Brev fra Helse- og omsorgsdepartementet v/statsråden til helse- og omsorgskomiteen, datert 13. januar 2011

Vedr. Representantforslag 8:146 S (2009–2010) - Opprettelse av en havari-kommisjon for helsesektoren - fra stortingsrepresentantene Sonja Sjøli og Laila Dåvøy – ytterligere opplysninger

Det vises til ovennevnte representantforslag og mitt svarbrev av 13. august 2010, samt henvendelse fra saksordfører Jon Jæger Gåsvatn av 11. januar d.å. hvor det etterlyses ytterligere opplysninger om saken.

Siden mitt svarbrev ble det sendt har det skjedd mye på dette området. Det har blant annet vært en høring i Stortinget om forslaget, utrykningsgruppen i Statens helsetilsyn har samlet mer erfaringer og det er opprettet et hurtigarbeidende utvalg som skal se på pasienter og pårørendes rolle i tilsynssaker. I tillegg er forslag til ny helse- og omsorgslov og en ny nasjonal helse- og omsorgsplan lagt ut på høring hvor pasient-sikkerhet og kvalitet er viktige temaer.

Jeg ønsker i dette brevet å underbygge ytterligere hvorfor jeg mener det ikke bør opprettes en egen havarikommisjon for helsesaker. Jeg velger å fokusere på tre temaer; pasientsikkerhet, håndtering av alvorlige, uønskede hendelser i sykehusene, samt Helsetilsynets forhold til pårørende.

Pasientsikkerhet

Pasientsikkerhet handler om at pasienter og pårørende skal være trygge for at risikoen for unødig skade som følge av helsetjenestens ytelser eller mangel på ytelser, er minimalisert. Helsetjenesten har ansvar for å forebygge og forhindre at uønskede hendelser skjer. Når slike hendelser likevel finner sted, er det viktig at de blir rapportert, årsaksanalysert og fulgt opp med tiltak som bidrar til læring og forbedring.

I forslag til ny helse- og omsorgslov foreslås det å innføre lovbestemt krav om at alle virksomheter i spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten skal drive systematisk arbeid for å styrke pasientsikkerheten. Det slås fast i høringsnotatet at erfaringer fra pasienter, brukere og pårørende er viktige bidrag inn i pasientsikkerhetsarbeidet. I Nasjonal helse- og omsorgsplan er det et sentralt mål å styrke arbeidet med kvalitet i helse- og omsorgstjenesten. Pasientsikkerhetsarbeidet er en viktig del av dette. Blant annet skal det være en målbar effekt av kvalitetsarbeidet på tilgjengelighet, behandlingsresultat, pasientsikkerhet og pasient- og brukertilfredshet. Jeg vil legge til at Stortinget får anledning til å delta i en bred debatt om dette temaet når ny Nasjonal helse- og omsorgsplan legges frem.

Helsetilsynet er forpliktet til å gripe inn overfor virksomheter og helsepersonell som handler i strid med lov og regelverk. Helsetilsynet skal også gi råd og veiledning til helsepersonell og virksomheter på bakgrunn av funn fra gjennomførte tilsyn. Helsetilsynet har derfor en tydelig rolle knyttet til pasientsikkerhet.

Men det er først og fremst helsetjenesten som har ansvar for å ha oversikt over egne risiko-områder og ha rutiner som forebygger uønskede hendelser. Når uønskede hendelser likevel skjer skal sykehusene ha systemer for å melde og følge opp hendelsene.

Nasjonal helseplan (2007–2010) inneholder mål om økt erkjennelse av at uønskede hendelser skjer, og større åpenhet om slike hendelser. Nasjonal enhet for pasientsikkerhet ble etablert i 2007 for å støtte opp om helsetjenestens arbeid med å registrere, analysere, lære av og forebygge uønskede hendelser.

I oppdragsdokumentet til de regionale helseforetakene er det i flere år understreket at det er et lederansvar å ha gode systemer for melding av uønskede hendelser, samt at hendelsene skal følges opp ut fra et systemperspektiv og brukes til læring og forbedring. I foretaksmøter er det stilt krav til styrets ansvar for internkontroll og risikostyring, og at styret skal følge opp tilsyns-rapporter.

Helsetjenesten er dessuten lovpålagt å informere pasienter og pårørende om uønskede hendelser.

