1. Innledning

1.1 Sammendrag

Justis- og politidepartementet viser til at i vår samtid er det ikke noe tydelig skille mellom flukt og migrasjon. Europa er målet for mange av verdens migranter. Det finnes ingen enkle løsninger på disse komplekse utfordringene, men det er behov for en bred tilnærming og et omfattende samarbeid mellom europeiske myndigheter.

Politikkutviklingen i EU vil påvirke Norge. Videreutviklingen av EUs lovgivning vil medføre endringer på saksområdene som Norge er knyttet til gjennom Schengen- og Dublinsamarbeidet. Regjeringen vil derfor videreutvikle samarbeidet med EU på flere felt innenfor flyktning- og migrasjonsområdet.

Regjeringens overordnete mål for arbeidet på flyktning- og innvandringsområdet er en samfunnstjenlig og styrt innvandring, og en human, solidarisk og rettssikker asyl- og flyktningpolitikk.

Meldingen konsentrerer seg om enkelte hovedlinjer innen flyktning- og migrasjonspolitikken. Avslutningsvis i meldingen (kapittel 10) oppsummeres regjeringens hovedprioriteringer på flyktning- og migrasjonsområdet i tiden fremover.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Håkon Haugli, Hilde Magnusson Lydvo, Ingalill Olsen og Eirik Sivertsen, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen, Gjermund Hagesæter og Åge Starheim, fra Høyre, Trond Helleland og Michael Tetzschner, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Heikki Holmås, fra Senterpartiet, Ola Borten Moe, og fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, understreker at norsk flyktning- og migrasjonspolitikk bestemmes av norske politiske myndigheter, basert på nasjonale premisser, og i overensstemmelse med Norges internasjonale forpliktelser og avtaler.

Komiteen viser i tillegg til sine merknader under punkt 4.2 om at et europeisk samarbeid på dette politikkområdet ikke begrenser vår frihet til å vedta nasjonale standarder utover de til enhver tid gjeldende europeiske minstestandarder.

Komiteen gir sin tilslutning til det sentrale budskapet i meldingen, at det for å nå regjeringens overordnede mål på flyktning- og innvandringsområdet, en human, solidarisk og rettssikker asyl- og flyktningpolitikk og en styrt innvandring, er nødvendig med et tettere samarbeid med andre europeiske land gjennom harmonisering av lover og regler. Komiteen understreker betydningen av at en harmonisering av praksis som et minimum skal bygge på våre internasjonale forpliktelser om ansvar for mennesker med krav på beskyttelse. Komiteen viser til den pågående prosessen i Dublin-landene for å videreutvikle regelverket, og for å sikre en rimelig ansvarsfordeling mellom landene.

Komiteen viser til at migrasjon påvirkes av ytre forhold, som krig og konflikt, verdensøkonomi og etterspørsel etter internasjonal arbeidskraft. Samtidig vil forskjeller i landenes politikk ha betydning for hvilke land flyktninger og asylsøkere søker seg til. Komiteen viser til den store økningen av asylsøkere som Norge opplevde fra 2. halvår 2008 og i 1. halvår 2009.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at regjeringen har hatt et sterkt fokus på å øke antall frivillige og tvungne returer av personer som ikke har sterke nok grunner til å få beskyttelse, samt å få ned saksbehandlingstiden, og mener dette har vært et viktig bidrag for å få ned antall asylsøkere uten rett til beskyttelse.

Tall fra Utlendingsdirektoratet viser en nedgang på 36 pst. i asyltilstrømmingen i 1. kvartal 2010, og foreløpige tall viser en ytterligere nedgang. Samtidig er antallet som returnerte frivillig økt med 40 pst. fra 2008 til 2009.

Komiteen mener at rask saksbehandling og rask retur bidrar til å redusere antall asylsøkere uten rett til beskyttelse som kommer til Norge. Komiteen viser til at dette, sammen med en rettssikker og rettferdig saksbehandling, har stor betydning for asylinstituttets legitimitet. Det muliggjør samtidig en nedbygging av restanser hos utlendingsmyndighetene og gir, ikke minst, muligheter for en økning av antall kvoteflyktninger som kan få tilbud om gjenbosetting i Norge.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2010 foreslår å styrke dette arbeidet med ytterligere 90 mill. kroner.

Komiteen viser til at regjeringen i Meld. St. 9 (2009–2010) lanserer 22 ulike tiltak, som skal bringe norsk politikk på flyktning- og innvandringsområdet mer i takt med politikken i andre europeiske land. Komiteen viser til sine merknader under de enkelte kapitlene.

Komiteen viser videre til komiteens enstemmige Innst. S. nr. 182 (2007–2008), jf. Dokument nr. 8:19 (2007–2008), hvor regjeringen ble bedt om å vurdere om det er riktig å igangsette en prosess for å belyse Norges utfordringer når det gjelder en helhetlig migrasjonspolitikk i lys av utviklingen i Europa. Komiteen viser til Stortingets behandling av saken 8. april 2008, og er tilfreds med at regjeringen nå har kommet tilbake til Stortinget med en egen migrasjonsmelding.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at denne meldingen handler om norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv og viser for øvrig til komitémerknadene under punktene 2.2 og 4.2 om Norges internasjonale samarbeid om flyktning- og migrasjonspolitikk, blant annet i regi av FN. Flertallet understreker samtidig at alle asylsøkere har rett til en individuell behandling av sin søknad.

Flertallet viser videre til at migrasjonsstrømmene i Europa varierer over tid. Under regjeringen Bondevik II kom det i gjennomsnitt 11 611 asylsøkere til Norge årlig. I regjeringen Stoltenberg IIs periode ligger gjennomsnittlig antall ankomster hittil på 10 876 pr år. Tallene er på vei ned. Flertallet viser til at årsakene til svingningene i antall ankomster er sammensatte og vanskelige å påvirke for ett land alene. For eksempel økte antallet søkere til nabolandene da Sverige 2007–2008 reduserte antall asylsøkere fra Irak. Norge, Danmark og Finland opplevde da en økning i antall asylsøkere, tilsvarende nedgangen i Sverige. Nå er situasjonen motsatt. Mens Norge nå opplever en nedgang i tallene, er det igjen en økning til Sverige, mens situasjonen i Finland og Danmark er relativt stabil. Da Utlendingsnemnda av menneskerettighetshensyn stanset såkalte Dublinreturer til Hellas, fikk det sannsynligvis en effekt på tilsøkningen til Norge. I tillegg ser vi at endringer i asylsøkertallene til Europa som helhet, for eksempel økningene i asylsøknader fra land som Afghanistan, Irak og Somalia i perioden 2007–2008, også påvirket antall asylsøkere til Norge. Flertallet mener derfor at det er behov for et tettere samarbeid mellom landene i Europa, for å sikre at alle som har behov for beskyttelse, får dette, slik regjeringen tar initiativ til i denne meldingen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener det er gledelig at asyltallene nå ser ut til å falle, men det er fremdeles et stykke igjen før vi er tilbake på nivåene vi så i 2005 og 2006, før konsekvensene av regjeringens politikk ble tydelige. Disse medlemmer finner det derfor unaturlig å berømme regjeringen for synkende asyltall all den tid dette dreier seg om å rydde opp i politiske feilgrep som ble gjort av den samme regjeringen med det samme flertallet gjennom forrige stortingsperiode.

Disse medlemmer konstaterer likevel med tilfredshet at regjeringspartiene nå ser ut til å legge til grunn en mer realistisk tilnærming til at Norge har et begrenset handlingsrom for å praktisere en asylpolitikk som avviker i liberaliserende retning i forhold til andre europeiske land, noe denne stortingsmeldingen i seg selv er et uttrykk for, da dette kun vil medføre at Norge får en uforholdsvis stor andel av asylsøkerne som kommer til Europa. Disse medlemmer understreker at det vil være umulig for Norge å føre en liberal politikk på dette området som avviker i vesentlig grad over tid i forhold til andre land i Europa generelt og våre naboland i Norden spesielt, uten at det får store konsekvenser for asylankomstene og negative virkninger på integreringsfeltet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil oppfordre regjeringspartiene til å utvise en noe større grad av ydmykhet når nedgangen i asyltallene som kan observeres de siste månedene fremstilles som et utslag av regjeringens fortreffelighet. Det bør være lov å minne om at asylankomstene i 2005, det året den sittende regjeringen tiltrådte, kun utgjorde 5 402 personer. Den voldsomme økningen som ble erfart gjennom 2008 og 2009 på henholdsvis 14 431 og 17 226 asylsøkere, må sees i sammenheng med endringer i praksis på flere nøkkelområder som ble gjennomført under denne regjeringen, og som gjorde Norge langt mer attraktivt for grunnløse asylsøkere sammenliknet med det øvrige Europa. Herunder nevnes spesielt stans i returer til Hellas etter Dublinregelverket, lettere opphold for enslige mindreårige asylsøkere samt manglende fokus på returavtaler og lite bruk av tvangsretur.

Disse medlemmer mener at de overordnede målsettinger for innvandringspolitikken bør baseres på langsiktige nasjonale interesser, innenfor de internasjonale avtaler Norge alt er bundet av. Disse medlemmer stiller seg derfor kritisk til all form for ytterligere innskrenkning av muligheten for nasjonal kontroll over dette politikkområdet.

Disse medlemmer viser for øvrig til Fremskrittspartiets merknader og forslag i Innst. O. nr. 42 (2007–2008), jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).

Komiteens medlemmer fra Høyre er tilfreds med at regjeringen endelig har lagt frem en stortingsmelding om norsk tilpasning til europeisk migrasjons- og flyktningpolitikk. Høyre har i flere år etterlyst en slik stortingsmelding, og et mer aktivt engasjement fra regjeringens side for å harmonisere Norges og EUs flyktning- og migrasjonspolitikk. Høyre ba i sitt Dokument nr. 8:19 (2006–2007) om en stortingsmelding om dette temaet, noe et samlet storting sluttet seg til.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil peke på at en samordning av politikken på dette området i Europa er riktig og nødvendig. Norsk alenegang på dette området vil føre til store utfordringer i form av økt antall asylankomster, og påfølgende utfordringer i integreringsarbeidet. Disse medlemmer vil understreke at Norge må følge internasjonale konvensjoner og inngåtte avtaler i flyktning- og migrasjonspolitikken. Videre vil disse medlemmer peke på at et samarbeid med EU på dette området, samt felles europeiske tiltak inn mot tredjeland, er viktig for å nå målsettingene om en human, streng og rettferdig asyl- og flyktningpolitikk. Disse medlemmer vil peke på at en stor tilstrømning av grunnløse asylsøkere setter mottaksapparatet under press, er svært ressurskrevende, og dermed gjør det vanskelig å drive en vellykket integreringspolitikk.

Disse medlemmer vil peke på at det er viktig å se sammenhengen mellom utviklings- og migrasjonspolitikken. Ved bevisst strategi kan Norge bidra til å forebygge flukt, gi mer hjelp i flyktningleirer og legge forholdene til rette for at flyktninger og asylsøkere kan returnere og bli reintegrert i hjemlandet. Det bør bl.a. være en målsetting at personer med flyktningbakgrunn kan vende tilbake til opprinnelsesland etter krig/konflikt for å delta i gjenoppbyggingen av landet for en kortere eller lengre periode.

Internasjonalt drøftes stadig oftere forholdet mellom utenriks-/utviklingspolitikk og migrasjon/integrerings- og inkluderingspolitikk. Det er av stor betydning at Norge er delaktig i de diskusjonene og prosessene som foregår i verden, spesielt i Europa. Forebygging og løsning på flyktningutfordringene vil ha betydning for hvordan Norge migrasjonsmessig blir berørt av konfliktsituasjoner ute i verden. Imidlertid forutsetter dette en bedre samordning av norsk politikk når det gjelder utvikling og migrasjon, særlig migrasjon som gjelder Norge.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil understreke at det finnes et stort utviklingspotensial i migrasjonen. Europa trenger en arbeidskraftreserve, og mennesker kommer hit med kunnskaper og kompetanse, samtidig som de fører ressurser tilbake til hjemlandet. Frivillig migrasjon skaper positive drivkrefter. Migrasjonspolitikk, handelspolitikk, utviklingspolitikk og bistandspolitikk kan sees i en positiv sammenheng. Frivillig migrasjon og utvikling henger sammen, og både opprinnelsesland og mottakerland vil i de fleste tilfellene være økonomisk tjent med kontrollert migrasjon. Blant unntakene er faren for tap av kompetanse som de fattige landene sårt trenger selv.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil videre peke på at mye av migrasjonen i verden er utenfor kontroll, og også for Europa har migrasjonsstrømmene blitt en hovedutfordring. Mange mennesker fra Afrika og andre deler av verden ønsker å skape seg et nytt liv i Europa. Integrasjonstrykket er sterkt. Selv om Europa ønsker å kontrollere innvandringsstrømmene, er det mange som greier å unndra seg kontrollen for å komme inn. Kriminelle organiserer illegale transporter, og mange mennesker er villige til å ofre alt de har for å komme seg over grensene. Mange har mistet livet på ferden over havet fra Afrika til Kanariøyene og Europa. Negative sider som følger med den ulovlige migrasjonen er blant annet slaveliknende lønns- og arbeidsforhold, sexhandel og menneskesmugling. Mange ulovlige innvandrere blir utnyttet, utsatt for overgrep og brudd på menneskerettighetene av grådige arbeidsgivere.

Disse medlemmer vil peke på at regjeringen gjennom denne stortingsmeldingen legger grunnlaget for å kunne utforme en mer aktiv politikk på dette området, men det forutsetter at de 22 foreslåtte arbeidsområdene blir fulgt opp på en systematisk måte i tiden som kommer.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Flyktningehjelpens høringsinnspill til Meld. St. 9 (2009–2010). Dette medlem er enig med Flyktningehjelpen som mener at meldingen er lite visjonær og har for sterkt fokus på innstramminger og retur. Meldingen burde i større grad ta opp hvordan det internasjonale samfunn håndterer verdens flyktningsituasjon og mindre hvordan en enkelt region som Europa skal hindre adgang for mennesker med eller uten behov for beskyttelse. Norge burde stå i spissen for arbeidet med å jobbe fram globale løsninger på den internasjonale flyktningsituasjonen. Dette medlem mener det er viktig med et fokus på effektiv retur, både tvungen og frivillig, samt et effektivt behandlingssystem av søknader. Dette medlem vil imidlertid påpeke at man i den senere tiden har vært vitne til en bekymringsfull utvikling, hvor returer blir foretatt i strid med FNs anbefalinger. Tvangsretur av irakere til Bagdad og andre provinser i Sentral-Irak i desember 2010, og åpning for tvangsretur til Hellas og Somalia er eksempler på dette.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil understreke at en harmonisering av det europeiske regelverket om migrasjon- og flyktningpolitikk ikke begrenser vår frihet til å vedta nasjonale standarder utover de til enhver tid gjeldende minstestandardene i Europa.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti vil understreke at en harmonisering av det europeiske regelverket om migrasjon- og flyktningpolitikk ikke må begrense vår frihet til å vedta nasjonale standarder utover de til enhver tid gjeldende minstestandardene i Europa.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, mener at harmonisering heller ikke er ensbetydende med en mer restriktiv flyktning- og migrasjonspolitikk på alle områder.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener at man på sikt får en nedadgående spiral i hele Europa med hensyn til asylsøkeres og flyktningers rettigheter. På noen områder har også Europa en mildere politikk, for eksempel når det gjelder utvisning med innreisefrist.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at antall frivillige utreiser har økt med nesten 50 pst. siste år, etter at nye tiltak ble innført. Det utvikles løpende nye tiltak både i Norge og i opprinnelseslandene for å øke frivillige returer ytterligere. Migrasjonssamarbeid med land i Øst-Afrika er et konkret eksempel på dette.

Flertallet viser videre til at regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2010 har foreslått en styrking av arbeidet med frivillig retur med om lag 35 mill. kroner. Forslaget går for det første ut på å øke antall returer med 500 i 2010. Utvidelse til flere målgrupper er til vurdering. Det er også foreslått å innføre graderte satser for utbetalingene til dem som deltar i det generelle reintegreringprogrammet. Flertallet viser til at regjeringen vil jobbe med å styrke returarbeidet framover, både når det gjelder tvungen og frivillig retur.

