Siden 2007 har antall flyktninger som skal bosettes
i norske kommuner, økt betydelig. 3 826 flyktninger ble bosatt i
2007. I 2008 hadde dette antallet økt til 4 427 personer, og i 2009
ble 6 087 flyktninger bosatt i kommunene. En økende andel av flyktningene
er enslige mindreårige. Det ble bosatt 606 enslige mindreårige i 2009,
og dette var en tredobling fra året før. I denne undersøkelsen refererer
begrepet flyktninger både til asylsøkere som har fått oppholdstillatelse
og til overføringsflyktninger som kommer til Norge etter avtale
med FN.
Stortinget har flere ganger understreket at
flyktninger skal bosettes raskt. Målet er at enslige mindreårige
skal bosettes innen tre måneder, og at flyktninger for øvrig skal
bosettes innen seks måneder.
Kommunene kan selv velge om de vil bosette flyktninger.
Bosetting av flyktninger er regulert av en samarbeidsavtale mellom
staten og kommunesektoren ved KS. Bosetting av flyktninger er en
av Integrerings- og mangfoldsdirektoratets (IMDi) viktigste oppgaver.
IMDi ble opprettet i 2006 og skal iverksette integreringspolitikken innen
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets ansvarsområde.
Ansvaret for IMDi ble overført fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet
1. januar 2010.
IMDi skal følge opp resultatene i introduksjonsordningen.
Gjennom introduksjonsloven er kommunene pålagt å tilby de bosatte
flyktningene et introduksjonsprogram. Programmet er obligatorisk,
og deltakerne mottar introduksjonsstønad. Kommunene skal også sørge
for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Hensikten med introduksjonsprogrammet
er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes-
og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet.
Integreringsområdet har stor økonomisk betydning.
De totale bevilgningene på området integrering og mangfold var i
2009 på vel 5,3 mrd. kroner. Av dette overføres rundt 5 mrd. kroner
til kommunene gjennom integreringstilskudd og tilskudd til opplæring
i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. IMDi har ansvaret
for forvaltningen av begge disse tilskuddsordningene. I tillegg
skal IMDi være et kompetansesenter for kommunene og ansvarlige sektormyndigheter
og bistå disse med råd og veiledning. Dialog med kommunene, erfaringsspredning
og formidling av kunnskap er viktige virkemidler i IMDis arbeid.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært
å vurdere om måloppnåelsen på viktige områder innen integrering
er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger, og hvordan IMDi
har bidratt til måloppnåelsen. Det har også vært et mål å vurdere
departementets styring og oppfølging av IMDi. Målene i undersøkelsen
er belyst gjennom følgende problemstillinger:
I hvilken grad nås de nasjonale målene om bosetting
og kvalifisering av nyankomne flyktninger og innvandrere?
a) I hvilken
grad nås målet om rask bosetting i områder med mulighet for kvalifisering,
arbeid og utdanning?
b) I hvilken grad nås målet om god opplæring
i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og flyktninger?
c) I hvilken grad nås målet om rask overgang
til arbeid eller utdanning etter gjennomført introduksjonsprogram?
I hvilken grad har IMDi en effektiv styring
og virkemiddelbruk som bidrar til god måloppnåelse?
I hvilken grad har departementet en tilfredsstillende
styring og oppfølging av IMDi?
Problemstillingene i undersøkelsen er i hovedsak
belyst gjennom statistikk, dokumentanalyse, intervjuer og en spørreundersøkelse
i kommunene som bosetter flyktninger. Dokumentet gjør nærmere rede
for datainnhentingen mv.
Stortinget har forutsatt at flyktninger skal
bosettes innen seks måneder etter vedtak om opphold eller innreisetillatelse.
Resultatkravet i tildelingsbrevet er 90 prosent. Undersøkelsen viser
at i 2009 ble 77 prosent av flyktningene bosatt innen seks måneder.
Resultatet for 2009 er likevel bedre enn i 2008, da 68 prosent ble
bosatt innen fristen. Gjennomsnittlig tid mellom vedtak og bosetting
ble redusert fra 5,9 måneder i 2008 til 5,3 måneder i 2009. Samtidig
økte antall bosatte fra 4 427 til 6 087 personer, og det var ingen
økning i antall bosettingsklare fra utgangen av 2008 til utgangen
av 2009. Antall bosettingsklare flyktninger som har ventet mer enn
12 måneder på bosetting, ble redusert fra 54 personer ved utgangen
av 2008 til 33 personer ved utgangen av 2009. Målet om rask bosetting
ble ikke nådd for alle flyktninger verken i 2008 eller 2009, men
det er positivt at IMDi har bedret resultatet i et år med sterk
vekst i bosettingsbehovet.
Undersøkelsen viser at selv om gjennomsnittlig bosettingstid
er redusert fra 2008 til 2009, er det mulig å redusere bosettingstiden
ytterligere. IMDi har nylig etablert en forsøksordning i Trondheim
som innebærer et mer forpliktende samarbeid mellom direktoratet
og kommunen, og vil også gjennomføre andre forsøk for å effektivisere
saksflyten i bosettingsarbeidet. Forsøkene kan gi erfaringer som
kan bidra i arbeidet med å sikre rask bosetting.
