Jeg viser til forslag fra stortingsrepresentantene Sanner,
Halleraker, Helland, Astrup, Oktay Dahl, Nørve, Myraune og Lødemel
om utarbeidelse av en nasjonal strategi for å utvide bruken av offentlig
privat samarbeid (OPS) i Norge.
Representantene foreslår at
1. Stortinget ber regjeringen
iverksette en bred gjennomgang av nasjonale og internasjonale erfaringer
med bruken av offentlig privat samarbeid.
2. Stortinget ber regjeringen legge frem
en strategi for å utvide bruken av offentlig-privat
samarbeid i både lokale og nasjonale prosjekter.
Vårt budsjettsystem er nedfelt i Stortingets
bevilgningsreglement. Gjeldende bevilgningsreglement ble vedtatt
av Stortinget 26. mai 2005 etter forslag fra Bondevik II-regjeringen,
jf. St.prp. nr. 48 (2004–2005). Dette budsjettsystemet er blant
annet basert på fullstendighetsprinsippet og kontantprinsippet.
Fullstendighetsprinsippet innebærer at statsbudsjettet skal omfatte
alle statlige utgifter og inntekter. Kontantprinsippet innebærer
at statens utgifter og inntekter framgår av statsbudsjettet i det
året utgiften og inntekten blir kontant betalt. Sammen medfører
disse prinsippene at vi har et statsbudsjett som gir en samlet oversikt
over all den aktivitet som foregår i statlig regi i hvert enkelt
år. Dette bidrar til at vi har stor åpenhet om statens budsjettdisposisjoner.
Det sikrer også at Stortinget får et mest mulig fullstendig grunnlag
til å foreta en helhetlig prioritering mellom ulike formål innenfor
forsvarlige økonomiske rammer. Slik gir dette blant annet mulighet
til å vurdere investeringer i infrastruktur opp mot andre formål
som kan bidra til å øke landets inntekter og velferd i framtida. Utgifter
til forskning, utdanning, helsetjenester, barnehager og miljø er
eksempler på slike alternative formål.
Vårt budsjettsystem er imidlertid ikke til hinder for
at staten kan gjennomføre anskaffelser og investeringer over flere
år som sikrer rasjonell framdrift til lavest mulig kostnader. Hvert
år vedtar Stortinget en rekke store utbyggingsprosjekter gjennom
å godkjenne en kostnadsramme for prosjektet og gi ansvarlig departement
fullmakt til å inngå kontrakter som forplikter staten i framtidige
budsjettår, i tråd med Bevilgningsreglementet §6 første ledd. Årlige
statsbudsjettvedtak og kontantprinsippet forhindrer ikke på noen
måte at investeringer kan gjennomføres helhetlig og med rasjonell
framdrift.
Et bredt flertall på Stortinget har sluttet
seg til handlingsregelen. Den innebærer at petroleumsinntektene
skal fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen
i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Det legges
vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse
og lav arbeidsledighet. Handlingsregelen gjør således bruken av
oljepenger forutsigbar. Slik støtter handlingsregelen også opp under
pengepolitikken og reduserer faren for en forventningsdrevet styrking
av kronen. Dette forutsetter imidlertid at handlingsregelen er troverdig.
I Norge har vi ikke noe behov for å finansiere statlige utbygginger
med lån. Lånefinansiering endrer ikke utgiftenes reelle karakter
og deres virkninger i økonomien. Handlingsregelen og det finanspolitiske
handlingsrommet undergraves dersom deler av statsutgiftene finansieres
utenom det ordinære budsjettet og på den måten skyves til framtidige
budsjettår. Forsøk på å holde statsutgifter utenom det ordinære
budsjettet vil bli gjennomskuet og kan skape usikkerhet om innretningen
av finanspolitikken i årene framover.
Offentlig Privat Samarbeid (OPS) blir trukket fram
som eksempel på såkalte nye finansieringsmodeller. Innen samferdsel
er gjerne OPS en avtale mellom en offentlig instans og én privat leverandør
om samlet leveranse av investeringen og påfølgende drift og vedlikehold
for en avtalt periode, og der det offentliges finansiering av investeringene
fordeles over hele kontraktsperioden i stedet for at investeringen
betales når den gjennomføres. OPS er dermed en slags leasingkontrakt
med vedlikeholdsavtale.
Motivet for OPS synes å være å kunne gjennomføre
prosjekter som ellers ikke blir prioritert innenfor de budsjettrammene
som er satt. Forslagsstillerne skriver blant annet følgende:
«Med OPS sin fordeling av kostnadene over tid vil
det være mulig å starte opp prosjekter tidligere. Store offentlige
inngangsinvesteringer er ikke nødvendig.»
Ettersom dette er en form for lånefinansiering, vil
de samme argumentene mot lånefinansiering som jeg har redegjort
for ovenfor, også gjelde for OPS. Jeg kan heller ikke se at slik
lånefinansiering gjennom OPS er forenelig med representantenes eget
utgangspunkt, som de oppgir innledningsvis i begrunnelsen for forslaget:
«Samtidig som oppgavene er mange, setter økonomien
klare grenser for hvor mye de offentlige utgiftene kan øke.»