Flertallet viser også til samarbeidet med den internasjonale migrasjonsorganisasjonen International Organization for Migration (IOM), som er representert i over 100 land, og som driver aktiv informasjon mot ventemottakene via sitt hovedkontor i Oslo og med utplassert personell i Kristiansand og Trondheim. Dette samarbeidet bidrar til en human og frivillig hjemreise. Blant annet har Norge reintegreringsprogram for Irak og Afghanistan, samt en generell reintegreringsstøtte for frivillige returer til andre land. I programmene inngår komponenter som midlertidig bolig, kurs, videreutdanning, assistanse til etablering av egen virksomhet og et mindre pengebeløp.

Det arbeides også kontinuerlig med nye løsninger, ikke minst i sammenheng med inngåelse av nye tilbaketakelsesavtaler.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at de respektive partier i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2010 foreslår å styrke arbeidet med frivillig retur og tvangsretur med 25 mill. kroner ut over regjeringens forslag.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti registrerer at stadig flere benytter seg av ordninger med frivillig retur. Alle er tjent med at folk som ikke har papirer på opphold reiser hjem frivillig og får den hjelpen de trenger for å gjøre det. Dette medlem mener det finnes potensiale for å utvide ordningen med frivillig retur og oppfordrer regjeringen til å jobbe videre med tiltak som kan øke antall personer som benytter seg av dette tilbudet. Dette medlem mener blant annet at det i større grad burde legges til rette for at eksempelvis International Organization for Migration (IOM) kan ha fast kontor, med aktuell kompetanse tilgjengelig, på de utreisesentrene som finnes. Dette medlem mener det finnes rom for å gjøre prosessen med å planlegge hjemreisen for den enkelte smidigere og mer attraktiv.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at de såkalte klimaflyktningene som krysser en landegrense når de flytter/flykter, ikke oppfyller dagens kriterier for å bli ansett som flyktninger. De globale klimaendringene vi står overfor gjør at denne situasjonen vil bli mer og mer utfordrende, og flertallet mener det er svært viktig at Norge deltar og bidrar i de internasjonale foraene hvor dette blir diskutert.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser for øvrig til at klimaflyktninger ikke er nærmere omhandlet i denne meldingen, men at regjeringen i Prop. 1 S (2009–2010) har varslet at den vil arbeide for at de humanitære konsekvensene av klimaendringer, herunder nye migrasjonsstrømmer, blir nærmere utredet og at de utfordringer dette representerer, blir drøftet i FN og i andre multilaterale fora.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, imøteser at regjeringen på egnet måte gir en nærmere redegjørelse for Norges arbeid og rolle på dette feltet.

2. Det globale bildet

2.1 Sammendrag

2.1.1 Det internasjonale migrasjonsbildet

Den internasjonale migrasjonsorganisasjonen (IOM) anslår at omlag 214 millioner mennesker, eller rundt 3 pst. av verdens befolkning, bor i et annet land enn det de er født i. Migrasjonsstrømmene krysser ofte hverandre. Mange flytter innen egen region, mellom land som likner på hverandre. Hovedbildet er likevel at flere flytter fra sør til nord og fra øst til vest enn i motsatte retninger. Rundt 60 pst. av dagens migranter befinner seg i industrilandene. Mange flytter mellom industrialiserte land, men først og fremst er det mange som flytter fra land med svak økonomi, til velstående land som stort sett har vært i vekst, og fra utstabile land med dårlig utviklete mekanismer for konfliktløsning, til land med mer stabile styresett.

Den varige migrasjonen kan i hovedsak deles i tre, etter hovedårsaken til flyttingen: Ønske om arbeid, om å leve sammen med familiemedlemmer og om å få beskyttelse. En fjerde grunn er utdanning som i utgangspunktet er midlertidig, men som ofte fører til varig opphold. Ifølge OECD har familieinnvandring vært den dominerende form for varig innvandring til industrilandene siste tiår.

Gruppen av personer som kalles klimaflyktninger er i en særstilling. De aller fleste av disse vil være internt fordrevne, og de omfattes dermed ikke av internasjonale regler om beskyttelse for flyktninger.

Ifølge FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) er det i dag 16 millioner flyktninger i verden, om vi regner med de palestinske flyktningene i Midtøsten. Det betyr at flyktninger utgjør rundt 7,5 pst. av det samlete antall personer som bor i et annet land enn sitt fødeland.

Antallet som tar et uregulert opphold i et annet land, er betydelig høyere. Nøyaktig antall er det naturlig nok vanskelig å fastslå. Ulike nasjonale amnestier eller regulariseringsprogram tyder på at mellom 10 og 15 pst. av verdens migranter har ulovlig opphold.

Det er ikke entydig hvordan den økonomiske nedgangen som slo inn for fullt høsten 2008 påvirker migrasjonsmønsteret til Europa.

I første halvdel av 2009 ble det registrert 17 pst. færre tilfeller av ulovlig innvandring til EU- og Schengenlandene enn i samme periode i 2008. En hovedgrunn er at det er blitt vanskeligere å finne arbeid i disse landene. Den andre er at det er strengere grensekontroll.

2.1.2 Befolkningsveksten og internasjonal migrasjon

Den økte migrasjonen har sammenheng med økende befolkningsvekst. I løpet av forrige århundre økte verdens befolkning fra 1,6 milliarder til 6,1 milliarder. Økningen har vært betydelig større i fattige land i sør enn i rikere industriland i nord. Ifølge FN var den gjennomsnittlige årlige veksten i utviklingslandene 1,84 pst. i perioden 1975–2007, mens den bare var 0,48 pst. i industrilandene.

2.1.3 Bern-initiativet

I 2001 ble det tatt et initiativ fra et innvandringsland, Sveits, til en global konsultativ prosess med sikte på å utvikle en felles tilnærming til internasjonal migrasjon basert på samarbeid, felles forståelse og partnerskap mellom verdens land.

2.1.4 Migranters rettslige stilling i arbeidslivet

Norge har sluttet seg til ILOs migrasjonsrelevante konvensjoner (konvensjon 97 og 143), og støtter fullt opp om ILOs arbeid for å etablere gode standarder for innvandreres faglige rettigheter. Dette har også flere, men langt fra alle, EU-land gjort. Norge ser ikke behov for et nytt forum på området og støtter ikke forslag om å etablere særlige rettigheter for irregulære innvandrere.

Norge har ikke sluttet seg til FN-konvensjonen av 1990 om rettighetene til arbeidsmigranter og deres familie.

2.1.5 Menneskesmugling og menneskehandel

Ifølge FN er menneskesmugling og menneskehandel de nest mest innbringende virksomhetene innen internasjonal organisert kriminalitet, etter handel med våpen, og er i dag fremtredende elementer både i internasjonal migrasjon og i flyktningsituasjoner.

FNs konvensjon fra 2002 mot grenseoverskridende organisert kriminalitet (Palermokonvensjonen) har som målsetting å bedre internasjonalt samarbeid for å bekjempe kriminalitet. Til denne konvensjonen er det utarbeidet tre protokoller, deriblant en om menneskesmugling og en om menneskehandel. Norge ratifiserte FN-konvensjonen med underliggende protokoller i 2003. Vi har tatt initiativ til etablering av en overvåkingsmekanisme for konvensjonen og protokollene.

Norge følger også arbeidet til FNs spesialrapportør for menneskehandel under FNs høykommissær for menneskerettigheter. Vi støtter i tillegg ILOs innsats for anstendige arbeidsforhold (Decent Work), herunder en rekke prosjekter mot menneskehandel i form av tvangsarbeid.

I 2008 ratifiserte Norge Europarådets konvensjon om tiltak mot menneskehandel som trådte i kraft samme år. Konvensjonen har mye til felles med Palermoprotokollen, men den har et mye sterkere fokus på ofrenes rettigheter.

Menneskehandel rammes av straffeloven, og regjeringen prioriterer bekjempelse av menneskehandel. Det ble utarbeidet en egen handlingsplan mot menneskehandel med virkeperiode 2006–2009, som la opp til et tett samarbeid med EU og EUs medlemsstater, i tråd med regjeringens europamelding. Kjøp av seksuelle tjenester ble i 2009 kriminalisert, bl.a. for å forebygge menneskehandel.

Regjeringen vil også støtte opp om og bekjempe menneskehandel i de nye EU-landene innenfor rammen av EØS-finansieringsmekanismen. EU har dessuten en egen handlingsplan mot menneskehandel.

2.1.6 Initiativ fra FN

Etter forslag fra FNs generalsekretær er det etablert et «Globalt forum for migrasjon og utvikling». Siktemålet med forumet er bl.a. å skape tillit og forståelse mellom land og identifisere samarbeidsområder som kan fremme en gjensidig gunstig vekselvirkning mellom migrasjon og utvikling. Norske myndigheter har fulgt denne tilnærmingen bl.a. gjennom St.meld. nr. 15 (2008–2009) Interesser, ansvar og muligheter, og St.meld. nr. 13 (2008–2009) Klima, konflikt og kapital. Regjeringen fokuserer der på positive effekter som migrasjon har for utvikling, og migrasjonens nasjonale og internasjonale verdi.

2.1.7 Mellomstatlig samarbeid om flyktningspørsmål

Flyktningkonvensjonen av 1951 er den viktigste internasjonale konvensjonen for personer som søker om beskyttelse i et annet land enn sitt eget. Konvensjonen og prinsippene som trekkes opp der er grunnpilaren i internasjonal flyktningbeskyttelse.

I tillegg til flyktningkonvensjonen og tilleggsprotokollen, kommer retningslinjer og anbefalinger utarbeidet av UNHCR.

Det er satt spørsmålstegn ved om flyktningkonvensjonen er tilpasset utfordringene i det moderne flyktningbildet. UNHCR tok derfor rundt tusenårsskiftet initiativ til globale konsultasjoner om beskyttelsesspørsmål. De globale konsultasjonene om beskyttelse var vellykkete i den forstand at de bidro til å konsolidere flyktningkonvensjonens stilling som det sentrale rammeverket for så vel nasjonalt som internasjonalt flyktningarbeid. De bidro til noe større klarhet i tolkningsspørsmål, men først og fremst bidro de til å skape grunnlag for styrket samarbeid og til å se landenes virkemiddelbruk mer i sammenheng.

Etter de globale konsultasjonene om beskyttelse ble UNHCR og mange av landene som har sluttet seg til flyktningkonvensjonen enige om en femårig handlingsplan: «Agenda for Protection». Handlingsplanen stiller opp en rekke felles målsettinger for beskyttelsesarbeidet, og det er lagt opp til rapporteringsrutiner. Norge var i 2008 et av de første landene som utarbeidet en rapport. En sammenstilling av rapporteringene gir UNHCR et bedre grunnlag for å vurdere utviklingstrekk i landenes beskyttelsesarbeid og hva som måtte være gjengse utfordringer på området.

2.1.8 Annet mellomstatlig samarbeid

Det finnes en rekke mellomstatlige organer som drøfter flyktning- og migrasjonspolitiske emner. Det er vanskelig å unngå en viss overlapping mellom ulike fora og organisasjoner. Foraene har imidlertid ulik sammensetning av deltakere og ulike formål, og det vil derfor kunne være fruktbart med diskusjoner innenfor alle disse ulike organene.

I meldingen omtales virksomheten til Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM), Europarådet, De mellomstatlige konsultasjonene om asyl-, flyktning- og migrasjonspolitikk i Europa, Nord-Amerika og Australia (IGC) og Nordisk samrådsgruppe på høyt nivå for flyktningspørsmål (NSHF).

2.1.9 Den europeiske union (EU)

EF-landene hadde inntil Maastrichttraktaten trådte i kraft, et uformelt samarbeid om bl.a. terror- og annen kriminalitetsbekjempelse, og asyl- og innvandringsspørsmål.

Dublinkonvensjonen pålegger det første asyllandet en plikt til å behandle en asylsøknad. Dublinkonvensjonen ble i 2003 erstattet av et EU-regelverk (Dublin II-forordningen). En avtale om norsk tilknytning til Dublinregelverket trådte i kraft i 2001.

Schengensamarbeidet om bl.a. grensekontroll og visumregler ble inngått som et tradisjonelt mellomstatlig samarbeid, utenfor EFs institusjonelle ramme. Norge ble sammen med de øvrige nordiske landene operativt integrert i Schengensamarbeidet i 2001.

At EU har blitt utvidet til 27 medlemsland, har medført at det nå er flere land enn før som er bundet av EU-regelverk på områder der Norge ikke deltar i samarbeidet, slik som den felles europeiske asylpolitikken. Videre har EUs utvidelser ført til at Schengenområdet er blitt større og at vi dermed samarbeider med flere land om kontroll av yttergrensene. Dette har medført at det er enda viktigere at norske myndigheter har en harmonisert praksis med de øvrige europeiske landene på flyktning- og migrasjonsområdet.

I mai 2004 trådte nye prosessuelle bestemmelser i kraft for asyl- og innvandringsfeltet. Europakommisjonen, Rådet og Europaparlamentet er i langt større grad enn før likeverdige partnere i beslutningsprosessen, selv om deres maktgrunnlag er tuftet på forskjellige roller.

En annen viktig endring i beslutningsprosessene henger sammen med økningen i antall medlemsland. I større grad enn før ser man at grupper av land inngår samarbeid om enkelte saker. Betegnelsen «bilateralisering» brukes ofte for å illustrere dette fenomenet.

Nok en betydningsfull endring i utviklingen av EUs migrasjonssamarbeid er knyttet til EF-domstolen. Domstolen har gjennom Lisboatraktaten endret navn til Den europeiske unions domstol (EU-domstolen).

Domstolens utvidede kompetanse på justis- og innenriksfeltet vil kunne bety at den får noe større betydning for fortolkningen av regelverk som Norge er bundet av gjennom Schengen- og Dublinsamarbeidet. Hittil har et meget begrenset antall saker, på innvandringsfeltet, blitt forelagt for Norge. Dette har i første rekke vedrørt tolkning av nasjonale gjennomføringsbestemmelser i henhold til Dublinreglene.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til utviklingen i det internasjonale migrasjonsbildet, slik det er beskrevet i meldingen. Flyktninger utgjør 7,5 pst. av det samlede antallet personer som bor i et annet land enn sitt eget. Ved inngangen til 2009 var 41,2 mill. mennesker på flukt rundt om i verden. 60 pst. av verdens flyktninger er på flukt i eget land. De aller fleste som har flyktet over en grense bor i naboland, 13 mill. flyktninger befinner seg i et naboland i Asia eller Afrika. Ca. fem pst. av verdens flyktninger har kommet til Europa eller Nord-Amerika.

Mellom 10 og 15 pst. av verdens migranter har ikke lovlig opphold i det landet de befinner seg i. I likhet med målet om å begrense antall asylsøkere uten krav på beskyttelse, er det et mål å begrense tilfellene av ulovlig innvandring. Muligens har vanskeligere tilgang på arbeid og strengere grensekontroll i EU- og Schengen-landene foreløpig ført til en merkbar nedgang i registrerte tilfeller. Komiteen tar til orientering at Norge i tillegg til ønsket om et tettere samarbeid i Europa, som er siktemålet med denne meldingen, også samarbeider om flyktning- og migrasjonsspørsmål på globalt plan.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, vil spesielt framheve betydningen av samarbeidet innen ILO og FN (UNHCR), herunder samarbeidet om den femårige handlingsplanen «Agenda for Protection».

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil spesielt framheve betydningen av at regjeringen prioriterer arbeidet mot menneskehandel. Som meldingen viser til, er menneskesmugling og menneskehandel i dag en av de mest innbringende virksomhetene for organisert kriminalitet. Denne virksomheten setter menneskers liv og helse i fare og lokker mange inn i umulige gjeldssituasjoner, der de utnyttes som billig eller gratis arbeidskraft og i prostitusjon. Dette flertallet viser til regjeringens handlingsplan mot menneskehandel, «Stopp menneskehandelen», for perioden 2006– 2009, som la opp til et tett samarbeid med EU og EUs medlemsstater. Dette flertallet viser videre til at handlingsplanen nå er under evaluering og at Justisdepartementet tar sikte på å legge fram en ny handlingsplan i 2010.