Undersøkelsen viser at IMDi er langt unna målet om
rask bosetting av enslige mindreårige. I 2009 ble 27 prosent av
de enslige mindreårige bosatt innen kravet på tre måneder. Dette
er en nedgang fra 2008 da 34 prosent av de enslige mindreårige ble
bosatt innen tre måneder. Resultatkravet i tildelingsbrevet er 90
prosent. Enslige mindreårige ble bosatt i gjennomsnitt først etter
5,6 måneder i 2009, som er 1,1 måneder lenger enn i 2008. Det ble
bosatt 606 enslige mindreårige i 2009, noe som er nesten tre ganger
flere enn i 2008 og mer enn fire ganger flere enn i 2007. Ved utgangen
av 2009 var det 273 bosettingsklare enslige mindreårige i mottak.
Halvparten av disse (135 personer) hadde ventet i mer enn tre måneder. Enslige
mindreårige er en gruppe med særlige behov, og rask bosetting av
denne gruppen skal være en prioritert oppgave for IMDi.
Undersøkelsen viser at det i 2008 og 2009 var
en tendens til at bosettingen var høyest i desember. Dette gjaldt
både for enslige mindreårige og for andre flyktninger. Det kan være
flere årsaker til dette, blant annet at mange kommuner bosatte flyktninger
for første gang i 2009. For disse kommunene var det nødvendig å
etablere et tjenesteapparat før de kunne ta imot flyktninger. Dette
gjelder i særlig grad kommuner som skulle bosette enslige mindreårige.
En annen årsak kan være måten integreringstilskuddet er utformet på;
tilskuddet for det første året utbetales i sin helhet ved førstegangsbosetting,
uavhengig av når på året bosettingen skjer. Bosetting sent på året
gir dermed en kortere utgiftsperiode, men samme tilskudd. I tillegg
ble det i forbindelse med behandling av revidert nasjonalbudsjett
i mai 2009 innført et ekstratilskudd på kr 100 000 for enslige mindreårige
som ble bosatt dette året, noe som også kan ha bidratt til at mange
flyktninger ble bosatt sent på året.
Stortinget økte satsene for integreringstilskuddet både
i 2008 og 2009. I tillegg ble bevilgningene til IMDi økt med fem
mill. kroner i 2009. Disse økonomiske virkemidlene har sammen med stimuleringstilskuddet
for bosetting av enslige mindreårige sannsynligvis vært viktige
for å sikre at kommunene har tatt imot det antall flyktninger som
det har vært behov for å bosette.
Samtidig gir undersøkelsen grunn til å tro at
IMDis innsats for å motivere kommunene til å ta imot flere flyktninger,
også har hatt betydning for at måloppnåelsen på bosettingsområdet
er bedret i 2009, til tross for økt bosettingsbehov. Det går fram
av undersøkelsen at IMDi har tatt i bruk mange ulike virkemidler
for å møte det økte bosettingsbehovet. IMDi anmodet i 2009 flere kommuner
enn tidligere om å bosette flyktninger og har motivert kommunene
til å ta imot flere flyktninger blant annet ved å:
styrke dialogen med
kommunene
iverksette tiltak for å utnytte det samlede
antall vedtaksplasser bedre
gi økt bistand til kommunene i form av
veiledning og informasjon
utarbeide en plan med ekstratiltak for
bosetting av enslige mindreårige
Det ser ut til at IMDi i stor grad har tatt
i bruk de virkemidlene direktoratet har til rådighet i arbeidet
med bosetting.
Undersøkelsen viser samtidig at mangelen på egnede
boliger til flyktningene hindrer bosetting, og at dette har vært
en utfordring i lang tid. Videre går det fram av undersøkelsen at
en del kommuner har liten kapasitet til å sette seg inn i de ulike
ordningene for støtte til bolig. IMDi samarbeider med Husbanken
om å formidle informasjon til kommunene om støtteordningene. Det ser
likevel ut til å være behov for en tettere oppfølging av kommunenes
arbeid med å skaffe boliger til flyktningene dersom målet om rask bosetting
skal nås.
Resultatkravet i tildelingsbrevet er at 90 prosent av
de som har rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap,
skal begynne opplæringen innen ett år etter ankomst til Norge. Rapporteringen
for 2009 viser at 72 prosent begynte opplæringen innen ett år, noe
som er en økning fra 65 prosent i 2008.
Deltakerne på opplæringen blir oppfordret til
å avlegge prøve underveis i eller ved avslutning av kurset. Det
er både skriftlige og muntlige prøver, og de er inndelt i to nivåer:
Norskprøve 2 og Norskprøve 3. Norskprøve 2 tester grunnleggende
norskkunnskaper, mens Norskprøve 3 er for mer viderekomne. Antall
deltakere som avla skriftlig prøve 2 eller 3, økte med 29 prosent fra
2008 til 2009. Antall avlagte muntlige prøver økte i samme periode
med 27 prosent.
