Meldingen omhandler resultater og vurderinger knyttet
til forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2010. Samtidig legges
det fram vurderinger av investeringsstrategien for fondet framover
og det gjøres rede for arbeidet med å videreutvikle rammeverket
for forvaltningen.
Fondet hadde et godt resultat i 2010. Avkastningen
i Statens pensjonsfond utland (SPU) var nesten 10 pst. og i Statens
pensjonsfond Norge (SPN) drøyt 15 pst. Dette kommer i tillegg til svært
gode resultater i 2009 og innebærer at de store verdifallene under
finanskrisen er mer enn oppveid av gevinstene i oppgangsperioden
som fulgte. Det var også gode resultater i den aktive forvaltningen
både i SPU og SPN.
Finanskrisen i 2008 ga et verdifall som var
stort i historisk sammenheng, men gjeninnhentingen i ettertid har
også vært uvanlig sterk og rask. Hvis en ser perioden 2008–2010
under ett, har fondet hatt en samlet avkastning tilsvarende mer
enn 260 mrd. kroner. Dersom en hadde redusert risikoen i fondet
i 2008 eller 2009, ville gjeninnhentingen i oppgangsperioden etter finanskrisen
ikke vært like sterk. Det er fortsatt stor usikkerhet om den videre
utviklingen i finansmarkedene, og vi må være forberedt på nye perioder
med uro.
Erfaringene fra finanskrisen understreker behovet
for en bred forankring av viktige sider ved forvaltningen av Statens
pensjonsfond. En slik forankring er en forutsetning for en langsiktig
og trygg forvaltning. Det er viktig at en evner å stå fast ved en
langsiktig strategi, særlig når det er uro i markedene.
I denne meldingen er det derfor lagt vekt på
å gjøre rede for grunnlaget for fondets investeringsstrategi og
å trekke opp perspektiver for videreutvikling av strategien framover. Utgangspunktet
for arbeidet med strategien vil fortsatt være å søke høyest mulig
internasjonal kjøpekraft innenfor moderat risiko.
Pensjonsfondet forvaltes på vegne av den norske befolkningen.
Etiske fellesverdier må danne grunnlaget for en ansvarlig forvaltning
av fondet. Det er en grunnleggende forpliktelse å skape langsiktig
god avkastning som framtidige generasjoner kan dra nytte av. God
finansiell avkastning over tid er avhengig av en bærekraftig utvikling
i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand, og av at finansmarkedene er
velfungerende. I denne meldingen gjøres det rede for arbeidet med
ansvarlig investeringspraksis, herunder uttrekksmekanismen, eierskapsutøvelse
og arbeidet med miljørelaterte investeringer.
Investeringsstrategien må bygge på oppfatninger om
hvordan markedene fondet investerer i fungerer og hvilke særtrekk
fondet har som investor. I så måte er det klare forskjeller mellom
de to delene av fondet; SPN er en relativt stor investor i et lite
kapitalmarked, mens SPU relativt sett er en mindre investor i store,
internasjonale markeder. I kapitlene 2 og 3 i meldingen er arbeidet
med investeringsstrategien for henholdsvis SPU og SPN utdypet nærmere.
SPU ligger an til å vokse betydelig i årene
som kommer. Fram mot 2020 legges det til grunn at fondet kan bli
om lag dobbelt så stort som i dag. Samtidig er investeringsstrategien
i gradvis endring. En portefølje av eiendomsinvesteringer er i ferd
med å bli bygget opp. Med en ramme på 5 pst. av fondet kan denne
porteføljen alene utgjøre anslagsvis 300 mrd. kroner ved slutten
av dette tiåret.
Fondets sterke vekst og store størrelse vil
i seg selv være et viktig utgangspunkt for videreutviklingen av
forvaltningen. Størrelse kan være et fortrinn i mange sammenhenger.
Blant annet gjør stordriftsfordeler i kapitalforvaltning at fondet
kan holde et lavt kostnadsnivå sammenliknet med andre investorer.
Det kan gi fondet lønnsomhet i investeringer som ikke er lønnsomme for
andre. Disse kostnadsfortrinnene er særlig viktige for investeringer
der forvaltningskostnadene generelt er høye, for eksempel i markedene
for unoterte investeringer.
