Asyl- og flyktningpolitikken er, med unntak
av Dublinsamarbeidet, et område hvor Norge per i dag ikke har inngått
samarbeidsavtaler med EU. Norge har dermed ingen formelle rettigheter eller
forpliktelser overfor EU i denne sammenheng. Dette innebærer ikke
at samarbeid med EU ikke er viktig for Norge, men det er et uformelt samarbeid
der det er gjensidig interesse for informasjonsutveksling. EU-landenes
politikk på utlendingsfeltet har ofte betydning for utviklingen
i Norge. Dette gjelder særlig med hensyn til antall asylsøkere,
men kan også gjelde for andre utlendingssaker.
Betegnelsen «Det felles europeiske asylsystem» (Common
European Asylum System, CEAS) er knyttet til det asylsystemet som
har vært under utvikling i EU siden 1999, og består av fire grunnelementer:
Prosedyrene for behandling
av asylsøknader (prosedyredirektivet).
Kriterier for å fastslå om en asylsøker
oppfyller kravene til asyl eller ikke (statusdirektivet).
Materielle betingelser for mottak av asylsøkere (mottaksdirektivet).
Fastlegging av hvilket medlemsland som
har ansvaret for den enkelte asylsøker (Dublin II-forordningen).
Fordi medlemslandene ønsket stor frihet til
å gjøre nasjonale tilpasninger, består de tre direktivene av minstestandarder,
innenfor de rammene som flyktningkonvensjonen og andre internasjonale
forpliktelser setter, som medlemslandene må oppfylle.
Ved utformingen av bestemmelsene i utlendingsloven
2008 om hvem som skal ha rett til beskyttelse, har regjeringen lagt
stor vekt på kriteriene som er definert i EUs statusdirektiv, men
på enkelte punkter er det valgt en noe annen løsning enn EU. Også
når det gjelder rettigheter under asylprosedyren og ytelser i mottakssammenheng,
ligger norske standarder over de minimumsstandarder som direktivene
fastsetter. Dette gjelder særlig på mottaksområdet, der EU-landene
fortsatt har til dels meget ulik standard. Norge har interesse av
at EU-landene samlet hever sine standarder, slik at ikke Norge får
økt antall asylsøkere som følge av at vi har bedre ordninger.
EU er i ferd med å evaluere CEAS som helhet. En
egen evaluering av Dublinsystemet er også gjennomført. Disse evalueringene
ble etterfulgt av forslag til endringer i de ulike elementene i CEAS.
De første forslagene ble lagt frem mot slutten av 2008 og i begynnelsen
av 2009, og gjaldt forslag til endringer i Dublin- og EURODAC-forordningene
og opprettelse av et europeisk støttekontor på asylfeltet (European Asylum
Support Office, EASO). Forslagene behandles i Rådet og Europaparlamentet.
Endelige rettsakter vil antagelig bli vedtatt i 2010 og senere.
I arbeidet med asyl- og flyktningpolitiske spørsmål
samarbeider Europakommisjonen løpende med UNHCR, og har inngått
en avtale om gjensidig strategisk partnerskap.
Norge er knyttet til EUs Dublinregelverk og
til fingeravtrykksregisteret EURODAC gjennom en egen avtale. Dublinregelverket
regulerer hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en
asylsøknad. Her fastsettes utelukkende prosessuelle regler for hvem
som skal behandle søknaden. Realitetsbehandlingen av søknadene reguleres
ikke.
En forutsetning for å kunne sende en asylsøker tilbake
til det landet som etter Dublinregelverket er ansvarlig for saken,
er at det foreligger bevis for tidligere asylsøknader, opphold,
eller annen tilknytning til det første asyllandet. Fingeravtrykk
er per i dag det sikreste identifikasjonsparameteret i utlendingssaker.
I desember 2000 vedtok EU den såkalte EURODAC-forordningen som innførte
obligatorisk opptak av fingeravtrykk av alle asylsøkere, samt utlendinger
som påtreffes i forbindelse med ulovlig passering av en ytre grense.
I EURODAC registreres kun fingeravtrykk av personer over 14 år.
Dublinsystemet (supplert med fingeravtrykksregisteret EURODAC) har
dermed bidratt til å redusere omfanget av såkalt asylshopping. Skal
Dublinsystemet fungere godt, forutsettes det at alle medlemsstatene
har en forsvarlig asylsaksbehandling og følger prinsippene som det
er enighet om, nemlig rask registrering av søkerne, opptak av fingeravtrykk,
og overholdelse av fristene for å motta søkerne i retur fra andre
Dublinland. Visa Information System (VIS) vil legge ytterligere
til rette for å anvende Dublinregelverket.