Både for Norskprøve 2 og 3 var resultatkravet
i tildelingsbrevet at 95 prosent skal bestå muntlig prøve. Undersøkelsen
viser at fra 2008 til 2009 ble andelen redusert fra 93 til 92 prosent
for Norskprøve 2, og at andelen ble redusert fra 82 til 81 prosent
for Norskprøve 3.
Ifølge tildelingsbrevet skal 60 prosent bestå
de skriftlige prøvene. Andelen som besto skriftlig del av Norskprøve
2 økte fra 55 prosent i 2008 til 62 prosent i 2009. I samme periode
økte andelen som besto skriftlig del av Norskprøve 3 fra 47 til 54
prosent.
Det går fram av undersøkelsen at mange små kommuner
har problemer med å tilby opplæring i samfunnskunnskap på et språk
deltakeren forstår. Mangelen på tospråklige lærere kan være en forklaring
på at mange små kommuner ikke innfrir kravet om opplæring i samfunnskunnskap før
deltakeren har tilegnet seg tilstrekkelige norskkunnskaper til å
få denne undervisningen på norsk. Ifølge departementet er det et
potensial for mer interkommunalt samarbeid om opplæring i norsk
og samfunnskunnskap.
Både IMDi og departementet har i undersøkelsen
gitt uttrykk for at det er store kvalitetsforskjeller i norskopplæringen.
Ifølge departementet er det et stort behov for å undersøke kvaliteten
i norskopplæringen mer inngående. God opplæring i norsk og samfunnskunnskap
er sentralt for at flyktninger skal kunne bli selvhjulpne i det
norske samfunnet. Det er derfor viktig at direktoratet og departementet
følger opp at opplæringen i kommunene har god kvalitet.
Undersøkelsen viser at 44 prosent av deltakerne i
introduksjonsprogram gikk over i arbeid eller utdanning etter endt
program i 2009. Dette er en nedgang på 9 prosentpoeng fra 2008.
Resultatkravet i tildelingsbrevet er 65 prosent. Samtidig viser
SSBs monitorundersøkelse at året etter at introduksjonsprogrammet
ble avsluttet, hadde langt flere flyktninger kommet i arbeid eller
utdanning: 63 prosent av de som avsluttet introduksjonsprogrammet
i 2007, var i utdanning eller arbeid i november 2008.
IMDi har i undersøkelsen vist til at flere faktorer kan
ha påvirket resultatet i 2009, blant annet lavkonjunkturen i økonomien,
økningen i antall bosatte og flere kvinnelige introduksjonsdeltakere.
Kvinner har i gjennomsnitt dårligere resultater i introduksjonsordningen
enn menn. Resultatkravet i tildelingsbrevet var at andelen kvinner
som går over i arbeid eller utdanning etter endt introduksjonsprogram,
skulle øke med 5 prosentpoeng eller mer fra 2008 til 2009. Andelen
kvinner som gikk over i arbeid eller utdanning etter endt introduksjonsprogram,
sank i samme periode med 11 prosentpoeng fra 49 prosent til 38 prosent.
IMDi har opplyst at en rapport om kvinner i introduksjonsprogram
vil bli ferdigstilt i 2010. Direktoratet bør følge opp at resultatene
for kvinner i introduksjonsprogram forbedres.
God kvalitet i kommunenes introduksjonsprogrammer
er en forutsetning for å nå målet om at flyktningene skal bli kvalifisert
for videre utdanning og arbeid. Deltakerne i introduksjonsordningen
har rett til et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram. Ifølge
IMDi kan svake resultater i introduksjonsordningen skyldes at kvalifiseringstiltakene
ikke er tilpasset deltakernes behov. Det er for eksempel mange som
har behov for grunnskoleutdanning, men som ikke får tilbud om dette
i introduksjonsprogrammet.
Et godt samarbeid mellom kommunens introduksjonsordning
og Nav er viktig for å sikre et introduksjonsprogram som kvalifiserer
den enkelte deltaker for arbeidslivet. Undersøkelsen viser at én
av fire kommuner ikke har en formalisert avtale om et slikt samarbeid.
I disse kommunene benyttes arbeidstiltak i regi av Nav i mindre
grad enn i kommuner der samarbeidet er etablert. Undersøkelsen indikerer
at både tiltak fra Nav og andre arbeidsrettede tiltak bør benyttes
i større grad i mange kommuner.
Introduksjonsordningen skal bidra til at flyktningene
blir mest mulig selvhjulpne og uavhengige av økonomisk sosialhjelp.
SSBs monitorundersøkelse viser at mange fortsatt er avhengige av sosialhjelp
etter fullført introduksjonsprogram. 21 prosent av de som avsluttet
introduksjonsprogram i 2007, mottok sosialhjelp i november 2008.
Av de som avsluttet programmet i 2007 og var i arbeid eller utdanning
i november 2008, mottok 13 prosent supplerende sosial-hjelp.