Bruk av OPS i flere OECD-land er vurdert av forskerne
Paul Possner, Shin Kue Ryu og Ann Tkachenko i en rapport, Public-private partnerships: the relevance of
budgeting (GOV/PGC/SBO (2008)6), utarbeidet for OECD. I rapporten trekkes
blant annet erfaringene fra Ungarn fram:
«5.15. PPP’s carry important political benefits for
hard pressed public officials under pressure to reduce spending
to meet fiscal targets. Fiscal pressures were a prime consideration
in using ppp’s in some of the 8 nations we contacted. Budget officials
in Hungary, for instance, said that bringing the deficit under the
3 percent target is critical since its entry into EU in 2003. When
compared to traditional government capital investment, ppp’s are
a strategy to undertake capital projects with minimal impact on
the deficit.
5.16. The argument above that ppp’s do
not have immediate budgetary consequences is a political and perceptual
point, but not a substantive one. By assigning financing to the
private sector, initial costs do not appear in budgets at the outset
of projects. As a result, projects can appear to be far cheaper
than they are. In reality, they shift the costs from the capital
portion of budgets to the annual operating budgets for years to
come. This shift appears to free up near term fiscal space, but
at the expense of long term fiscal space. In a triumph of form over
substance, ppp’s succeed politically through budgetary alchemy –
costs don’t disappear, rather they become less immediately obvious
through stretching and amortization.»
Dette viser at ønsker om å finansiere flere prosjekter
enn det som prioriteres på statsbudsjettet ikke er noe godt argument
for bruk av OPS. En mulig økonomisk begrunnelse for å benytte OPS
måtte heller være om denne kontraktsformen kan bidra til effektivisering,
noe representantene fra Høyre også legger vekt på i begrunnelsen
for sitt forslag. I en OPSkontrakt har den samme leverandøren ansvar
for investeringsleveransen og påfølgende drift og vedlikehold av
infrastrukturen. Utbyggeren av en veg kan dermed få et økt økonomisk
insentiv til å bygge med høy kvalitet når utbyggeren samtidig har
ansvaret for å vedlikeholde vegen. Mange av de mulige økonomiske
fordelene som har vært trukket fram for bruk av OPS kan imidlertid
også oppnås med tradisjonelle investeringer og drifts- og vedlikeholdsavtaler.
Rasjonell framdrift kan blant annet sikres gjennom for eksempel
dagbøter i tradisjonelle kontrakter. Risiko for kostnadsoverskridelser
kan fordeles mellom staten og leverandøren, for eksempel gjennom
fastpriskontrakter, og kvalitetskrav kan stilles i en ordinær anskaffelseskontrakt.
Forslagsstillerne viser i begrunnelsen for sitt forslag
til at man ved bruk av OPS vil få bedre kostnadsanslag. Jeg er enig
i at gode prosjektplaner og kostnadsanslag er svært viktige forutsetninger
for rasjonelle valg og gjennomføringer av investeringsprosjekter.
OPS er imidlertid ingen forutsetning for å få god kvalitet på gjennomføringsplaner
og kostnadsanslag. Jeg vil blant annet vise til at vi i Norge de
siste ti år har hatt et regime for ekstern kvalitetssikring av styringsunderlag
og kostnadsramme ved store statlige investeringer som ivaretar dette
hensynet godt.
Samtidig er det flere forhold ved OPS som kan innebære
betydelige økonomiske ulemper sammenlignet med tradisjonell anskaffelse.
For det første bidrar privat lånefinansiering til å øke kostnadene
ved investeringsprosjekter, siden slik finansiering nødvendigvis
er dyrere enn statens egen finansieringskostnad. For det andre gis OPS-leverandøren
monopol på drift og vedlikehold i kontraktsperioden. Ved endrede
krav i løpet av kontraktsperioden, vil dette sette staten i en dårlig
forhandlingsposisjon, noe som vil kunne gi økte kostnader. For det
tredje er OPS-kontrakter komplekse, siden eventualiteter langt fram
i tid skal reguleres, noe som blant annet kan gi høye transaksjonskostnader.
For det fjerde kan OPS gi uønsket og kostbar overføring av risiko.
Økt privat ansvar for hele utbyggings- og driftsfasen kan innebære
at enkelte risikoelementer overføres til den private aktøren som
den private aktøren ikke har mulighet til å påvirke. Dette øker
risikoen og kan dermed føre til ytterligere økte kostnader for OPS-selskapet
og som vil bli reflektert i prisen staten må betale. Risikoavlastning
er ikke gratis. Forslagsstillerne trekker det fram som positivt
at OPS overfører risiko fra staten til private. Jeg vil tvert imot
peke på at diversifiseringsgevinsten staten har ved å gjennomføre
en portefølje av utbyggingsprosjekter med tradisjonell finansiering
generelt vil kunne bli redusert gjennom økt bruk av OPS, noe som
vil kunne øke de samlede utbyggingskostnadene for staten.
