I dokumentet fremmes følgende forslag:
«I
Stortinget ber regjeringen iverksette en bred gjennomgang
av nasjonale og internasjonale erfaringer med bruk av offentlig-privat
samarbeid.
II
Stortinget ber regjeringen legge frem en strategi for
å utvide bruken av offentlig-privat samarbeid i både lokale og nasjonale
prosjekter.»
Det vises til dokumentet for redegjørelse for forslagene.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Thomas Breen, Gunvor Eldegard, Irene Johansen, Gerd Janne Kristoffersen,
lederen Torgeir Micaelsen, Torfinn Opheim og Dag Ole Teigen, fra
Fremskrittspartiet, Ulf Leirstein, Jørund Rytman, Kenneth Svendsen
og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Gunnar Gundersen, Arve Kambe
og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Inga Marte Thorkildsen,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Hans
Olav Syversen, og fra Venstre, Borghild Tenden, viser til
at dokumentet er oversendt finansministeren for uttalelse. Finansministerens
svar av 20. oktober 2010 er vedlagt denne innstillingen.
Komiteens flertall, alle
unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre, viser til at det ble invitert til åpen høring om den
foreliggende sak, men at det kun var LO som meldte interesse for
å delta. Høringen ble på grunn av liten interesse avlyst, og LO
ble isteden invitert til å komme med skriftlig innspill, men har
ikke benyttet denne muligheten. Om manglende interesse for høring
også er et uttrykk for manglende interesse for en nasjonal strategi
for å øke bruken av OPS, kan flertallet kun spekulere
i.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at NHO
har utgitt en egen brosjyre på OPS som metode og at store norske
finansieringsinstitusjoner har egen ekspertise på OPS. Disse
medlemmer tror det faktum at ingen andre enn LO ville stille
til høring, skyldes den rødgrønne regjeringens allergi mot private løsninger
og ikke mang-lende tro på OPS som ett av flere viktige virkemidler
for å løse samfunnets utfordringer framover.
Komiteen viser til
forslaget der det innledningsvis blant annet poengteres at
«i årene som kommer, vil det være mange, store offentlige
byggeprosjekter som skal settes i gang. Skoler, sykehjem, veier
og jernbanelinjer skal bygges. Det er også store etterslep på vedlikeholdssiden.
Samtidig som oppgavene er mange, setter økonomien klare grenser
for hvor mye de offentlige utgiftene kan øke.»
Videre mener forslagsstillerne at
«nøkkelen til å sikre velferdssamfunnets bærekraft
er å skape bedre og mer effektive tjenester. Det krever nye løsninger.»
Komiteen er enig med forslagsstillerne
i at oppgavene er mange og at økonomien setter klare grenser for
hvor mye de offentlige utgiftene kan øke. Hvordan en skal sikre
velferdssamfunnets bærekraft er imidlertid en debatt som etter komiteens mening
ikke har entydige svar, og som pågår både mellom politiske partier
og andre samfunnsaktører innenfor flere av velferdssamfunnets områder.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig
Folkeparti og Venstre, mener det er at underlig at forslagstillerne
kun fokuserer på OPS som løsning på hvordan en kan organisere og
finansiere framtidige offentlige bygge- og infrastrukturprosjekter.
Flertallet viser til at flere
miljøer tar til orde for prosjektfinansiering, for å få bygget ut
større samferdselsprosjekter sammenhengende, og binder seg ikke
opp til OPS som det eneste alternativet slik forslagsstillerne synes
å gjøre. NHO sier for eksempel i rapporten «raskere og smartere
samferdselsutbygging» at det i rapporten benyttes begrepet prosjektfinansiering
om alle typer finansieringsløsninger som innebærer at et prosjekt
sikres bevilgninger til hele prosjektet ved oppstart, videre at
forskjellene mellom ulike varianter av prosjektfinansiering er liten
og at NHO anbefaler i første omgang å prøve ut former som er enkle
å gjennomføre og politisk lite kontroversielle. Mens andre er opptatt
av å få til samferdselsutbygginger, kan det synes som om forslagsstillerne
har en dogmatisk holdning til OPS og ikke ser andre muligheter som
kan gi enda bedre resultater i forhold til målet.
Flertallet viser til at regjeringen
er opptatt av å sikre et bærekraftig velferdssamfunn gjennom de
prioriteringer den gjør. Det er derfor viktig både hva en prioriterer
å bruke fellesskapets ressurser på, og å utnytte disse best mulig. Flertallet vil
peke på at regjeringen legger vekt på å føre en ansvarlig økonomisk
politikk innenfor handlingsregelen. Det legger føringer for de finansieringsmodeller
som legges til grunn for utbyggingsprosjekter. Regjeringen mener
det ikke er behov for å lånefinansiere statlige utbyggingsprosjekter
i Norge. Handlingsregelen og det finanspolitiske handlingsrommet
undergraves dersom deler av statsutgiftene finansieres utenom det
ordinære budsjettet og skyves til framtidige budsjettår. Det er
en forutsetning i den statlige økonomistyring og etatsstyring at ressursene
utnyttes mest mulig effektivt. Dette krever både politisk disiplin
og god styring fra etatenes side.
