Havbruksnæringen er en viktig næring for landet og
en betydelig distriktsnæring. I 2008 var det 1 267 matfiskkonsesjoner
og 4 867 ansatte i næringen, ifølge «Tall og Fakta om norsk eksport
av sjømat for 2009». Norsk sjømateksport var i 2009 på 44,6 mrd.
kroner. Havbruket alene eksporterte i 2009 for over 25 mrd. kroner.
Det er derfor viktig at statens forvaltning av næringen er god,
slik at den kan forbli en av bærebjelkene for verdiskaping og arbeidsplasser
langs hele kysten.
Næringsutøvelsen reguleres av lov om akvakultur
(akvakulturloven). Etter akvakulturloven § 30 kan den som forsettlig
eller uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov,
ilegges et overtredelsesgebyr av tilsynsmyndigheten. Forslagsstillerne
er enige i at det er behov for en hjemmel til å kunne ilegge overtredelsesgebyr.
Forslagsstillerne mener samtidig det er viktig at sanksjoner etter
ethvert regelverk har en uomtvistelig lovhjemmel, er forutsigbare
og at de står i forhold til overtredelsens karakter og omfang, men
også til det sanksjonsnivået som gjelder i samfunnet for øvrig.
Til akvakulturloven § 30 er det knyttet en forskrift
om reaksjoner ved overtredelse av akvakulturloven (akvakulturreaksjonsforskriften). I
kjølvannet av overtredelsesgebyr ilagt med hjemmel i forskriften,
har det oppstått berettiget tvil om næringens rettssikkerhet ivaretas.
Forslagsstillerne mener det er uholdbart at
oppdrettsnæringen må leve med at det kan stilles spørsmål ved næringens
rettssikkerhet, og at overtredelsesgebyr har vist seg å bli en betydelig straffereaksjon
som ilegges av forvaltningen, uten de rettssikkerhetsprosedyrer
som foreligger ved behandling av ordinære straffesaker ved påtalemyndighet
og domstoler. Forslagsstillerne mener dette er et spørsmål av så
vidt prinsipiell og vesentlig betydning at det bør bli gjenstand for
behandling i Stortinget.
Nye matfiskkonsesjoner ble utdelt i 2009. Konsesjonsrunden
har blitt preget av dårlig forutsigbarhet for enkeltbedrifter, i
de for næringen viktige fylkene Nordland og Hordaland. Fiskeridirektoratet
har delvis trukket tilbake tildelte konsesjoner og delvis angitt
at andre kan bli trukket tilbake. Også i næringen for øvrig er det uro,
fordi den opplever at viktig forutsigbarhet og tillit til at rammebetingelsene
er stabile, blir svekket.
Forslagsstillerne er av den oppfatning at næringen
ikke kan leve med en slik saksbehandling og en slik saksbehandlingstid,
og at en god saksbehandling er en forutsetning for rettssikkerhet. Næringens
rettssikkerhet bør vurderes helhetlig, og forslagsstillerne forstår
de i dokumentet siterte uttalelsene fra stortingsrepresentantene
for Arbeiderpartiet og Senterpartiet dit hen at det vil være bred
tilslutning til å la saken bli gjenstand for behandling i Stortinget.
Følgende forslag fremmes i dokumentet:
«Stortinget ber regjeringen legge frem en sak
for Stortinget om rettssikkerheten i oppdrettsnæringen, herunder
med forslag til en endring av akvakulturlovens reaksjonsbestemmelse,
slik at oppdrettsnæringens rettssikkerhet forbedres og den rettslige
uklarhet som råder, fjernes.»
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Else-May Botten, Lillian Hansen, Arne L. Haugen, Ingrid Heggø og
leiaren Terje Aasland, frå Framstegspartiet, Per Roar Bredvold,
Harald T. Nesvik og Torgeir Trældal, frå Høgre, Frank Bakke-Jensen,
Torgeir Dahl og Svein Flåtten, frå Sosialistisk Venstreparti, Alf
Egil Holmelid, frå Senterpartiet, Irene Lange Nordahl, og frå Kristeleg
Folkeparti, Rigmor Andersen Eide, viser til at statsråd
Lisbeth Berg-Hansen kom til Stortinget 17. februar 2011 og gjorde greie
for forholda i oppdrettsnæringa. Statsråden la i si utgreiing vekt
på arbeidet for å utvikle ei berekraftig næring, noko som er viktig
både for næringa sjølv, for andre næringar og for miljøet. Eit tydeleg
forvaltningsregime med lover og forskrifter er eit viktig verktøy
i arbeidet for å trygge framtida til næringa og dermed den enkelte aktør
i næringa, samtidig som det er viktig for miljøet og for andre næringar
som blir påverka av oppdrettsnæringa.
