortinget da hjemlene ble utvidet i 2005. Utvalget
vil følge opp denne forutsetningen også i 2010.
Samarbeidet mellom PST og utlendingsmyndighetene
er i dag relativt omfattende. Det gjelder blant annet informasjonsutveksling
i utlendingssaker, herunder visum-, asyl- og utvisningssaker. I
meldingen for 2008 orienterte utvalget om at det de siste årene
hadde lagt stor vekt på kunnskap om samarbeidsrelasjonene mellom
EOS-tjenestene og andre offentlige myndigheter. Siden utvalgets
kontrollområde er funksjonelt avgrenset, kan utvalget også ha et direkte
kontrollansvar overfor myndigheter som samarbeider med og utveksler
informasjon med EOS-tjenestene.
PST og Utlendingsdirektoratet (UDI) har over lengre
tid arbeidet med retningslinjer for hvordan samarbeidet mellom PST
og utlendingsmyndighetene skal gjennomføres på ulike nivåer. UDI
sendte i september retningslinjene for dette samarbeidet til utvalget.
Retningslinjene skal «tilrettelegge og sikre en kvalitativ god og
ensartet informasjonsutveksling mellom UDI/UNE og PST i de saker
der slik informasjonsutveksling er nødvendig». Retningslinjene omfatter UDIs
og UNEs kontakt med PST i alle enkeltsaker etter utlendingsloven
og statsborgerloven. Retningslinjene gjelder blant annet gradering
av opplysninger som behandles av UDI/UNE, regler om partsinnsyn
og bestemmelser om kontaktrutiner mellom PST og utlendingsmyndighetene,
både sentralt og mellom PSTs lokale enheter og UDIs regionkontorer
og mottak.
Det har etter utvalgets syn vært et åpenbart
behov for å få klarere retningslinjer for samarbeidet mellom tjenesten
og utlendingsmyndighetene. Utvalget vil gjennom inspeksjonene av
PST i 2010 føre kontroll med at bestemmelsene i de nye retningslinjene
etterleves. Utvalget vil i 2010 også ha et møte med UDI, der direktoratets
samarbeid med PST blir et sentralt tema.
I meldingen for 2008 orienterte utvalget om
at det ville undersøke nærmere PSTs bruk av en kilde/informant som
kunne ha gjort seg skyldig i krigsforbrytelser og brudd på menneskerettighetene.
Saken hadde sin bakgrunn i et presseoppslag fra november 2008 om
at PST skal ha samarbeidet med en afghansk general med opphold i
Norge for å få informasjon om situasjonen i Afghanistan. Det ble
hevdet i pressen at Oslo statsadvokatembete etter anbefaling fra
PST besluttet å ikke iverksette etterforsking av vedkommende. Stortingets
kontroll- og konstitusjonskomité ba ved sin behandling av årsmeldingen
for 2008 om å bli holdt orientert om saken.
Utvalget har undersøkt saksdokumenter for å avklare
om de opplysningene PST har gitt statsadvokaten, bygger på den informasjonen tjenesten
har om generalen. I tillegg har utvalget undersøkt om PST har inngått
en avtale om at de vil la være å etterforske ham, mot at han samarbeider
med tjenesten – eller om tjenestens anbefaling til statsadvokaten
var begrunnet i at en etterforsking vil begrense tjenestens mulighet for
å få informasjon fra ham. De undersøkelsene som ble gjort, ga ikke
tilstrekkelig grunnlag for å gå videre med saken.
Saken har imidlertid reist prinsipielle spørsmål om
PSTs bruk av kilder/informanter som kan ha vært involvert i alvorlige
straffbare handlinger, eksempelvis brudd på menneskerettighetene. Slike
tilfeller vil ofte kreve vanskelige avveininger når det gjelder
samarbeidets innhold og omfang og eventuelle motytelser. Situasjonen kan
være at vedkommende har informasjon som er av stor betydning for
PSTs mulighet til å forebygge, avverge eller etterforske lovbrudd
mot rikets sikkerhet. På den annen side kan det stride mot den alminnelige
rettsfølelsen å innlede et nært samarbeid med vedkommende. Utvalget
vil ha oppmerksomheten rettet mot denne problematikken fremover.
Da utvalget undersøkte en klage mot PST om ulovlig
overvåking, ble det avdekket at PST hadde oppbevart opplysninger
om vedkommende utover det som var nødvendig ut fra formålet med
registreringen, et forhold den opprinnelige klagen ikke gjaldt.
PST ble bedt om å vurdere utvalgets anmodning om at klageren burde
bli informert om dette, eventuelt forelegge saken for Justis- og
politidepartementet dersom tjenesten ikke fant å kunne gi klageren
informasjon om utvalgets funn og kritikk.
PST svarte at de ikke kunne «se at det foreligger noe
grunnlag for å gi A medhold i klagen og kan derfor heller ikke se
at det foreligger grunn for å informere ham om det betydelig mindre
alvorlige forholdet som er blitt avdekket gjennom utvalgets arbeid».
PST viste her til at utvalgets kritikk var knyttet til at tjenesten
hadde oppbevart opplysninger om vedkommende i altfor lang tid på
grunn av en teknisk systemsvikt.
PST oversendte på denne bakgrunn saken til Justis-
og politidepartementet for vurdering.
I sitt svar til PST skrev departementet blant
annet at det i all hovedsak var enig i utvalgets vurderinger, blant
annet at karakteren av PSTs virksomhet innebærer at enkeltpersoner
ikke har grunnlag for å vite hva slags overvåkingsmessig virksomhet
de eventuelt er blitt utsatt for:
«Det synes derfor ikke rimelig å forvente at klager
må ha rettet sin henvendelse mot de forhold utvalget finner kritikkverdig
for å kunne bli orientert om utfallet av utvalgets saksbehandling. Det
er de forhold som avdekkes gjennom utvalgets undersøkelser som kan
gjøres til gjenstand for kritikk … Departementet forutsetter at tjenestens
opplysninger om A nå er slettet … og vi tar til etterretning at
den tekniske feilen/sperren nå er rettet.»
Etter departementets vurdering mottok utvalget et
forslag fra PST til utfyllende begrunnelse overfor klageren. Der
heter det blant annet:
«Bakgrunnen for at opplysningene ble oppbevart for
lenge var en feil i systemet som skal finne opplysninger som skal
vurderes slettet. PST har med dette ikke behandlet opplysninger
i samsvar med de interne retningslinjene for behandling av opplysninger.
Denne beklagelige feilen er nå rettet.»
Utvalget anså forslaget fra tjenesten som tilstrekkelig
til å klargjøre utvalgets kritikk i klagesaken, noe som ble meddelt
i et brev til PST. Saken har gitt viktige prinsipielle avklaringer
av klageres rett til å få informasjon om utvalgets kritikk i klagesaker.