Flertallet viser til at det i
Nasjonal transportplan (NTP) 2010–2019 (St. meld. nr 16 (2008–2009)
og Innst. S. nr. 300), som Stortinget vedtok i juni 2009, framgår
at regjeringen Stoltenberg har en offensiv transportplan der det prioriteres
å prøve ut og få vurdert nye løsninger for organisering, finansiering
og infrastrukturløsninger som f.eks høyhastighetsbaner. Regjeringen
har i forkant vurdert flere alternative finansieringsmodeller for
utbygging av infrastruktur, for å videreutvikle kunnskapen knyttet
til effektiv utnyttelse av ressursene. OPS innen samferdsel er prøvd
ut på 3 veiutbyggingsprosjekter i NTP 2002–2011. Flertallet viser til
at regjeringen engasjerte TØI og Dovre Internasjonal AS til å evaluere
disse OPS-prosjektene i forkant av at NTP 2010–2019 ble utarbeidet. Erfaringene
med OPS så langt viser at OPS-modellen har gitt raskere prosjektgjennomføring,
og kombinasjonen utbygging og drift er et av særtrekkene som har
vært positivt. Evalueringsrapporten sier også at det ikke er mulig
å dokumentere verken høyere eller lavere kostnader enn ved tradisjonell
gjennomføring, men at det er mulig å hente ut gevinster gjennom
bedre kontraktsstrategier innenfor et system med ordinære bevilgninger
over statsbudsjettet, uavhengig av privat finansiering. Ifølge evalueringen
kan hypotesen om optimalisering av livssykluskostnadene foreløpig
ikke bekreftes. Tvert imot peker evalueringen på at OPS-selskapets
tilnærmede monopol på å gjennomføre endringer i veganlegget er en
stor utfordring, og kan medføre økte livssykluskostnader.
Flertallet viser til at OPS-finansiering
av samferdselsprosjekter innebærer at staten lånefinansierer utgiftene
i tillegg til de ordinære bevilgningene på statsbudsjettet. Tilbakebetalingen
av disse lånene må dekkes av framtidige års samferdselsbevilgninger
som vil være en del av de samlede utgiftene. Flertallet viser
til at dette er en modell som regjeringen i NTP 2010–2019 ikke ser
behov for å videreføre nå. Dette understrekes også i finansministerens
brev til komiteen av 20. oktober 2010. I tillegg vises det i brevet
til erfaringer fra andre land i blant annet rapport utarbeidet for
OECD, at ønsker om å finansiere flere prosjekter enn det som prioriteres i
statsbudsjettet ikke er godt nok argument for bruk av OPS. Det vises
i forslaget til gode erfaringer i Storbritannia. Finansministeren
i Storbritannia har imidlertid i media uttalt at OPS-prosjektene
har bidratt til den høye gjelden landet nå må hanskes med i kjølvannet
av finanskrisen. I langtidsbudsjettet som britiske myndigheter la
fram 20. oktober 2010, presenteres tiltak for å redusere Storbritannias
offentlige gjeld. Her framgår det blant annet at regjeringen vil
overføre ansvaret for lokale OPS-prosjekter til sentrale myndigheter
med sikte på å fjerne uheldige insentiver som lokale myndigheter
har stått overfor, og som har favorisert bruk av OPS. Dette viser
hvordan Storbritannia har gjort seg erfaringer med OPS, og at sentrale aktører
nå ser problemene slik finansiering har brakt med seg.
Flertallet viser til at regjeringen
i NTP 2010–2019 har prioritert å øke rammene til samferdsel ift.
tidligere, og å opprioritere vedlikehold og fjerne flaskehalser
for å møte behovene og utnytte de økte ressursene mest mulig effektivt.
Det er i NTP 2010–2019 lagt opp til en investeringsstrategi både
på vei og jernbane som legger vekt på mer sammenhengende utbygging
av lengre strekninger, noe som vil gi større effektivitet og bedre
samfunnsnytte, og prosjektene vil kunne tas i bruk tidligere. Det
er ut fra dette vedtatt å føre tre store investeringsprosjekter
– E6 vest for Alta, E16 og jernbaneprosjektet Oslo–Ski – på egne
poster i statsbudsjettet. Flertallet mener at denne
formen for prosjektfinansiering skal gi sammenhengende og forutsigbar utbygging
av disse store utbyggingsprosjektene. Det er også vedtatt å igangsette
vurdering av nye kontraktsformer som kombinerer drift, vedlikehold
og utvikling av veistandarden. Dette arbeidet er allerede igangsatt
av Samferdselsdepartementet.