Komiteen viser til brev frå statsråd
Lisbeth Berg-Hansen datert 19. november 2010 (vedlagt). Her viser
statsråden til at § 30 i akvakulturlova blei samrøystes vedtatt
i Stortinget i juni 2005 etter forslag frå dåverande fiskeri- og
kystminister Svein Ludvigsen. Stortinget har såleis vurdert dei
prosedyrane som skal gjelde ved ilegging av gebyr etter akvakulturlova.
Statsråd Lisbeth Berg-Hansen skriv vidare i sitt brev at akvakulturlova
no er fem år gammal, og at det kan vere aktuelt å gjennomføre ein
etterkontroll av lova. Statsråden vil derfor vurdere nærare å legge
fram for Stortinget ein Prop. L.
Komiteen viser vidare til at
statsråd Berg-Hansen i sitt brev omtalar Sivilombodsmannen si vurdering
i den såkalla Polarlaks-saka. På bakgrunn av denne vurderinga har
Fiskeri- og kystdepartementet vurdert § 10 i reaksjonsføresegna
på nytt og oppheva denne paragrafen. Samtidig peikar statsråden
på at det er viktig å ha operativ føresegn for utmåling av gebyr
for overskriding av tillaten biomasse.
Komiteen er kjend med at det
har kome endringar til forskrift om reaksjon ved brot på akvakulturlova
etter at brevet frå statsråden blei mottatt. Etter føregåande høyring
trådde nyføresegn i kraft 1. februar 2011. Her går det fram at det
er Fiskeridirektoratet som skal fatte vedtak. Vidare er det i § 10
lagt vekt på å ha tydelege reglar for gebyr. Føresegna er òg nærare
utdjupa i merknader for sakshandsaminga i Fiskeridirektoratet sine
regionkontor i fyrste instans og Fiskeridirektoratet sentralt som
klageinstans. I tillegg er domstolen sin prøvingsrett omtalt særskilt.
Forslagsstillarane tar også opp spørsmålet om tilbaketrekking
av 4 konsesjonar som blei utdelt i 2009. Komiteen viser
til brevet frå statsråden og til Prop. 1 S Tillegg 3 (2010–2011)
om tildeling av 4 nye løyve til havbruk med laks, aure og regnbogeaure
til dei som miste løyve i klageomgangen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at Høyres forslag om rettssikkerhet for
oppdrettsnæringen kom etter at en lang rekke saker viste uheldige
sider ved regelverket og kritikkverdig opptreden fra forvaltningen
under regjeringen Stoltenbergs ledelse.
Disse medlemmer viser til at
havbruksnæringen er en viktig næring for landet og en betydelig distriktsnæring.
I 2008 var det 1 267 matfiskkonsesjoner og 4 867 ansatte i næringen,
ifølge «Tall og Fakta om norsk eksport av sjømat for 2009». Norsk
sjømateksport var i 2009 på 44,6 mrd. kroner, og for fjerde år på
rad ble det satt ny eksportrekord for norsk sjømat. Havbruket alene eksporterte
i 2009 for over 25 mrd. kroner. Det er derfor viktig at statens
forvaltning av næringen er god, slik at den kan forbli en av bærebjelkene
for verdiskaping og arbeidsplasser langs hele kysten.