Dublinsystemet har blitt kritisert fra flere
hold. For det første har medlemslandene med de mest utsatte yttergrensene
(særlig landene i det sørøstlige Europa) rettet kritikk mot systemet. For
det andre har UNHCR og frivillige organisasjoner rettet kritikk
mot Dublinsystemet. Også landene i Nord-Europa har vært kritiske
til hvordan systemet fungerer.
I 2009 sendte og mottok norske myndigheter henholdsvis
5 117 og 1 078 anmodinger etter Dublinregelverket.
Norske myndigheter har hatt positive erfaringer med
å delta i det løpende samarbeidet med de øvrige Dublinlandene.
Regjeringen mener at Dublinsystemet er svært viktig.
Det gir den enkelte asylsøker rett til å få asylsaken behandlet
i ett av Dublinlandene. Det er også viktig å opprettholde tilliten
til første asyllandsprinsippet som Dublinregelverket har nedfelt.
Norges tilknytningsavtale til Dublinregelverket oppretter
en blandet komité (Joint Committee) med deltakelse av partene i
avtalen. Gjennom disse møtene har de assosierte Dublinlandene (Norge,
Island, Sveits og Liechtenstein) blitt holdt oppdatert og har kunnet
gi innspill i den pågående prosessen i EU som har til formål å komme
frem til en justert Dublinforordning. Norge har også gitt skriftlig
innspill til endringsforslagene.
Den geografiske skjevheten i migrasjonsstrømmene
til Europa fører til en tilsvarende skjevhet i fordelingen av de
administrative og økonomiske utfordringene som EU- og Schengenlandene
står overfor. Dette har ført til en debatt om hvordan EU som helhet
skal møte denne utfordringen.
Den løsningen EU på nåværende stadium har satset
på, er opprettelsen av fire fond (som går under betegnelsen solidaritetsfond),
henholdsvis på områdene asylbehandling, grensekontroll, integrering
og retur. Norge er med i ett av disse, nemlig Yttergrensefondet
som er definert som Schengenrelevant. En tilknytningsavtale om norsk
deltakelse i fondet er fremforhandlet, og forventes underskrevet
i løpet av kort tid (status per februar 2010). Fondene skal bevilge
penger til prosjekter og tiltak til de landene som har de største
belastningene i forhold til de saksområdene som fondet dekker. Alle
land vil kunne søke støtte til prosjekter og tiltak, men det er
et klart premiss at de mest utsatte landene skal få mest. Dette
innebærer at flere land blir nettobidragsytere, slik Norge er til
Yttergrensefondet.
I EUs nye femårsprogram på justis- og innenriksfeltet,
Stockholmprogrammet, understrekes det at man skal jobbe videre med
å utvikle mekanismer for ansvarsfordeling.
Innen EU drøftes alternative handlingsmåter
for i større grad å kunne styre migrasjonsstrømmene. Dette ansvaret
skal operasjonaliseres på flere måter samtidig, i samarbeid med UNHCR.
Arbeidet legges opp langs tre hovedlinjer, som kommer i tillegg
til det enkelte medlemslands nasjonale flyktningpolitikk:
«Regionale beskyttelsesprogrammer»
(Regional Protection Programmes, RPP) skal bidra til beskyttelse
av flyktninger i deres nærområder. EU vil utvikle RPP som regionale
handlingsprogrammer som går over flere år, og har iverksatt flere
pilotprosjekter for å innhente erfaringer fra hvordan denne tenkemåten
vil fungere i praksis.
«Gjenbosetting» er et virkemiddel for å
gi beskyttelse til flyktninger som ikke har mulighet til å returnere
til sine hjemland, eller gis effektiv beskyttelse i regionen de
befinner seg i. Europakommisjonen foreslo i september 2009 en felles EU-politikk
for gjenbosetting. Det legges ikke opp til at alle medlemslandene
skal motta overføringsflyktninger. Dette skal fremdeles baseres på
frivillighet for det enkelte land. Flere EU-land skal imidlertid
nå være villige til å etablere gjenbosettingsprogram. Europakommisjonens forslag
innebærer at fellesskapsmidler skal kunne brukes til å dekke enkeltlandenes
utgifter ved å ta imot flyktninger, og at det etableres en samordningsmekanisme.