Kontrollen med PSTs arkiver og registre
har utgjort kjernen i utvalgets løpende inspeksjon også i 2009. Komiteen har
merket seg at utvalget fant grunn til å rette kritikk mot en klagesak
fordi tjenesten hadde oppbevart informasjon om klageren i arbeidsregisteret
lenger enn regelverket tilsier. Komiteen har videre
merket seg at PST har registrert opplysninger i arbeidsregisteret
SMART som først ble slettet etter at utvalget tok opp spørsmålet
om grunnlaget for registreringen. Tilsvarende gjelder opplysninger
hvor registreringen var videreført i strid med den såkalte femårsregelen.
Etter komiteens syn er det viktig
at PST følger kravet om individuell vurdering med konkrete arbeidshypoteser
før det er grunnlag for å registrere opplysninger om en person i
arbeidsregisteret, og at tidligere registreringer slettes hvis det ikke
er tilført nye opplysninger de siste fem år, forutsatt at de ikke
lenger er nødvendig for formålet. Dette gjelder også for PSTs forebyggende
arbeid innen fagfeltet kontraekstremisme. Det forutsettes at slike
registreringer avgjøres etter en konkret og individuell vurdering
avhengig av det til enhver tid gjeldende trusselbilde.
Komiteen er tilfreds med at EOS-utvalget
ikke har funnet grunnlag for kritikk i måten PST behandler utleveringer
av personopplysninger til utenlandske samarbeidende tjenester på,
og heller ikke kritikk av bruken av skjulte tvangsmidler.
Når det gjelder eldre arkivmateriale, avventer komiteen en
nærmere redegjørelse når de juridiske og praktiske spørsmålene er
avklart. Tilsvarende gjelder spørsmål vedrørende begjæringer om
avgraderinger og innsyn, samt slettingsrutiner.
Komiteen er i likhet med EOS-utvalget
tilfreds med at retningslinjer for samarbeid mellom utlendingsmyndighetene
og PST er på plass, og at forholdene er lagt til rette for en klar
fremgangsmåte for informasjonsutveksling. Komiteen ser
positivt på dette og forutsetter at retningslinjene gjør det enklere
å føre kontroll med informasjonsutvekslingen mellom tjenestene.
Komiteen er enig med EOS-utvalget
i at det må ses på som en omgåelse av regelverket for behandling
av opplysninger i PST dersom tjenesten på et generelt grunnlag tar
utskrift av store deler av arbeidsregisteret SMART for å lagre disse
på en forebyggende sak, med den konsekvens at disse opplysningene
ikke blir gjenstand for revurdering etter femårsregelen. Derimot
må det være anledning til å benytte relevante opplysninger fra arbeidsregisteret
og lagre disse på saken. Dette gjelder uavhengig av omfanget av
opplysninger.
Komiteen viser til at flere har
tatt til orde for å vurdere å åpne for innsyn på mer permanent basis
i eldre opplysninger. Komiteen viser i den forbindelse
til EOS-utvalgets årsmelding for 2008 hvor de blant annet skriver
følgende:
”Etter utvalgets oppfatning er det mye som taler for
at det kan være på tide å vurdere om det på mer permanent basis
bør gis rett til innsyn i eldre opplysninger tjenesten har behandlet.
Slike ordninger er etter det utvalget kjenner til etablert i f eks
Nederland, Sveits og Sverige. En mulighet kan være å gi større muligheter
for innsyn i opplysninger som er 30 år og eldre, jf den nevnte hovedregelen
ovenfor om varigheten av en sikkerhetsgradering. Dette ville i så
fall også være aktuelt når det gjelder opplysningen om at en person
ikke har vært gjenstand for "overvåkingsvirksomhet".”
Komiteen mener derfor at spørsmålet
om en permanent innsynsrett bør vurderes. I denne forbindelsen bør
det høstes erfaringer med den midlertidige innsynsloven som kom
i etterkant av Lund-kommisjonens gransking av ulovlig overvåkning.
Utvalget har i 2009 gjennomført fire inspeksjoner
i NSM. Videre har utvalget inspisert personellsikkerhetstjenesten
ved Departementenes servicesenter, Forsvarets forskningsinstitutt
og Justis- og politidepartementet. I tillegg kommer inspeksjonene
av personellsikkerhetstjenesten i Forsvarets sikkerhetstjeneste
(FOST).
Utvalget har i 2009 mottatt tre klager rettet
mot NSM, mot én klage i 2008. Én av klagene rettet seg også mot
PST, E-tjenesten og FOST. Utvalget har ikke uttalt kritikk i de
klagesakene som er avsluttet.
Utvalget har i 2009 tatt opp flere problemstillinger
som gjelder behandlingen av klareringssaker. Regelverket på dette
området har de senere årene vært revidert. Dette har ført til økt rettssikkerhet
for personer som blir vurdert sikkerhetsklarert, blant annet gjennom
retten til begrunnelse og innsyn.
Utvalgets kontroll har imidlertid, både i 2009
og i tidligere år, vist at det fortsatt er utfordringer når det
gjelder å ivareta den enkeltes rettigheter i saker om sikkerhetsklarering.
Under en inspeksjon av NSM i mai 2008 fikk utvalget
en redegjørelse for tjenestens gjennomføring av sikkerhetssamtaler.
Den som blir vurdert sikkerhetsklarert (den omspurte), har etter sikkerhetsloven
§ 25a rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter «etter at
avgjørelse om sikkerhetsklarering er fattet». Til sammenligning
er hovedregelen for enkeltvedtak i forvaltningen at parten kan kreve
innsyn i dokumentene underveis i saken, jf. forvaltningsloven § 18 første
ledd. Hensynet til kontradiksjon tilsier at den som blir vurdert
sikkerhetsklarert, bør kunne få dokumentinnsyn også før avgjørelsen
blir fattet av klareringsmyndigheten.
Utvalget ba NSM om en skriftlig redegjørelse for
sitt syn på omspurtes rett til å gjøre seg kjent med og eventuelt
kommentere referatet fra sikkerhetssamtalen før avgjørelse om klarering
blir fattet. Videre stilte utvalget spørsmål om NSM mente at hensynet
til kontradiksjon eller andre hensyn tilsier at omspurte bør ha
en slik rett. I sitt svar viste NSM til at omspurte har rett til
å få en begrunnelse og til å klage. Tjenesten mente at hensynet
til rettssikkerhet og kontradiksjon dermed var tilstrekkelig ivaretatt.
Den konkluderte derfor slik:
«NSM legger således til grunn at et slikt innsyn det
her er snakk om vil kunne hindre at saken blir tilstrekkelig eller
sannferdig opplyst, noe som klart vil være et sikkerhetsmessig problem.
Generelt kan det sies at innsyn i klareringsmyndighetenes beslutningsgrunnlag
i forkant av en avgjørelse vil kunne hindre en reell og individuell
helhetsvurdering av den enkeltes skikkethet.»
Utvalget sa seg enig med NSM i at det, etter dagens
regelverk, ikke eksisterer en rett til innsyn i referat fra sikkerhetssamtale
før avgjørelse er fattet. Men utvalget skrev i sitt avsluttende brev
til NSM at hensynet til kontradiksjon og saksopplysning tilsier
at den som blir vurdert sikkerhetsklarert, bør ha rett til innsyn
i selve referatet fra en sikkerhetssamtale.