Disse medlemmer viser til at
næringsut-øvelsen reguleres av lov om akvakultur (akvakulturloven),
som har som formål å fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft
innenfor rammene av en bærekraftig utvikling, og bidra til verdiskaping på
kysten. Etter akvakulturloven § 30 kan den som forsettlig eller
uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov,
ilegges et overtredelsesgebyr av tilsynsmyndigheten. Disse
medlemmer oppfatter at det er bred enighet om at det er
behov for en hjemmel til å kunne ilegge overtredelsesgebyr. Disse
medlemmer mener også det er av avgjørende betydning at enhver
reaksjon er i tråd med menneskerettighetene og den alminnelige rettsfølelse. Disse
medlemmer er glade for at også regjeringen Stoltenberg etter
hvert så alvoret i situasjonen, og at det tidligere regelverk ble
opphevet. Disse medlemmer merker seg at statsråden
i brev av 23. februar 2011 (vedlagt) til Stortinget påpeker at flere
har tatt til orde for at ordlyden i akvakulturloven ikke åpner for
ileggelse av gebyr dersom det ikke foreligger fortjeneste, slik
regjeringen i forskriften åpner for. Disse medlemmer mener
det er alvorlig at usikkerheten får fortsette å råde, og disse medlemmer forutsetter
at regjeringen Stoltenberg vil legge frem en Prop. L for Stortinget
slik statsråden har åpnet for i sitt brev av 19. november 2010.
Disse medlemmer mener det er
viktig med en gjennomgang av forvaltningsmodellen for havbruk, ikke
minst på bakgrunn av turbulensen rundt tildelinger, retildelinger
og ekstratildelinger av laksekonsesjoner i Nordland og Hordaland. Disse
medlemmer viser til at etter at nye matfiskkonsesjoner ble
utdelt i 2009, trakk Fiskeridirektoratet tilbake tildelte konsesjoner.
Tilbaketrekningene skjedde etter lang tid, og etter at selskapene
hadde foretatt millioninvesteringer. Disse medlemmer viser
til at statsråd Trond Giske, i kraft av å være settestatsråd, foreslo
overfor Stortinget at det skal tildeles fire ekstra laksekonsesjoner
for å rydde opp i rotet etter tildelingsrunden som da hadde pågått
i snart 2 år, jf. Prop. 27 S (2010–2011). Disse medlemmer mener
det er vanskelig å se gode grunner til at bare fire av fem selskaper skulle
få tildelt konsesjon. At det skulle kreve stort politisk trykk fra
opposisjonen før regjeringen Stoltenberg endelig besluttet å tildele
«friske konsesjoner til selskapene som fikk sine konsesjoner tilbaketrukket»,
er etter disse medlemmers syn uheldig.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem en sak
for Stortinget om rettssikkerheten i oppdrettsnæringen, herunder
med forslag til en endring av akvakulturlovens reaksjonsbestemmelse,
slik at oppdrettsnæringens rettssikkerhet forbedres og den rettslige
uklarhet som råder, fjernes.»
Forslag frå Framstegspartiet og Høgre:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen legge frem en sak
for Stortinget om rettssikkerheten i oppdrettsnæringen, herunder
med forslag til en endring av akvakulturlovens reaksjonsbestemmelse,
slik at oppdrettsnæringens rettssikkerhet forbedres og den rettslige
uklarhet som råder, fjernes.
Tilrådinga frå komiteen vert fremma av medlemene
i komiteen frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet
og Kristelig Folkeparti.
Komiteen har elles
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjere følgjande
vedtak:
Dokument 8:25 S (2010–2011) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Svein Flåtten, Elisabeth Røbekk Nørve,
Frank Bakke-Jensen, Ivar Kristiansen og Linda C. Hofstad Helleland
om overtredelsesgebyr og rettssikkerhet for oppdrettsnæringen –
blir ikkje vedteke.
Jeg viser til brev av 11. november 2010, der
det bes om Fiskeri- og kystdepartementets vurdering av ovennevnte
representantforslag fra stortingsrepresentantene Svein Flåtten,
Elisabeth Røbekk Nørve, Frank Bakke-Jensen, Ivar Kristiansen og
Linda C. Hofstad Helleland. Forslaget lyder:
”Stortinget ber regjeringen legge frem en sak for Stortinget
om rettssikkerheten i oppdrettsnæringen, herunder med forslag til
en endring av akvakulturlovens reaksjonsbestemmelse, slik at oppdrettsnæringens
rettssikkerhet forbedres og den rettslige uklarhet som råder, fjernes.”
Jeg er enig med forslagsstillerne i at havbruksnæringen
er en viktig næring for landet og en betydelig distriktsnæring.
Det er heller ikke vanskelig å være enig i at sanksjoner skal gis
etter en lovhjemmel som står på trygg grunn i forhold til
Grunnloven og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK).