Flertallet mener det er en god
modell for prosjektfinansiering som regjeringen nå gjennomfører,
og mener det ikke er noe i forslaget som rokker ved denne vurderingen
som ble gjort i Nasjonal transportplan 2010–2019 nå.
Flertallet vil også peke på at
det ikke bare er organisering og finansiering av selve utbyggingsprosjektet
som er viktig for å få gode og effektive tjenester. Beslutningsgrunnlaget
for et utbyggingsprosjekt er også viktig. Derfor har Samferdselsdepartementet
også igangsatt en vurdering av blant annet kost-/nytte-analysene og
plangrunnlaget som ligger til grunn for investeringsbeslutningene.
Flertallet mener ut fra dette
at det ikke er noe i forslaget som taler for at regjeringen allerede ett
år etter at NTP 2010–2019 ble vedtatt, skulle endre oppfatning og
gå inn for flere OPS-prosjekter på offentlige byggeprosjekter nå.
Flertallet viser til merknadene
og tilrår at forslaget ikke blir vedtatt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre kan ikke se at man
i forslaget antyder at det kun skal fokuseres på OPS som eneste
løsning på utfordringene en står overfor, slik flertallet synes
å indikere. Det forslagsstillerne ønsker, er «utvikling av en nasjonal
strategi for å utvide bruken» av OPS som metode. I dette ligger naturlig
en gjennomgang av på hvilke områder og hva slags prosesser OPS egner
seg for som metode og hvor det ikke egner seg. Disse medlemmer finner
det snarere underlig at flertallet synes å ha en dogmatisk holdning
til at OPS ikke skal benyttes.
Fellesskapets midler skal brukes mest mulig
rasjonelt og effektivt. Det er en selvfølgelighet som det skulle
være unødvendig å påpeke. Disse medlemmer mener det
må være basert på en åpenbar misforståelse når flertallet skriver
at «det ikke er behov for å lånefinansiere statlige utbyggingsprosjekter
i Norge». Innenfor statlig samferdselssektor har Avinor egne lånerammer og
kommunalt og på fylkesnivå er det en utstrakt lånefinansiering.
I Norge lånefinansieres mange statlig prosjekter gjennom blant annet
bomselskaper. Derimot er statens evne til å finansiere til lave
kostnader viktig. Disse medlemmer har notert seg
at det også på dette området jobbes med nye innfallsvinkler i andre
land. Det er synd at flertallet er mer opptatt av å holde fast på
alle motforestillinger enn å modernisere seg.
Disse medlemmer vil poengtere
at forslagsstillerne ønsker å utvikle en nasjonal strategi for bruk
av OPS. Prosjekter varierer i størrelse, kompleksitet og i hvilken
grad de i det hele tatt kan spesifiseres på forhånd. Disse medlemmer vil
derfor framheve at OPS dreier seg om å nyttiggjøre seg de gevinster
samfunnet kan oppnå gjennom nytenking, konkurranse og kreativitet
fra mange aktører. I enkelte tilfeller er det åpenbart at utfordringene
i prosjektet er så kompliserte både når det gjelder vedlikeholds- og
nyinvesteringsbehov at de ikke egner seg som OPS. Når finansministeren
peker på London Underground som et prosjekt der OPS har mislyktes,
så mener disse medlemmer at årsaken kanskje kan finnes
nettopp i dette. Det er normalt en helt naturlig del av en strategiprosess
å avklare på hvilke områder og ved hva slags prosjekter OPS kan
benyttes.
Disse medlemmer merker seg at
både flertallet og finansministeren i sitt brev til komiteen trekker
fram Storbritannia som et eksempel på land der «OPS har bidratt
til den høye gjelden». OPS brukes nesten utelukkende i tilknytning
til investeringer. De investeringer som OPS har bidratt til å realisere,
er dermed en del av en samlet utfordring i mange land. Flertallet
synes å indikere at OPS har bidratt til at flere prosjekter enn
det som var forsvarlig, er iverksatt. Disse medlemmer vil
påpeke at det i så fall ikke er metodens problem, men politikkens
utfordring. Samfunnet må kontinuerlig søke etter måter å løse utfordringene
på som effektiviserer ressursbruken. Disse medlemmer mener
det er lite som tyder på at Storbritannia har revurdert sitt syn
på OPS- metoden på generelt grunnlag.