Antall nylig bosatte flyktninger har økt betydelig i
2009, og dette stiller store krav til kommunenes arbeid med å sikre
et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram for den enkelte
flyktning. For å øke kompetansen i kommunene har IMDi bidratt til
å etab-lere et tilbud om videreutdanning for programrådgivere. IMDi
har også utarbeidet et hefte om mål- og resultatstyring der kommunene
kan finne eksempler på hvordan arbeidet med introduksjonsordningen
kan organiseres, og hvordan mål- og resultatstyring kan tas i bruk som
et virkemiddel til bedre resultater. Undersøkelsen indikerer at
det er behov for ytterligere bistand fra IMDi for å bedre resultatene
i introduksjonsordningen.
Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) er et
viktig verktøy i forvaltningen av introduksjonsordningen. Registeret
inneholder blant annet informasjon som kommunene og IMDi har bruk for
i arbeidet med, og oppfølgingen av, norskopplæringen og introduksjonsprogrammet.
Det kan for eksempel være opplysninger om vedtak, prøveresultater
og omfang og varighet av de ulike tiltakene. Undersøkelsen viser
at det er feil og mangler i registreringen av viktige opplysninger
i NIR. Manglende eller mangelfulle opplysninger i NIR kan både ha
konsekvenser for enkeltpersoners rettigheter og for kvaliteten på
IMDis styringsinformasjon.
Undersøkelsen viser at både ufullstendig registrering
og feilregistreringer i kommunene er et problem. IMDi viser til
at direktoratet har gjennomført stikkprøvekontroller og gitt kommunene
tilbakemelding om manglende registreringer, men at introduksjonsloven
ikke har hjemmel for tilsyn eller sanksjoner. Daværende Arbeids-
og inkluderingsdepartementet foreslo å innføre statlig tilsyn med
kommunenes forvaltning av pliktene som følger av introduksjonsloven,
blant annet registrering i NIR. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
har opplyst at hensikten med et slikt tilsyn også er å forbedre
kvaliteten på opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Ifølge IMDi
er det behov for at departementet iverksetter ytterligere tiltak
for å bedre kommunenes registrering i NIR.
Undersøkelsen viser at IMDi ikke har utarbeidet en
overordnet strategi for hele virksomheten, men at det er utarbeidet
strategier for flere av fagområdene. Bosettingsstrategien beskriver mål,
tiltak og risiko i bosettingsarbeidet. Tiltak for bosetting av enslige
mindreårige er i liten grad omtalt i bosettingsstrategien, men det
ble i 2009 utarbeidet en egen tiltaksplan for bosetting av denne
gruppen.
I tillegg til risikoanalysene som inngår i strategidokumentene
for de ulike fagområdene, har IMDi gjort risikovurderinger på overordnet
nivå. Disse risikovurderingene omhandler bosetting, kvalifisering,
tilskuddsforvaltning, ikt og HMS. Undersøkelsen viser at IMDi gradvis
har fått bedre kjennskap til hvilke forhold som hindrer god måloppnåelse,
men at det fortsatt gjenstår noe arbeid med IMDis risikoanalyser.
Undersøkelsen viser også at IMDis ledelse i 2008
og 2009 har fulgt opp bosettingsmålene tett, blant annet gjennom
månedlig bosettingsstatistikk, og at IMDi har iverksatt tiltak for å
bedre resultatene. Det går fram av undersøkelsen at det har vært
en sterk økning i ressursene som disponeres til arbeidet med bosetting,
og at IMDi i 2009 omprioriterte eksisterende ressurser slik at bosettingsarbeidet
ble styrket med 7,5 årsverk.
Det er i denne undersøkelsen også gjennomført en
kontroll med IMDis forvaltning av integreringstilskuddet. Revisjonen
viste at IMDi har utarbeidet en rutinebeskrivelse for tilskuddsforvaltningen
der det går fram hvilke kontroller som skal gjennomføres ved utbetaling
av tilskuddet. For å undersøke om rutinene er fulgt, ble et utvalg
saker kontrollert i revisjonen. Det ble ikke påvist avvik.
Strategi for introduksjonsordningen er under
arbeid, men undersøkelsen viser at IMDi også har fulgt opp kommunenes
resultater i introduksjonsordningen. Det går også fram av undersøkelsen at
IMDi gjennomførte en kompetansekartlegging høsten 2009, og at IMDi
utarbeider årlige kompetanseplaner. Undersøkelsen gir ikke indikasjoner
på at svakheter ved IMDis virksomhetsstyring er årsak til at målene
for bosetting og kvalifisering av flyktninger ikke er nådd.
IMDi er et viktig virkemiddel i Barne-, likestillings-
og inkluderingsdepartementets arbeid med integrering. God styring
og oppfølging av direktoratet er derfor sentralt for å sikre måloppnåelse.
Det går fram av undersøkelsen at det er god dialog mellom departementet
og IMDi om utformingen av tildelingsbrevet. Tildelingsbrevene har
formidlet konkrete styringsparametre og resultatkrav for 2008 og
2009.
