Ifølge direktivet artikkel 15 kan en tredjelandsborger
som skal returneres bare holdes i fengslig forvaring for å forberede
selve returen og/eller for å gjennomføre uttransporteringen, og
bare hvis andre men mindre inngripende tiltak ikke kan benyttes
effektivt i det aktuelle tilfellet. Det gjelder særlig når det er
en fare for unndragelse, når tredjelandsborgeren unnlater å samarbeide, eller
hindrer forberedelsen til en retur eller selve uttransporteringen.
Når det gjelder selve fengslingsperioden må
det innføres en tidsbegrensning som følge av direktivet. Fengsling
skal i utgangspunktet ikke overstige 6 måneder.
Departementet forslår derfor å presisere i nytt annet
punktum i § 106 tredje ledd at fengsling for å forberede eller gjennomføre
en utsendelse bare kan overstige 12 uker dersom utlendingen ikke
samarbeider om utsendelsen eller det er forsinkelser med å fremskaffe
nødvendige dokumenter fra et annet lands myndigheter.
Videre må det innføres en absolutt grense for fengsling
som følge av direktivet artikkel 15 (6). Departementet foreslår
å sette denne til 18 måneder, i tråd med direktivets bestemmelse. Det
foreslås derfor å tilføye i § 106 tredje ledd at fengsling uansett
ikke kan overstige 18 måneder. Flere av høringsinstansene har uttalt
at 18 måneder er lang tid. Til dette vil departementet bemerke at
fengsling av en slik varighet må høre til de sjeldne unntakstilfellene.
Det er i dag ingen absolutt tidsbegrensning i norsk rett og direktivet
vil således stramme inn muligheten for langvarige fengslinger i
det norske regleverket.
Departementet anser det som hensiktsmessig å benytte
muligheten til utvidet fengsling for utlendinger som er ilagt straff.
Slike tilfeller faller utenfor direktivets anvendelsesområde. Det foreslås
derfor en presisering i lovbestemmelsen om at fengsling ikke kan
overstige 18 måneder, med mindre utlendingen er utvist som følge
av ilagt straff eller særreaksjon. Utlendingen må således være utvist
for det straffbare forholdet for at unntaket kommer til anvendelse.
I rene unntakstilfeller vil det oppstå et behov for fengsling utover
18 måneder og forslaget legger til rette for en slik adgang når
returdirektivet ikke kommer til anvendelse.
Departementet ønsker å fremheve at utgangspunktet
fremdeles vil være at fengsling som hovedregel ikke kan overstige
12 uker, med visse unntak. Det videre utgangspunkt vil være en absolutt
begrensning på 18 måneder, men igjen med visse unntak.
Departementet har sendt på høring et separat forslag
om fengsling av utlendinger som er i en utsendelsesprosess og som
utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, og fengslingstidens
lengde for denne persongruppen vil bli behandlet i dette forslaget.
Fengsling i medhold av utlendingsloven § 106 første
ledd bokstav a er et viktig virkemiddel for å bringe klarhet i en
utlendings identitet.
Spørsmålet som melder seg er således om fengsling
i medhold av utlendingsloven § 106 første ledd bokstav a må anses
å ligge innenfor direktivets anvendelsesområde. Departementet drøfter
dette i proposisjonen og konkluderer med at identitetsfengslinger,
både kan falle innenfor og utenfor direktivets anvendelsesområde, avhengig
av motivet for fengsling.
I høringsnotatet ba departementet høringsinstansene
om å belyse et eventuelt behov for å sondre mellom «rene» identitetsfengslinger
og identitetsfengslinger som ledd i forberedelsen av en retur. Høringsinstansene
har imidlertid ikke uttrykt et behov for en slik sondring.
Departementet foreslår på denne bakgrunn å innføre
en absolutt tidsbegrensning på 18 måneder for fengsling ved identitetstvil.
Det vil imidlertid være adgang for fengsling utover 18 måneder når
utlendingen er utvist som følge av ilagt straff eller særreaksjon.
Departementet anser for øvrig at det foreligger rettsharmoni
mellom hjemmelsgrunnlaget for å fengsle utlendinger uten lovlig
opphold i Norge og direktivets bestemmelser.
Fengsling etter direktivet skal som hovedregel skje
i egne fengslingsfasiliteter. Dersom dette ikke lar seg gjøre, og
forvaringen er i et ordinært fengsel, skal tredjelandsborgeren være
adskilt fra vanlige innsatte.