Dette flertallet viser til at det i forbindelse med handlingsplanen for 2006–2009 ble lagt til rette for midlertidig oppholdstillatelse, en såkalt refleksjonsperiode, på 6 måneder, der ofre for menneskehandel får anledning til å vurdere et samarbeid med politiet om etterforskning av bakmennene. Dette flertallet viser til at regjeringen nylig utlyste et forskningsoppdrag for å vurdere hvordan refleksjonsperioden har fungert. Forskningsprosjektet vil bli gjennomført i løpet av 2010. Det skal gi grunnlag for å vurdere eventuelle nødvendige endringer på området, slik at flere bakmenn kan bli straffeforfulgt. Hittil er det relativt få ofre for menneskehandel som har anmeldt sine bakmenn. I 2009 ble det levert inn 38 anmeldelser. Det finnes så langt ikke statistikk over resultat av oppholdssøknader fra personer som har levert inn anmeldelse om menneskehandel.

Dette flertallet viser videre til at departementet høsten 2008 ga UDI instruks om at ofre for menneskehandel som vitner i straffesak mot bakmennene, som hovedregel har rett til oppholdstillatelse i Norge. Adgangen til oppholdstillatelse er nå tatt inn i ny utlendingsforskrift (i kraft fra 1. januar 2010). I 2009 ble tre personer innvilget tillatelse på grunnlag av dette regelverket. Videre er det uttrykkelig lovfestet i ny utlendingslov at ofre for menneskehandel anses som medlemmer av en spesiell sosial gruppe, som kan ha rett til anerkjennelse som flyktning. Sju søkere ble innvilget beskyttelse etter anførsler om menneskehandel i 2009. Det er også lovfestet at det ved vurdering av oppholdstillatelse av humanitære grunner, skal ses hen til om utlendingen har vært offer for menneskehandel. Det finnes ikke statistikk over hvor mange personer som er innvilget oppholdstillatelse av humanitære grunner etter anførsler om menneskehandel.

Dette flertallet understreker betydningen av at ofre for menneskehandel blir identifisert og viser til gjeldende praksis, der alle etater, inklusive UDI og politiet, organisasjoner eller personer, som får en bekymring om at en person kan være et slikt offer, har et ansvar for å identifisere vedkommende og sette vedkommende i kontakt med ansvarlige myndigheter og hjelpetiltak. Blant annet identifiserte UDI i 2009 173 personer som søkte asyl eller oppholdstillatelse i Norge, som mulige ofre for menneskehandel. Dette flertallet mener at nye tiltak som skal bidra til bedre identifisering av både barn og voksne ofre for menneskehandel, bør bli vurdert i ny handlingsplan. Det samme gjelder hensynet til barns særlige sårbare situasjon. Dette flertallet viser videre til at politiet har opprettet egne grupper eller prosjekter mot menneskehandel i enkelte større byer og imøteser regjeringens vurdering i ny handlingsplan av hvordan erfaringene fra disse kan bidra til å styrke innsatsen mot menneskehandel ytterligere. Dette flertallet viser også til at den tidligere ordningen med egne mottaksplasser for ofre for menneskehandel som søkte asyl, ble avviklet til fordel for en individuell vurdering av egnet botilbud, uavhengig av om personen er asylsøker eller søker om annen type oppholdstillatelse.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at asylsøkere ikke er en enhetlig kategori mennesker. De reiser av en rekke ulike årsaker, noen mer frivillig enn andre.

Disse medlemmer vil påpeke at det stadig kommer asylsøkere til Europa, de fleste benytter seg av menneskesmuglere, og et lite antall får fremdeles opphold.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at kampen mot menneskehandel og menneskesmugling er svært viktig. I den forbindelse er det viktig å skille mellom de to begrepene, selv om de i enkelte tilfeller i praksis kan gå inn i hverandre. Disse medlemmer vil påpeke at det er viktig at motivasjonen bak arbeidet mot menneskesmugling, først og fremst er å hjelpe mennesker i dyp nød, og å få straffedømt kyniske bakmenn.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener at kriminaliseringen av menneskesmugling ikke må brukes som en unnskyldning eller et tiltak for å sikre en mest mulig restriktiv flyktningpolitikk. Dette medlem vil gjøre oppmerksom på at det kan føre til uheldig utvikling dersom denne kriminalitetsbekjempelsen fører til at man begynner å se denne gruppen mennesker, som før var «flyktninger» til å bli «udokumenterte, illegale, og kriminelle». Et slikt syn eller retorikk kan på sikt også være med på å frarøve asylsystemets legitimitet. Dette medlem vil i denne sammenhengen også stille seg kritisk til at regjeringen ikke har lagt fram en ny handlingsplan mot menneskehandel, etter at den forrige gikk ut i 2009.

Dette medlem viser til at antallet ofre for menneskehandel øker i Norge. Den siste tiden har det også kommet frem saker hvor menneskehandel knyttes til au pair-virksomhet, tigging m.m. At problemet øker kan være et tegn på at det er lukrativt for bakmenn å komme til Norge og bedrive denne virksomheten. Dette medlem mener at dersom norske myndigheter ønsker å ta bakmennene er det viktig at refleksjonsperioden som i dag er 6 måneder ikke kortes ned. Det er svært viktig at ofrene får tilstrekkelig beskyttelse hvis de velger å anmelde sine bakmenn. I dag blir mange sendt ut av landet etterpå. Da står de i reell fare for represalier fra bakmenn, og for å bli «re-trafikkert». Dette medlem mener også at refleksjonsperioden må gis mer innhold som for eksempel psykologhjelp etter behov og norskkurs for alle, og det bør bli lettere å få varig opphold i Norge for ofre for menneskehandel. Da er det større sjanser for å forhindre at menneskehandel foregår i like stort omfang som nå eller øker.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti mener at i kampen mot menneskehandel er det viktig at ofrene blir identifisert. Disse medlemmer viser til at det i Oslo i dag primært er Nadheim (Kirkens Bymisjon) og Pro Sentret som identifiserer ofrene. Dette er fordi Nadheim og Pro Senteret går ute i gatene og bygger tillit over tid. Det er viktig å fokusere på å øke identifiseringen av ofre i Norge. Disse medlemmer mener at den beste måten å gjøre det på er å opprettholde og styrke de hjelpetiltakene som eksisterer i dag (Nadheim, Pro Sentret, Rosa-prosjektet m.m).

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen styrke de hjelpetiltakene som jobber med identifisering av ofre for menneskehandel i Norge.»

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti etterlyser også en handlingsplan spesielt rettet mot barn som er ofre for menneskehandel. Særlig mindreårige asylsøkere er sårbare i forhold til menneskehandel. Det er grunn til å tro at flere av de mange hundre barna som har forsvunnet fra asylmottak er/har blitt ofre for menneskehandel, uten tilstrekkelig oppfølging fra politiet. Derfor vet ingen hvor de blir av. Få barn blir identifisert som ofre for menneskehandel i Norge. Det er sannsynligvis ikke fordi de ikke finnes, men fordi det er vanskelig å avdekke. Dette medlem mener også at det bør være en egen spesialopplært politienhet som jobber kun med menneskehandel og barn. Dette fordi det krever spesielle kunnskaper/ferdigheter for å jobbe med barn i menneskehandel. Det bør også være et eget spesialtilbud/senter for barn som identifiseres som ofre for menneskehandel med spesialtrent personell. Barn er også veldig utsatt for å bli «re-trafikkert» uten tilstrekkelig beskyttelse.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge frem en egen handlingsplan mot menneskehandel med barn.»

«Stortinget ber regjeringen opprette en egen spesialopplært politienhet som jobber kun med menneskehandel og barn.»

Dette medlem har merket seg at regjeringen, når den foreslår ulike innstrammingstiltak, argumenterer med at man vil begrense antallet asylsøkere uten krav på beskyttelse. Dette medlem vil i den sammenheng påpeke at det er viktig å skille mellom tiltak som sikter seg inn på ulike deler av innvandringsprosessen; før potensielle asylsøkere drar fra hjemlandet, ankomstfasen og til slutt integrasjonsfasen, altså etter at personen har fått opphold. Dette medlem viser til Jan-Paul Brekkes kommentar til dette i rapporten «Why Norway?»:

«Politikere fristes ofte til å forsøke å kontrollere asylstrømmen ved å regulere den siste delen. En må være varsom med å innføre integreringstiltak for å oppnå migrasjonspolitiske mål».

Dette medlem viser til at innstrammingstiltak som går ut på å vanskeliggjøre familieetablering og familiegjenforening for de som har dokumentert sitt behov for beskyttelse, er et eksempel på innstammingstiltak som er ment å hindre at såkalt «ubegrunnede asylsøkere» kommer til Norge. Konsekvensen er likevel at de som rammes er personer vi er internasjonalt rettsforpliktet til å ta vare på, nemlig de som allerede har fått opphold. Det vanskeliggjør muligheten for god integrering og livskvalitet for denne gruppen. Det kan ha utilsiktede virkninger og gi alvorlige konsekvenser for de som må vente opp til 6–7 år for å gjenforenes med sin familie.

3. Norsk asyl- og flyktningpolitikk sammenliknet med enkelte andre europeiske land

3.1 Sammendrag

I en nylig utgitt rapport fra Institutt for samfunnsforskning gjennomgås ulike årsaker til at asylsøkere velger Norge fremfor andre land. Rapporten trekker frem at under ellers tilnærmet like forhold knyttet til menneskerettighetssituasjon, velferd, fremtidsutsikter og nettverk, er det av avgjørende betydning for asylsøkerne hvordan deres sjanser til å få en tillatelse i Norge fremstår sammenliknet med andre land.

Norge synes å motta en uforholdsmessig stor andel av antallet asylsøkere til Europa. I en slik situasjon er det ekstra viktig å se på hvorvidt, og eventuelt hvordan, Norge skiller seg fra andre land i Europa som det er naturlig å sammenlikne seg med, både når det gjelder tilbudet som gis til asylsøkere, praksis som føres i forhold til tillatelser og andre forhold som kan gjøre Norge særlig attraktivt.

I meldingen gis det en overordnet innføring i følgende sentrale deler av norsk asyl- og flyktningpolitikk sammenliknet med noen utvalgte EU-land:

• Forhold til internasjonale konvensjoner mv.

• Gjenbosetting av overføringsflyktninger og samarbeid med UNHCR.

• Asylsaksbehandling og særskilte prosedyrer.

• Rettigheter og tilbud i søknadsfasen.

• Utfall av asylsaksbehandlingen.

• Særlige ordninger for enslige mindreårige asylsøkere.

Meldingen drøfter politikk og praksis i Norge, Sverige, Danmark, Finland, Nederland og Storbritannia.

Gjennomgangen viser at Norge ikke skiller seg markert fra landene som er omtalt her, verken når det gjelder praksis i behandlingen av asylsaker, tilbudet til asylsøkere som venter på svar, eller rettigheter for dem som får innvilget opphold. Ut fra de forhold gjennomgangen her har sett på, er det derfor lite grunnlag for å hevde at økningen i antall asylsøkere de siste par årene først og fremst kan forklares med at Norge saklig sett har en mer liberal politikk og praksis overfor asylsøkere. I hvilken grad det likevel har dannet seg et inntrykk av at Norge har en liberal praksis, er et annet spørsmål.

I forhold til de landene departementet har valgt å sammenlikne med, er det derfor mest sannsynlig andre viktige årsaker til økningen i antall asylsøkere til Norge, bl.a. etterspørselen etter arbeidskraft og at enkelte store asylsøkergrupper allerede har etablert seg i Norge. En annen årsak kan være at et land som Sverige har innført en mer restriktiv politikk i forhold til enkelte grupper asylsøkere, og at Norge derfor i en periode har blitt oppfattet som mer liberalt. Nedgangen i irakiske asylsøkere til Sverige og økningen til Norge i 2008 er et klart eksempel på dette.

Begrenset til Norden, er den største kontrasten mellom landene det store antall asylsøkere som de siste par årene har kommet til Sverige og Norge, sammenliknet med Danmark, og inntil nylig Finland. Trass i mange likheter og en samlet innvilgelsesprosent som ikke skiller seg mye fra de andre nordiske landene, er tilstrømmingen av asylsøkere bare en brøkdel til Danmark. En teori om bakgrunnen for dette, er det inntrykk som er skapt av dansk politikk som svært restriktiv når det gjelder innvandring generelt, og ikke nødvendigvis asylpolitikken spesielt. Danmark har innført et strengt regelverk for familieinnvandring. Dette har fått stor oppmerksomhet utenfor Danmarks grenser, og kan også ha bidratt til å skremme bort asylsøkere som i utgangspunktet ikke ville blitt vesentlig berørt av disse reglene.

Det er en del forskjeller bl.a. i forhold til innvilgelse av midlertidig arbeidstillatelse og i reglene om familieinnvandring for dem som får opphold. Ordningene for enslige mindreårige asylsøkere varierer en del, men det er samtidig flere likheter.

Regjeringen anser det som viktig å fortløpende følge med på utviklingen både i landene som er valgt ut for denne gjennomgangen, og andre land i Europa, med sikte på ytterligere harmonisering. Dette vil bli gjort gjennom deltakelse i det internasjonale samarbeidet, men også gjennom mer målrettet informasjonsinnhenting.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen støtter regjeringens syn på et tettere samarbeid om regelverk og praksis på asylfeltet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viser til sammenligningen av norsk asyl- og flyktningpolitikk med tilsvarende politikk i de nordiske land, Nederland og Storbritannia. Gjennomgangen viser at en forholdsmessig sterkere økning av asylsøkere til Norge, ikke kan forklares med en mer liberal norsk politikk. Tvert imot er det flere likhetstrekk enn forskjeller i landenes politikk.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener at de signalene myndighetene sender ut, og da spesielt regjeringens signaler, i stor grad påvirker asyltilstrømmingen. Gjennom de første årene i regjeringen Stoltenberg II kom det motstridende uttalelser fra regjeringspartiene. Dette kulminerte med at regjeringen måtte foreta en innstramming av egen politikk. Regjeringspartiet Sosialistisk Venstreparti tok dissens i regjeringen, og dermed sendte man fortsatt ut signaler om manglende fasthet, noe som raskt ble oppfattet av potensielle asylsøkere. I 2009 opplevde Norge en kraftig økning i antall asylsøknader. Disse medlemmer har merket seg at regjeringen nå har strammet grepet, blant annet gjennom tvangsretur av asylsøkere uten lovlig opphold, og andre som har fått endelig avslag på sine asylsøknader. Dette bidrar etter disse medlemmers oppfatning til å avskrekke grunnløse asylanter fra å søke opphold i Norge. Disse medlemmer støtter en tydelig, forutsigbar og konsekvent politikk.

Disse medlemmer viser til at selv om Norge ikke skiller seg markant fra andre nordiske land samt Nederland og Storbritannia innenfor asyl- og flyktningpolitikken, bekrefter det på ingen måte tesen om at disse forskjellene kan avvises som en viktig forklaringsfaktor for de store asylankomstene Norge erfarte gjennom 2008 og 2009. Tvert om kan dette bekrefte det forhold at selv små variasjoner kan gi store utslag, som f.eks. retursituasjonen til Irak hvor Sverige startet returer langt tidligere enn Norge, og som sammenfaller særdeles godt med Sveriges omfattende nedgang og Norges betydelige økning i asylankomster.

Disse medlemmer er enig i at andre innvandrings- og integreringspolitiske forhold også kan utgjøre viktige forklaringsvariabler for et lands attraktivitet for asylsøkere. Dette gjelder særlig familieinnvandringspolitiske forhold, men også i hvor stor grad velferdssystemet i det enkelte land fremstår som attraktivt for asylsøkere.

Disse medlemmer viser for øvrig til sine respektive merknader under punkt 1.2.

4. Asyl- og flyktningpolitikken i EU

4.1 Sammendrag

Asyl- og flyktningpolitikken er, med unntak av Dublinsamarbeidet, et område hvor Norge per i dag ikke har inngått samarbeidsavtaler med EU. Norge har dermed ingen formelle rettigheter eller forpliktelser overfor EU i denne sammenheng. Dette innebærer ikke at samarbeid med EU ikke er viktig for Norge, men det er et uformelt samarbeid der det er gjensidig interesse for informasjonsutveksling. EU-landenes politikk på utlendingsfeltet har ofte betydning for utviklingen i Norge. Dette gjelder særlig med hensyn til antall asylsøkere, men kan også gjelde for andre utlendingssaker.

4.1.1 Det felles europeiske asylsystem

Betegnelsen «Det felles europeiske asylsystem» (Common European Asylum System, CEAS) er knyttet til det asylsystemet som har vært under utvikling i EU siden 1999, og består av fire grunnelementer:

• Prosedyrene for behandling av asylsøknader (prosedyredirektivet).