Disse medlemmer vil snarere peke
på at det i alle våre naboland foregår en interessant utvikling
når det gjelder OPS. Det finnes eksempler på alt fra små, relativt
oversiktlige prosjekter til store og meget kompliserte. I Danmark
bygges mange skoler som OPS-prosjekt, mens man i Sverige bygger
nytt sykehus ved Karolinska Sykehus og Finland bygger jernbane ved
bruk av OPS. Disse medlemmer vil også påpeke at PPP
– Private Public Partnership – er utbredt i hele Europa. Det er
synd at regjeringen gjennom sin dogmatiske holdning til utfordringene
ikke følger dette nøye med henblikk på å høste erfaringer og med
henblikk på å utvikle en god nasjonal strategi for Norge når det
gjelder OPS.
Disse medlemmer vil påpeke at
de erfaringene en har med OPS-prosjekter i Norge er gode. At man
i de tre samferdselsprosjektene som flertallet omtaler, kan påvise
raskere prosjektgjennomføring og funnet en god modell for kombinasjonen
utbygging og drift, burde ses på som meget interessant. Disse
medlemmer mener at dette i seg selv er betydelige nyttegevinster
og mener at det indikerer at større gevinster kan utløses om man
har en systematikk i måten man nærmer seg utfordringene på. Behovet
for en nasjonal strategi er stort.
Disse medlemmer merker seg også
finansministerens svarbrev når det gjelder risikoavlastning. Risiko
er ikke gratis selv om den bæres av staten. Disse medlemmer vil
vise til mange prosjekter med store overskridelser og med påfølgende
ekstrabevilgninger som eksempel på dette. Når prosjekter legges
ut som OPS-prosjekter, betyr det både at flere vurderer risikoen
og at staten slipper risiko for utfordringene som dukker opp etter
at kontrakten er inngått.
Disse medlemmer vil påpeke at
OPS er en metode for å stimulere og aktivisere nytenking og kreativitet
i forhold til realisering av viktig infrastruktur i samfunnet. Det
er ikke en metode for å omgås de prioriteringer man til enhver tid må
foreta når det gjelder samfunnets ressurser. Disse medlemmer merker
seg at flertallet peker på NTP og satsingene der, og vil bemerke at
man allerede i det andre året ligger anslagsvis 2,6 mrd. kroner
bak de mål man satte seg i NTP 2010–2019. Disse medlemmer viser
i den sammenheng til sine alternative budsjetter for 2010 og 2011,
der man prioriterte investeringer i samferdsel vesentlig høyere
enn regjeringen har gjort.
Disse medlemmer merker seg at
flertallet nok en gang omtaler prosjektfinansiering. Det har man
gjort siden regjeringsskiftet i 2005 uten å vise tegn til å fylle
det med annet innhold enn at «man finansierer prosjektene». Disse
medlemmer ser ingen effekter av snakket om prosjektfinansiering
i forhold til prosjektenes størrelse, gjennomføring eller planlegging.
Det er regjeringens mangel på evne til nytenking som er bemerkelsesverdig
når det gjelder utvikling av den sentrale samfunnsstrukturen i Norge,
ikke opposisjonens ønske om at OPS tas i bruk.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«I
Stortinget ber regjeringen iverksette en bred gjennomgang
av nasjonale og internasjonale erfaringer med bruk av offentlig-privat
samarbeid.
II
Stortinget ber regjeringen legge frem en strategi for
å utvide bruken av offentlig-privat samarbeid i både lokale og nasjonale
prosjekter.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at livsløpsansvaret i OPS-kontraktene
gjør at entreprenøren selv foretar en avveining mellom penger brukt
til investeringer i oppstartsfasen, og penger brukt til vedlikehold
senere. Disse medlemmer viser til at Skanska i forbindelse
med OPS-prosjektet E39 Orkedalsvegen valgte å bygge en dyrere vei enn
det veinormalene tilsier, nettopp for å slippe å bruke så mye penger
på vedlikehold senere i kontraktsperioden. Disse medlemmer viser til
at dette blant annet ble gjort gjennom investeringer i tykkere forsterkningslag
i veikroppen og tykkere korrosjonsbeskyttelse i rekkverk og master. Disse
medlemmer påpeker at denne avveiningen mellom investering
og drift gjør at samfunnet på sikt sparer mye penger. Regjeringens
politikk innebærer at entreprenørene ikke har noe langsiktig ansvar
for vedlikeholdskostnadene, og disse medlemmer frykter
at dette fører til veier av lavere kvalitet og en tsunami av vedlikeholdsetterslep.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre er enige i at en ansvarlig
økonomisk politikk er en helt sentral forutsetning og at det er
viktig at en nå nærmer seg handlingsregelen når det gjelder bruk
av oljepenger i norsk økonomi. Det disse medlemmer også
merker seg, er imidlertid at en er langt unna å fylle handlingsregelen
med det opprinnelige innhold. Under Stoltenberg II har bare litt
i overkant av 1 av 10 kroner gått til de formål pengene skulle brukes
til. Investeringer i samferdsel og infrastruktur var ett av disse
områdene. Under regjeringen Bondevik II ble 9 av 10 oljekroner brukt
ihht. det opprinnelige innhold i handlingsregelen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at bompenger ikke er noen forutsetning for OPS og livsløpsentrepriser,
men at det tvert imot er mulig å gjennomføre slik prosjektfinansiering
gjennom statlig fullfinansiering, for eksempel gjennom såkalt «skyggetoll». Disse
medlemmer viser til at staten ifølge «Bil og vei – statistikk
2009» hentet 51,6 mrd. kroner fra avgifter på bil i 2008, hvorav 47,14
mrd. kroner dersom man ser bort ifra merverdiavgift på særavgifter. Disse
medlemmer viser til at avgiftsanslagene for 2011 i Prop.