Forholdene ved fengsling er nærmere omtalt i direktivet
artikkel 16 og 17. Artikkel 16 sikrer sentrale rettigheter under
selve fengslingsoppholdet. Artikkel 17 omhandler fengsling og forholdene
ved fengsling av mindreårige.
Det er i senere år foretatt en vesentlig endring
av det norske regelverket knyttet til selve forholdene under fengsling.
I forbindelse med utarbeidelsen av utlendingsloven § 37 d ble det
også utarbeidet en egen forskrift for utlendingsinternatet, forskrift
om Politiets utlendingsinternat (utlendingsinternatforskriften).
Det følger av utlendingsinternatforskriften § 2 at det skal tas særskilt
hensyn til spesielle behov hos barn og barnefamilier. I tillegg
er det nedfelt at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn
ved alle beslutninger og handlinger som berører barn som oppholder
seg på internatet. Det er således en egen avdeling for barn og barnefamilier
ved Politiets utlendingsinternat.
Departementet anser at dagens norske regler
er i samsvar med direktivet.
Komiteen har merket
seg at fengsling bare kan benyttes dersom andre, mindre inngripende
tiltak ikke anses effektive nok for å sikre retur og uttransportering.
Etter direktivet kan fengsling dessuten bare skje for en lengre
periode enn 6 måneder dersom utlendingen ikke samarbeider om utsendelsen
eller det er forsinkelser med å fremskaffe nødvendige dokumenter
fra et annet lands myndigheter. Regelen etter utlendingsloven i
dag, er at fengsling ikke skal skje for lenger enn 12 uker med mindre
det foreligger særlige grunner, og departementet har påpekt i proposisjonen
at det nettopp er slike forhold som mang-lende samarbeid fra utlendingen
eller hjemlandets myndigheter som vil være sentrale når det unntaksvis
vurderes fengsling utover 12 uker. Komiteen har merket
seg at departementet derfor har foreslått å fastholde hovedregelen om
at fengsling ikke skal skje for mer enn 12 uker til sammen, og at
det samtidig foreslås å lovfeste at fengsling for å forberede eller
gjennomføre en utsendelse, bare skal kunne skje for lenger enn 12
uker dersom utlendingen ikke samarbeider om utsendelsen eller dersom
det er forsinkelser med å fremskaffe nødvendige dokumenter fra et
annet lands myndigheter.
Komiteen har videre merket seg
at det i tillegg innføres en absolutt grense på 18 måneder, i tråd med
direktivet, som bare kan benyttes unntaksvis, men som også kan overskrides
i helt spesielle tilfeller. Komiteen har merket seg
de spesielle bestemmelsene som gjelder forholdene under fengsling,
særlig for barn og barnefamilier. Samtidig viser regjeringen til
at egne regler for utlendinger som truer nasjonale interesser, er under
forberedelse som egen sak. Komiteen viser til at
forslagene samlet sett innebærer en begrensning i dagens regler
og støtter dette.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet merker
seg at returdirektivet åpner for fengsling og forvaring dersom andre,
mindre inngripende tiltak ikke anses effektive nok for å sikre retur
og uttransportering. Disse medlemmer er opptatt av
at norske myndigheter skal ha gode nok verktøy for å beskytte samfunnet
mot personer som utgjør en unndragelsesrisiko. Disse medlemmer er
av den oppfatning at hovedregelen om at fengsling ikke skal overstige
12 uker med mindre det foreligger særlige grunner, ikke fremstår
som et tilstrekkelig virkningsfullt tiltak. På denne bakgrunn fremmer disse
medlemmer følgende forslag:
Ǥ 106 tredje ledd skal lyde:
Fengsling kan ikke overstige 18 måneder, med mindre
utlendingen er utvist som følge av ilagt straff eller særreaksjon.»
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti mener at frihetsberøvelse, internering og fengsling
av barn og barnefamilier bør unngås. Dette medlem viser
til Barnekonvensjonens artikkel 37, som sier at frihetsberøvelse
skal benyttes overfor barn bare som en siste utvei. Dette
medlem viser til at svensk lovgivning ved å tilføye ordene
«over 18 år» i lovteksten bedre ivaretar barns rettssikkerhet enn
det forslaget som foreligger fra regjeringen. Dette medlem mener
at regjeringen må ta opp denne problemstillingen i den varslede
meldingen om barn på flukt.