IMDi og departementet har i undersøkelsen gitt uttrykk
for at resultatkravene er ambisiøse, og at måloppnåelse også i stor
grad er avhengig av andre aktører enn IMDi. Det er særlig kommunenes
innsats som er avgjørende for god måloppnåelse når det gjelder bosetting
og kvalifisering av flyktninger. I tillegg til et godt samarbeid
med kommunene, må IMDi samarbeide med UDI, VOX og Nav for å nå målene.
Departementet har et særlig ansvar for å bidra til godt samarbeid
mellom de ulike aktørene slik at målene nås.
På bakgrunn av at flere resultatkrav over tid
har vist seg vanskelige å nå, og at måloppnåelsen er avhengig av
mange aktører, kan det også reises spørsmål om i hvilken grad resultatkravene
til IMDi er tilstrekkelig realistiske. Departementet uttaler i sin
kommentar til rapporten at det er opptatt av dette spørsmålet og
vurderer det fortløpende. Departementet opplyser at spørsmålet vil
bli drøftet med IMDi når tildelingsbrevet for 2011 skal utarbeides.
Videre bemerker departementet i sitt svar at rapportens vurderinger
peker på de største utfordringene som IMDi står overfor i bosettings-
og integreringsarbeidet, og at departementet har samme forståelse
av disse utfordringene.
Stortinget har flere ganger understreket at
flyktninger skal bosettes raskt. Rask bosetting innebærer at flyktningene
skal være bosatt i en kommune innen seks måneder etter vedtak om opphold
eller innreisetillatelse. For enslige mindreårige er kravet tre
måneder.
Undersøkelsen viser at i 2009 ble 77 prosent
av flyktningene bosatt innen seks måneder. Dette er en forbedring
fra 2008 da 68 prosent ble bosatt innen fristen. Antall flyktninger
økte i samme periode fra 4 427 til 6 087. Selv om målet om rask
bosetting ikke ble nådd for alle flyktninger, er det positivt at
IMDi har lyktes med å bedre resultatet i et år med sterk vekst i
bosettingsbehovet.
Samtidig viser undersøkelsen at i 2009 ble bare 27
prosent av de enslige mindreårige flyktningene bosatt inn fristen
på tre måneder. Dette er en nedgang fra 34 prosent i 2008. Enslige
mindreårige flyktninger er en utsatt gruppe, og rask bosetting skal
derfor være en prioritert oppgave for IMDi. Undersøkelsen viser
at måloppnåelsen har vært svak gjennom flere år. Riksrevisjonen stiller
derfor spørsmål ved om bosetting av enslige mindreårige er godt
nok ivaretatt i praktiseringen av dagens bosettingsordning.
Introduksjonsordningen skal bidra til god integ-rering
av flyktninger i det norske samfunnet. Ordningen innebærer at kommunene
skal sørge for at flyktningene deltar i et introduksjonsprogram
og får opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Undersøkelsen viser
at resultatene i norskopplæringen er blitt bedre, men at kvaliteten
på opplæringen varierer. Det ser ut til å være behov for å undersøke
kvaliteten på opplæringen i kommunene mer inngående.
Det går fram av undersøkelsen at færre flyktninger
gikk over i arbeid eller utdanning etter introduksjonsprogrammet
i 2009 enn i 2008. Dette kan ha flere årsaker, og Riksrevisjonen
har merket seg at IMDi vil undersøke de svake resultatene nærmere.
Det er særlig viktig å undersøke om flyktningene får et individuelt
tiltrettelagt introduksjonsprogram med egnede kvalifiseringstiltak
slik introduksjonsloven forutsetter. Undersøkelsen viser at selv
om mange flyktninger ikke har gjennomført utdanning tilsvarende
grunnskolenivå, er det få som får tilbud om grunnskoleopplæring
i introduksjonsprogrammet.
Nasjonalt introduksjonsregister er et viktig
verktøy i forvaltningen av introduksjonsordningen. Undersøkelsen
viser at både mangelfull registrering og feilregistreringer er et
problem. Informasjonen som kommunene skal registrere, har betydning
både for enkeltpersoners rettigheter etter introduksjonsloven og
for IMDis mulighet til å følge opp resultatene i introduksjonsordningen.
Etter Riksrevisjonens vurdering bør direktoratet og departementet
derfor følge opp at datakvaliteten forbedres.
Bedre måloppnåelse i arbeidet med bosetting
og kvalifisering av flyktninger forutsetter et tett samarbeid mellom
IMDi og andre aktører. Det er særlig kommunenes innsats som er avgjørende for
om målene om rask bosetting og gode resultater for deltakerne i
introduksjonsprogrammene nås, men også UDI, Nav og VOX har viktige
oppgaver. Riksrevisjonen mener at departementet har et spesielt
ansvar for å sikre et godt samarbeid mellom aktørene innen integreringsområdet.