1 LS (2010–2011) innebærer et tilsvarende avgiftsnivå, selv om det
har vært store endringer mellom de enkelte avgiftene. Disse
medlemmer viser til at Statens vegvesens budsjett for 2011
i Prop. 1 S (2010–2011) bare er 15 mrd. kroner, og at dette dermed
utgjør under en tredjedel av det staten henter fra avgifter på bil. Disse
medlemmer vil redusere bil- og drivstoffavgiftene, og i
langt større grad bruke disse til investeringer, drift og vedlikehold
av veibasert infrastruktur. Disse medlemmer understreker
at Norge gjennom oljeformuen har en økonomisk kraft som gjør bruk
av bompenger unødvendig, og som gjør forsert og forsterket bygging
av vei og jernbane i stort omfang økonomisk mulig. Disse
medlemmer peker på at investering av deler av oljefondets
avkastning i realkapital i Norge vil gi høy samfunnsmessig avkastning
både på kort og på lang sikt. Derfor er slike investeringer klok
og ansvarlig bruk av oljepenger. Slike investeringer gir lavere
transportkostnader, øker konkurransekraft og verdiskaping.
Disse medlemmer ser på opprettelsen
av egne budsjettposter for enkeltprosjekter som et halvhjertet forsøk
på prosjektfinansiering. Disse medlemmer ønsker
å la vei-, bane- og kystetatene prosjektfinansiere store utbyggingsprosjekter
ved hjelp av statlige lån, der rentene kompenseres av deler av inntektene
fra et statlig infrastrukturfond på 300 mrd. kroner. Disse medlemmer vil
i den forbindelse vise til sine forslag i Innst. 2 S (2010–2011)
til statsbudsjettet for 2011 om infrastrukturfond og omdanning av
Vegdirektoratet, Jernbaneverket og Kystverket til statlig selskap
eller statsaksjeselskap med mulighet til låneopptak. Disse
medlemmer viser til at Avinor allerede er organisert etter
denne modellen. Disse medlemmer vil videre vise til
følgende forslag i Innst. 13 S (2010–2011): «Stortinget ber regjeringen
i langt større grad ta i bruk livsløpsentrepriser og totalentrepriser
ved bygging av store vei- og jernbaneprosjekter.».
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen iverksette en bred gjennomgang
av nasjonale og internasjonale erfaringer med bruk av offentlig-privat
samarbeid.
Forslag 2
Stortinget ber regjeringen legge frem en strategi for
å utvide bruken av offentlig-privat samarbeid i både lokale og nasjonale
prosjekter.
Komiteen viser til
merknadene og representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 8:179 S (2009–2010) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Jan Tore Sanner, Øyvind Halleraker,
Trond Helleland, Nikolai Astrup, André Oktay Dahl, Elisabeth Røbekk
Nørve, Lars Myraune og Bjørn Lødemel om utarbeidelse av en nasjonal
strategi for å utvide bruken av offentlig-privat samarbeid i Norge
– vedtas ikke.
Jeg viser til forslag fra stortingsrepresentantene Sanner,
Halleraker, Helland, Astrup, Oktay Dahl, Nørve, Myraune og Lødemel
om utarbeidelse av en nasjonal strategi for å utvide bruken av offentlig
privat samarbeid (OPS) i Norge.
Representantene foreslår at
1. Stortinget ber regjeringen
iverksette en bred gjennomgang av nasjonale og internasjonale erfaringer
med bruken av offentlig privat samarbeid.
2. Stortinget ber regjeringen legge frem
en strategi for å utvide bruken av offentlig-privat
samarbeid i både lokale og nasjonale prosjekter.
Vårt budsjettsystem er nedfelt i Stortingets
bevilgningsreglement. Gjeldende bevilgningsreglement ble vedtatt
av Stortinget 26. mai 2005 etter forslag fra Bondevik II-regjeringen,
jf. St.prp. nr. 48 (2004–2005). Dette budsjettsystemet er blant
annet basert på fullstendighetsprinsippet og kontantprinsippet.