Et annet moment, som bl.a. er trukket fram av Possner,
Ryu og Tkachenko i deres notat om OPS, inntreffer når et prosjekt
er for stort eller viktig til at det offentlige kan tillate at det
ikke fullføres. Dersom det er rimelig å forvente at det offentlige
har en sterk interesse i at prosjektet realiseres, kan det inntreffe
en markedssvikt, der den private leverandøren ikke står overfor
den fulle risikoen ved uheldige utfall som følge av deres handlinger.
Dette kan bidra til at det offentlige i realiteten påtar seg risikoen
for uheldige utfall, mens den private parten sitter igjen med gevinsten
dersom prosjektet går bedre enn lagt til grunn ved kontraktsinngåelsen.
Representantene trekker fram positive erfaringer fra
OPS i Storbritannia, og viser blant annet til at oppussings- og
utviklingsarbeidet med undergrunnsbanen i London ble organisert
med OPS. Undergrunnsbanen i London er etter mitt syn et eksempel
på at OPS har vært en svært dårlig gjennomføringsmodell. I 2003
ble utbedringen av undergrunnsbanen organisert som et OPS-prosjekt.
Det offentlige selskapet London Underground tok tidligere i år over
Tube Lines. Det eneste gjenværende selskapet under London Undergrounds
OPS-avtale for oppgradering, drift og vedlikehold av undergrunnsnettet
er dermed tilbakeført til det offentlige. Før oppkjøpet ble OPS-avtalen
kritisert for sin kompleksitet, og det var flere tvister mellom
OPS-levereandøren og den offentlige oppdragsgiveren. Da oppkjøpet ble
kjent, konstaterte den offentlige eieren av London Underground,
Transport for London, at det ville gi vesentlige innsparinger ikke
lenger å være bundet av OPS-strukturen.
Finansministeren i Storbritannia la i juni 2010 fram
et overordnet rammedokument for finansdepartementets Spending Review,
som vil legges fram 20. oktober. Der pekes det på at de store budsjettunderskuddene
er den viktigste problemstillingen landet står overfor. Det vektlegges at
landets høye gjeld undergraver vekst og økonomisk stabilitet i Storbritannia,
og at regjeringen tar sikte på å håndtere underskuddet og få gjelden
tilbake på et bærekraftig nivå. Storbritannias finansminister skriver
i rammedokumentet at «public borrowing is only taxation deferred,
and it would be irresponsible to accumulate substantial debts that
would have to be paid off by subsequent generations in the decades
to come.» Jeg deler dette synet. Vi som lever i dag må dekke våre
behov uten å ødelegge kommende generasjoners mulighet til å dekke sine.
Ikke bare våre barn, men også deres barn og barnebarn. Det er dette
vi kaller generasjonskontrakten – kontrakten til våre barn og barnebarn om
at vi skal ta vare på og forvalte samfunnet på en god måte. Dette
fordrer langsiktig bærekraft i statsfinansene, og er ikke forenelig
med å innføre ulike former for lånefinansiering av framtidige statlige
bevilgninger, som for eksempel OPS. Det ser for øvrig heller ikke
ut til at andre land som har utvist stor kreativitet for å holde
utgifter og forpliktelser utenfor statsbudsjettet, har gode erfaringer
med slikt.
Representantene trekker også fram positive erfaringer
fra OPS i Norge. I St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal
transportplan 2010–2019 fremgår det at OPS-modellen har gitt
raskere prosjektgjennomføring, men at det ikke er mulig å dokumentere
verken høyere eller lavere kostnader enn ved tradisjonell gjennomføring.
Det konkluderes med at gevinster også kan hentes ut gjennom bedre
kontraktstrategier innenfor dagens budsjettsystem, at OPS-finansiering
av vegprosjekter innebærer at staten lånefinansierer utgifter til
vegprosjekter, og at Regjeringen derfor foreslår ikke å åpne for
flere OPS-prosjekter nå.
Som omtalt i NTP 2010–2019 mener Regjeringen
at det er behov for å vurdere nye kontraktsformer innenfor dagens
budsjettsystem som kombinerer drift, vedlikehold og utvikling av vegstandarden.
Dette vil være en kontraktstype som innebærer langsiktighet både
for kontraktspartnere og for lokalsamfunnene. I tillegg bedrer det
mulighetene for å arbeide sammenhengende med lengre utbyggingsstrekninger.
Det vil være krevende å utvikle en slik kontraktsform, slik at det
vil ta tid før dette eventuelt kan tas i bruk. Utviklingen bør skje
i et samarbeid mellom Statens vegvesen og bransjeorganisasjonene.
Det er viktig at kontraktsformen ikke blir slik at den bare kan
utføres av de store entreprenørene. Samferdselsdepartementet redegjør
i forslaget til statsbudsjett for 2011 (Prop. 1 S) for pågående
arbeid der Statens vegvesen utreder en entrepriseform på en om lag 26
mil lang strekning på E6 på Helgeland. Statens vegvesen vurderer
her muligheten for kontrakter som vil kunne omfatte både prosjektering og
bygging av nyanlegg, utvikling og utføring av utbedring av vedlikeholdsetterslep,
periodisk vedlikehold, utskifting og komplettering av vegutstyr
og drift av vegen.