Utvalget vil følge opp saken i 2010 og gi en
redegjørelse i neste årsmelding.
Under inspeksjonen i NSM i november 2008 ba utvalget
om å få fremlagt Forsvarsbyggs negative klareringsavgjørelser som
ikke var påklaget. Utvalget stilte spørsmål ved seks av sakene der det
ikke var utarbeidet intern samtidig begrunnelse. I fire andre saker
var det skrevet en vurderingsrapport med begrunnelse, men først
etter avholdt sikkerhetssamtale. I sitt svar til utvalget understreket
Forsvarsbygg at lovens krav var fulgt ved at de hadde utarbeidet
en intern samtidig begrunnelse etter gjennomført sikkerhetssamtale.
I sitt avsluttende brev til Forsvarsbygg skrev utvalget
blant annet:
«Men plikten til å utarbeide en intern samtidig begrunnelse
er ikke begrenset til saker hvor det er avholdt sikkerhetssamtale,
slik Forsvarsbygg synes å legge til grunn. Utvalget har derfor funnet
grunn til å peke på at det ikke er nedtegnet noen vurderinger i
seks av de gjennomgåtte klareringssakene. På bakgrunn av dette anmodes det
om at Forsvarsbygg endrer rutiner for utarbeidelse av interne samtidige
begrunnelser slik at saksbehandlingen tilfredsstiller lovens krav.»
Forsvarsbygg orienterte senere utvalget om at klareringsmyndigheten
for fremtiden ville utarbeide intern samtidig begrunnelse i henhold
til regelverket. Etter dette fant utvalget ikke grunnlag for noen
videre oppfølging av saken.
Etter samme inspeksjon i NSM i november 2008 stilte
utvalget også spørsmål om et avslag på en innsynsbegjæring. Avslaget
var begrunnet i at klareringssaken ikke var blitt påklaget før det
ble begjært innsyn. I et avsluttende brev til Forsvarsbygg om denne
saken skrev utvalget blant annet:
«Etter sikkerhetsloven § 25a første ledd første punktum
har den som har vært vurdert sikkerhetsklarert rett til å gjøre
seg kjent med sakens dokumenter 'etter at avgjørelse om sikkerhetsklarering
er fattet'. Bestemmelsen stiller ikke krav om at klareringsavgjørelsen
skal være påklaget før det kan gis innsyn i saksdokumentene. Innsynsrett
i egen sak er en grunnleggende forutsetning for enkeltindividets
mulighet til å ivareta sin tarv. … Forsvarsbygg har beklaget at A
på bakgrunn av en feilaktig forståelse av regelverket ble nektet
innsyn i saken. Utvalget anmoder Forsvarsbygg om å underrette A
om at nektelsen av innsyn var begrunnet i en feilaktig forståelse
av regelverket og at A nå kan få innsyn i klareringssaken.»
Forsvarsbygg orienterte senere utvalget om at vedkommende
som ble nektet innsyn, var gitt mulighet til å se dokumentene i
sin klareringssak, samt gitt utsatt klagefrist. Etter dette fant
utvalget ikke grunnlag for videre oppfølging av saken.
Under inspeksjonen i NSM i november 2008 fikk
utvalget også fremlagt en ikke påklaget negativ klareringsavgjørelse
avgjort av Justis- og politidepartementet. Omspurte ble gitt klarering for
«konfidensielt», som anmodet, men på vilkår om at klareringen kun
gjaldt for den aktuelle stillingen. Omspurte hadde tilknytning til
en annen stat, men det fremgikk ikke av saken hvilke vurderinger
departementet hadde gjort av vedkommendes tilknytning til den fremmede
staten.
Utvalget ba departementet vurdere hvorfor det ikke
var gitt noen underretning eller begrunnelse til vedkommende i samsvar
med sikkerhetsloven § 25 annet og tredje ledd. Videre ble det bedt
om en redegjørelse for hvilke vurderinger som lå til grunn for avgjørelsen
om å gi klarering på vilkår. Justis- og politidepartementet var
enig med utvalget i at et vedtak om klarering på vilkår er en delvis
negativ avgjørelse og at det derfor burde ha vært gitt en mer utfyllende
begrunnelse. Ved liknende saker ville departementet legge en slik
forståelse av sikkerhetsloven § 25 til grunn.
Om den manglende konkrete vurderingen av tilknytningen
til en annen stat bemerket utvalget:
«I NSMs veiledning fremgår det at det må foretas
en konkret vurdering av om tilknytningen kan influere på den sikkerhetsmessige
skikketheten til vedkommende, hvor både tilknytningens art og graden
av tilknytning inngår. Også landets sikkerhetsmessige betydning
vil være et relevant moment. Ved at det ikke fremgår av saksdokumentene
hvilke konkrete vurderinger Justisdepartementet har foretatt i saken
samt at departementet heller ikke i ettertid har kunnet redegjøre
for dette, er det noe vanskelig for utvalget å vurdere om avgjørelsen
er basert på en individuell helhetsvurdering.»
På denne bakgrunn ba utvalget departementet om
å foreta en ny vurdering av saken, og forutsatte at klagerens tilknytning
til den aktuelle staten og begrunnelsen for å fastsette vilkår da inngikk
i vurderingen. Utvalget ba om å bli underrettet om den fornyede
behandlingen av klareringssaken, og vil følge opp dette overfor Justis-
og politidepartementet i 2010.
En sentral del av EOS-utvalgets kontroll
med NSM gjelder saker om sikkerhetsklarering, både klagesaker og
ikke påklagede negative klareringsavgjørelser. Komiteen er
fornøyd med at det ikke er uttalt kritikk fra EOS-utvalget ved gjennomgang
av de klagesakene som er avsluttet.
Når det gjelder spørsmålene om presiseringer
og endringer i saksbehandlingsrutiner mv., ønsker komiteen å
bli orientert nærmere når dette er avklart.
Komiteen er tilfreds med at utvalget
ikke har funnet grunn til videre oppfølging av rutinemessige inspeksjoner
ved militære staber og avdelinger i 2009.
Utvalget har i 2009 gjennomført tre inspeksjoner av
FOST. En av inspeksjonene ble gjennomført på Jørstadmoen, der Senter
for beskyttelse av kritisk infrastruktur er lokalisert. Dette er
en seksjon under FOSTs informasjonssikkerhetsavdeling. Under inspeksjonene
i FOST gjennomgår utvalget samtlige negative klareringsavgjørelser fra
FOST siden forrige inspeksjon. I tillegg inspiserer utvalget FOSTs
arkiver, journaler og elektroniske systemer. Under inspeksjonen
på Jørstadmoen inspiserte utvalget dessuten de tekniske kapasitetene
i seksjonen.