«Å identifisere personer med internasjonalt
beskyttelsesbehov i irregulære migrasjonsstrømmer (mixed flows)»
er meget krevende når migrasjonsstrømmene er omfattende og kontrollkapasiteten
ved grensene i EU-landene er begrenset. Det legges stor vekt på
å få til en god prosess for dette i den fremtidige håndhevingen av
den felles grensekontrollen, slik at personer med beskyttelsesbehov
blir identifisert og ikke blir returnert til et område de flykter
fra.
Komiteen viser til
meldingens beskrivelse av asyl- og flyktningpolitikken i EU med
særlig vekt på de planlagte og gjennomførte endringene som skal
samordne medlemslandenes politikk og praksis på utlendingsfeltet.
Viktige elementer er Det felles europeiske asylsystemet (CEAS) med
felles prosedyrer for behandling av asylsøknader, felles kriterier
for innvilgelse av asyl, felles standarder for mottak og Dublin
II-forordningen om ansvarsfordeling landene imellom. Komiteen deler
regjeringens vurdering av at Norge bør øke sin innflytelse på den
europeiske asylpolitikken ved å inngå i et tettere avtalebasert
samarbeid med EU om minstestandarder og overholdelse av disse, i
tillegg til dagens Dublin-samarbeid. Komiteen viser
til at et slikt samarbeid ikke begrenser vår frihet til å vedta
nasjonale standarder utover de til enhver tid gjeldende europeiske
minstestandarder. Komiteen støtter regjeringens
ønske om at Norge slutter seg til det planlagte europeiske støttekontoret
på asylfeltet (EASO). Det vil etter komiteens mening
legge forholdene bedre til rett for å sikre de overordnede målene
om en human og rettssikker asyl- og flyktningpolitikk, ikke bare
i Norge, men i alle EUs medlemsland. Ved anvendelse av Dublin-regelverket
i asylsaksbehandlingen er det viktig å kunne legge til grunn at mottaksforhold,
asylpraksis og asylprosedyrer i de landene vi samarbeider med er
i samsvar med vedtatte europeiske og internasjonale standarder. Hovedutfordringen
for et felles europeisk asylsystem er å få alle landene til å følge
disse standardene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kristelig Folkeparti, viser i den forbindelse til regjeringens plattform
som slår fast at en forutsetning for retur som følge av Dublin-samarbeidet
er at «retur ikke er i strid med vernet mot forfølgelse eller umenneskelig
behandling».
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet
og Kristelig Folkeparti, vil understreke at alle asylsøkere har
krav på en individuell behandling av sine søknader.
Dette flertallet viser til at
Europakommisjonen ved brev av 3. november 2009 til Hellas har innledet
første fase i en formell prosedyre, for å undersøke om Hellas har
begått traktatbrudd ved ikke å følge vedtatte EU-direktiver på området.
Dette gjelder blant annet prosedyrer for behandling av asylsaker,
behandlingen av enslige mindreårige asylsøkere og respekten for grunnleggende
konvensjonsfestede rettigheter, herunder bestemmelsene om vern mot
retur. Dette flertallet viser til at saken fortsatt
er til behandling i EU-kommisjonen.
Dette flertallet viser også til
at det i UNHCRs rapport fra 2009 om forholdene i Hellas, (Observations
on Greece as a country of asylum), framgår at kun 0,06 pst. av asylsøkerne fikk
innvilget beskyttelse i den greske førsteinstansen i 2008. Hellas
er i en vanskelig økonomisk situasjon. Dette flertallet mener
derfor at Norge bør ta initiativ både på europeisk og nordisk plan,
til å finne en egnet måte å få til en mer rettferdig ansvarsfordeling
på. Dette flertallet viser i den forbindelse til
at enkelte land på ad hoc-basis har tatt imot flyktninger fra andre
EU-land for å avhjelpe en vanskelig situasjon. Som eksempel kan
nevnes Frankrike, som sommeren 2009 tok imot nesten 100 flyktninger fra
Malta.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti støtter at Norge er en del av Dublin II-samarbeidet. Dette
medlem stiller seg likevel kritisk til enkelte sider av
Norges praktisering av regelverket, spesielt når det gjelder retur
til Hellas. Dette medlem stiller seg uforstående
til regjeringens vurdering av at man i Hellas vil kunne få en rettferdig
og forsvarlig behandling av sin asylsøknad. Hellas har heller ikke
et fungerende behandlingsapparat som ivaretar asylsøkeres rettigheter.