Samtidig vil det nettopp for denne typen investeringer
være begrensninger på hvor mye SPU kan investere på en forsvarlig
måte. Mange av disse markedene er for små til at fondet kan bygge
opp investeringer i et omfang som er stort nok til å påvirke fondets
samlede avkastning og risiko i særlig grad. Gevinstene ved å bygge
opp flere nye investeringsområder – som hver for seg vil være relativt
små – må derfor veies opp mot den kostnaden økt kompleksitet i forvaltningen innebærer
i form av økte krav til styringssystemer og oppfølging.
I kapittel 2.3 i meldingen er det en drøfting
av om SPU bør investeres i unoterte aksjer og infrastruktur. Både
sammenlikninger med andre fond og SPUs lange tidshorisont og størrelse
gjør det naturlig å vurdere slike investeringer i fondet.
Unoterte investeringer er krevende og skiller
seg på mange områder fra investeringer i noterte aksjer og obligasjoner.
Samtidig er forvaltningskostnadene høye. Finansdepartementet og
Norges Bank er nå i ferd med å opparbeide seg kompetanse fra investeringer
i det største og mest utviklede unoterte markedet, markedet for
fast eiendom. Ønsket om først å bygge erfaring fra ett unotert marked,
kombinert med at det er betydelig usikkerhet knyttet til hvilken
avkastning man kan få fra slike investeringer når man tar hensyn
til risikoen og kostnadene ved dem, gjør at det ikke er naturlig
å åpne for slike investeringer nå. Men det er likevel naturlig å
komme tilbake til dette spørsmålet senere, gitt de perspektivene
for videreutvikling av strategien for SPU som trekkes opp i denne
meldingen.
En annen side ved fondets størrelse er at det
blir enda viktigere å kunne holde fast ved strategien over tid.
Fondet er så stort at det er vanskelig å foreta betydelige endringer
i investeringene på kort sikt. Strategien må derfor være robust
i møte med skiftende markedsforhold.
Videre drøftes den geografiske fordelingen av SPUs
investeringer. Fondet er i dag fordelt med faste vekter på tre regioner:
Europa, Amerika/Afrika og Asia/Oseania. Mer enn halvparten av kapitalen
i fondet er investert i Europa.
Ettersom vi tradisjonelt har kjøpt mest varer
og tjenester fra Europa, har det vært naturlig å legge til grunn
at vi beskytter kjøpekraften til fondet mot valutakurssvingninger
ved også å investere betydelig i europeiske verdipapirmarkeder.
Gjennomgangen i kapittel 2.4 i meldingen tyder på
at valutarisikoen i SPU er relativt liten og mindre enn tidligere
antatt. Da synes det ikke lenger å være grunnlag for en så vidt
sterk konsentrasjon av investeringene i Europa som fondet har i
dag. Fondets investeringer i framvoksende økonomier har økt betydelig
de siste årene. Verdens økonomiske tyngdepunkt flyttes gradvis,
og ikke minst framvoksende økonomier vil framover trolig utgjøre
en økende del av både verdens produksjon og verdipapirmarkeder.
Over tid er det naturlig at dette også reflekteres i fondets investeringer.
Selv om SPU ligger an til å vokse betydelig
de kommende årene, vil de løpende tilførslene til fondet etter hvert
avta. Rundt 2020 ligger det an til at de årlige uttakene fra fondet
for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet på statsbudsjettet
vil bli større enn tilførselen av nye midler til fondet. Fondet
vil fortsatt vokse fordi avkastningen på kapitalen ligger an til
å være høyere enn netto uttak fra fondet. Risikoen for at det over
korte tidsrom vil være nødvendig med netto uttak som er store som
andel av fondets kapital, vil fortsatt være begrenset. Fondet vil
fortsatt ha stor evne til å bære risiko. Men mindre tilførsler kan
likevel gjøre investeringer med høy direkteavkastning i form av
rentebetalinger, utbytte eller leieinntekter mer attraktive enn
før.