• Kriterier for å fastslå om en asylsøker oppfyller kravene til asyl eller ikke (statusdirektivet).

• Materielle betingelser for mottak av asylsøkere (mottaksdirektivet).

• Fastlegging av hvilket medlemsland som har ansvaret for den enkelte asylsøker (Dublin II-forordningen).

Fordi medlemslandene ønsket stor frihet til å gjøre nasjonale tilpasninger, består de tre direktivene av minstestandarder, innenfor de rammene som flyktningkonvensjonen og andre internasjonale forpliktelser setter, som medlemslandene må oppfylle.

Ved utformingen av bestemmelsene i utlendingsloven 2008 om hvem som skal ha rett til beskyttelse, har regjeringen lagt stor vekt på kriteriene som er definert i EUs statusdirektiv, men på enkelte punkter er det valgt en noe annen løsning enn EU. Også når det gjelder rettigheter under asylprosedyren og ytelser i mottakssammenheng, ligger norske standarder over de minimumsstandarder som direktivene fastsetter. Dette gjelder særlig på mottaksområdet, der EU-landene fortsatt har til dels meget ulik standard. Norge har interesse av at EU-landene samlet hever sine standarder, slik at ikke Norge får økt antall asylsøkere som følge av at vi har bedre ordninger.

EU er i ferd med å evaluere CEAS som helhet. En egen evaluering av Dublinsystemet er også gjennomført. Disse evalueringene ble etterfulgt av forslag til endringer i de ulike elementene i CEAS. De første forslagene ble lagt frem mot slutten av 2008 og i begynnelsen av 2009, og gjaldt forslag til endringer i Dublin- og EURODAC-forordningene og opprettelse av et europeisk støttekontor på asylfeltet (European Asylum Support Office, EASO). Forslagene behandles i Rådet og Europaparlamentet. Endelige rettsakter vil antagelig bli vedtatt i 2010 og senere.

I arbeidet med asyl- og flyktningpolitiske spørsmål samarbeider Europakommisjonen løpende med UNHCR, og har inngått en avtale om gjensidig strategisk partnerskap.

4.1.2 Dublinsamarbeidet

Norge er knyttet til EUs Dublinregelverk og til fingeravtrykksregisteret EURODAC gjennom en egen avtale. Dublinregelverket regulerer hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en asylsøknad. Her fastsettes utelukkende prosessuelle regler for hvem som skal behandle søknaden. Realitetsbehandlingen av søknadene reguleres ikke.

En forutsetning for å kunne sende en asylsøker tilbake til det landet som etter Dublinregelverket er ansvarlig for saken, er at det foreligger bevis for tidligere asylsøknader, opphold, eller annen tilknytning til det første asyllandet. Fingeravtrykk er per i dag det sikreste identifikasjonsparameteret i utlendingssaker. I desember 2000 vedtok EU den såkalte EURODAC-forordningen som innførte obligatorisk opptak av fingeravtrykk av alle asylsøkere, samt utlendinger som påtreffes i forbindelse med ulovlig passering av en ytre grense. I EURODAC registreres kun fingeravtrykk av personer over 14 år. Dublinsystemet (supplert med fingeravtrykksregisteret EURODAC) har dermed bidratt til å redusere omfanget av såkalt asylshopping. Skal Dublinsystemet fungere godt, forutsettes det at alle medlemsstatene har en forsvarlig asylsaksbehandling og følger prinsippene som det er enighet om, nemlig rask registrering av søkerne, opptak av fingeravtrykk, og overholdelse av fristene for å motta søkerne i retur fra andre Dublinland. Visa Information System (VIS) vil legge ytterligere til rette for å anvende Dublinregelverket.

Dublinsystemet har blitt kritisert fra flere hold. For det første har medlemslandene med de mest utsatte yttergrensene (særlig landene i det sørøstlige Europa) rettet kritikk mot systemet. For det andre har UNHCR og frivillige organisasjoner rettet kritikk mot Dublinsystemet. Også landene i Nord-Europa har vært kritiske til hvordan systemet fungerer.

I 2009 sendte og mottok norske myndigheter henholdsvis 5 117 og 1 078 anmodinger etter Dublinregelverket.

Norske myndigheter har hatt positive erfaringer med å delta i det løpende samarbeidet med de øvrige Dublinlandene.

Regjeringen mener at Dublinsystemet er svært viktig. Det gir den enkelte asylsøker rett til å få asylsaken behandlet i ett av Dublinlandene. Det er også viktig å opprettholde tilliten til første asyllandsprinsippet som Dublinregelverket har nedfelt.

Norges tilknytningsavtale til Dublinregelverket oppretter en blandet komité (Joint Committee) med deltakelse av partene i avtalen. Gjennom disse møtene har de assosierte Dublinlandene (Norge, Island, Sveits og Liechtenstein) blitt holdt oppdatert og har kunnet gi innspill i den pågående prosessen i EU som har til formål å komme frem til en justert Dublinforordning. Norge har også gitt skriftlig innspill til endringsforslagene.

4.1.3 Ansvarsfordeling

Den geografiske skjevheten i migrasjonsstrømmene til Europa fører til en tilsvarende skjevhet i fordelingen av de administrative og økonomiske utfordringene som EU- og Schengenlandene står overfor. Dette har ført til en debatt om hvordan EU som helhet skal møte denne utfordringen.

Den løsningen EU på nåværende stadium har satset på, er opprettelsen av fire fond (som går under betegnelsen solidaritetsfond), henholdsvis på områdene asylbehandling, grensekontroll, integrering og retur. Norge er med i ett av disse, nemlig Yttergrensefondet som er definert som Schengenrelevant. En tilknytningsavtale om norsk deltakelse i fondet er fremforhandlet, og forventes underskrevet i løpet av kort tid (status per februar 2010). Fondene skal bevilge penger til prosjekter og tiltak til de landene som har de største belastningene i forhold til de saksområdene som fondet dekker. Alle land vil kunne søke støtte til prosjekter og tiltak, men det er et klart premiss at de mest utsatte landene skal få mest. Dette innebærer at flere land blir nettobidragsytere, slik Norge er til Yttergrensefondet.

I EUs nye femårsprogram på justis- og innenriksfeltet, Stockholmprogrammet, understrekes det at man skal jobbe videre med å utvikle mekanismer for ansvarsfordeling.

4.1.4 Regionale beskyttelsesprogrammer og gjenbosetting

Innen EU drøftes alternative handlingsmåter for i større grad å kunne styre migrasjonsstrømmene. Dette ansvaret skal operasjonaliseres på flere måter samtidig, i samarbeid med UNHCR. Arbeidet legges opp langs tre hovedlinjer, som kommer i tillegg til det enkelte medlemslands nasjonale flyktningpolitikk:

• «Regionale beskyttelsesprogrammer» (Regional Protection Programmes, RPP) skal bidra til beskyttelse av flyktninger i deres nærområder. EU vil utvikle RPP som regionale handlingsprogrammer som går over flere år, og har iverksatt flere pilotprosjekter for å innhente erfaringer fra hvordan denne tenkemåten vil fungere i praksis.

• «Gjenbosetting» er et virkemiddel for å gi beskyttelse til flyktninger som ikke har mulighet til å returnere til sine hjemland, eller gis effektiv beskyttelse i regionen de befinner seg i. Europakommisjonen foreslo i september 2009 en felles EU-politikk for gjenbosetting. Det legges ikke opp til at alle medlemslandene skal motta overføringsflyktninger. Dette skal fremdeles baseres på frivillighet for det enkelte land. Flere EU-land skal imidlertid nå være villige til å etablere gjenbosettingsprogram. Europakommisjonens forslag innebærer at fellesskapsmidler skal kunne brukes til å dekke enkeltlandenes utgifter ved å ta imot flyktninger, og at det etableres en samordningsmekanisme.

• «Å identifisere personer med internasjonalt beskyttelsesbehov i irregulære migrasjonsstrømmer (mixed flows)» er meget krevende når migrasjonsstrømmene er omfattende og kontrollkapasiteten ved grensene i EU-landene er begrenset. Det legges stor vekt på å få til en god prosess for dette i den fremtidige håndhevingen av den felles grensekontrollen, slik at personer med beskyttelsesbehov blir identifisert og ikke blir returnert til et område de flykter fra.

4.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til meldingens beskrivelse av asyl- og flyktningpolitikken i EU med særlig vekt på de planlagte og gjennomførte endringene som skal samordne medlemslandenes politikk og praksis på utlendingsfeltet. Viktige elementer er Det felles europeiske asylsystemet (CEAS) med felles prosedyrer for behandling av asylsøknader, felles kriterier for innvilgelse av asyl, felles standarder for mottak og Dublin II-forordningen om ansvarsfordeling landene imellom. Komiteen deler regjeringens vurdering av at Norge bør øke sin innflytelse på den europeiske asylpolitikken ved å inngå i et tettere avtalebasert samarbeid med EU om minstestandarder og overholdelse av disse, i tillegg til dagens Dublin-samarbeid. Komiteen viser til at et slikt samarbeid ikke begrenser vår frihet til å vedta nasjonale standarder utover de til enhver tid gjeldende europeiske minstestandarder. Komiteen støtter regjeringens ønske om at Norge slutter seg til det planlagte europeiske støttekontoret på asylfeltet (EASO). Det vil etter komiteens mening legge forholdene bedre til rett for å sikre de overordnede målene om en human og rettssikker asyl- og flyktningpolitikk, ikke bare i Norge, men i alle EUs medlemsland. Ved anvendelse av Dublin-regelverket i asylsaksbehandlingen er det viktig å kunne legge til grunn at mottaksforhold, asylpraksis og asylprosedyrer i de landene vi samarbeider med er i samsvar med vedtatte europeiske og internasjonale standarder. Hovedutfordringen for et felles europeisk asylsystem er å få alle landene til å følge disse standardene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viser i den forbindelse til regjeringens plattform som slår fast at en forutsetning for retur som følge av Dublin-samarbeidet er at «retur ikke er i strid med vernet mot forfølgelse eller umenneskelig behandling».

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, vil understreke at alle asylsøkere har krav på en individuell behandling av sine søknader.

Dette flertallet viser til at Europakommisjonen ved brev av 3. november 2009 til Hellas har innledet første fase i en formell prosedyre, for å undersøke om Hellas har begått traktatbrudd ved ikke å følge vedtatte EU-direktiver på området. Dette gjelder blant annet prosedyrer for behandling av asylsaker, behandlingen av enslige mindreårige asylsøkere og respekten for grunnleggende konvensjonsfestede rettigheter, herunder bestemmelsene om vern mot retur. Dette flertallet viser til at saken fortsatt er til behandling i EU-kommisjonen.

Dette flertallet viser også til at det i UNHCRs rapport fra 2009 om forholdene i Hellas, (Observations on Greece as a country of asylum), framgår at kun 0,06 pst. av asylsøkerne fikk innvilget beskyttelse i den greske førsteinstansen i 2008. Hellas er i en vanskelig økonomisk situasjon. Dette flertallet mener derfor at Norge bør ta initiativ både på europeisk og nordisk plan, til å finne en egnet måte å få til en mer rettferdig ansvarsfordeling på. Dette flertallet viser i den forbindelse til at enkelte land på ad hoc-basis har tatt imot flyktninger fra andre EU-land for å avhjelpe en vanskelig situasjon. Som eksempel kan nevnes Frankrike, som sommeren 2009 tok imot nesten 100 flyktninger fra Malta.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti støtter at Norge er en del av Dublin II-samarbeidet. Dette medlem stiller seg likevel kritisk til enkelte sider av Norges praktisering av regelverket, spesielt når det gjelder retur til Hellas. Dette medlem stiller seg uforstående til regjeringens vurdering av at man i Hellas vil kunne få en rettferdig og forsvarlig behandling av sin asylsøknad. Hellas har heller ikke et fungerende behandlingsapparat som ivaretar asylsøkeres rettigheter. Det er særlig viktig å sette fokus på den manglende muligheten for å få beskyttelse i Hellas, og også det høye antall saker som kan relateres til Hellas, jf. UNHCRs siste rapport, som sitert i stornemndas vedtak om saken;

«UNHCR refererer i sin rapport til offisielle tall for ankomster som viser at det ble registrert irregulære ankomster med 95 239 personer i 2006. For 2007 var tallet 112 364 personer, mens det i 2008 utgjorde 146 337 personer. Til slutten av august 2009 var tallet på 81 777 personer. Antall asylsøknader i Hellas lå på 25 113 i 2007, 19 884 i 2008, mens det i første halvdel i 2009 ble det registrert 9 777 asylsøknader.»

Spriket mellom irregulære ankomster (som kan bli dublinsaker når de søker i andre land) og registrerte asylsøknader er enormt. Potensielt risikerer Hellas hele 400 000 dublinreturer. Dette medlem mener således at det vil være umulig for Hellas i det hele tatt å bygge opp en asylprosedyre som ivaretar et minimum av rettssikkerhet og respekt for de internasjonale konvensjoner de er bundet av, ved at alle andre europeiske land tilbakefører asylsøkerne til første land, Hellas. I lys av finanskrisen i Hellas må det også være i alles interesse å gi Hellas mulighet til å bygge opp deres asylinstitutt. Det vil neppe skje ved at alle land i Europa benytter seg av muligheten til å returnere asylsøkere dit. Dette medlem mener at asylprosedyren i Hellas i dag er så mangelfull at det i ytterste konsekvens vil medføre at også returnerte fra Norge vil bli utsatt for returer i strid med non-refoulmen-prinisppet i EMK.

I tillegg til et tettere europeisk samarbeid om verdige standarder, understreker komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viktigheten av avtalen om et gjensidig strategisk partnerskap med FN (UNHCR) og ser den som et ytterligere verktøy for å sikre at vår asyl- og flyktningpolitikk til enhver tid utøves i samsvar med våre internasjonale forpliktelser om å ta ansvar for mennesker med krav på beskyttelse.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti er kritisk til praksis i utlendingsforvaltningen vedrørende sakene fra Irak som er i motstrid med UNHCRs anbefalinger. UNE/UDIs vurdering av sikkerhetssituasjon i området er ofte kun nevnt i en eller to generelle setninger uten at det blir vist til noen rapporter/eller tilgjengelig dokumentasjon hos f.eks. Landinfo. Dette medlem mener dette er problematisk og gjør det nær sagt umulig å argumentere mot/motbevise vedtaket, siden man ikke vet hva utlendingsforvaltningen bygger konklusjonen sin på.

Komiteen har videre merket seg at det er igangsatt et arbeid i EUs regi, for å revidere Dublin-bestemmelsene, slik at en kan få en mer rettferdig ansvarsfordeling innen EU- og Schengen-området enn dagens, der land i den sørøstlige yttergrensen av territoriet opplever at de må ta ansvar for en uforholdsmessig stor andel av asylsøkerne. Komiteen støtter at norske myndigheter bidrar til dette arbeidet, blant annet gjennom yttergrensefondet, og gjennom å bidra til å avlaste de søreuropeiske landene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til regjeringens mål om å øke antall kvoteflyktninger til Norge fra dagens 1 200 til minst 1 500 når antallet asylsøkere går betydelig ned. Flertallet forutsetter at regjeringen løpende vurderer kapasiteten i mottaksapparatet og saksbehandlingstiden i utlendingsforvaltningen, og melder tilbake til Stortinget på egnet måte.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti vil bemerke at Norge bør ta imot minst 2 000 overføringsflyktninger årlig.

Komiteen viser til EUs nye regionale beskyttelsesprogrammer i flyktningenes nærområde og EUs forsterkede innsats for å identifisere og hindre retur av personer med behov for beskyttelse. Dette er etter komiteens mening nye viktige instrumenter i en felles europeisk human og rettssikker asyl- og flyktningpolitikk. Komiteen støtter at Norge deltar i dette arbeidet.

5. Schengensamarbeidet

5.1 Sammendrag

5.1.1 Om deltakelse i Schengensamarbeidet

Land som har blitt eller blir EU-medlemmer etter 2004 er forpliktet til å delta i Schengensamarbeidet, som inngår i EUs samlete regelverk som nye EU-land forplikter seg til å anvende.

Av EUs medlemsland er det bare Irland, Storbritannia, Kypros, Bulgaria og Romania som ikke er fullstendig innlemmet i det operative Schengensamarbeidet, dvs. at de ikke er en del av området uten grensekontroll på indre grenser.