Fullstendighetsprinsippet innebærer at statsbudsjettet skal omfatte
alle statlige utgifter og inntekter. Kontantprinsippet innebærer
at statens utgifter og inntekter framgår av statsbudsjettet i det
året utgiften og inntekten blir kontant betalt. Sammen medfører
disse prinsippene at vi har et statsbudsjett som gir en samlet oversikt
over all den aktivitet som foregår i statlig regi i hvert enkelt
år. Dette bidrar til at vi har stor åpenhet om statens budsjettdisposisjoner.
Det sikrer også at Stortinget får et mest mulig fullstendig grunnlag
til å foreta en helhetlig prioritering mellom ulike formål innenfor
forsvarlige økonomiske rammer. Slik gir dette blant annet mulighet
til å vurdere investeringer i infrastruktur opp mot andre formål
som kan bidra til å øke landets inntekter og velferd i framtida. Utgifter
til forskning, utdanning, helsetjenester, barnehager og miljø er
eksempler på slike alternative formål.
Vårt budsjettsystem er imidlertid ikke til hinder for
at staten kan gjennomføre anskaffelser og investeringer over flere
år som sikrer rasjonell framdrift til lavest mulig kostnader. Hvert
år vedtar Stortinget en rekke store utbyggingsprosjekter gjennom
å godkjenne en kostnadsramme for prosjektet og gi ansvarlig departement
fullmakt til å inngå kontrakter som forplikter staten i framtidige
budsjettår, i tråd med Bevilgningsreglementet §6 første ledd. Årlige
statsbudsjettvedtak og kontantprinsippet forhindrer ikke på noen
måte at investeringer kan gjennomføres helhetlig og med rasjonell
framdrift.
Et bredt flertall på Stortinget har sluttet
seg til handlingsregelen. Den innebærer at petroleumsinntektene
skal fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen
i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Det legges
vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse
og lav arbeidsledighet. Handlingsregelen gjør således bruken av
oljepenger forutsigbar. Slik støtter handlingsregelen også opp under
pengepolitikken og reduserer faren for en forventningsdrevet styrking
av kronen. Dette forutsetter imidlertid at handlingsregelen er troverdig.
I Norge har vi ikke noe behov for å finansiere statlige utbygginger
med lån. Lånefinansiering endrer ikke utgiftenes reelle karakter
og deres virkninger i økonomien. Handlingsregelen og det finanspolitiske
handlingsrommet undergraves dersom deler av statsutgiftene finansieres
utenom det ordinære budsjettet og på den måten skyves til framtidige
budsjettår. Forsøk på å holde statsutgifter utenom det ordinære
budsjettet vil bli gjennomskuet og kan skape usikkerhet om innretningen
av finanspolitikken i årene framover.
Offentlig Privat Samarbeid (OPS) blir trukket fram
som eksempel på såkalte nye finansieringsmodeller. Innen samferdsel
er gjerne OPS en avtale mellom en offentlig instans og én privat leverandør
om samlet leveranse av investeringen og påfølgende drift og vedlikehold
for en avtalt periode, og der det offentliges finansiering av investeringene
fordeles over hele kontraktsperioden i stedet for at investeringen
betales når den gjennomføres. OPS er dermed en slags leasingkontrakt
med vedlikeholdsavtale.
Motivet for OPS synes å være å kunne gjennomføre
prosjekter som ellers ikke blir prioritert innenfor de budsjettrammene
som er satt. Forslagsstillerne skriver blant annet følgende:
«Med OPS sin fordeling av kostnadene over tid vil
det være mulig å starte opp prosjekter tidligere. Store offentlige
inngangsinvesteringer er ikke nødvendig.»
Ettersom dette er en form for lånefinansiering, vil
de samme argumentene mot lånefinansiering som jeg har redegjort
for ovenfor, også gjelde for OPS. Jeg kan heller ikke se at slik
lånefinansiering gjennom OPS er forenelig med representantenes eget
utgangspunkt, som de oppgir innledningsvis i begrunnelsen for forslaget:
«Samtidig som oppgavene er mange, setter økonomien
klare grenser for hvor mye de offentlige utgiftene kan øke.»
Bruk av OPS i flere OECD-land er vurdert av forskerne
Paul Possner, Shin Kue Ryu og Ann Tkachenko i en rapport, Public-private partnerships: the relevance of
budgeting (GOV/PGC/SBO (2008)6), utarbeidet for OECD. I rapporten trekkes
blant annet erfaringene fra Ungarn fram:
«5.15. PPP’s carry important political benefits for
hard pressed public officials under pressure to reduce spending
to meet fiscal targets. Fiscal pressures were a prime consideration
in using ppp’s in some of the 8 nations we contacted. Budget officials
in Hungary, for instance, said that bringing the deficit under the
3 percent target is critical since its entry into EU in 2003. When
compared to traditional government capital investment, ppp’s are
a strategy to undertake capital projects with minimal impact on
the deficit.