På bakgrunn av at flere resultatkrav over tid
har vist seg vanskelige å nå, og at måloppnåelse er avhengig av
mange aktører, kan det også reises spørsmål om i hvilken grad resultatkravene
til IMDi er tilstrekkelig realistiske. Riksrevisjonen har merket
seg at departementet vil drøfte dette spørsmålet med IMDi når tildelingsbrevet
for 2011 skal utarbeides. Riksrevisjonen viser til at bosetting
og kvalifisering av flyktninger er viktige og krevende oppgaver
som forutsetter godt samarbeid mellom ulike aktører. Dette tilsier
at resultatkravene bør være på et realistisk nivå og justeres etter
hvert som måloppnåelsen bedres.
Saken har vært forelagt Barne-, likestillings-
og inkluderingsdepartementet, og statsråden har i brev av 13. september
2010 svart:
«Jeg viser til Riksrevisjonens brev av 27.8.2010 med
Riksrevisjonens undersøkelse av Integrerings- og mangfoldsdirektoratets
måloppnåelse og virkemiddelbruk i arbeidet med bosetting og kvalifisering
av flyktninger.
Generelle merknader
Rapporten
gir en god vurdering av de utfordringer IMDi står overfor når det
gjelder bosetting og kvalifisering av flyktninger. Rapporten beskriver
på en god måte de virkemidler IMDi rår over i sitt arbeid. Departementet
er enig i at det er en utfordring at IMDis resultatoppnåelse i stor
grad må nås gjennom andre instanser, der særlig kommunenes innsats
er viktig, men der også andre statlige sektormyndigheter, så som
Bufdir, NAV, UDI, og VOX har viktige oppgaver.
Merknader
til målet om rask bosetting
IMDi står overfor store
utfordringer når det gjelder å få bosatt flyktninger så raskt som
mulig. Utfordringen er særlig stor for bosetting av enslige mindreårige.
Departementet har på denne bakgrunn iverksatt et arbeid for å finne fram
til tiltak som kan sikre rask og stabil bosetting, med særlig vekt
på enslige mindreårige. Det påpekes i rapporten at måloppnåelsen
for enslige mindreårige har vært dårlig over tid. Dette er et forhold
jeg er oppmerksom på. Departementet vil drøfte de ulike hensyn som
gjør seg gjeldende ved utforming av mål i forbindelse med neste
års tildelingsbrev.
Merknad til varierende resultater
i norskopplæringen
I rapporten påpekes det at resultatene
i norskopplæringen varierer, herunder at det ser ut til å være behov
for å undersøke kvaliteten på opplæringen i kommunene mer inngående.
Jeg er oppmerksom på denne problemstillingen og vil i samråd med
IMDi og VOX vurdere situasjonen.»
Stortinget har understreket at flyktninger skal bosettes
raskt, og at målet er at flyktningene skal bli selvhjulpne individer
i det norske samfunnet. Det er en viktig oppgave for IMDi å bidra
til rask bosetting av flyktninger. Undersøkelsen viser at IMDis
bosettingsresultater var bedre i 2009 enn året før. Selv om det
er positivt at IMDi lykkes med å bedre resultatet i et år med sterk
vekst i antall flyktninger, er målet om rask bosetting fortsatt
ikke nådd. Måloppnåelsen for bosetting av enslige mindreårige flyktninger
har vært svak i flere år. I 2009 ble 27 prosent bosatt innen fristen
på tre måneder. Riksrevisjonen mener at den svake måloppnåelsen
viser at virkemidlene som har vært brukt i arbeidet med bosetting
av enslige mindreårige, ikke har vært tilstrekkelig effektive. Riksrevisjonen
har merket seg at det ifølge Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
er iverksatt et arbeid for å finne fram til tiltak som kan sikre
rask og stabil bosetting, med særlig vekt på enslige mindreårige.
Riksrevisjonen registrerer at departementet
i samråd med IMDi og VOX vil vurdere situasjonen for norskopplæringen
i kommunene. Kommunene har ansvar for at flyktningene får norskopplæring
og et introduksjonsprogram slik introduksjonsloven forutsetter,
men etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig at IMDi og departementet
følger opp at norskopplæringen og introduksjonsprogrammene i kommunene
har tilfredsstillende kvalitet. Det vil kunne bidra til nødvendige
forbedringer av resultatene i introduksjonsordningen og styrke flyktningenes mulighet
til å komme i arbeid.
God integrering av flyktninger har stor betydning
for den enkelte og for samfunnet, og IMDi er et viktig virkemiddel
i denne sammenhengen. Målene for integreringsarbeidet kan likevel
ikke nås uten et godt samarbeid mellom forvaltningsnivåer og på
tvers av departementsgrenser. Etter Riksrevisjonens vurdering bør
departementet i større grad enn til nå ta ansvar for å sikre dette samarbeidet.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Ola Borten Moe, fra Kristelig Folkeparti, Hans
Olav Syversen, og fra Venstre, Trine Skei Grande, viser
til Riksrevisjonens undersøkelse av Integrerings- og mangfoldsdirektoratets
måloppnåelse og virkemiddelbruk i arbeidet med bosetting og kvalifisering
av flyktninger – Dokument 3:3 (2010–2011).