5.1.2 Schengenevaluering

Oppheving av personkontroll på indre grense påvirker medlemslandenes sikkerhet. Det er derfor behov for en mekanisme for å evaluere om regelverket blir riktig gjennomført i nasjonal rett. En slik mekanisme bidrar til å sikre at vilkårene blir oppfylt, men også til gjensidig tillit, da det er medlemslandene som evaluerer hverandre. Rådsarbeidsgruppen Schengen Evaluation Working Party har ansvar for alle sider av Schengenregelverket.

5.1.3 Norges samarbeidsavtale med EU om tilknytningen til Schengensamarbeidet

Norge inngikk den første samarbeidsavtalen med Schengenlandene i 1996. Schengensamarbeidsavtalen gir Norge rett og plikt til operativt å anvende hele Schengenregelverket. Det innebærer anvendelse av reglene om politisamarbeid, rettslig samarbeid i straffesaker, visumsamarbeid, personkontroll på de ytre grensene, og Schengeninformasjonssystemet (SIS). Disse reglene skal samlet sett utgjøre kompenserende tiltak mot utfordringer som knytter seg til at personkontrollen er opphevet på de indre grensene, og er et verktøy for det samarbeidet og den politikkutviklingen Norge deltar i.

Schengensamarbeidsavtalen gir Norge rett til å delta i utformingen av nye bestemmelser av betydning for gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengenregelverket.

Norge har imidlertid ikke stemmerett når EU fatter vedtak om nytt Schengenregelverk. Norge tar i etterkant, på selvstendig grunnlag, stilling til om vedtaket skal godtas av Norge. Skulle Norge beslutte ikke å godta et nytt regelverk, og fellesorganet i de etterfølgende diskusjoner i løpet av 90 dager ikke enes om en løsning, vil avtalen om Norges deltakelse i Schengensamarbeidet opphøre etter ytterligere tre måneder.

Samarbeidet mellom Norge og EU i Schengensaker er godt, og bygger på en gjensidig respekt for de rettigheter og plikter samarbeidsavtalen gir.

Som deltaker i et felles reisefrihetsområde hvor kontroll med passering av indre grenser er opphevet, har alle Schengenland ansvar for å ivareta den felles sikkerheten. Norge og EU legger til grunn en felles forståelse av trusselbildet, og dermed av behovet for tiltak som ivaretar hensynet til samfunnssikkerhet og kriminalitetsbekjempelse.

5.1.4 Norske myndigheters oppfølging av Schengensamarbeidsavtalen

Selv om Schengensamarbeidsavtalen har et mer saklig begrenset omfang enn EØS-avtalen, har Schengensamarbeidet berøringspunkter til en rekke norske myndigheter. Hovedansvaret for oppfølging er delt mellom to departementer. Justis- og politidepartementet har særlig ansvar for de deler av Schengenregelverket som gjelder visumsamarbeid, politisamarbeid, gjensidig bistand i straffesaker, grensekontroll, returspørsmål og Schengen informasjonssystemet (SIS). Utenriksdepartementet har et særlig ansvar for mer overordnede og institusjonelle spørsmål, for å koordinere norske posisjoner og for den formelle prosessen i forbindelse med norsk godtakelse av EUs vedtak på Schengenområdet.

Godtakelse av Schengenrelevante rettsakter skjer på departementsnivå, i statsråd eller etter samtykke fra Stortinget.

I en felleserklæring til Schengensamarbeidsavtalen åpnes det for parlamentarikersamarbeid mellom Norge og Europaparlamentet i Schengensaker. Dette samarbeidet er imidlertid i liten grad utviklet.

5.1.5 Tematisk gjennomgang av samarbeidsområdene i Schengensamarbeidet

Grensekontroll

Samarbeid om grensekontrollen på de ytre grensene og utstedelse av visum til Schengenområdet er grunnpilarene i Schengensamarbeidet. Schengenlandenes politi- og grensekontrollmyndigheter samarbeider med hverandre og med tilgrensende lands myndigheter for å forhindre ulovlige grensepasseringer. Etter etableringen av Frontex EUs grensekontrollbyrå, er samarbeidet om yttergrensekontrollen ytterligere intensivert ved at det bl.a. foretas felles operasjoner for å avdekke ulovlig innreise i områder hvor det er stor illegal grensepassering. Selve byrået er lagt til Warszawa i Polen.

Den fysiske kontrollen av de reisende på grenseovergangsstedene er regulert i et eget felles regelverk, Schengen Borders Code, som på norsk kalles Grenseforordningen.

En av Frontex' hovedoppgaver er å utarbeide risiko- og trusselanalyser som Schengenlandene kan bruke når de fordeler sine ressurser til grenseovervåking og -kontroll. Frontex har også en sentral rolle i planleggingen og koordineringen av fellesoperasjoner – dvs. operasjoner for en tidsbegrenset periode, der flere medlemsland deltar. Disse operasjonene kan være overvåkings- og kontrolloperasjoner på sjøgrensen, grensekontroll på bestemte steder på landgrensen, eller andre tiltak.

Det er også opprettet en beredskapsgruppe (Rapid Border Intervention Team, RABIT) med eksperter som kan rykke ut og bistå et medlemsland, dersom det oppstår en massebevegelse over en yttergrense og angjeldende land ikke selv greier å håndtere situasjonen administrativt og/eller operativt. Norge har meldt inn personell til RABIT. I forbindelse med det svært store migrasjonspresset på den sørlige sjøgrensen har man opprettet det såkalte European Patrol Network (EPN), som i første omgang er et samarbeid mellom land som allerede patruljerer farvannene i Middelhavet og Atlanterhavet. Frontex deltar i planleggingen og koordineringen av dette samarbeidet. Senere er det meningen at EPN skal inngå som en del av det styrkede grenseovervåkingssystemet i EU/Schengen (European Border Surveillance System, Eurosur) som er under planlegging og utvikling.

Schengen informasjonssystemet (SIS), som inneholder informasjon om personer og gjenstander, er et helt avgjørende redskap i grensekontrollen og det daglige Schengenarbeidet. Systemet gjør det mulig å utveksle opplysninger om etterlyste personer som er siktet eller mistenkt for svært alvorlig kriminalitet, og opplysninger i tilknytning til straffesaker. Videre gir registeret opplysninger om personer fra land utenfor Schengenområdet som er nektet innreise til et Schengenland.

Visumsamarbeidet

Visumsamarbeidet bygger på et omfattende, felles regelverk for utstedelse av visum som gir adgang til hele Schengenområdet i inntil 90 dager i løpet av en periode på seks måneder. Opphold utover 90 dager per seks måneder, er et nasjonalt anliggende og omfattes ikke av Schengensamarbeidet. Innen Schengensamarbeidet er det utarbeidet en felles liste over hvilke nasjonaliteter som trenger visum for å kunne reise inn i et Schengenland, og hvilke som er visumfrie. Hvilke nasjonaliteter som til enhver tid skal stå på listen vurderes fortløpende. Det felles visumregelverket er nå samlet i et dokument som kalles Visumforordningen (Visa Code). Forordningen skal anvendes fra 5. april 2010, og vil bli gjennomført i norsk rett.

Bl.a. som følge av terrorangrepene 11. september 2001 besluttet EU, etter flere års utredning, å opprette et informasjonssystem om visum, «Visa Information System» (VIS). VIS er et felles system for Schengenlandene, der opplysninger om visumsøkere skal lagres i en sentral database. Med VIS innføres biometri i forbindelse med visumsaksbehandlingen.

VIS skal være et virkemiddel i en effektiv migrasjonspolitikk og forebygge trusler mot medlemslandenes indre sikkerhet. VIS er et omfattende teknisk system, og har blitt forsinket flere ganger. VIS skal etter planen starte opp i desember 2010.

VIS anses som en videreutvikling av Schengensamarbeidet, og Norge vil derfor delta i VIS, og gjøre nødvendige forutgående tiltak for slikt samarbeid. Foruten tekniske tiltak, er det gjort endringer i norsk lov for lagring, bruk og overføring av personopplysninger som er registrert i VIS. Ved lov 19. juni 2009 nr. 38 fikk utlendingsloven syv nye bestemmelser for innføring og bruk av VIS, jf. §§ 102–102f.

I forbindelse med EUs innføring av biometri i visumbehandlingen er det startet forsøksvirksomhet med etablering av felles visumsøknadssentre. I Moldova, Montenegro og Dubai settes det nå opp slike sentre. Norge forbereder seg på å delta i samarbeidet ved søknadssenteret i Moldova.

Schengensamarbeidet bygger på forutsetningen om godt lokalt konsulært samarbeid, dvs. at Schengenlandenes utenriksstasjoner samarbeider mht. å utveksle informasjon og finne løsninger på felles praktiske forhold i vedkommende region.

Returpolitikken

Retur av personer uten lovlig opphold gis økende oppmerksomhet i Schengensamarbeidet. Det anses som svært vanskelig å bekjempe ulovlig innvandring uten at man har en effektiv politikk for retur av personer som oppholder seg ulovlig i Schengenområdet.

I utviklingen av en europeisk returpolitikk er følgende tre elementer sentrale:

• Felles standarder og prosedyrer for frivillig og tvungen retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold.

• Praktisk samarbeid om effektuering av retur, innad i Schengenområdet, og mellom Schengenområdet og de aktuelle opprinnelseslandene og transittlandene.

• Avtaler med opprinnelsesland og transittland om tilbaketakelse av egne borgere (og eventuelt, der hvor det er aktuelt, tilbaketakelse av migranter som har brukt landet som transittland for å reise til Europa).

I tillegg til de tre momentene som er nevnt over, er identitetsfastleggelse et viktig aspekt ved returarbeidet. Regjeringen vil derfor styrke arbeidet med å avklare identiteten til utlendinger som kommer til eller oppholder seg i Norge og vil etablere et nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter i løpet av 2010. Det er også viktig å sikre et bedre grunnlag for målrettet innsats mot kriminalitet gjennom et helhetlig ressurseffektivt identitets- og dokumentasjonsarbeid. Regjeringen tar sikte på en gradvis oppbygging av dette senteret, slik at det er fullt etablert innen ett til to år.

5.1.6 Informasjonsutveksling

I alle Schengenfora står informasjonsutvekslingen mellom landene i sentrum, og de felles IT-systemene innenfor Schengensamarbeidet, dvs. SIS (og det kommende SIS II), VIS og EURODAC utgjør kjernen av denne informasjonsutvekslingen. Samarbeidet bygger på en forutsetning om gjensidig utveksling av informasjon knyttet til den løpende oppgaveløsningen for grensekontroll, visum, asylsaksbehandling, opprettholdelse av orden og sikkerhet (herunder statens sikkerhet), og dokumentsikkerhet.

Gjennom Schengensamarbeidsavtalen deltar Norge i mye av EUs politisamarbeid, også i den delen som angår informasjonsutveksling. Et overordnet prinsipp er det såkalte tilgjengelighetsprinsippet, som fastslår at politiet i alle medlemsstater skal ha like god tilgang til opplysninger som det den hjemlige politimyndigheten har. I EU arbeider man nå med gjennomføringen av prinsippet. En del av politisamarbeidet i EU faller imidlertid utenfor vår Schengentilknytning. Et eksempel på gjennomføring av tilgjengelighetsprinsippet er det såkalte Prümregelverket. Det gir politimyndigheter mulighet til å søke i innholdet i andre staters databaser etter DNA, fingeravtrykk og kjøretøy på treff/ikke treff-basis. Prümregelverket ble ikke ansett for å være Schengenrelevant. Norge og Island har imidlertid ferdigforhandlet en tilknytningsavtale til dette regelverket. Avtalen ble undertegnet 26. november 2009.

Norge deltar for øvrig i EUs politiorgan Europol på bakgrunn av en separat tilknytningsavtale.

Videre har Norge inngått en samarbeidsavtale med EUs byrå for samarbeid mellom medlemslandenes påtalemyndigheter, Eurojust. Byrået ble etablert i 2002, og hensikten er å samle representanter for landenes påtalemyndigheter i et senter i Haag, hvor man kan samarbeide direkte for å løse rettslige problemstillinger i internasjonale straffesaker.

Norge deltar også aktivt i det europeiske statistikkbyråets (Eurostats) arbeid med å utvikle og hente inn sammenliknbar statistikk om innvandringsregulering, asylsøknader og asylvedtak.

5.2 Komiteens merknader

Komiteen forutsetter at Norge aktivt benytter seg av retten til å delta i utformingen av nye bestemmelser om gjennomføring, anvendelse og videreutvikling av Schengenregelverket. Det gjelder blant annet planlagt intensivert yttergrensekontroll og felles returoperasjoner gjennom EUs grensekontrollbyrå, Frontex, herunder også felles returavtaler med opprinnelsesland og transittland, norsk personell til beredskapsgruppen som bistår ved massebevegelser over yttergrensene, felles informasjonssystem for utveksling av personopplysninger mv., gjennomføring av visumforordningen som del av norsk rett, planlagt felles informasjonssystem om visum basert på biometri (allerede hjemlet i utlendingsloven), tilslutning til felles senter for visumsøknader i Moldova, samarbeid om identitetsfastleggelse gjennom et nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter, politisamarbeid, herunder det såkalte Prümregelverket for informasjonsutveksling og deltakelse i Europol, EUs politiorgan, påtalesamarbeidet gjennom Eurojust, Eurostats arbeid med felles statistikk om innvandring og asyl.

Komiteen viser til felleserklæringen om Schengen-samarbeidet, som åpner for et nærmere parlamentarikersamarbeid mellom Norge og Europaparlamentet om Schengen-relevante saksfelt, og vil anmode Stortingets presidentskap om å vurdere hvordan dette samarbeidet kan bli mer aktivt enn det er i dag.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, tar gjennomgangen av Norges forpliktelser etter samarbeidsavtalen om tilknytning til Schengen-samarbeidet til etterretning.

Komiteens medlemmer fra Høyre finner det svært positivt at Norge deltar i Schengen-samarbeidet, og er glad for at regjeringen ønsker å bidra til å videreutvikle dette samarbeidet gjennom deltagelse i en rekke programmer og organisasjoner som alle har det til felles at illegal innvandring til Europa blir vanskeliggjort. Disse medlemmer finner det oppsiktsvekkende at regjeringspartiene ikke sterkere uttrykker støtte til disse viktige tiltakene som vil være helt avgjørende for å kunne redusere tilstrømmingen av illegale innvandrere til Norge. Disse medlemmer forutsetter at Norge aktivt deltar i utformingen av nye bestemmelser om gjennomføring, anvendelse og videreutvikling av regelverket, og forutsetter at Stortinget blir orientert om utviklingen av dette viktige området på egnet måte.

6. Arbeidsinnvandring

6.1 Sammendrag

6.1.1 Fri personbevegelse i EØS/EFTA-området

Fri bevegelighet av personer er et av de grunnleggende prinsippene i EU. Gjennom EØS-avtalen omfattes også norske borgere av prinsippene om fri personbevegelse. Dette omfatter retten til innreise, opphold og arbeid i et annet medlemsland for borgere av et EØS-land og deres familiemedlemmer.

Bl.a. for å samle gjeldende rett kom EU med et nytt direktiv i 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium. Reglene i direktivet er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk lov.

6.1.2 EUs politikk for arbeidsinnvandring fra tredjeland

Arbeidsinnvandring ble gjennom Haagprogrammet i 2004 tydeligere sett i sammenheng med den samlede migrasjonspolitikken. Dette skyldes flere forhold, bl.a. utviklingen av EUs migrasjonspolitikk og en økende bevissthet om arbeidsinnvandringens rolle for å dekke behov i arbeidsmarkedet på kort og lengre sikt.

I Lisboastrategien er det satt som mål at EU innen 2010 skal bli «den mest konkurransedyktige og dynamiske kunnskapsbaserte økonomien i verden». Samtidig har strategien også som mål å «skape en bærekraftig økonomisk vekst med flere og bedre arbeidsplasser og større sosial utjevning med respekt for miljøet». Arbeidsinnvandring spiller en viktig rolle i å utvikle den kunnskapsbaserte økonomien i Europa og bidra til oppnåelse av de målene som er satt for vekst og utvikling.