5.16. The argument above that ppp’s do
not have immediate budgetary consequences is a political and perceptual
point, but not a substantive one. By assigning financing to the
private sector, initial costs do not appear in budgets at the outset
of projects. As a result, projects can appear to be far cheaper
than they are. In reality, they shift the costs from the capital
portion of budgets to the annual operating budgets for years to
come. This shift appears to free up near term fiscal space, but
at the expense of long term fiscal space. In a triumph of form over
substance, ppp’s succeed politically through budgetary alchemy –
costs don’t disappear, rather they become less immediately obvious
through stretching and amortization.»
Dette viser at ønsker om å finansiere flere prosjekter
enn det som prioriteres på statsbudsjettet ikke er noe godt argument
for bruk av OPS. En mulig økonomisk begrunnelse for å benytte OPS
måtte heller være om denne kontraktsformen kan bidra til effektivisering,
noe representantene fra Høyre også legger vekt på i begrunnelsen
for sitt forslag. I en OPSkontrakt har den samme leverandøren ansvar
for investeringsleveransen og påfølgende drift og vedlikehold av
infrastrukturen. Utbyggeren av en veg kan dermed få et økt økonomisk
insentiv til å bygge med høy kvalitet når utbyggeren samtidig har
ansvaret for å vedlikeholde vegen. Mange av de mulige økonomiske
fordelene som har vært trukket fram for bruk av OPS kan imidlertid
også oppnås med tradisjonelle investeringer og drifts- og vedlikeholdsavtaler.
Rasjonell framdrift kan blant annet sikres gjennom for eksempel
dagbøter i tradisjonelle kontrakter. Risiko for kostnadsoverskridelser
kan fordeles mellom staten og leverandøren, for eksempel gjennom
fastpriskontrakter, og kvalitetskrav kan stilles i en ordinær anskaffelseskontrakt.
Forslagsstillerne viser i begrunnelsen for sitt forslag
til at man ved bruk av OPS vil få bedre kostnadsanslag. Jeg er enig
i at gode prosjektplaner og kostnadsanslag er svært viktige forutsetninger
for rasjonelle valg og gjennomføringer av investeringsprosjekter.
OPS er imidlertid ingen forutsetning for å få god kvalitet på gjennomføringsplaner
og kostnadsanslag. Jeg vil blant annet vise til at vi i Norge de
siste ti år har hatt et regime for ekstern kvalitetssikring av styringsunderlag
og kostnadsramme ved store statlige investeringer som ivaretar dette
hensynet godt.
Samtidig er det flere forhold ved OPS som kan innebære
betydelige økonomiske ulemper sammenlignet med tradisjonell anskaffelse.
For det første bidrar privat lånefinansiering til å øke kostnadene
ved investeringsprosjekter, siden slik finansiering nødvendigvis
er dyrere enn statens egen finansieringskostnad. For det andre gis OPS-leverandøren
monopol på drift og vedlikehold i kontraktsperioden. Ved endrede
krav i løpet av kontraktsperioden, vil dette sette staten i en dårlig
forhandlingsposisjon, noe som vil kunne gi økte kostnader. For det
tredje er OPS-kontrakter komplekse, siden eventualiteter langt fram
i tid skal reguleres, noe som blant annet kan gi høye transaksjonskostnader.
For det fjerde kan OPS gi uønsket og kostbar overføring av risiko.
Økt privat ansvar for hele utbyggings- og driftsfasen kan innebære
at enkelte risikoelementer overføres til den private aktøren som
den private aktøren ikke har mulighet til å påvirke. Dette øker
risikoen og kan dermed føre til ytterligere økte kostnader for OPS-selskapet
og som vil bli reflektert i prisen staten må betale. Risikoavlastning
er ikke gratis. Forslagsstillerne trekker det fram som positivt
at OPS overfører risiko fra staten til private. Jeg vil tvert imot
peke på at diversifiseringsgevinsten staten har ved å gjennomføre
en portefølje av utbyggingsprosjekter med tradisjonell finansiering
generelt vil kunne bli redusert gjennom økt bruk av OPS, noe som
vil kunne øke de samlede utbyggingskostnadene for staten.
Et annet moment, som bl.a. er trukket fram av Possner,
Ryu og Tkachenko i deres notat om OPS, inntreffer når et prosjekt
er for stort eller viktig til at det offentlige kan tillate at det
ikke fullføres. Dersom det er rimelig å forvente at det offentlige
har en sterk interesse i at prosjektet realiseres, kan det inntreffe
en markedssvikt, der den private leverandøren ikke står overfor
den fulle risikoen ved uheldige utfall som følge av deres handlinger.