Komiteen vil vise til at Stortinget
flere ganger har slått fast at flyktninger skal bosettes raskt. Målet
er at enslige mindreårige skal bosettes innen tre måneder, og at
flyktninger for øvrig skal bosettes innen seks måneder.
Komiteen merker seg at siden
2007 har antall flyktninger som skal bosettes i norske kommuner,
økt betydelig. 3 826 flyktninger ble bosatt i 2007. I 2008 hadde
dette antallet økt til 4 427 personer, og i 2009 ble 6 087 flyktninger
bosatt i kommunene. En økende andel av flyktningene er enslige mindreårige.
Det ble bosatt 606 enslige mindreårige i 2009, og dette var en tredobling
fra året før (begrepet flyktninger refererer her både til asylsøkere
som har fått oppholdstillatelse og til overføringsflyktninger som
kommer til Norge etter avtale med FN).
Komiteen er kjent med at kommunene
selv kan velge om de vil bosette flyktninger. Bosetting av flyktninger
er regulert av en samarbeidsavtale mellom staten og kommunesektoren
ved KS. Bosetting av flyktninger er en av Integrerings- og mangfoldsdirektoratets
(IMDi) viktigste oppgaver. IMDi ble opprettet i 2006 og skal iverksette
integreringspolitikken innen Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets
ansvarsområde. Ansvaret for IMDi ble overført fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet
1. januar 2010.
IMDi skal følge opp resultatene i introduksjonsordningen.
Gjennom introduksjonsloven er kommunene pålagt å tilby de bosatte
flyktningene et introduksjonsprogram. Programmet er obligatorisk,
og deltakerne mottar introduksjonsstønad. Kommunene skal også sørge
for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Hensikten med introduksjonsprogrammet
er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes-
og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet.
Komiteen viser til at integreringsområdet
har store økonomiske kostnader. De totale statlige bevilgningene
på området integrering og mangfold var i 2009 på vel 5,3 mrd. kroner.
Komiteen viser til
at Stortinget har forutsatt at flyktninger skal bosettes innen seks
måneder etter vedtak om opphold eller innreisetillatelse. Resultatkravet
i tildelingsbrevet er 90 prosent. Undersøkelsen viser at i 2009
ble 77 prosent av flyktningene bosatt innen seks måneder. Resultatet
for 2009 er likevel bedre enn i 2008, da 68 prosent ble bosatt innen
fristen.
Målet om rask bosetting ble altså ikke nådd
for alle flyktninger verken i 2008 eller 2009, men det er positivt
at IMDi har bedret resultatet i et år med sterk vekst i bosettingsbehovet.
Komiteen vil dog påpeke at undersøkelsen
viser at selv om gjennomsnittlig bosettingstid er redusert fra 2008
til 2009, er det mulig å redusere bosettingstiden ytterligere.
Komiteen viser til
at Stortinget økte satsene for integreringstilskuddet både i 2008
og 2009. I tillegg ble bevilgningene til IMDi økt. Disse økonomiske
virkemidlene har, sammen med stimuleringstilskuddet for bosetting
av enslige mindreårige, sannsynligvis bidratt til den bosetting
som har funnet sted.
Komiteen merker seg imidlertid
at undersøkelsen viser at mangelen på egnede boliger til flyktningene
hindrer bosetting, og at dette har vært en utfordring i lang tid.
Videre går det frem av undersøkelsen at en del kommuner har liten kapasitet
til å sette seg inn i de ulike ordningene for støtte til bolig.
IMDi samarbeider med Husbanken om å formidle informasjon til kommunene
om støtteordningene. Det ser likevel ut til å være behov for en
tettere oppfølging av kommunenes arbeid med å skaffe boliger til
flyktningene dersom målet om rask bosetting skal nås.
Komiteen viser til
at resultatkravet i tildelingsbrevet er at 90 prosent av de som
har rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, skal
begynne opplæringen innen ett år etter ankomst til Norge. Rapporteringen
for 2009 viser at 72 prosent begynte opplæringen innen ett år, noe
som er en økning fra 65 prosent i 2008.
Komiteen merker seg at det også
er en viss økning i andelen som avlegger prøve etter opplæringen,
men at det fortsatt er en vei å gå før man har en tilfredsstillende
andel som tar prøvene og består disse.
Komiteen merker seg at det går
frem av undersøkelsen at mange små kommuner har problemer med å
tilby opplæring i samfunnskunnskap på et språk deltakeren forstår. Komiteen ser
behovet for mer interkommunalt samarbeid på dette området.
Komiteen merker seg også at både
IMDi og departementet i undersøkelsen har gitt uttrykk for at det
er store kvalitetsforskjeller i norskopplæringen. Komiteen er
enig med departementet i at det er et stort behov for å undersøke kvaliteten
i norskopplæringen mer inngående, og forutsetter at dette følges
opp. Komiteen vil understreke at god opplæring i
norsk og samfunnskunnskap er sentralt for at flyktninger skal kunne
bli selvhjulpne i det norske samfunnet.