I migrasjonspakten fra 2008 utdypes den felles interessen EUs medlemsland har innen flyktning- og migrasjonspolitikken. Det ble gitt noen felles prinsipper for hvordan det enkelte medlemslandet skal innrette sin innvandringspolitikk. Bl.a. ble det gitt retningslinjer for å gjøre det europeiske arbeidsmarkedet mer attraktivt slik at det blir enklere å rekruttere høyt kvalifisert arbeidskraft og tiltrekke seg studenter fra tredjeland. Integreringen skal styrkes, både innvandrerens rettigheter og plikter skal vektlegges. En legger vekt på at lovlig innvandring skal ta utgangspunkt i interessene hos avsender- og mottakerland, bl.a. at medlemslandene skal føre en politikk som ikke øker hjerneflukten fra utviklingsland.

I Stockholmprogrammet, som ble vedtatt i desember 2009, vises det også til at arbeidsinnvandring kan bidra til styrket konkurranseevne og økonomisk utvikling.

6.1.3 EUs handlingsplan for lovlig innvandring

Europakommisjonens plan for lovlig innvandring fremhever at det enkelte medlemsland selv har myndighet til å regulere antallet arbeidsinnvandrere fra tredjeland. Adgang for tredjelandsborgere til å ta arbeid i medlemslandene kan gis der ledige stillinger ikke kan besettes av innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra EØS-landene. Borgere fra tredjeland med permanent oppholdsrett i et EØS-land, og som er en naturlig del av dette landets arbeidsstyrke, likestilles med EØS-borgere i denne sammenhengen.

6.1.4 Norsk politikk overfor arbeidsinnvandrere i et europeisk perspektiv

Norsk politikk på arbeidsinnvandringsfeltet er presentert i St.meld. nr. 18 (2007–2008) Arbeidsinnvandring, og endringene i utlendingsloven som følger av denne er blitt gjort gjeldende fra 1. januar 2010. Det meste av arbeidsinnvandringen til Norge kommer fra EØS-området, inklusive de nordiske land. I drøfting av politikk for arbeidsinnvandring er det nødvendig å skille mellom innvandring fra EØS/EFTA-området, som i stor grad er fri, og innvandring fra tredjeland, som styres gjennom nasjonale regler.

Norge er ikke forpliktet til å tilpasse seg regelverket som er under utforming i EU når det gjelder adgang for tredjelands arbeidsinnvandrere. Vårt nasjonale regelverk vil fortsatt gjelde i Norge.

Enkelte av de øvrige forslagene i EUs handlingsplan for lovlig innvandring er av relevans for Norge. Bl.a. gjelder dette utvidelsen av det europeiske arbeidsformidlingsnettverket (EURES) til også å omfatte tjenester for tredjelandsborgere. Arbeids- og velferdsetaten deltar i dette samarbeidet. En slik utvikling er i tråd med stortingsmeldingen om arbeidsinnvandring. Arbeids- og velferdsetatens koordineringsansvar for informasjon utvides her til også å omfatte arbeidsinnvandring fra tredjeland.

De endringene i norsk politikk som er beskrevet i stortingsmeldingen om arbeidsinnvandring forventes å være robuste overfor endringer i arbeidsmarked og ytre rammevilkår, og vil i utgangspunktet ikke bli berørt av den endrede konjunktursituasjonen. Dessuten er arbeidsinnvandring av tredjelandsborgere en relativt begrenset størrelse i forhold til mobiliteten av arbeidskraft innen EØS-området.

Utviklingen av EUs migrasjonspolitikk til også å omfavne elementer av arbeidsinnvandringspolitikk gjennom Lisboatraktaten, Stockholmprogrammet og EUs direktiver, har i tillegg til det materielle innholdet en viktig symbolsk betydning, og kan på lengre sikt bety en utvikling og styrking av EUs felles regelverk. Regjeringen vil derfor følge utviklingen i EU nøye på dette feltet. Eventuelle behov for tilpasninger i det norske regelverket som en følge av EUs regelverk på området, vil bli vurdert i lys av erfaringer fra gjennomføring av nytt norsk regelverk, og de erfaringer som blir gjort i EUs medlemsland av virkningene av direktivene.

6.2 Komiteens merknader

Arbeidsinnvandringen fra tredjeland reguleres av det enkelte medlemsland. Komiteen viser til Stortingets behandling av St.meld. nr. 18 (2007–2008), Innst. S. nr. 292 (2007–2008) med vedtak 559 og 560 og tilhørende endringer i utlendingsloven med virkning fra 1. januar 2010. Komiteen har videre merket seg at regjeringen vil følge nøye med på utviklingen av EUs arbeidsinnvandringspolitikk under Lisboa-traktaten, Stockholmsprogrammet og EUs direktiver og foreslå eventuelle tilpasninger i norsk regelverk der det anses hensiktsmessig.

7. Integrering

7.1 Sammendrag

7.1.1 Migrasjon og integrering

EU-landenes integreringspolitikk retter seg inn mot tredjelandsborgere, altså innvandrere fra land utenfor EU. EU-borgere er i all hovedsak omfattet av de samme rettighetene og pliktene uavhengig av hvilket EU-land de oppholder seg i. I den siste tiden er det imidlertid økende forståelse for at det kan være behov for integreringstiltak også for borgere fra EU-land, særlig i forhold til språkopplæring og informasjon om landet de oppholder seg i.

7.1.2 EU og integreringspolitikk

Integreringspolitikken er et nasjonalt anliggende i EU.

Gjennom det nylig vedtatte Stockholmprogrammet, programområde for frihet, sikkerhet og rettferdighet for perioden 2010–2014, tydeliggjøres sammenhengen mellom migrasjon og integrering i større grad enn tidligere. Europakommisjonen la i 2005 frem et forslag til et overordnet europeisk rammeverk for integrering. Rådet sluttet seg til forslaget, og det er dette rammeverket som ligger som grunnlag for EUs arbeid med, og utvikling av, integreringspolitikken.

EU legger til grunn en bred forståelse av integrering, og i det felles europeiske rammeverket understrekes det at integrering er et viktig aspekt ved en rekke politikkområder.

EU arbeider f.eks. bredt i forhold til å sikre sysselsetting og forhindre sosial ekskludering av sine borgere. Disse målene ble nylig uttrykt gjennom en fornyet strategi på det sosialpolitiske området fra Europakommisjonen kalt «Social Agenda».

7.1.3 Norsk integrerings- og inkluderingspolitikk

Bærebjelken i regjeringens integrerings- og inkluderingspolitikk er at alle som bor i Norge skal delta i samfunnet og ha like rettigheter og plikter. Dette innebærer å legge til rette for at nyankomne innvandrere raskt kan bidra med sine ressurser i arbeidslivet og samfunnet for øvrig. Regjeringen vil forhindre at det utvikler seg et klassedelt samfunn hvor personer med innvandrerbakgrunn har dårligere levekår og lavere samfunnsdeltakelse enn befolkningen for øvrig.

Introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere og rett og plikt til norskopplæring er sentrale virkemidler i norsk integreringspolitikk. Rask og god bosetting av flyktninger skal danne grunnlag for et aktivt liv i trygge omgivelser.

7.1.4 Norges forhold til EUs integreringspolitikk

Som nevnt er integreringspolitikken et nasjonalt anliggende i EU. Det finnes ikke rettsakter og forpliktende avtaler for medlemslandene, og Norge er dermed heller ikke tilsluttet avtaler som styrer integreringspolitikken.

Det finnes en rekke kontaktpunkter mellom Norge og EUs initiativer på integreringsfeltet.

Fra og med april 2008 har Norge observatørstatus i EU-landenes nettverk for integrering, National Contact Points on Integration, som eneste ikke-medlemsland.

Deltakelse i EU-fora gir mulighet til å bidra i utviklingen av politikken i andre land og i EU som en helhet. Gjennom samarbeidet med EU og de enkelte medlemsstatene, får Norge mulighet til å dele erfaringer med integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen.

7.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at integreringspolitikken er et nasjonalt anliggende og støtter regjeringens mål om å føre en integreringspolitikk som hindrer at det utvikler seg et klassedelt samfunn der personer med innvandrerbakgrunn har dårligere levekår og lavere samfunnsdeltakelse enn befolkningen for øvrig.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser i den forbindelse til regjeringens handlingsplan for integrering, slik den kommer til uttrykk i de årlige statsbudsjettene, handlingsplanene mot sosial dumping, introduksjonsprogram mv.

Flertallet viser også til at regjeringen 30. april 2010 oppnevnte et offentlig utvalg som skal se på muligheter og utfordringer i et flerkulturelt Norge (Integreringsutvalget), som skal foreslå prinsipper og tiltak for en framtidig inkluderings- og integreringspolitikk. Utvalget skal levere sin utredning (NOU) til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet våren 2011.

Komiteen viser også til interpellasjonsdebatten om Stockholmsprogrammet i Stortinget 4. desember 2009 (Interpellasjon nr. 7 (2009–2010)).

8. Migrasjonssamarbeid med land utenfor EU

8.1 Sammendrag

8.1.1 Utenlandsdimensjonen i EUs migrasjonspolitikk

EU har de senere årene gått langt i å utvikle en utenlandsdimensjon i migrasjonspolitikken. I tillegg til å arbeide for en bedre styring med migrasjonen til EU-området, gjennom en styrket og mer harmonisert politikk, regelverk og praksis for grensekontroll, visum, opphold og asyl, ønsker EU også å styrke samarbeidet med migrantenes opprinnelsesland og med landene de reiser gjennom. EU erkjenner at et slikt samarbeid må være bredt anlagt, der også opprinnelses- og transittlandene oppnår fordeler. De fleste landene det er aktuelt å inngå slikt samarbeid med, er å regne som utviklingsland. Det er dermed aktuelt at samarbeidet omfatter bruk av utviklingshjelp på en slik måte at det både fremmer styring av migrasjonen og utvikling i samarbeidslandet.

8.1.2 Migrasjonspartnerskap

Et avgjørende utgangspunkt for å få bedre kontroll over migrasjonsstrømmene til Europa er en god politisk og praktisk dialog med opprinnelsesland og transittland.

For å få til dette har EU utviklet flere parallelle modeller for migrasjonspartnerskap: mobilitetspartnerskap, samarbeidsplattform for migrasjon og utvikling, og migrasjonssentre (Migration Information and Management Centres). Disse modellene innebærer ulike rammeverk for samarbeid. Det er i hovedsak tre temaområder som inngår i disse partnerskapene:

• Tilrettelegge for lovlig migrasjon.

• Bekjempe ulovlig innvandring.

• Utnytte synergien mellom migrasjon og utvikling.

Tanken er at det i partnerskap skal iverksettes konkrete tiltak innenfor disse tre temaområdene.

Et vedtak truffet gjennom medbestemmelsesprosedyren i Rådet og Europaparlamentet i 2007 innebærer at det over en syvårsperiode (2007–2013) bevilges hele 380 mill. euro til samarbeid med tredjeland på områdene migrasjon og asyl. Tilskuddsmidlene er dels fordelt geografisk, etter hvilke migrasjonsruter tiltak settes i verk i forhold til, dels tematisk. Det er avsatt midler til å stimulere synergivirkninger mellom migrasjon og utvikling, for å legge til rette for arbeidsmigrasjon, for å styrke beskyttelse av flyktninger, for å motvirke menneskesmugling og menneskehandel og for å motvirke illegal migrasjon.

8.1.3 Annet samarbeid med tredjeland på migrasjonsområdet

I tillegg til samarbeid innenfor rammene av ovennevnte migrasjonspartnerskap, er det viktig for både EU-landene og Norge å inkludere flyktning- og migrasjonsfeltet i øvrig bilateralt samarbeid med tredjeland. Samarbeid og avtaler som det kan være vanskelig å få på plass i en bredere internasjonal sammenheng, kan være enklere å gjennomføre bilateralt. Dessuten vil det kunne variere fra land til land hva man er opptatt av å få til en avtale eller et samarbeid om. Derfor vil bilateralt tredjelandssamarbeid være i kontinuerlig bevegelse, og endre seg raskt i lys av aktuelle hendelser.

8.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til gjennomgangen av hovedpunktene i EUs migrasjonspolitikk overfor tredjeland og mulighetene for mer fleksible bilaterale avtaler. Spesielt vil komiteen framheve den betydningen slike samarbeidsavtaler kan få for viktige politiske mål om tilrettelegging for arbeidsinnvandring, styrket beskyttelse av flyktninger og tiltak mot menneskesmugling, menneskehandel og illegal migrasjon.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets merknader og forslag i Innst. S. nr. 292 (2007–2008), jf. St.meld. nr. 18 (2007–2008) Arbeidsinnvandring.

9. Mulige utviklingstrekk i EUs flyktning- og migrasjonspolitikk, og hva dette vil bety for Norge

9.1 Sammendrag

11. desember 2009 vedtok Rådet Stockholmprogrammet, som vil være retningsgivende for utviklingen i EUs flyktning- og migrasjonspolitikk som beskrives i dette kapitlet.

Den politiske målsettingen i Stockholmprogrammet er å fokusere på borgernes interesser og behov. Utfordringen er å finne den riktige balansen mellom respekt for grunnleggende rettigheter og individenes integritet, samtidig som man garanterer sikkerheten i Europa. De seks viktigste politiske prioriteringene er:

• Arbeide for borgernes rettigheter.

• Et Europa bygget på lov og rettferdighet.

• Beskyttelse av borgerne.

• Et Europa med ansvar, solidaritet og partnerskap i migrasjon- og asylsaker.

• Adgang til Europa i en globalisert verden.

• Europa i en global verden – utenriksdimensjonen av frihet, sikkerhet og rettferdighet.

9.1.1 Lisboatraktaten

Lisboatraktaten trådte i kraft 1. desember 2009. Den endrer ikke Norges allerede inngåtte avtaler med EU. Imidlertid er det et forhold ved Lisboatraktaten som vil måtte følges nøye fra norsk side. Hvis traktatens intensjoner oppfylles, vil EU-landenes samarbeid på justis- og innenriksområdet bli vesentlig styrket gjennom tettere praktisk samarbeid. To viktige eksempler er asylsamarbeidet (som allerede har vært under utvikling uavhengig av traktaten) og konsulærsamarbeidet. Her vil det fra norsk side kreves årvåkenhet og initiativ som sikrer god innsikt i de uformelle samarbeidsmønstrene. Det er viktig fra norsk side å bidra aktivt med konstruktive innspill som tilfører samarbeidet merverdi, for dermed å oppfattes som en interessant og nyttig samarbeidspartner.

Det er også viktig å ivareta etablerte samarbeidskanaler. Norge er på Schengenområdets saksfelter en likeverdig partner for EU.

Som følge av Lisboatraktaten skjer det endringer i Rådsstrukturen. I sum vil disse endringene kunne skape utfordringer for Norges muligheter til å fremme vårt syn i saker som er viktige for oss, og det er vanskelig å forutse om det vil komme opp saker som anses som Schengenrelevante, etter at endringene i Rådsstrukturen er gjennomført. Det er i det minste sannsynlig at det vil kunne bli mer krevende å arbeide opp mot rådsstrukturen i Brussel.

9.1.2 Endret rollefordeling mellom institusjonene

Etter at Europaparlamentet i 2004 fikk medbestemmelse i asyl- og innvandringspolitikken, er samspillet mellom Rådet og Europaparlamentet endret. Rådet vedtar ikke lenger rettsakter alene; Europaparlamentet har fått medbestemmelsesrett.

Den endrede maktfordelingen mellom Rådet og Europaparlamentet kan bidra til at det blir andre praktiske og politiske resultater enn tidligere.

9.1.3 Fremtidige perspektiver for Schengensamarbeidet

Uansett om EU i fremtiden vil åpne opp for mer lovlig innvandring eller stramme inn på den lovlige innvandringen, så er det helt på det rene at dagens situasjon med en betydelig illegal innvandring har en meget høy politisk og menneskelig kostnad som det er ønskelig å kunne bringe under kontroll. Dette forklarer hvorfor styrking av kontrollen med Schengenområdets yttergrenser og kontrollen med utstedelser av visum til Schengenlandene fortsatt har meget høy prioritet.

Schengenevaluering

I Haagprogrammet fikk Europakommisjonen i oppdrag å legge frem et forslag som skulle styrke Schengenevalueringsmekanismen. Forslaget ble lagt frem våren 2009. Et av de sentrale elementene i Kommisjonens forslag var å overføre ansvaret for evalueringene fra medlemslandene til Kommisjonen. Under forhandlingene i rådsstrukturen, viste det seg at medlemslandene (inklusive Norge) ikke var enige i en slik omfattende ansvarsoverføring. Kommisjonen må nå fremlegge et nytt/endret forslag for behandling.