Kontrollen av FOST har i flere sammenhenger gitt
inntrykk av at tjenesten ikke har hatt tilstrekkelig forståelse
for utvalgets rolle og funksjon som kontrollorgan. Utvalget har
blant annet hatt vanskeligheter med å få innsyn i tjenestens rutinebeskrivelser
for saksbehandling av personellsikkerhet. Også manglende fremlegging
av saker og dokumenter som utvalget på forhånd har anmodet om, har
vanskeliggjort utvalgets kontroll. Utvalget har dessuten merket
seg at FOST i flere saker utvalget har tatt opp skriftlig, har hatt
svært lang saksbehandlingstid, også etter gjentatte skriftlige purringer.
Utvalget har reist flere viktige spørsmål om FOSTs
inngripende metodebruk, blant annet om hjemmelsgrunnlaget for FOSTs
undersøkelser og notoritet knyttet til tjenestens operasjoner. FOST
synes å ha vært lite bevisst de rettslige rammene for tjenestens
virksomhet og betydningen av individuell rettssikkerhet.
Utvalget ser derfor positivt på at Forsvarsdepartementet
utarbeider en ny instruks for sikkerhetstjenesten i Forsvaret. Instruksen
vil trolig bidra til en bedre tilrettelegging for utvalgets kontroll.
Under inspeksjonen i FOST i desember 2008 ble utvalget
orientert om at det var utarbeidet rutineskriv for saksbehandlingen
i tjenestens personellsikkerhetsavdeling. Utvalget anmodet om å
få disse oversendt, noe tjenesten avviste. Rutineskrivene ble i
stedet fremlagt for utvalget under inspeksjonen i april 2009. Tjenesten
påpekte da at rutineskrivene ikke var godkjent av tjenestens ledelse.
Utvalget innvendte at dette ikke var relevant for utvalgets innsynsrett.
Til slutt fikk utvalget oversendt rutineskrivene fra FOST. De beskriver
interne saksbehandlingsprosedyrer i personellsikkerhetssaker – knyttet
til blant annet økonomiske forhold, straffbare forhold, helseforhold,
rus og doping, klagesaksbehandling, behandling av innsynsbegjæringer
og autorisasjon for «begrenset». Ved oversendelsen av rutineskrivene
ga FOST uttrykk for at tjenesten fastholdt sin skepsis til å utlevere
dokumentene:
«Etter vårt syn fremstår utvalgets krav om å få disse
dokumentene oversendt for inspeksjon, som noe perifert fra utvalgets
hovedoppgave, som er å drive etterfølgende kontroll av våre avgjørelser
jf lov av 3. feb. nr. 7 1995 § 2 siste ledd. … Samtlige rutineskriv
er av oss definert som dynamiske dokumenter. Det innebærer at det
fortløpende og etter behov vil kunne bli gjennomført større eller
mindre endringer og tilføyelser i dokumentene. … FOST vil videre
gi uttrykk for at vi ikke vil føle oss forpliktet til å holde EOS
utvalget oppdatert med fortløpende oversendelse av nye og endrede
versjoner av rutinene.»
I et avsluttende brev til FOST presiserte utvalget blant
annet at dets oppgaver er angitt i kontrolloven § 3 der det fremgår
at utvalget skal ta opp forhold som det ut fra kontrollformålet
finner riktig å behandle, herunder også «regelverk, direktiver og
praksis». Videre uttalte utvalget:
«Utgangspunktet for utvalgets innsynsrett fremgår
av kontrolloven § 4 som fastslår at utvalget har en ubetinget innsynsrett
i tjenestens arkiver og registre. Enhver som tjenestegjør i forvaltningen
plikter på anmodning å tilveiebringe alt materiale, utstyr m.v.
som kan ha betydning for gjennomføring av kontrollen.»
For øvrig presiserte utvalget at det forventet
at FOST oversender innholdsmessige endringer i rutineskrivene. Utvalget
ba FOST bekrefte at en slik praksis vil bli fulgt. Utvalget har
ennå ikke mottatt noen slik bekreftelse og har purret uten å få
svar. Dette er beklagelig. Utvalget vil følge opp saken overfor
FOST i 2010.
I årsmeldingen for 2008 orienterte utvalget
om at det hadde undersøkt tre saker om FOSTs metodebruk. Utvalget
varslet at det ville bli gitt en nærmere orientering i årsmeldingen
for 2009, noe Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité også
forutsatte.
I 2008 reiste NSM i et brev til Forsvarsdepartementet
spørsmål om FOSTs metodebruk innenfor tjenestens sikkerhetsetterretning.
NSM uttrykte bekymring overfor FOSTs undersøkelser av
en sikkerhetsklarert
norsk person i militær stilling i utlandet (heretter omtalt som
«A»)
av den private sikkerhetsbransjen og
av virksomheten innenfor Computer Network Defense
(CND).
I et brev til Forsvarsdepartementet spurte utvalget
om det var iverksatt undersøkelser på bakgrunn av NSMs henvendelse.
Ut fra de alvorlige forholdene som var beskrevet og departementets
opplysning om at det ikke pågikk organiserte undersøkelser, besluttet
utvalget å iverksette egne undersøkelser, noe departementet ble
orientert om. Fra Forsvarsdepartementet fikk utvalget på samme tidspunkt
oversendt forsvarssjefens redegjørelse for saken.
Utvalgets undersøkelser i saken bestod i gjennomgang
av dokumenter og elektronisk lagret materiale, herunder blant annet
video- og lydopptak, bilder, utskrift av meldinger fra et nettsamfunn
og word-dokumenter. Videre gjennomgikk utvalget politidokumenter
og dokumenter i en klareringssak, og gjennomførte samtaler med ansatte
i FOST og med øvrige personer som hadde kjennskap til sakene. Det
ble også stilt skriftlige spørsmål til FOST.
Utvalgets rapport understreker at det for kontrollen
er «av stor betydning at tjenestene kan dokumentere virksomheten,
herunder at tjenesten har notoritet på vurderinger i forhold til
formål, rettsgrunnlag og informasjonsutveksling. Dette er særlig
viktig når operasjonen omfatter inngripende metodebruk, og hvor
undersøkelsene retter seg mot enkeltpersoner». Utvalget påpekte videre
at FOSTs vurdering av hva som anses som en «sikkerhetssak» ikke
syntes å være i samsvar med regelverket, særlig i saken vedrørende
A. Etter utvalgets syn burde denne saken ha vært håndtert som en
personellsikkerhetssak, og undersøkelsene burde ha vært overlatt
til NSM som rette klareringsmyndighet:
«FOSTs manglende bevissthet på dette punktet har
resultert i at tjenesten har behandlet sensitive opplysninger om
en rekke personer som ikke har relevans for tjenestens ansvarsområde.
… Av hensyn til enkeltindividet er det følgelig viktig at det er
fastsatt nærmere retningslinjer for behandling av opplysninger,
herunder innsamling, systematisering, gjenfinning, videreformidling, sletting
etc.»
Utvalget oversendte 17. juni 2009 en gradert
rapport til Forsvarsdepartementet og FOST om undersøkelsene. Forsvarsdepartementet kommenterte
i brev til utvalget i november 2009 de tre sakene utvalget hadde
undersøkt. Til saken om den private sikkerhetsbransjen skrev departementet
at det er uakseptabelt at FOST på utvalgets anmodning verken hadde
kommentert eller oversendt dokumenter vedrørende kilden i saken.