Det siste året har flere alvorlige hendelser synliggjort nødvendigheten av å styrke arbeidet med kvalitet og pasientsikkerhet. I netthøringen om ny nasjonal helse- og omsorgsplan, samt i forslag til ny kommunal helse- og omsorgslov, foreligger som nevnt ovenfor flere tiltak for bedre pasientsikkerhet. I tillegg har pasientsikkerhetskampanjen som starter i 2011, som konkret mål å redusere antall uønskede hendelser på sentrale risikoområder som legemiddelhåndtering og infeksjoner, og bidra til bedre pasientsikkerhetskultur. Regjeringen har lansert en plan med 10 tiltakspunkter for å bedre arbeidet med kvalitet og pasientsikkerhet.

Regjeringen har også foreslått å flytte forvaltningen av meldeordningen etter spesialisthelsetjenestelovens § 3-3 fra Helsetilsynet til Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten, ved Nasjonal enhet for pasientsikkerhet. Forslaget innebærer at meldeordningen løsrives fra sanksjoner og tilsynsmyndigheter, og det er derfor forventet at meldefrekvensen vil øke og gi oss mer kunnskap om risikoområder og årsaker til disse. Formålet er blant annet at oppfølging av meldingene skal ha mer fokus på årsaksanalyse og læring.

Håndtering av uønskede hendelser

Når det skjer uønskede hendelser i sykehusene, både av alvorlig og mindre alvorlig karakter, er det viktig at disse håndteres på en god måte. Dette stiller krav til det enkelte sykehus hvor hendelsen finner sted, helsetilsynet i det aktuelle fylket, og politiet når det er snakk om alvorlige saker.

Ved alvorlige hendelser er det viktig at Helsetilsynet så raskt som mulig varsles og får oversikt over saken og det har tidligere ikke vært et system som har ivaretatt dette på en god nok måte. Det er på dette grunnlaget at en prøveordning med en utrykningsgruppe i Statens helsetilsyn er etablert og de regionale helseforetakene er i foretaksmøter den 4. mai 2010 pålagt en varslingsplikt direkte til Statens helsetilsyn. Statens helsetilsyn har rapportert at varslingsplikten foreløpig ikke er godt nok kjent. De har også rapportert til meg at det så langt er gode erfaringer med uttrykningsgruppen, og at opprettelsen har gitt en betydelig merverdi i tilsynsarbeidet. Å være tidlig til stede der hendelsene har funnet sted og å snakke med involverte på et tidlig tidspunkt, har gitt Helsetilsynet større utbytte av tilsynene enn gjennom et tradisjonelt tilsyn med skriftlig korrespondanse. Jeg er overbevist om at dette på sikt vil få positive konsekvenser for pasientsikkerhetsarbeidet.

Fra utrykningsgruppens oppstart 1. juni og frem til 31. desember 2010, ble det sendt inn i alt 72 meldinger i henhold til den nye varslingsplikten, hvorav 6 av varslene har ført til utrykning. 28 av varslene er behandlet av Helsetilsynet i fylket, mens resten av sakene blir fulgt opp på normal måte. Helsetilsynet har vist til målsetningen om at utrykningsgruppen skal lytte særskilt til pasienter og pårørende. Når gruppen rykker ut, inviteres pasienter og pårørende rutinemessig til å formidle sitt syn og til dialog med Helsetilsynet. Utrykningsgruppen varsler sykehuset i forkant om at de må fortelle pasienter og pårørende at Helsetilsynet tar kontakt om slikt møte. På grunnlag av disse møtene foretar utrykningsgruppen skriftlige nedtegnelser hvor det sikres at pårørendes opplysninger kommer til uttrykk i faktagrunnlaget for tilsynssaken. Rapporteringene fra Helsetilsynet sier at erfaringene så langt er at pårørende har vært utelukkende positive til invitasjonen om en slik dialog.

I høringen knyttet til forslaget om havarikommisjon fortalte representanter fra den nyopprettede pårørendegruppen knyttet til unaturlige dødsfall i sykehus om egne erfaringer. Basert på disse erfaringene, støttet de forslaget om å opprette en havarikommisjon fordi de mener det er behov for en uavhengig instans som kan finne årsakene til at en alvorlig hendelse slik at det ikke skjer igjen.