Det er særlig viktig å sette fokus på den manglende muligheten for
å få beskyttelse i Hellas, og også det høye antall saker som kan
relateres til Hellas, jf. UNHCRs siste rapport, som sitert i stornemndas
vedtak om saken;
«UNHCR refererer i sin rapport til offisielle tall for
ankomster som viser at det ble registrert irregulære ankomster med
95 239 personer i 2006. For 2007 var tallet 112 364 personer, mens
det i 2008 utgjorde 146 337 personer. Til slutten av august 2009
var tallet på 81 777 personer. Antall asylsøknader i Hellas lå på
25 113 i 2007, 19 884 i 2008, mens det i første halvdel i 2009 ble
det registrert 9 777 asylsøknader.»
Spriket mellom irregulære ankomster (som kan bli
dublinsaker når de søker i andre land) og registrerte asylsøknader
er enormt. Potensielt risikerer Hellas hele 400 000 dublinreturer. Dette medlem mener
således at det vil være umulig for Hellas i det hele tatt å bygge
opp en asylprosedyre som ivaretar et minimum av rettssikkerhet og
respekt for de internasjonale konvensjoner de er bundet av, ved
at alle andre europeiske land tilbakefører asylsøkerne til første
land, Hellas. I lys av finanskrisen i Hellas må det også være i
alles interesse å gi Hellas mulighet til å bygge opp deres asylinstitutt.
Det vil neppe skje ved at alle land i Europa benytter seg av muligheten
til å returnere asylsøkere dit. Dette medlem mener
at asylprosedyren i Hellas i dag er så mangelfull at det i ytterste
konsekvens vil medføre at også returnerte fra Norge vil bli utsatt
for returer i strid med non-refoulmen-prinisppet i EMK.
I tillegg til et tettere europeisk
samarbeid om verdige standarder, understreker komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet
og Kristelig Folkeparti, viktigheten av avtalen om et gjensidig
strategisk partnerskap med FN (UNHCR) og ser den som et ytterligere
verktøy for å sikre at vår asyl- og flyktningpolitikk til enhver
tid utøves i samsvar med våre internasjonale forpliktelser om å
ta ansvar for mennesker med krav på beskyttelse.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti er kritisk til praksis i utlendingsforvaltningen
vedrørende sakene fra Irak som er i motstrid med UNHCRs anbefalinger.
UNE/UDIs vurdering av sikkerhetssituasjon i området er ofte kun nevnt
i en eller to generelle setninger uten at det blir vist til noen
rapporter/eller tilgjengelig dokumentasjon hos f.eks. Landinfo. Dette
medlem mener dette er problematisk og gjør det nær sagt
umulig å argumentere mot/motbevise vedtaket, siden man ikke vet
hva utlendingsforvaltningen bygger konklusjonen sin på.
Komiteen har videre
merket seg at det er igangsatt et arbeid i EUs regi, for å revidere
Dublin-bestemmelsene, slik at en kan få en mer rettferdig ansvarsfordeling
innen EU- og Schengen-området enn dagens, der land i den sørøstlige
yttergrensen av territoriet opplever at de må ta ansvar for en uforholdsmessig
stor andel av asylsøkerne. Komiteen støtter at norske myndigheter
bidrar til dette arbeidet, blant annet gjennom yttergrensefondet,
og gjennom å bidra til å avlaste de søreuropeiske landene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet, viser til regjeringens mål om å øke antall
kvoteflyktninger til Norge fra dagens 1 200 til minst 1 500 når
antallet asylsøkere går betydelig ned. Flertallet forutsetter
at regjeringen løpende vurderer kapasiteten i mottaksapparatet og
saksbehandlingstiden i utlendingsforvaltningen, og melder tilbake
til Stortinget på egnet måte.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti vil bemerke at Norge bør ta imot minst 2 000
overføringsflyktninger årlig.
Komiteen viser til EUs nye regionale
beskyttelsesprogrammer i flyktningenes nærområde og EUs forsterkede
innsats for å identifisere og hindre retur av personer med behov
for beskyttelse. Dette er etter komiteens mening
nye viktige instrumenter i en felles europeisk human og rettssikker
asyl- og flyktningpolitikk. Komiteen støtter at Norge
deltar i dette arbeidet.