I utvalgets svarbrev til Forsvarsdepartementet ble
det blant annet uttalt:
«Utvalget registrerer at Forsvarsdepartementet ser
at det både fra forsvarssjefens og FOSTs side ikke er gitt tilstrekkelig
informasjon om sakene og at det også i enkelte tilfeller er gitt
uriktige opplysninger om forhold som har betydning for utvalgets
undersøkelse av sakene. Utvalget vil igjen understreke at det er
helt avgjørende for kontrollen – og for legitimiteten til virksomheten i
tjenesten – at kontrollorganet gis tilstrekkelig og riktig informasjon.
At dette ikke har skjedd anser utvalget som svært alvorlig.»
Utvalget vil holde seg orientert om departementets
videre oppfølging. I forbindelse med utvalgets inspeksjoner av FOST
i 2010 vil utvalget følge tett opp de problemstillingene sakene
har reist.
Utvalget mottok våren 2009 en henvendelse fra TV2
med begjæring om innsyn i Forsvarssjefens instruks til Sjef FOST.
Bakgrunnen for henvendelsen var at Forsvarsdepartementet hadde nektet
å gi TV2 innsyn i instruksen, blant annet under henvisning til at
instruksen var gradert «begrenset». FOST avgraderte senere instruksen og
TV2 fikk innsyn i den. TV2 ba likevel utvalget om å vurdere den
opprinnelige innsynsnektelsen og selve grunnlaget for å gradere instruksen.
Utvalget ba i et brev til Forsvarsdepartementet om
en orientering om hvorfor TV2 var nektet innsyn i instruksen, herunder
hjemmelsgrunnlaget for å nekte innsyn og begrunnelsen for å sikkerhetsgradere
instruksen. Det ble også spurt om hvorfor instruksen etter hvert
ble avgradert. Departementet svarte at tjenesten, etter å ha mottatt
innsynsbegjæringen, hadde gradert instruksen fordi det ikke var
ønskelig at tjenestens kapasiteter innenfor militær kontraetterretning
ble eksponert. Utvalget kommenterte dette slik i et nytt brev til
departementet:
«Av instruksen fremgår det at FOST er utøvende ansvarlig
for militær kontraetterretning. Det sies imidlertid ingenting om
hvilken kapasitet tjenesten har innen militær kontraetterretning
eller hvilket personell som er involvert i denne virksomheten. Det
er derfor noe uklart for utvalget hva som var grunnen til at man
mente kapasiteten og personellet kunne bli eksponert dersom det
ble gitt innsyn i instruksen. … På bakgrunn av opplysningene om
at instruksen nå er avgradert og offentliggjort, gir forholdet ikke grunn
til ytterligere oppfølging fra utvalgets side.»
Forsvarsdepartementet ved statsråden sa seg
i et senere brev enig med utvalget i at det ikke hadde vært grunnlag
for å gradere instruksen. Departementet la til at den nye instruksen
om sikkerhetstjenesten i Forsvaret, som er under bearbeidelse i
departementet, ikke ville bli gradert, men gjort offentlig tilgjengelig.
Under utvalgets inspeksjoner i FOST tar utvalget
stikkprøver blant tjenestens negative klareringsavgjørelser. På
bakgrunn av denne kontrollen har utvalget i løpet av 2009 tatt opp flere
spørsmål.
Utvalget stilte spørsmål om tjenestens bruk
av telefonsamtaler i saker om økonomiske forhold og om tjenesten
så det som «åpenbart unødvendig» å avholde sikkerhetssamtale i slike
saker, jf. sikkerhetsloven § 21 tredje ledd. Om dette uttalte utvalget
etter opplysninger om praksis fra FOST:
«Tilfeller hvor det foreligger økonomiske problemer
er ofte kompliserte, og dette tilsier at vedkommende bør få mulighet
til å fremlegge sin sak i en sikkerhetssamtale. Vedkommende har da
mulighet til forberedelser og kan gi en forklaring i en uforstyrret
atmosfære. I tillegg vil vedkommende ha krav på å stille med bisitter.
… Også det forhold at FOST bevisst følger en annen praksis enn øvrige
klareringsmyndigheter er uheldig. Utvalget anmoder derfor FOST om
å gjennomgå rutiner ved bruk av sikkerhetssamtale i saker vedrørende
økonomiske forhold.»
Utvalget har etter nærmere ett år fortsatt ikke
fått noen tilbakemelding fra FOST, og vil følge opp saken i 2010.
Observasjonstid er tidspunktet for når klareringsspørsmålet
tidligst kan tas opp til ny vurdering i saker der det har vært gitt
en negativ klareringsavgjørelse. Observasjonstiden skal ikke overstige
fem år, og er bindende for andre klareringsmyndigheter.
På bakgrunn av gjennomgang av negative klareringsavgjørelser
fra FOST spurte utvalget om hvilke vurderinger tjenesten gjør når
den fastsetter observasjonstid i saker om økonomiske forhold. Det
ble også stilt spørsmål ved begrunnelsen for den varierende lengden
på observasjonstiden i de enkeltsakene utvalget gjennomgikk. Også
i tilknytning til enkeltsaker om promillekjøring fant utvalget grunn
til å stille spørsmål om hva som var begrunnelsen for ulik lengde
på observasjonstiden.
På bakgrunn av utvalgets spørsmål om observasjonstidens
lengde ga FOST etter en fornyet vurdering uttrykk for at det i samtlige
saker unntatt én burde ha vært fastsatt lik observasjonstid. Utvalget
hadde ingen merknader til dette, men bemerket at saken ga uttrykk
for ulik praksis i tjenesten.
FOST har informert utvalget om ny rutine for
behandling av økonomiske forhold i klareringssaker. Rutinen innebærer
at den som skal klareres, må undertegne en fullmakt slik at FOST
kan innhente flere økonomiske opplysninger om vedkommende enn de
som er skrevet i personopplysningsblanketten. Ifølge FOST vil personkontroll
ikke bli iverksatt i de tilfellene der denne prosedyren ikke følges.
Dette reiste flere prinsipielt viktige spørsmål, som utvalget fant
grunn til å kommentere:
«At det opplyses om økonomiske problemer i personopplysningsblanketten
kan vanskelig sies å medføre at klareringsmyndigheten i samtlige tilfeller
skal foreta en nærmere vurdering av forholdene og dermed vil kunne
ha behov for ytterligere opplysninger om vedkommendes økonomi. En
praksis hvor FOST rutinemessig krever samtykke til opphevelse av
taushetsplikten i slike saker er følgelig for inngripende og vil være
i strid med prinsippet i sikkerhetsloven § 6 om at det ikke skal
nyttes mer inngripende metoder eller midler enn nødvendig. … Utvalget anmoder
derfor FOST om å ta opp problemstillinger knyttet til bruk av fullmakt
med NSM med tanke på å avklare hvordan dette skal praktiseres. Utvalget
vil gjerne ha en tilbakemelding når dette er gjort.»