Grensekontroll

Innføringen av Visa Information System (VIS) og biometri i andregenerasjons Schengen informasjonssystem (SIS II) er en hovedsatsing for å øke sikkerheten ved yttergrensene og for å hindre misbruk av reisedokumenter. De to systemene vil gjøre bruk av to biometriske kjennetegn, fingeravtrykk og digitalt foto.

Oppholdskort som dokumentasjon for oppholdstillatelse, skal innføres senest i mai 2011 og skal inneholde alfanumeriske opplysninger slik som navn, fødselsdato osv. og ansiktsfoto lagret i en databrikke i kortet. Med oppholdskortet innføres biometri i forbindelse med søknad om oppholdstillatelser, og innen mai 2012 skal det, foruten informasjon som nevnt ovenfor, også registreres fingeravtrykk for lagring i databrikken i kortet.

Det anslås at over halvparten av de som oppholder seg ulovlig på Schengenområdet har reist inn på territoriet på lovlig vis, men unnlatt å forlate området når visumet (eller eventuelt annen tillatelse) utløp. Det er derfor nødvendig ikke bare å oppgradere kontrollen ved innreise, men også ved utreise. Europakommisjonen la i februar 2008 frem et forslag om å innføre et inn- og utreisesystem («entry/exit system»). Bakgrunnen for forslaget er todelt: man ønsker å redusere antallet personer som oppholder seg ulovlig i Schengenområdet, samtidig som det er ønskelig å beholde et åpent og tilgjengelig Europa for tredjelandsborgere. Selve lovforslaget er planlagt fremmet våren 2010, for at systemet skal kunne være i drift fra 2015.

Siktemålet er å etablere en felles database der tredjelandsborgeres inn- og utreisedatoer over Schengenlandenes yttergrenser skal registreres og lagres. Systemet skal utfylle VIS, som bare skal slås opp i ved innreise til Schengenområdet og ikke ved utreise.

Samtidig med oppgraderingen av grensekontrollen for tredjelandsborgere er det foreslått at det også skal innføres et automatisert grensekontrollsystem (Automated Border Control System) som gir anledning til å innføre en særskilt hurtigprosedyre for Schengenlandenes borgere og andre reisende som man ønsker å innføre lettelser for.

Norge støtter utviklingen av inn- og utreisesystemet for å motvirke ulovlig opphold samt målet om å få en rask og forenklet grensepassering ved bruk av et automatisert grensekontrollsystem. Dette vil være et gode både for myndighetene og for den enkelte reisende. Alle norske grenseovergangssteder som utgjør en Schengenyttergrense, vil allerede som følge av innføringen av VIS, og innføringen av biometri i norske pass, utstyres med nødvendige instrumenter for lesing av biometri. Implementeringen av inn- og utreisesystemet vil forenkles ved at dette allerede er på plass.

I 2006 vedtok EU en forordning som gir Schengenlandene mulighet til å inngå bilaterale avtaler med tilgrensende tredjeland for å innføre en særskilt ordning om tillatelse for lokal grensetrafikk (på norsk brukes begrepet «grenseboerbevis»). Formålet med ordningen er å lette grensepasseringen for befolkningen som bor langs grensen (ordningen gjelder kun landgrense, og ikke sjø- eller luftgrense).

Forenkling av grensepasseringen mellom Norge og Russland er et viktig tiltak innenfor regjeringens nordområdesatsing, og et sentralt element for å styrke samarbeidet med Russland. Norge har derfor innledet forhandlinger med Russland med sikte på å inngå en gjensidig avtale om innføring av grensebeboerbevis. Det tas sikte på at forhandlingene sluttføres våren 2010 og at avtalen kan tre i kraft i 2011.

Et annet viktig langsiktig verktøy i kampen mot ulovlig innvandring og grenseoverskridende kriminalitet, er utviklingen av et helhetlig grenseovervåkingssystem for EUs yttergrenser. Eurosur skal i første omgang omfatte den sørlige sjøgrensen og den østlige landgrensen (hvorav de nordligste 196 km løper mellom Norge og Russland). På lang sikt skal alle Schengenland og sjøgrenser omfattes. Formålet med Eurosur er å bidra til å forbedre medlemslandenes situasjonsbilde og kapasitet for bekjempelse av ulovlig innvandring og grenseoverskridende kriminalitet.

Grensekontrollbyrået Frontex antas å ville bli en stadig viktigere premissleverandør for utvikling av Schengenlandenes grensekontrollpolitikk, samt virkemiddel for å organisere felles tiltak for grensekontroll. I Stockholmprogrammet bes Europakommisjonen om å komme med forslag i løpet av 2010 til endringer i Frontex-forordningen for å styrke og forbedre Frontex' rolle.

Ved kgl. resolusjon nr. 35 av 21. desember 2007 ble det etter innstilling fra justisministeren nedsatt et utvalg for vurdering av en lovmessig forankring av den sivile grenseovervåkingen. Utvalget la frem sitt forslag i september 2009 og dette ble sendt på høring i november samme år.

Visumsamarbeidet

Visumsamarbeidet innenfor Schengensamarbeidet beskrives i detalj i det felles regelverket Visa Code (Visumforordningen). Dette er en kodifisering av eksisterende regelverk og praksis, men også etablering av noe nytt regelverk. Denne kodifiseringen vil bidra til ytterligere harmonisering av Schengenlandenes visumpolitikk.

Den felles utenrikstjenesten for EU (European External Action Service) vil kunne bli et viktig bindeledd for medlemslandenes praktiske samarbeid på utenriksstasjonene.

Når det konsulære samarbeidet innlemmes i en eventuell ny felles utenrikstjeneste i EU, blir det en utfordring for Norge å sørge for at vi kan knytte oss til de delene av dette samarbeidet som berører norske interesser, som å opprettholde det juridiske og praktiske samarbeidet på feltet.

Ulovlig opphold og retur

EUs arbeid med å inngå tilbaketakelsesavtaler er en integrert del av EUs samarbeid med tredjeland på migrasjonsområdet og slike avtaler kobles ofte til avtaler om visumfasilitering.

Direktivet om felles standarder og prosedyrer for retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold (returdirektivet) ble vedtatt i 2008. Når de felles reglene i direktivet trer i kraft vil Europakommisjonen få myndighet til å overvåke den nasjonale etterlevelsen av reglene. Dette gir grunnlag for å mene at situasjonen vedrørende ulovlig opphold innen Schengenområdet vil bli bedret på sikt.

Direktivet skal tre i kraft i Schengenområdet mot slutten av 2010. Forslag til norske lovendringer for gjennomføring av dette direktivet ble sendt på høring i februar 2010.

Opprettelse av byrå for IT-systemer

I juni 2009 la Europakommisjonen frem et lovforslag om å opprette et nytt EU-byrå som skal forvalte de felles IT-systemene på justis- og innenriksområdet.

Byrået vil spille en sentral rolle i informasjonsutvekslingen mellom Schengenlandene. I og med at byrået kommer til å forvalte Schengen- og EURODAC-instrumenter, legges det til grunn at Norge vil delta både i byrået og i styret. De nærmere vilkårene for norsk deltakelse vil reguleres gjennom en tilknytningsavtale.

Byrået vil ikke ha tilgang til data eller bruke data (i motsetning til f.eks. Europol eller Frontex), men vil bare sikre at myndigheter i medlemslandene har denne tilgangen. Personvern står sentralt i forslaget til opprettelsen av byrået og forslaget sikrer at det europeiske datavernombudet vil få tilgang til all nødvendig informasjon for å kunne kontrollere byråets arbeid. Under forhandlingene har medlemslandene ønsket at personvernombudets rolle i tilknytning til byrået blir enda klarere forankret enn det Europakommisjonen i utgangspunktet hadde foreslått.

9.1.4 Oppbygging av et felles europeisk asylsystem

Generelt om utviklingen av et felles europeisk asylsystem

Som det fremgår av kapittel 4 er EU i ferd med å videreutvikle det felles europeiske asylsystemet (CEAS). Ett av målene for videreutviklingen av CEAS er å ytterligere harmonisere nasjonal praksis.

Situasjonen med store og ukontrollerte migrasjonsstrømmer til Sør-Europa synliggjør at det er behov for nye virkemidler for å sikre at flyktninger får tilgang til internasjonal beskyttelse, samtidig som det er nødvendig med en fast og effektiv håndtering av ulovlig innvandring. Den pågående prosessen med å styrke asylsamarbeidet i EU må ses som en erkjennelse av at det er svakheter ved dagens løsninger. For å imøtekomme utfordringene, har Europakommisjonen fremlagt forslag om endringer i Dublinforordningen for å styrke mekanismene for ansvarsfordelingen innad i EU, endringer i prosedyre- og statusdirektivet samt opprettelse av et støttekontor på asylfeltet.

Norge deltar ikke i det europeiske samarbeidet som omfatter de felles standardene EU utvikler for asylpolitikken. Så kan man spørre om Norges reelle handlefrihet er like stor som den formelle. Siktemålet er å unngå at en uforholdsmessig stor andel av asylsøkere som kommer til Europa, søker asyl i Norge. Det er grunn til å tro at ankomsten av asylsøkere til de enkelte landene i Europa i noen grad påvirkes av forskjeller i landenes asylpolitikk. Erfaringer fra andre land tilsier at det er i Norges interesse å harmonisere vår lovgivning og praksis med de øvrige europeiske landene, selv om vi formelt sett står fritt mht. lov- og politikkutviklingen på dette området.

Etableringen av et felles støttekontor på asylfeltet (EASO)

Det ble allerede høsten 2009 oppnådd enighet om opprettelse av European Asylum Support Office (EASO). Støttekontoret vil bli lokalisert på Malta. Målsettingen er at kontorets ledelse vil være på plass i løpet av 2010, og at de første funksjonene allerede da kan igangsettes.

Avvik i vurderingen av asylsøknader undergraver Dublinsystemet og fører til at asylsøkere prøver å unngå å bli tatt fingertrykk av og å bli registrert i EURODAC-databasen, for å kunne søke asyl i land som har høy innvilgelsesprosent.

Det tas sikte på at EASO vil gi mer enhetlig beslutningsgrunnlag ved at medlemslandene i større grad vil forholde seg til samme landinformasjon og en felles forståelse av tolkningen av denne. Planene om felles opplæring og utveksling av «best practices» vil også kunne medvirke i en slik retning.

I utkastet til Europaparlaments- og rådsforordning om opprettelse av EASO, åpnes det for at bl.a. Norge skal kunne delta i kontorets virksomhet. Regjeringen har besluttet at Norge ønsker en tilknytning til EASO.

Dublinsamarbeidet

Dublinsamarbeidet har vært evaluert. Det har gjennomgående fått god tilslutning fra medlemslandene, selv om medlemsland med mange asylankomster og overføringer etter Dublinsystemet gir uttrykk for at systemet ikke fungerer godt nok. Skulle Dublinsamarbeidet forvitre, eller Norge måtte tre ut av samarbeidet, vil vi i mindre grad kunne regne med å anvende første asyllandsregelen. En slik situasjon vil sannsynligvis føre til en sterk økning av antall asylsøkere til Norge og til en enda kraftigere økning i antallet som må få sin søknad realitetsbehandlet i Norge, med lenger saksbehandlingstid og høyere antall personer boende i mottak og personer som skal bosettes eller returneres til hjemlandet som resultat. Regjeringen legger derfor stor vekt på at Norge skal bidra aktivt til utviklingen av Dublinsamarbeidet, for å bevare dette.

Byrdefordeling

Det synes klart at solidariteten mellom medlemslandene vil bli utfordret i tiden fremover, både på felt som byrdefordeling vedrørende grensekontroll, og mht. fordeling av ansvar for asylsøkere når de har kommet inn i et EU-land og avventer behandling av asylsøknaden.

Ressursene som er avsatt i Solidaritetsfondene er foreløpig ikke store nok til å møte de nåværende utfordringene, samtidig som saksbehandlingsrutinene kan vise seg å være for omstendelige for å avhjelpe de mer akutte situasjonene.

Innen rammen av forslaget om å opprette et felles støttekontor på asylfeltet, har det kommet forslag om at støttekontoret skal kunne bidra i implementeringen av solidaritetsmekanismer. Målet er å fremme, på frivillig basis, en bedre fordeling (reallocation) av personer som har blitt innvilget internasjonal beskyttelse. Dette har vært et vanskelig tema i diskusjonen om EASOs oppgaver. Man er foreløpig på EU-nivå enige om en frivillig ordning for dette.

Utfordringer ved ulovlig innvandring sjøveien

Mange av migrantene kommer fra land sør for Sahara og søker å reise til Europa via de syv nordafrikanske landene som har kystlinje til Middelhavet. Regjeringen anser det viktig å bidra til enighet om retningslinjer for grensekontrolloperasjoner til sjøs, samt håndtering av skip med skipbrudne om bord. Det pågår allerede flere prosesser for å utarbeide slike retningslinjer. Innenfor EU arbeides det for tiden med å utarbeide retningslinjer for Frontex-ledede sjøoperasjoner. Som Schengenmedlem og medlem av Frontex, deltar Norge i utarbeidelsen av disse retningslinjene. Videre arbeider også FNs internasjonale sjøfartsorganisasjon, IMO (International Maritime Organization), med å utarbeide retningslinjer for redning til sjøs. Også i disse forhandlingene deltar Norge. Forhandlinger om slike retningslinjer er svært krevende, da det er mange kryssende interesser, plikter og rettigheter som skal forenes.

Både fra EU-hold og fra Europarådet er det tatt til orde for at det i tillegg til å utvikle retningslinjer for redning til sjøs og sjøoperasjoner, er viktig å øke innsatsen for å finne gode tiltak for å bedre forholdene regionalt, dvs. i de landene folk reiser fra. Det er nødvendig å fokusere på løsninger utenfor Europas grenser, f.eks. gjennom migrasjonspartnerskap.

9.1.5 Gjenbosetting

Europakommisjonen lanserte i september 2009 forslag til et felles europeisk gjenbosettingsprogram for flyktninger.

Norske myndigheter ønsker å støtte opp under Europakommisjonens ønske om at EU skal enes om en felles gjenbosettingspolitikk. Ettersom gjenbosetting er en viktig del av norsk flyktningpolitikk, vil det være i norsk interesse å ta del i den koordineringen av slikt arbeid som måtte finne sted i Europa. Regjeringen vil gå inn for å knytte Norge til et slikt samarbeid og vil bidra til eventuelle initiativ for koordinering av gjenbosettingsarbeidet. Norge er i dag det nest største europeiske gjenbosettingslandet, noe som tilsier at et eventuelt norsk bidrag vil kunne ha stor betydning i en samlet europeisk innsats.

9.1.6 Utenlandsdimensjonen i migrasjonspolitikken og partnerskap med tredjeland

EU videreutvikler utenlandsdimensjonen i migrasjonspolitikken, noe som bl.a. innebærer at migrasjon og utvikling ses i sammenheng og at kanaler for lovlig innvandring vurderes. Et bredt samarbeid med opprinnelses- og transittland skal også bidra til å redusere den irregulære migrasjonen mot Europa. Fokus settes på felles tiltak langs migrasjonsrutene til Europa, særlig i Afrika, men også mot EUs østgrenser.

Norge er i begrenset utstrekning omfattet av denne politikken gjennom Schengensamarbeidet, men har likevel interesse av å ta del i et bredere samarbeid med opprinnelses- og transittland. Dette er blitt ytterligere relevant for Norges del, nå når EU videreutvikler samarbeidet med Øst-Afrika. Regionen er viktig for norsk humanitær bistand og utviklingssamarbeid. Samtidig får vi mange asylsøkere derfra, og vi har også en stor eksilbefolkning fra denne regionen. Regjeringen ser det derfor som viktig å følge dette opp med aktiv handling. Når dette samordnes med andre europeiske lands innsats er det grunn til å håpe på større effekter både for utvikling og migrasjonskontroll i regionen.

Storbritannia og Europakommisjonen leder an i arbeidet med en samarbeidsplattform for Etiopia, og har invitert Norge med. Tilsvarende initiativ vil senere kunne utvikles med andre land i regionen.

Deltakelse i en samarbeidsplattform med Etiopia, og eventuelle andre land i regionen gir en ny dimensjon til Norges håndtering av migrasjonsstrømmene og også til samarbeidet med EU.