Den aktuelle lovbestemmelsen, akvakulturloven § 30,
ble vedtatt av et enstemmig Storting 17. juni 2005 etter at Bondevik
II-regjeringen, med daværende fiskeri- og kystminister Svein Ludvigsen
(H) som ansvarlig statsråd, fremmet forslag om ny akvakulturlov
i vårsesjonen samme år. I forarbeidene til den aktuelle lovbestemmelsen
er det vist til forarbeidene til deltakerloven, hvor forholdet til
Grunnloven og EMK er drøftet nærmere. Blant annet tar forarbeidene
opp viktige rettssikkerhetsspørsmål som domstolenes prøvelsesrett
og hvilke minimumsrettigheter som kommer til anvendelse ved ileggelse
av overtredelsesgebyr. Stortinget har derfor allerede blitt forelagt,
og vurdert, de rettssikkerhetsprosedyrene som skal gjelde ved ileggelse
av overtredelsesgebyr etter akvakulturloven.
Akvakulturloven har én straffebestemmelse og én
bestemmelse om overtredelsesgebyr. Skyldkravet i disse bestemmelsene
er ulikt. For at et brudd på akvakulturregelverket skal kunne straffes,
må overtredelsen være grovt uaktsom eller forsettlig. Når det gjelder
overtredelsesgebyr omfattes også uaktsomme overtredelser. Dette
innebærer at Stortinget har bestemt at enkelte regelbrudd ikke skal
kunne følges opp av politi og påtalemyndighet, men utelukkende skal håndteres
av fiskerimyndighetene gjennom bruk av overtredelsesgebyr.
Jeg viser til at Sivilombudsmannen, i sin vurdering
av den såkalte Polarlaks-saken (som forslagsstillerne også viser
til), fant begrunnet tvil om overtredelsesgebyret som ble ilagt
Polarlaks var straff i Grunnlovens forstand. Fiskeri- og kystdepartementet
gjennomgikk senere, på bakgrunn av ombudsmannens uttalelse, forskriften
på nytt og fant at reaksjonsforskriften § 10 ikke hadde tilstrekkelig
hjemmel i akvakulturloven § 30.
Departementet opphevet derfor § 10 i reaksjonsforskriften,
og satte i gang arbeid med en ny § 10. Dette fordi jeg mener det
er viktig å ha en operativ forskriftsbestemmelse om utmåling av overtredelsesgebyr
ved biomasseoverskridelser. Formålet er blant annet å sikre en ensartet
og god praksis som gir forutsigbarhet for havbruksnæringen. Et utkast
til ny bestemmelse ble sendt på høring i sommer med høringsfrist
1. oktober. På bakgrunn av høringsinnspillene, som også forslagsstillerne
viser til, er det naturlig å vurdere enkelte endringer i det forslaget
som ble sendt på høring samt klargjøre og presisere i merknader
til de aktuelle bestemmelsene, blant annet domstolenes mulighet
for prøving av vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr. Jeg tar sikte
på å sluttføre denne prosessen med det første, og vil i den forbindelse
også legge opp til å gjøre det tydelig hvilke overtredelser som
bør politianmeldes og hvilke som skal vurderes administrativt.
Vi ser nå at det kan være hensiktsmessig å vurdere
om akvakulturloven § 30 bør utformes på en annen måte. Dette gjelder
for eksempel hvordan gebyret skal utmåles og forholdet til domstolene.
Akvakulturloven er nå fem år gammel, og jeg mener det derfor kan
være på tide å foreta en etterkontroll med loven. Foruten å vurdere
ordlyden i bestemmelse om overtredelsesgebyr, vil det samtidig kunne
være aktuelt å vurdere evt. andre forslag til endringer. Jeg vil
derfor vurdere nærmere å fremme en Prop. L, som tidligst kan legges
frem for Stortinget i vårsesjonen 2011.
Jeg viser her til mitt svar av 30. august 2010
på spørsmål nr. 1591 (2009-2010).
Som det fremgår av Prop. 1 S Tillegg 3 (2010-2011)
mener regjeringen at det bør tildeles 4 nye tillatelser til havbruk
med laks, ørret og regnbueørret til dem som mistet tillatelser i
klageomgangen. I denne saken har statsråd Trond Giske vært settestatsråd.
Jeg viser til brev datert 17. februar 2011 med spørsmål
fra Høyres representanter i næringskomiteen.
I reaksjonsforskriften er Fiskeridirektoratet delegert
kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr og andre reaksjoner.