Utvalget vil følge opp saken i 2010.
En person «A» klagde i 2007 til utvalget over
et avslag fra FOST om å få innsyn i sin henlagte klareringssak.
Utvalget kritiserte FOSTs lange saksbehandlingstid i saken og understreket
behovet for en rask behandling av slike innsynsbegjæringer. Først
nærmere ett og et halvt år senere kom FOST tilbake til utvalget
med en redegjørelse: Det var gitt delvis medhold både i klagen på
klareringsavgjørelsen og i klagen over innsynsnektelsen. Om saksbehandlingstiden skrev
FOST at saken hadde tatt lang tid på grunn av skifte av saksbehandler
og fordi saken hadde vært særdeles omfattende, kompleks og utfordrende.
Tjenesten kommenterte ikke utvalgets anmodning
om å gi klageren innsyn i korrespondansen med utvalget i saken,
men kommenterte dette slik i brev til klageren:
«Det anføres også at EOS-utvalget nærmest har lovet
deg innsyn i disse dokumentene i sin korrespondanse med deg i anledning
saken. FOST vil først beklage at EOS‑utvalget med sin uttalelse har
skapt en forventning hos deg om at det vil bli gitt innsyn i disse
dokumentene. Det forhold at din klareringssak har vært drøftet hos
EOS-utvalget som en egen sak, og at vår redegjørelse i så måte er
et dokument i den saken, endrer ikke på det faktum at disse dokumentene
tilhører FOST som utsteder. … Med henvisning til det som er skrevet
over blir det ikke vurdert avgradering og innsyn i dokumentene med
våre redegjørelser til EOS-utvalget i anledning saken.»
I brev til FOST fra oktober 2009 uttalte utvalget blant
annet:
«Utvalget har på bakgrunn av den redegjørelsen som
er gitt funnet grunn til å påpeke at en behandlingstid på over halvannet
år for en klageavgjørelse er svært utilfredsstillende. Når tjenesten
ved førstegangsbehandlingen har brukt omtrent halvannet til to år
på å treffe en avgjørelse i saken, bør det kunne forventes at tjenesten
prioriterer saken når det innkommer en klage, for å unngå ytterligere
ulempe for vedkommende. Som utvalget påpekte i brev herfra 3. mars
2008 og 25. november 2008, er det særlig viktig med en rask behandling
av innsynsbegjæringer, fordi dette er av betydning for vedkommendes
mulighet til å ivareta sine interesser i klagesaken …
FOST
har etter gjentatte henvendelser, henholdsvis 3. mars 2008, 27.
mai 2008, 25. november 2008, 17. februar 2009, 10. mars 2009, 27. april
2009 og 17. juni 2009, fremdeles ikke besvart kontrollorganets henvendelse
om innsyn i dokumentet. Utvalget har imidlertid gjennom oversendelse
fra klager selv fått kjennskap til at tjenesten har nektet innsyn
i brevet fordi dette ikke utgjør en del av 'sakens dokumenter' i
henhold til sikkerhetsloven § 25 a. Etter utvalgets syn er det svært
vanskelig å se at dokumentet ikke kan anses som en del av 'sakens
dokumenter'.»
Utvalget anmodet videre om at også øvrig korrespondanse
i saken mellom FOST og utvalget ble avgradert, slik at klageren
så raskt som mulig kunne få tilsendt kopi av korrespondansen.
Tjenesten har foreløpig ikke gitt noen tilbakemelding
til utvalget. Dette er sterkt beklagelig, særlig sett på bakgrunn
av FOSTs tidsbruk både i forbindelse med klareringssaken og i forbindelse
med klagen til utvalget. FOSTs behandling av disse sakene etterlater
tvil om tjenestens respekt og forståelse for så vel enkeltpersoners rettssikkerhet
som for utvalgets kontrolloppgaver og kontrollfunksjon. Utvalget
vil i 2010 følge saken tett opp overfor FOST og gi en ytterligere redegjørelse
for saken i neste årsmelding.
Komiteen har merket
seg at EOS-utvalget kommer med til dels kraftig kritikk av FOST. Komiteen finner
grunn til å presisere at det er opp til EOS-utvalget å definere
eget behov for innsyn for å foreta sin kontroll av EOS-tjenestene.
Det foreligger ikke hjemmel for at FOST eller andre kan nekte utlevering
av dokumenter til EOS-utvalget når EOS-utvalget mener innsyn er
nødvendig for kontrolloppdraget. EOS-utvalgets rett til innsyn i
interne retningslinjer er ubegrenset. Komiteen presiserer
at dette også gjelder «dynamiske dokumenter» som endres over tid.
Komiteen merker seg at det i
flere saker har vært vanskelig å få svar fra FOST. Komiteen vil
understreke at det er avgjørende for å kunne drive effektiv kontroll
av EOS-tjenestene at henvendelser fra utvalget besvares uten ugrunnet opphold. Komiteen finner
det svært uheldig at flere av EOS-utvalgets henvendelser til FOST fortsatt
stod ubesvart ved avleveringen av EOS-utvalgets årsmelding. Komiteen legger
til grunn at departementet sørger for at FOST prioriterer henvendelser
fra EOS-utvalget fremover.
Komiteen har merket seg at EOS-utvalget
har hatt kritiske merknader til FOSTs håndtering av en konkret sak
knyttet til en ansatt i utenrikstjenesten. Komiteen har
merket seg at FOST fikk oppdraget fra Forsvarsdepartementet og at FOSTs
håndtering av saken må ses i lys av dette. Komiteen understreker
imidlertid viktigheten av at EOS-tjenestene generelt må være svært
bevisst på rammene for egen virksomhet, særlig hva gjelder inngripende
tiltak overfor enkeltpersoner. Komiteen bemerker
videre at Forsvarsdepartementet som oppdragsgiver også må ha et bevisst
forhold til forventet leveranse fra FOST.
Komiteen merker seg at EOS-utvalget
har uttalt at «Politiet bør imidlertid ved samarbeid med andre offentlige
myndigheter kunne forvente at den andre myndigheten holder seg innenfor
sitt eget hjemmelsgrunnlag». Komiteen deler dette syn,
men mener ikke det kan frita samarbeidende myndighet fra det selvstendige
ansvar myndigheten har for å foreta egne vurderinger, eksempelvis
ved vurdering av hvilke beslag som skal tas ved ransaking.
Komiteen merker seg at EOS-utvalget
har uttalt ønske om at det utarbeides et nærmere regelverk for samarbeid
mellom FOST og utenlandske tjenester. Komiteen anser
dette for å være et politisk hensiktsmessighetsspørsmål som bør
vurderes av departementet uten at det påvirker EOS-utvalgets evne
til å gjennomføre nødvendige kontrolltiltak. Komiteen merker seg
at departementet vil komme tilbake til dette spørsmålet.