UD og JD vil samarbeide om hva som skal være Norges bidrag i dette migrasjonspartnerskapet. Det må bl.a. fastslås hvilke konkrete prosjekter Norge skal være med å finansiere. Finansiering skjer innenfor rammene av gitte bevilgninger. Norge kan bidra til å utløse finansiering fra Europakommisjonen gjennom samarbeid med EUs medlemsland, og dermed dra nytte av mer omfattende prosjekter enn det vi selv har mulighet for.

Selv om en norsk utenlandsinnsats på migrasjonsområdet i stor grad kan knyttes til EUs tilsvarende innsats, vil det i enkelte tilfeller også være hensiktsmessig at Norge handler uavhengig av EU. Dette kan dreie seg om opprinnelses- og transittland som er av særlig betydning, og hvor det er mulig for Norge å få til gode løsninger på egenhånd. Slike vurderinger bør ta utgangspunkt i både utviklings- og migrasjonspolitiske hensyn.

Norge har de siste årene tatt initiativ til å inngå tilbaketakelsesavtaler med vel 20 land. Norge tar som utgangspunkt at plikten til tilbaketakelse av egne borgere følger av folkeretten.

I statsbudsjettet for 2010 er bevilgningen til retur- og reintegreringstiltak styrket med 29 mill. kroner.

9.1.7 European Migration Network (EMN)

EU har styrket informasjonsnettverket European Migration Network (EMN). Nettverket består av nasjonale kontaktpersoner (NCPs) og Europakommisjonen. I tillegg til dette dannes nasjonale nettverk som bringer sammen ulike myndigheter, forskningsinstitusjoner og det sivile samfunn. Norske myndigheter har engasjert seg aktivt for å kunne få medvirke i dette nettverket. En deltakelse i EMN vil gi bred og løpende informasjon om utviklingen i ulike deler av EUs og – ikke minst – de enkelte medlemslandenes flyktning- og migrasjonspolitikk. Dette vil gi en vesentlig styrking av norske myndigheters muligheter til å bidra til politikkutvikling og innhente nyttige erfaringer fra andre europeiske land. Dette er avgjørende for å sikre at norsk politikk er godt avstemt med politikken i andre europeiske land.

9.1.8 EØS-finansieringsordningen

EØS-avtalen har en målsetting om å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i det utvidete EØS-området. Gjennom EØS-midlene bidrar Norge til at disse målene nås. I tillegg skal EØS-midlene bidra til økt samarbeid mellom Norge og mottakerlandene.

Regjeringen ønsker å fremme asyl- og flyktningfeltet som et mulig innsatsområde under ordningene. I juni 2009 startet en politisk dialog mellom norske og greske utenriksmyndigheter om mulighetene for et slikt program. Norge vil i de kommende forhandlingene om EØS-midlene drøfte innsats for å styrke kapasiteten i asylforvaltningen med fokus på situasjonen for enslige mindreårige asylsøkere, med greske myndigheter.

9.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til regjeringens vurdering av mulige utviklingstrekk i EUs flyktning- og migrasjonspolitikk og hva dette vil bety for Norge. Komiteen viser til sine merknader under de enkelte kapitlene ovenfor.

Komiteen støtter regjeringens ønske om en styrking av samarbeidet med EU for å finne felles løsninger på felles utfordringer gjennom en harmonisering av regleverket på flyktning- og migrasjonsfeltet, med utgangspunkt i Schengen- og Dublin-samarbeidet. Komiteen understreker at et samarbeid som bygger på felles minimumsstandarder, kan bidra til å sikre grunnleggende menneskerettigheter, gi en mer human og rettferdig flyktning- og asylpolitikk, en hensiktsmessig arbeidsinnvandring og en økt grad av sikkerhet for alle som bor i Europa.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, vil samtidig vise til at slike minimumsstandarder ikke er til hinder for at de enkelte EU- og EØS-landene selv kan velge å sette høyere nasjonale standarder for sin politikk på dette området, slik som Norge har hatt lang tradisjon for å gjøre.

Flertallet viser til Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og Innst. O. nr. 42 (2007–2008). Her ble det pekt på at den norske visumpolitikken måtte sees i sammenheng med EUs politikk på dette området.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti støtter dette, men vil peke på at norsk praksis varierer fra utenriksstasjon til utenriksstasjon. Selv om over 90 pst. av alle visumsøkerne til Norge får positivt svar på sin søknad, er det slik at noen utenriksstasjoner avslår mellom 50 og 55 pst. av søknadene. Dette skyldes i hovedsak utvandringspotensialet i det landet og søkerens tilknytning til hjemlandet. Disse medlemmer er kjent med at noen utenriksstasjoner praktiserer krav om at noen av visumsøkerne, som ut fra en helhetlig vurdering ligger i en gråsone, får krav om at de må bekrefte returen ved å henvende seg ved utenriksstasjonen igjen ved hjemkomst. Dette i kombinasjon med økonomisk garanti fra herboende, gjør at utenriksstasjonen i disse tilfellene kan føre en mer liberal praksis. Disse medlemmer mener at en slik praksis skal etableres ved alle utenriksstasjoner som er i land med et høyt utvandringspotensial. Det vil innebære at herboende med innvandrerbakgrunn lettere kan få besøk av familie og venner.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at utenriksstasjoner etablerer hensiktsmessige ordninger for oppmøte ved retur i forbindelse med visum, slik at det kan etableres en mer liberal visumpraksis i land med stort utvandringspotensial.»

Disse medlemmer viser til at norske statsborgere oppholder seg stadig mer utenlands. Hensikten kan være jobb, studier, forretningsvirksomhet eller ferie. Det er derfor naturlig at flere norske statsborgere får venner eller finner seg livsledsagere i andre land enn Norge. Disse medlemmer mener imidlertid ikke at det norske regelverket og behandlingen av søknader om visum til Norge er tilpasset den nye virkeligheten på dette området. Det dreier seg ofte om en rigid regeltolkning eller lang behandlingstid. Disse medlemmer er kjent med at mange som vil besøke slekt og venner i Norge får avslag på søknad om besøksvisum av «innvandringspolitiske hensyn» – og ikke etter individuell vurdering av søker og vertskap. Disse medlemmer viser til at mange nordmenn blir mottatt med stor gjestfrihet i utlandet, men opplever pinlige avslag når det skal gjøres gjengjeld, fordi visse typer søkere fra visse land utsettes for en kollektiv mistanke om misbruk av ordningen. Disse medlemmer mener slik kollektiv behandling er i strid med liberale – og lovens – krav til individuell behandling. Det er under utvikling et system for økt visumkontroll i Schengen-samarbeidet, men norske myndigheter må uansett føre en visumpolitikk som sikrer individuell og seriøs behandling av søkere, og hvor avslag må begrunnes i individuelle forhold. Disse medlemmer mener det må utvikles rutiner slik at vertskap kan forplikte seg til å bidra til hjemreise, og til å varsle myndighetene når utreise har skjedd.

10. Avsluttende betraktninger og prioriteringer for flyktning- og migrasjonspolitikken

10.1 Sammendrag

Regjeringen finner at videreutviklingen av det felles europeiske asylsystemet i EU er nødvendig for å oppnå likevekt og økt forutsigbarhet på migrasjonsområdet i Europa. På denne bakgrunn vil EU bli en stadig viktigere samarbeidspartner for Norge på flyktning- og migrasjonsområdet.

Regjeringen legger til grunn at innreise og innvandring til Norge skal reguleres og kontrolleres i samsvar med internasjonale forpliktelser og avtaler. Det er i norsk interesse at migrasjonsstrømmene styres inn i legale kanaler som ivaretar migranters grunnleggende rettigheter og landenes behov for kontroll over og styring av migrasjonen. Regjeringen ser at EU vil kunne spille en sentral rolle i arbeidet med å etablere et migrasjonsregime som gjennom avtaler binder sammen opprinnelsesland, transittland og mottakerland, og der internasjonale organisasjoner som UNHCR får en tydelig rolle.

På bakgrunn av det som er omtalt i meldingen ønsker regjeringen i tiden fremover å prioritere de saksfeltene som er nevnt i punktene nedenfor:

• 1. Gjennomføringsplan for utlendingsfeltet

  Regjeringen vil legge frem en gjennomføringsplan for utlendingsfeltet.

• 2. Tiltak for fastsettelse av identitet

  Regjeringen vil styrke arbeidet med å avklare identiteten til utlendinger som kommer til eller som oppholder seg i Norge. Regjeringen vil i 2010 etablere et nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter som skal sikre bedre koordinering, større kompetanse og raskere vurdering og behandling av identitetsavklaringer. Senteret vil bidra til en mer effektiv klarlegging av identitet, noe som vil gi raskere og flere uttransporteringer.

• 3. Harmonisering av regelverk og praksis på asylfeltet

  Regjeringen vil redusere antallet personer uten behov for beskyttelse som søker asyl i Norge og vil løpende vurdere behov for nye tiltak for å oppnå dette. En økt harmonisering av EUs asylpolitikk vil kunne medføre behov for tilpasninger av norsk regelverk for å ta høyde for de konsekvenser det eventuelt vil ha for tilstrømningen av asylsøkere til Norge.

• 4. Dublin og EURODAC

  Norge har store fordeler av at Dublinsystemet består, og regjeringen har tatt initiativ overfor Europakommisjonen for å sikre at vår stemme blir hørt i den pågående prosessen for å revidere Dublinforordningen. Om det er nødvendig for å bevare Dublinsystemet vil Norge bidra til at det blir en bedre ansvarsfordeling mellom landene. Norske myndigheter vil også søke å bidra til å sikre at det enkelte medlemslands etterlevelse av Dublinregelverket blir fulgt tett.

• 5. Tilknytning til det europeiske støttekontoret på asylfeltet, EASO

  Regjeringen vil prioritere arbeidet med å knytte Norge til det europeiske støttekontoret på asylfeltet, European Asylum Support Office (EASO), som skal etableres i 2010.

• 6. EØS-finansieringsordningen

  Regjeringen arbeider for å fremme asyl- og flyktningfeltet som et mulig innsatsområde under ordningene.

• 7. European Migration Network, EMN

  Det skal arbeides for at Norge i løpet av 2010 skal ta del i det europeiske migrasjonsnettverket EMN.

• 8. Gjenbosetting

  Regjeringen ønsker å støtte opp om arbeidet med å få flere europeiske land til å tilby seg å gjenbosette flyktninger. Regjeringen ser positivt på initiativene til å utvikle en felles EU-politikk for gjenbosetting, herunder etablere en koordineringsmekanisme for felles innsats. Regjeringen vil gå inn for å knytte Norge til et slikt samarbeid.

• 9. Tiltak i opprinnelsesland

  Regjeringen ønsker at Norge skal knytte seg til samarbeidsarrangementene EU etablerer med viktige opprinnelses- og transittland for migrasjonsstrømmene mot Europa. I første omgang vil Norge delta i samarbeidsplattformen for migrasjon og utvikling som EU har etablert med Etiopia.

• 10. Regionale beskyttelsesprogrammer

  Regjeringen vil søke norsk tilknytning til dette. Disse programmene innebærer først og fremst at EU bidrar til å styrke kapasiteten til å hjelpe flyktningene i samarbeidslandene. I tilfeller der det ikke er mulig å tilby beskyttelse regionalt kan overføringer av flyktninger til Europa vurderes.

• 11. Tilbaketakelsesavtaler

  Regjeringen vil fortsatt prioritere arbeidet med å inngå tilbaketakelsesavtaler med viktige opprinnelses- og transittland, og har satt av midler til tiltak som kan gjøre det lettere for fattige land å inngå slike avtaler.

• 12. Frivillig retur

  Regjeringen legger til rette for frivillig retur. Programmene som motiverer til frivillig retur som allerede er igangsatt, skal videreføres.

• 13. Tvungen retur

  Regjeringen ønsker å styrke returarbeidet nasjonalt, og vil i den forbindelse vurdere ulike former for hurtigprosedyrer for å få til en raskere retur av de som har fått avslag eller som oppholder seg ulovlig i Norge. Regjeringen vil øke antallet returer, og om nødvendig gjennomføre disse ved bruk av tvang. Territorialkontrollen i grenseområdene skal styrkes.

• 14. Gjennomføring av returdirektivet

  Regjeringen vil i 2010 fremme lovforslag om gjennomføring av EUs returdirektiv i norsk rett.

• 15. Frontex

  Regjeringen ønsker å videreutvikle samarbeidet i Frontex og ønsker bl.a. at Norge skal delta i flere felles returoperasjoner i fremtiden.

• 16. Yttergrensefondet

  Regjeringen legger vekt på at Norge gjennom deltakelse i Yttergrensefondet bistår landene som har ansvaret for yttergrensekontroll og visumutstedelse på vegne av alle land som deltar i Schengensamarbeidet.

• 17. Eurosur

  Norge vil bli direkte berørt av reglene om grenseovervåkingsregimet Eurosur, i og med at den norsk-russiske landgrensen omfattes av grenseovervåkingssystemets første fase. I første omgang betyr dette at vi fra norsk side vil måtte opprette et nasjonalt koordineringssenter.

• 18. Visumsamarbeid

  Norge deltar aktivt i det europeiske visumsamarbeidet gjennom vår Schengentilknytning, og regjeringen prioriterer arbeidet med visuminformasjonssystemet VIS både når det gjelder den tekniske videreutviklingen av systemet og utarbeidelse av rettsakter og gjennomføring av disse i norsk rett.

• 19. Inn- og utreisesystem og automatisert grensekontrollsystem

  Regjeringen støtter opprettelsen av et inn- og utreisesystem.

• 20. Opprettelse av et IT-byrå

  Regjeringen støtter opprettelsen av et eget byrå for den fremtidige forvaltningen av de felles IT-systemene som ligger i kjernen av Schengen- og Dublinsamarbeidet, dvs. SIS II, VIS og EURODAC.

• 21. Menneskesmugling og menneskehandel

  Regjeringen vil prioritere arbeidet mot menneskesmugling og menneskehandel. Det er satt av midler til dette, bl.a. til økt kontroll i grenseområdene. Regjeringen vil i 2010 legge frem en ny handlingsplan mot menneskehandel. Etterforskningen av menneskehandelsaker vil bli evaluert med sikte på å utvikle politiets innsats på området.

• 22. Kunnskapsutvikling

  Regjeringen har som mål å ha en helhetlig, effektiv og brukerorientert utlendingsforvaltning. Politikken på området skal være mest mulig kunnskapsbasert. Forvaltningen utarbeider analyser og prognoser for utviklingen, og fra 2008 er det etablert en beregningsgruppe for utlendingsforvaltningen.

10.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til sine generelle merknader og merknadene under de enkelte kapitlene foran og gir sin tilslutning til regjeringens forslag til prioriteringer, slik de framkommer i punktene ovenfor.

11. Økonomiske og administrative konsekvenser

11.1 Sammendrag

I meldingen omtales økonomiske og administrative konsekvenser som følger av noen sentrale tiltak og satsingsområder som presenteres i meldingen. Fremdriften i oppfølgingen av disse, samt av øvrige prioriteringer som er omtalt i meldingen, vil måtte tilpasses til det økonomiske handlingsrommet for det enkelte år. Regjeringen vil komme tilbake til eventuelle forslag om bevilgningsendringer i forbindelse med de årlige forslagene til statsbudsjett.

11.2 Komiteens merknader

Komiteen støtter regjeringens forslag om at framdrift i arbeidet tilpasses det økonomiske handlingsrommet i de årlige statsbudsjettene.

12. Forslag fra mindretall

Forslag fra Høyre og Kristelig Folkeparti:

Forslag 1

Stortinget ber regjeringen styrke de hjelpetiltakene som jobber med identifisering av ofre for menneskehandel i Norge.

Forslag 2

Stortinget ber regjeringen sørge for at utenriksstasjoner etablerer hensiktsmessige ordninger for oppmøte ved retur i forbindelse med visum, slik at det kan etableres en mer liberal visumpraksis i land med stort utvandringspotensial.

Forslag fra Kristelig Folkeparti:

Forslag 3

Stortinget ber regjeringen legge frem en egen handlingsplan mot menneskehandel med barn.

Forslag 4

Stortinget ber regjeringen opprette en egen spesialopplært politienhet som jobber kun med menneskehandel og barn.

13. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Meld. St. 9 (2009–2010) – om norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv – vedlegges protokollen.