Fiskeridirektoratet kan imidlertid delegere denne kompetansen til
sine regionkontor, noe jeg antar direktoratet vil gjøre. Vedtak
om overtredelsesgebyr vil i så tilfelle bli truffet av regionkontoret
mens direktoratet sentralt vil være klageinstans. Fiskeridirektoratet
og regionkontorene er formelt og reelt å betrakte som adskilte forvaltningsorgan.
Lovhjemmelen er akvakulturloven § 30 om overtredelsesgebyr.
Setningen representantene viser til er i merknadene til reaksjonsforskriften §
10 reflektert slik: ”Det skal derfor alltid
tas hensyn til om og i tilfelle hvor stor fortjeneste oppdretter
har hatt ved overtredelsen. Utgangspunktet for vurderingen av gebyrets
størrelse vil derfor være at lav eller ingen fortjeneste bør medføre
at gebyrets størrelse blir i det nedre sjiktet. Departementet understreker
imidlertid at det skal gjøres en helhetlig vurdering og at de øvrige
vurderingstema som er angitt også skal tas hensyn til og tillegges
vekt. Det kan innebære at gebyret settes både høyere og lavere enn
utgangspunktet.”.
Jeg er klar over at flere har tatt til orde
for at ordlyden i akvakulturloven ikke åpner for ileggelse av gebyr
dersom det ikke foreligger fortjeneste. Etter mitt syn gir dette
ikke uttrykk for en riktig forståelse av lovgivers intensjon ved bestemmelsen.
Loven legger imidlertid opp til at det som utgangspunkt skal være
en klar sammenheng mellom størrelsen på gebyret og fortjenesten.
Det fremgår også tydelig av Ot.prp. nr. 61 (2004-2004) at det ikke
har vært hensikten å avskjære muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr
selv om det ikke foreligger fortjeneste: ”Ved
utmålingen bør man legge vekt på momenter som overtredelsens omfang
og virkning, samteventuellfortjeneste
oppnådd ved overtredelsen” (min understreking). Ordlyden i
loven må også sees i sammenheng med formålet om at det ikke skal
lønne seg å overtre regelverket – lovteksten gjør derfor fortjeneste
til et viktig element ved utmålingen. Jeg vil understreke at en bestemmelse
om overtredelsesgebyr som forutsetter fortjeneste langt på vei vil
være meningsløs, når brudd på akvakulturregelverket ikke rent sjelden
kun vil medføre tap for oppdretter – slik som overtredelser som
medfører rømming av fisk.
Det er riktig at forskriften ikke skiller mellom overtredelse
på lokalitetsnivå og selskapsnivå. Årsaken til dette er at også
overtredelser på lokalitetsnivå innebærer at oppdretter har hatt
for mye fisk stående i sjøen, og at den ulovlige produserte fisken
normalt vil gi oppdretter en fortjeneste. At fisken hypotetisk kunne
stått på en annen lokalitet, endrer ikke dette. Jeg tilføyer at
overtredelser på lokalitetsnivå som regel vil innebære større risiko
for negative miljøeffekter enn overtredelser bare på selskapsnivå.
Det er ikke inntatt særlige regler om domstolenes
prøvelsesrett i akvakulturloven, men spørsmålet er drøftet i Ot.prp.
nr. 70 (2003-2004), og det er i Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) om lov
om akvakultur henvist dit. Domstolenes prøvelsesrett er regnet som
konstitusjonell sedvanerett, og departementet kan således ikke avgjøre
spørsmålet om i hvilken grad domstolene skal prøve et vedtak om
overtredelsesgebyr. Fiskeri- og kystdepartementet vil imidlertid –
i en eventuell rettslig prosess – anføre at domstolene kan prøve
et vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr etter akvakulturloven
fullt ut, med unntak for forvaltningens hensiktsmessighetsvurdering
av om det skal ilegges gebyr. Dette skyldes at om en sanksjon skal
ilegges vil bero på fritt skjønn etter opportunitetsprinsippet. Domstolene
vil derfor etter Fiskeri- og kystdepartementets syn i utgangspunktet
ikke kunne prøve dette spørsmålet med mindre det har foregått myndighetsmisbruk.
I departementets merknader til reaksjonsforskriften
er det gjort rede for forholdet til domstolenes prøvelsesrett.
Oslo, i næringskomiteen, den 10. mars 2011
Terje Aasland |
Alf Egil Holmelid |
leiar |
ordførar |