Fondet er allerede en betydelig eier i verdens
aksjemarked. I gjennomsnitt eier SPU rundt 1 pst. av alle børsnoterte
aksjer i verden. I mange selskaper er eierskapet spredt på svært
mange enkelteiere. Selv eierandeler rundt 1 pst. kan derfor gjøre
at fondet er blant de største enkelteierne i mange selskaper. Framskrivinger
av fondet fram mot 2020 gir grunn til å tro at fondets eierandeler vil
øke ytterligere. Dette endrer imidlertid ikke fondets rolle som
finansiell investor. Hvorvidt en investering er strategisk eller
finansiell avhenger av hvilket mål en investor har for sine investeringer
og hvordan investoren gjennom sine handlinger utnytter sin innflytelse.
SPU er en finansiell eier med et klart siktemål om å oppnå en høyest
mulig avkastning over tid innenfor moderat risiko.
Det kan ikke uten videre legges til grunn at
ledelsen i selskapene fondet investerer i alltid vil ha interesser
som sammenfaller med fondets interesser som eier. Det kan heller
ikke uten videre legges til grunn at store eiere i enkeltselskaper vil
opptre på en måte som ivaretar fondets interesser som minoritetseier.
En aktiv eierskapsutøvelse er derfor en nødvendig del av arbeidet med
å ivareta fondets økonomiske interesser. Forvaltningen kan ikke
bygge på at dette viktige arbeidet blir tilstrekkelig ivaretatt
av andre eiere.
Investeringsstrategien for SPU er blitt utviklet gradvis
over flere år. Det er lagt vekt på å utnytte fondets særtrekk og
risikobærende evne. Gjennom beslutningene om aksjeandel og andre
deler av strategien er risikoen i fondet i stor grad bestemt. Nå
er det naturlig å se på om strategien kan videreutvikles for å gi
et enda bedre bytteforhold mellom forventet avkastning og risiko innenfor
et risikonivå som fortsatt skal være moderat. I denne meldingen
er det en særskilt gjennomgang av fondets investeringer i obligasjoner.
Formålet med denne gjennomgangen har vært å identifisere relevante
risikofaktorer for denne delen av fondets investeringer og å vurdere
alternative måter å forvalte denne porteføljen på som bedre utnytter
fondets særtrekk. Dette er utdypet i kapittel 2.5 i meldingen.
Analyser av ulike typer risiko er en sentral
del av årets melding. Formålet med disse analysene er å forstå risikoen
knyttet til ulike investeringer slik at vi bedre kan spre risikoen
knyttet til investeringene og utnytte fondets særtrekk innenfor en
langsiktig og trygg forvaltning.
Det valget som i størst grad bestemmer fondets samlede
risiko over tid er valget av aksjeandel. Aksjeandelen er valgt på
bakgrunn av at fondet har en risikobærende evne og vilje til å akseptere betydelige
svingninger i fondets resultater fra år til år. Sammen med økningen
av fondets aksjeandel har beslutningen om å investere i fast eiendom
bidratt til at en mindre andel av porteføljen investeres i nominelle
rentepapirer, som erfaringsmessig er sårbare overfor uventet høy
inflasjon. Sammenliknet med andre fond har SPU likevel fortsatt
en større andel av kapitalen investert i nominelle renteinvesteringer
og en lavere andel investert i andre aktiva enn aksjer og obligasjoner.
Siktemålet med investeringene i SPU er å oppnå en
høyest mulig internasjonal kjøpekraft for fondets kapital over tid,
innenfor rammen av en moderat risiko. Det er ikke et mål for forvaltningen
å unngå risiko. Tvert imot bidrar risikotaking til avkastning over
tid. Statens pensjonsfond har stor evne til å tåle svingninger i
fondets avkastning fra år til år. Investeringsstrategien sikter
derfor ikke mot at verdisvingningene blir minst mulige på kort sikt.
En strategi som utelukkende hadde dette som formål ville gitt vesentlig
lavere forventet avkastning over tid.
En særskilt kategori risiko er såkalt operasjonell risiko.
Dette er risiko som ikke er knyttet til markedsbevegelser, men til
feil eller andre uønskede hendelser i selve gjennomføringen av forvaltningen.
Slik risiko gir ikke betalt i form av høyere forventet avkastning,
men det vil ofte være kostnader forbundet med å redusere den. Utgangspunktet
for forvaltningen er at denne typen risiko skal være lav. I arbeidet
med operasjonell risiko må likevel forventede kostnader ved uønskede
hendelser veies opp mot kostnadene ved å unngå dem. Det er ikke
et rimelig eller hensiktsmessig mål at uønskede hendelser skal unngås
for enhver pris. Arbeidet med operasjonell risiko er nærmere omtalt
i meldingens kapittel 4.2.