Komiteen viser til
at 44 prosent av deltakerne i introduksjonsprogrammet gikk over
i arbeid eller utdanning etter endt program i 2009. Dette er en
nedgang på 9 prosentpoeng fra 2008. Resultatkravet i tildelingsbrevet
er 65 prosent. Samtidig viser SSBs monitorundersøkelse at året etter
at introduksjonsprogrammet ble avsluttet, hadde langt flere flyktninger
kommet i arbeid eller utdanning: 63 prosent av dem som avsluttet introduksjonsprogrammet
i 2007, var i utdanning eller arbeid i november 2008.
Komiteen ser at flere faktorer
kan ha påvirket resultatet i 2009, blant annet lavkonjunkturen i økonomien,
økningen i antall bosatte og flere kvinnelige introduksjonsdeltakere. Komiteen vil
imidlertid understreke behovet for at de som kommer til landet blir
aktive deltagere i samfunnet gjennom utdanning og jobb, og mener
fokuset på dette må styrkes. Komiteen mener det er svært
viktig at flyktningene blir mest mulig selvhjulpne og uavhengige
av økonomisk sosialhjelp.
Komiteen ser her behovet for
et godt samarbeid mellom IMDi, kommunene og Nav. Komiteen ser
videre at tiltak fra Nav og andre arbeidsrettede tiltak bør benyttes
i større grad i mange kommuner.
Komiteen ser det som
viktig at man for vurdering av dette felt har tilgang på god statistikk
og bakgrunnsinformasjon. Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) er
et viktig verktøy i forvaltningen av introduksjonsordningen. Registeret inneholder
blant annet informasjon som kommunene og IMDi har bruk for i arbeidet
med, og oppfølgingen av, norskopplæringen og introduksjonsprogrammet.
Det kan for eksempel være opplysninger om vedtak, prøveresultater og
omfang og varighet av de ulike tiltakene. Undersøkelsen viser at
det er feil og mangler i registreringen av viktige opplysninger
i NIR. Manglende eller mangelfulle opplysninger i NIR kan både ha
konsekvenser for enkeltpersoners rettigheter og for kvaliteten på
IMDis styringsinformasjon. Komiteen mener det må
utbedres.
Komiteen viser til
at måloppnåelsen for bosetting av enslige mindreårige flyktninger
har vært svak i flere år. Undersøkelsen viser at IMDi er langt unna
målet om rask bosetting av denne gruppen. I 2009 ble 27 prosent
av de enslige mindreårige bosatt innen kravet på tre måneder. Dette
er en nedgang fra 2008 da 34 prosent av de enslige mindreårige ble
bosatt innen tre måneder. Resultatkravet i tildelingsbrevet er 90 prosent.
Enslige mindreårige ble bosatt i gjennomsnitt først etter 5,6 måneder
i 2009, som er 1,1 måneder lenger enn i 2008.
Komiteen er enig med Riksrevisjonen
i at den svake måloppnåelsen med bosetting av enslige mindreårige
viser at virkemidlene som har vært brukt i arbeidet, ikke har vært
tilstrekkelig effektive. Komiteen har merket seg
at det ifølge Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
er iverksatt et arbeid for å finne fram til tiltak som kan sikre
rask og stabil bosetting, med særlig vekt på enslige mindre-årige.
Komiteen har også i andre sammenhenger
satt søkelys på forholdene for enslige mindreårige. Komiteen vil
her vise til behandlingen av Dokument 1 for 2009 der en enstemmig
komité i Innst. 138 S (2010–2011) uttalte:
«Komiteen har også merket seg at Riksrevisjonen påpeker
mangelfull oppfølging av enslige mindreårige asylsøkere. Dette gjelder
flere forhold, herunder:
Komiteen viser
til at Riksrevisjonen påpeker en rekke viktige forhold. Eksempelvis
ser komiteen det som uakseptabelt at kommunale barnevernstjenester
ikke følger opp bekymringsmeldinger fra mottak for mindreårige asylsøkere,
og at man vegrer seg for å gripe inn når omsorgssituasjonen ikke
er avklart.»
Komiteen merker seg
at IMDi og departementet i undersøkelsen har gitt uttrykk for at
resultatkravene er ambisiøse, og at måloppnåelse også i stor grad
er avhengig av andre aktører enn IMDi. Det er særlig kommunenes
innsats som er avgjørende for god måloppnåelse når det gjelder bosetting
og kvalifisering av flyktninger. I tillegg til et godt samarbeid
med kommunene må IMDi samarbeide med UDI, VOX og Nav for å nå målene.
Departementet har et særlig ansvar for å bidra til godt samarbeid
mellom de ulike aktørene slik at målene nås.
På bakgrunn av at flere resultatkrav over tid
har vist seg vanskelige å nå, og at måloppnåelsen er avhengig av
mange aktører, kan det også reises spørsmål om i hvilken grad resultatkravene
til IMDi er tilstrekkelig realistiske. Departementet uttaler i sin
kommentar til rapporten at det er opptatt av dette spørsmålet og
vurderer det fortløpende. Komiteen er tilfreds med
dette.