Komiteen konstaterer for øvrig
at det i stor grad er enighet mellom Forsvarsdepartementet og EOS-utvalgets
rettslige utgangspunkter i denne saken. Det er også i stor grad
enighet om at FOSTs saksbehandling, manglende notoritet, unnlatelse
av å informere EOS-utvalget av eget tiltak, samt mangelfulle bidrag
til å opplyse saken, er uheldig. Komiteen deler dette
syn og legger til grunn at departementet følger dette videre opp
overfor FOST også etter vedtakelsen av ny instruks for tjenesten.
Komiteen har merket seg at regjeringen
har fastsatt ny instruks for FOST og at denne kan innebære endringer
i oppgavefordelingen mellom FOST og INI.
Samlet sett gir EOS-utvalgets rapport om FOST inntrykk
av en tjeneste som i for liten grad har vært opptatt av å sikre
et godt forhold til kontrollmyndigheten. Det er avgjørende for tilliten til
tjenestene at en har et bevisst forhold til tjenestens rettslige
grunnlag og hensynet til enkeltindividet.
Komiteensmedlemmer
fra Fremskrittspartiet vil imidlertid vise til at det er
gjennomført flere tiltak for å sikre de ansattes bevissthet, og
det er grunn til å presisere at politiet etter etterforskning
av flere forhold knyttet til FOST, fant at saken kunne henlegges
uten at det var påvist straffbare forhold. Ansatte i FOST har over
tid vært utsatt for et sterkt press også i media, knyttet til opplysninger
som i stor grad har vært feilaktig fremstilt.
Ny instruks for sikkerhetstjenesten i Forsvaret legger
opp til at Forsvarets senter for beskyttelse av kritisk infrastruktur
(FSKI) legges inn i den nyopprettede enheten Forsvarets informasjonsstruktur
(INI). Ny instruks for tjenesten kan, etter disse medlemmers syn,
bidra til å svekke det helhetlige behovet Forsvaret har for å overvåke
og bekjempe trusler mot Norge og norske interesser via Internett.
Den kompetansen FOST/FSKI har bygget opp på dette området, er av
stor betydning for Forsvarets samlede evne til å bekjempe slik fiendtlig
aktivitet. Disse medlemmer er bekymret for at Forsvaret
taper deler av dette kompetansemiljøet på grunn av et forverret
arbeidsmiljø, vedvarende mistanker om påstått uheldige forhold og
ny instruks for tjenesten.
Komiteen er tilfreds
med at problemstillingene knyttet til klarering av personell under
omstilling i Forsvaret har funnet en løsning som representerer en
forbedret rettsstilling for personellet.
Komiteen viser videre til at
FOST har operert med såkalte «nulldokumenter» som ikke journalføres. Komiteen deler
EOS-utvalgets syn på at de dokumenter som er omtalt som «nulldokumenter»,
må anses som en del av «sakens dokumenter», og at det derfor kan
kreves innsyn i disse på samme vilkår som for sakens dokumenter
for øvrig.
Komiteen viser til at Forsvarsdepartementet anmeldte
FOST til politiet i forbindelse med påstander i media om ulovlig
overvåking fra FOSTs side. Komiteen merker seg at
politiet raskt kunne avklare at det ikke var foregått noe straffbart
fra FOSTs side i disse sakene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at Forsvarsdepartementet har et selvstendig ansvar for å sikre
kvaliteten på leveransene fra FOST, og bemerker at departementet i
denne saken burde foretatt grundigere undersøkelser før politianmeldelse.
Gjennom enkle undersøkelser kunne departementet avklart det samme
som politiet gjorde, nemlig at det ikke var foregått straffbar aktivitet.
Disse medlemmer mener videre
det ikke er grunnlag for å mistro de ansattes etikk og oppmerksomhet
rundt personvernutfordringer og mener det er viktig at avgjørende
infrastruktur og sikkerhetstiltak ikke svekkes på grunn av interne
uenigheter eller kamp mellom ulike deler av sikkerhetsmyndighetene. Disse
medlemmer er også bekymret for at kontrollen med FSKI ikke
lenger hører inn under EOS-utvalgets primære kontrollområde. EOS-utvalget
kan foreta inspeksjoner ved militære avdelinger og staber, men dette
skjer på stikkprøvebasis og ikke som ledd i deres primære kontrollfunksjon.
Utvalget har hatt tre inspeksjoner i E-tjenesten sentralt.
I tillegg er det gjennomført to øvrige inspeksjoner av tjenestens
tekniske innhentingsvirksomhet. Utvalget har i 2009 mottatt fem klager
rettet mot E-tjenesten, hvorav samtlige også rettet seg mot PST.
Én av klagene rettet seg i tillegg også mot NSM og FOST. Denne saken er
fortsatt til behandling. Samtlige saker er undersøkt i tjenesten.
Det er ikke uttalt kritikk i de avsluttede sakene.
Utvalget har ved sine inspeksjoner av E-tjenesten
prioritert kontrollen med den tekniske innhentingsvirksomheten som
tjenesten utfører. Teknisk sakkyndig har bistått utvalget i forbindelse
med denne kontrollen.
Som det er redegjort for i de to siste årsmeldingene,
har utvalget undersøkt en samarbeidsoperasjon mellom PST og E-tjenesten. Undersøkelsene
som har vært rettet mot E-tjenesten, har dreid seg om spørsmål knyttet
til det rettslige grunnlaget for tjenestens del av operasjonen.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen ba ved behandlingen av årsmeldingen
for 2008 om å bli holdt orientert om utvalgets undersøkelser.
Utvalget har avsluttet arbeidet med saken. Spørsmålene
utvalget har tatt opp med E-tjenesten, har vært knyttet til det
rettslige grunnlaget for tjenestens del av operasjonen, herunder
forholdet til etterretningstjenesteloven § 4 og rutinene for politisk
godkjenning av tjenestens metoder og operasjoner. E-tjenesten har
vurdert operasjonen til å være i samsvar med tjenestens rettsgrunnlag,
fordi den gjaldt internasjonal terrorisme og falt innenfor kjernen
av tjenestens lovpålagte oppgaver. Videre har tjenesten pekt på
at operasjonen var rettet mot utlandet og ikke mot norske statsborgere.
E-tjenesten framholdt blant annet følgende:
«Samarbeidsoperasjonen ble utført både i E-tjenestens
og PSTs interesse. E-tjenestens operasjonsformål og fokus i denne
saken var utelukkende rettet mot utenlandske (ytre) forhold. Innhentingen
i den konkrete sak skjedde i etterretningsloven § 4 første ledds
forstand ikke 'på norsk territorium'. Vi viser i den forbindelse
til den dialog og brevveksling som har vært mellom EOS-utvalget,
tjenesten og FD om generelle tolkningsspørsmål vedrørende etterretningstjenesteloven
§ 4. E-tjenesten kan ikke se at man i denne saken har foretatt uheldige koblinger
mellom rettsgrunnlaget for henholdsvis E-tjenesten og PST. Skillet
mellom utenlandsetterretning og innenlandsetterretning er opprettholdt
i denne saken.»