En havarikommisjon skal ikke fordele skyld eller ansvar, men innhente tilstrekkelig informasjon til å kunne avdekke hva som er skjedd, hvordan det kunne skje og fremme forslag til tiltak for å hindre liknende hendelse. Dette er viktige formål, som ivaretas i forslaget om å flytte meldeordningen etter spesialisthelsetjenestelovens § 3-3 fra Helsetilsynet til Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten ved Nasjonal enhet for pasientsikkerhet. Alvorlige hendelser må brukes til læring slik at tilsvarende ikke skjer igjen.

Helsetilsynets forhold til pårørende

Hvordan helsetilsynet forholder seg til pårørende har vært gjenstand for til dels kraftig kritikk den senere tiden. Pårørende i noen svært alvorlige saker har gitt uttrykk for at de ikke har blitt involvert eller hørt, og at de ikke har blitt møtt på en god måte. Manglende innsyn i journaler har også blitt kritisert. Det har blant annet blitt vist til Statens helsetilsyns egen veileder for saksbehandling ved hendelsesbaserte tilsynssaker, som har blitt kritisert for å ha en for streng tolkning av taushetsplikten. For utdyping av dette viser jeg til mitt svar på spørsmål 241 til skriftlig besvarelse.

Jeg viser for øvrig til mitt svar i brev av 12. mai 2010 til representantforslag 8:106 S (2009–2010) fra stortingsrepresentantene Bent Høie og Sonja Sjøli om å bedre rettssikkerheten for pasienter, jf. også Stortingets behandling av forslaget i Innst. 332 S. Jeg har oppnevnt et hurtigarbeidende utvalg som skal vurdere pasienters og pårørendes stilling i tilsynssaker. Utvalget ledes av Helse- og omsorgsdepartementet. Foruten departementet, er Helsetilsynet, Helsedirektoratet, Kunnskapssenteret, Helse- og sosialombudet i Oslo, FFO og Regjeringsadvokaten representert i utvalget. Utvalget skal beskrive gjeldende regelverk som gjelder pasienters og pårørendes rolle i tilsynssaker og foreta en gjennomgang av hvordan regelverket praktiseres i dag. Videre skal utvalget vurdere om det er behov for, og eventuelt foreslå, ny praksis eller instruks i tråd med gjeldende regelverk. I tillegg skal utvalget vurdere om det er behov for ytterligere lovbestemt klage- og uttalerett og større rett til innsyn i dokumenter, samt eventuelt foreslå endringer i gjeldende regelverk. Utvalget skal levere sin rapport innen 15. april 2011.

Konklusjon

I en interpellasjonsdebatt om pasientsikkerhet den 19. april påpekte jeg at vi må ha systemer som sikrer oppfølging av uønskede hendelser ut fra et læringsperspektiv, og vi må sikre god tilsynsmessig oppfølging av de alvorligste hendelsene. Styrking av læringsperspektivet er fulgt opp ved å sende på høring lovforslaget om å flytte meldeordningen etter spesialisthelsetjeneste-lovens § 3-3 fra Helsetilsynet til Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten, ved Nasjonal enhet for pasientsikkerhet, og tilrettelegge den som et rent lærings- og rapporteringssystem i tråd med internasjonale anbefalinger og oppdatert kunnskap på området. For å sikre raskere og bedre tilsynsmessig oppfølging av alvorlige hendelser i spesialisthelsetjenesten, innførte vi varslingsplikt og etablerte utrykningsgruppen som en to-årig prøveordning.

Argumentasjonen som de to representantene Sjølie og Dåvøy bruker for å opprette en havarikommisjon, sammenfaller i stor grad med argumentasjonen som ligger bak opprettelsen av utrykningsgruppen i Statens helsetilsyn og forslaget om å flytte forvaltningen av meldeordningen etter spesialisthelsetjenesteloven § 3-3. Jeg mener at det er riktig å la utrykningsgruppen få virke ut prøvetiden på to år og samle erfaringer fra denne, samt å flytting av meldeordningen etter § 3-3.. Dette er også i samsvar med budskapet til Legeforeningen under høringen i stortinget den 25. oktober.

Jeg mener at etablering av en havarikommisjon nå vil innebære en ny ordning med høyst usikker merverdi,og store, uavklarte rolleavgrensningsproblemer mot Helsetilsynet og politiet.