Dette kan bidra til at det offentlige i realiteten påtar seg risikoen
for uheldige utfall, mens den private parten sitter igjen med gevinsten
dersom prosjektet går bedre enn lagt til grunn ved kontraktsinngåelsen.
Representantene trekker fram positive erfaringer fra
OPS i Storbritannia, og viser blant annet til at oppussings- og
utviklingsarbeidet med undergrunnsbanen i London ble organisert
med OPS. Undergrunnsbanen i London er etter mitt syn et eksempel
på at OPS har vært en svært dårlig gjennomføringsmodell. I 2003
ble utbedringen av undergrunnsbanen organisert som et OPS-prosjekt.
Det offentlige selskapet London Underground tok tidligere i år over
Tube Lines. Det eneste gjenværende selskapet under London Undergrounds
OPS-avtale for oppgradering, drift og vedlikehold av undergrunnsnettet
er dermed tilbakeført til det offentlige. Før oppkjøpet ble OPS-avtalen
kritisert for sin kompleksitet, og det var flere tvister mellom
OPS-levereandøren og den offentlige oppdragsgiveren. Da oppkjøpet ble
kjent, konstaterte den offentlige eieren av London Underground,
Transport for London, at det ville gi vesentlige innsparinger ikke
lenger å være bundet av OPS-strukturen.
Finansministeren i Storbritannia la i juni 2010 fram
et overordnet rammedokument for finansdepartementets Spending Review,
som vil legges fram 20. oktober. Der pekes det på at de store budsjettunderskuddene
er den viktigste problemstillingen landet står overfor. Det vektlegges at
landets høye gjeld undergraver vekst og økonomisk stabilitet i Storbritannia,
og at regjeringen tar sikte på å håndtere underskuddet og få gjelden
tilbake på et bærekraftig nivå. Storbritannias finansminister skriver
i rammedokumentet at «public borrowing is only taxation deferred,
and it would be irresponsible to accumulate substantial debts that
would have to be paid off by subsequent generations in the decades
to come.» Jeg deler dette synet. Vi som lever i dag må dekke våre
behov uten å ødelegge kommende generasjoners mulighet til å dekke sine.
Ikke bare våre barn, men også deres barn og barnebarn. Det er dette
vi kaller generasjonskontrakten – kontrakten til våre barn og barnebarn om
at vi skal ta vare på og forvalte samfunnet på en god måte. Dette
fordrer langsiktig bærekraft i statsfinansene, og er ikke forenelig
med å innføre ulike former for lånefinansiering av framtidige statlige
bevilgninger, som for eksempel OPS. Det ser for øvrig heller ikke
ut til at andre land som har utvist stor kreativitet for å holde
utgifter og forpliktelser utenfor statsbudsjettet, har gode erfaringer
med slikt.
Representantene trekker også fram positive erfaringer
fra OPS i Norge. I St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal
transportplan 2010–2019 fremgår det at OPS-modellen har gitt
raskere prosjektgjennomføring, men at det ikke er mulig å dokumentere
verken høyere eller lavere kostnader enn ved tradisjonell gjennomføring.
Det konkluderes med at gevinster også kan hentes ut gjennom bedre
kontraktstrategier innenfor dagens budsjettsystem, at OPS-finansiering
av vegprosjekter innebærer at staten lånefinansierer utgifter til
vegprosjekter, og at Regjeringen derfor foreslår ikke å åpne for
flere OPS-prosjekter nå.
Som omtalt i NTP 2010–2019 mener Regjeringen
at det er behov for å vurdere nye kontraktsformer innenfor dagens
budsjettsystem som kombinerer drift, vedlikehold og utvikling av vegstandarden.
Dette vil være en kontraktstype som innebærer langsiktighet både
for kontraktspartnere og for lokalsamfunnene. I tillegg bedrer det
mulighetene for å arbeide sammenhengende med lengre utbyggingsstrekninger.
Det vil være krevende å utvikle en slik kontraktsform, slik at det
vil ta tid før dette eventuelt kan tas i bruk. Utviklingen bør skje
i et samarbeid mellom Statens vegvesen og bransjeorganisasjonene.
Det er viktig at kontraktsformen ikke blir slik at den bare kan
utføres av de store entreprenørene. Samferdselsdepartementet redegjør
i forslaget til statsbudsjett for 2011 (Prop. 1 S) for pågående
arbeid der Statens vegvesen utreder en entrepriseform på en om lag 26
mil lang strekning på E6 på Helgeland. Statens vegvesen vurderer
her muligheten for kontrakter som vil kunne omfatte både prosjektering og
bygging av nyanlegg, utvikling og utføring av utbedring av vedlikeholdsetterslep,
periodisk vedlikehold, utskifting og komplettering av vegutstyr
og drift av vegen.
Oslo, i finanskomiteen, den 9. desember 2010
Torgeir Micaelsen |
Irene Johansen |
leder |
ordfører |