Ved avslutningen av saken uttalte utvalget at
det ved samarbeid mellom tjenestene er viktig at det rettslige grunnlaget
for en operasjon utredes grundig på forhånd, og at tjenestene gjør
hverandre oppmerksom på rettslige skranker i eget regelverk. Siden
tiltakene som var utført faktisk og teknisk sett kunne vurderes
på ulike måter, fant utvalget grunn til å uttrykke noe forsiktighet i
konklusjonen.
E-tjenesten uttalte deretter følgende i et brev
til utvalget:
«Etterretningstjenesten er enig i at tiltaket stod
i et tvilsomt forhold til legalitetsprinsippet … Nyanser i de faktiske
forhold kan imidlertid ha betydning for den rettslige vurdering
av tiltaket, slik utvalget fremholder.
...
Tjenesten
har i ettertid gjennomgått og utbedret de interne rutiner for å
sikre at disse forhold ivaretas ved fremtidige samarbeidsoperasjoner.»
Saken har gitt prinsipielt viktige avklaringer,
og utvalget vil fortsatt være opptatt av kontrollen med samarbeidet
mellom tjenestene.
Utfyllende rutiner for samarbeidet mellom de
to tjenestene ble fastsatt 14. oktober 2009.
Formålet med rutinene er først og fremst å presisere
samarbeidet mellom tjenestene. Dette kan gjelde blant annet forholdet
til utenlandske samarbeidende tjenester og myndigheter, informasjonsutveksling,
analysesamarbeid og gjensidig bistand i enkeltsaker og konkrete
operasjoner. Rutinene skal primært regulere samarbeidsformer som
krever avklaring opp mot tjenestenes respektive rettsgrunnlag eller
som er av prinsipiell betydning. Rutinene skal sikre at det ved
utveksling av informasjon legges vekt på notoritet og etterprøvbarhet.
Utvalget ser positivt på at PST og E-tjenesten
nå har regulert samarbeidet mellom tjenestene ytterligere. Utvalget
vil fremover føre en løpende kontroll av om rutinene etterleves,
og om de gir et tilstrekkelig grunnlag for å sikre individuell rettssikkerhet
på tjenestenes områder.
Etterretningstjenesteloven bestemmer at en av E-tjenestens
oppgaver er å skaffe informasjon om internasjonal terrorisme. Tjenesten
samarbeider derfor med utenlandske etterretnings- og sikkerhetstjenester.
Under inspeksjonene foretar utvalget søk og stikkprøver blant meldinger
som tjenesten har sendt til utenlandske tjenester. Tjenesten vurderer
så om det av kildevernhensyn overfor samarbeidende tjenester bør
gjøres unntak fra utvalgets innsynsrett i meldingenes innhold. Dersom
slike hensyn gjør seg gjeldende, skal tjenesten begrunne overfor
utvalget hvorfor unntak gjøres. Og den skal meddele utvalget hva
slags informasjon som er blitt unntatt fra utvalgets innsyn.
Et viktig kontrollpunkt for utvalget er å undersøke
hvorvidt tjenesten overholder forbudet i etterretningstjenesteloven
§ 4. Den slår fast at E-tjenesten på norsk territorium ikke skal
«overvåke eller på annen fordekt måte innhente informasjon om norske
fysiske eller juridiske personer». Tjenesten kan imidlertid etter
loven oppbevare informasjon også om norske borgere såfremt informasjonen
har direkte tilknytning til ivaretakelsen av tjenestens lovbestemte
oppgaver. Utvalget må derfor kontrollere hvordan mottatt informasjon,
eller informasjonsforespørsler om norske borgere, behandles av tjenesten. Praksis
er at mottatt informasjon om norske borgere enten slettes eller
videresendes til PST. Utvalget kontrollerer både informasjon som tjenesten
videresender til PST, og at tjenesten ikke utleverer informasjon
om norske borgere til utenlandske samarbeidspartnere.
Etterretningstjenesten har etablert et system
for internkontroll som skal fange opp brudd på interne rutiner,
også i forhold til informasjonsutveksling med utenlandske samarbeidende tjenester.
Tjenesten vil i den forbindelse styrke sin interne opplæring.
Utvalget vil holde seg orientert om tjenestens
internkontroll i 2010 og tar sikte på å foreta en mer regelmessig
kontroll av tjenestens informasjonsutveksling med samarbeidende
tjenester i tiden fremover. Utvalgets kontroll med tjenestens informasjonsutveksling
med utenlandske samarbeidende tjenester i 2009 har ikke gitt grunnlag for
kritikk av tjenesten.
Utvalget har ved inspeksjonene av E-tjenesten
i 2009 prioritert kontrollen av tjenestens tekniske innhentingsvirksomhet.
Hovedformålet med denne kontrollen er å se til at tjenesten ikke
på norsk territorium overvåker norske personer, jf. igjen etterretningstjenesteloven
§ 4.
I løpet av 2009 har utvalget sammen med E-tjenesten
etablert nye inspeksjonsrutiner av tjenestens tekniske innhenting:
I større grad enn tidligere forbereder sekretariatet inspeksjonene sammen
med utvalgsleder og teknisk sakkyndig. Dette vil føre til en grundigere
og mer relevant kontroll av tjenestens tekniske informasjonsinnhenting.
Utvalget har i 2009 sett at E-tjenesten fortsatt
arbeider kontinuerlig med å utvikle sine kapasiteter og sin metodikk
for teknisk informasjonsinnhenting. Også saksbehandlings- og analyseverktøy
for behandling av innsamlet informasjon blir oppdatert og videreutviklet fortløpende.
Tjenesten har i løpet av året holdt utvalget løpende orientert om
dette arbeidet. Tilnærmingen fra E-tjenestens side har vært åpen og
imøtekommende.
Utvalgets kontroll i 2009 av E-tjenestens tekniske
informasjonsinnhenting har ikke avdekket tilfeller der forbudet
mot innhenting mot norske rettssubjekter har vært overtrådt. Utvalget
har heller ikke funnet andre kritikkverdige forhold i kontrollen
av den tekniske innhentingsvirksomheten i E-tjenesten.
Komiteen er fornøyd
med at EOS-utvalget ikke finner grunnlag for kritikk i avsluttede
klagesaker rettet mot E-tjenesten. Komiteen er videre
enig med EOS-utvalget i at det ved operativt samarbeid mellom PST
og E-tjenesten klargjøres hvilke rettslige rammer den enkelte tjeneste
opererer under og at tjenestene gjør hverandre oppmerksom på dette. Komiteen er tilfreds
med at det er fastsatt utfyllende rutiner for samarbeidet mellom
PST og E-tjenesten.
Komiteen er videre fornøyd med
at utvalget ikke har funnet kritikkverdige forhold i forbindelse
med kontrollen av den tekniske innhentingsvirksomheten til E-tjenesten,
herunder forbudet mot overvåking av norske borgere. Tilsvarende
gjelder for tjenestens informasjonsutveksling med utenlandske samarbeidende tjenester.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
følgende
vedtak:
Dokument 18 (2009–2010) – årsmelding fra Stortingets
kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste
(EOS-utvalget) for 2009 – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 25. mai 2010
Anders Anundsen |
leder og ordfører |