Omtalen ovenfor viser at risikoen i forvaltningen ikke
kan oppsummeres i ett tall. Det gjelder både risikoen i den referanseindeksen
departementet har fastsatt og risikoen i de avvikene fra denne indeksen
Norges Bank og Folketrygdfondet foretar for å øke fondets avkastning
(aktiv forvaltning).
Noen former for risiko er relativt enkle å observere,
måle og styre. Risikoen i den aktive aksjeforvaltningen er et eksempel
på det. Andre former for risiko er vanskeligere å observere under
normale markedsforhold, men kan gi desto større utslag for eksempel
under finansielle kriser. Enkelte risikotyper knyttet til obligasjonsmarkedet
ga slike utslag under finanskrisen.
Med virkning fra 1. januar i år fastsatte departementet
nye mandater for Norges Banks og Folketrygdfondets forvaltning av
SPU og SPN. En av lærdommene fra finanskrisen var viktigheten av
å identifisere, styre og rapportere flere typer risiko. De nye mandatene
inneholder blant annet bestemmelser om supplerende risikorammer
for å ivareta dette hensynet. Mandatene gjennomgås i kapittel 5
i meldingen.
Utgangspunktet for investeringsvirksomhet er
å vurdere risiko mot forventet avkastning. Man kan med utgangspunkt
i finansteori og historiske erfaringer etablere sannsynlige sammenhenger mellom
risiko og forventet avkastning. Men det finnes ikke en fasit på
hva som er et «riktig» risikonivå for fondet. Beslutninger som har
stor betydning for samlet risiko i fondet må tas etter en samlet
avveiing, der også eiernes risikotoleranse er viktig. Eierne av
Statens pensjonsfond er det det norske folk, representert ved Stortinget.
Som grunnlag for en slik avveiing er det sentralt at
risikoen i forvaltningen kommuniseres best mulig. Bare da kan risikoen
i forvaltningen forankres på en måte som gjør at man kan holde fast
ved strategien også i perioder med markedsuro. Analysene i denne
meldingen, sammen med den løpende rapporteringen fra Norges Bank
og Folketrygdfondet, er ment som et bidrag til en slik forankring.
Det er videre lagt vekt på et bredt tilfang av uavhengige eksterne råd
og vurderinger som bakgrunn for videreutvikling av forvaltningen.
I de nye mandatene for forvaltningen av SPU og SPN er det tatt inn omfattende
bestemmelser om offentlig rapportering, og nye regnskapsstandarder
for Norges Bank (IFRS) innebærer også økt rapportering om ulike
former for risiko.
Analysene av risiko og forventet avkastning danner
utgangspunktet for investeringsstrategien for Statens pensjonsfond.
Samtidig er det avgjørende at det er etablert en styringsstruktur for
forvaltningen som gjør det mulig å gjennomføre strategien på en
god måte.
Styringsstrukturen må på den ene siden sørge
for at viktige beslutninger om risiko i forvaltningen er forankret
hos fondets eiere, representert ved Stortinget. På den annen side
må det være tilstrekkelig delegering av fullmakter til at løpende
beslutninger i den operative forvaltningen tas nær markedene fondet
investeres i. Denne avveiingen er søkt ivaretatt ved at beslutninger
som har vesentlig betydning for risikonivået i fondet legges fram
for Stortinget før de gjennomføres, samtidig som reguleringen av
fondet i form av mandater fra departementet til henholdsvis Norges
Bank og Folketrygdfondet er mest mulig prinsippbasert og rammepreget.
Det er vesentlig at det er en klar rolle- og
ansvarsdeling mellom alle styringsnivåer i forvaltningen, fra Stortinget
helt ned til den enkelte forvalter. Bare da kan de enkelte nivåene
i forvaltningen ansvarliggjøres. Det er også viktig med gode kontroll-
og tilsynsorganer på alle nivåer, og at arbeidsdelingen mellom disse
organene er klar. Stortinget har gjennom behandlingen av Dokument
1 (2010–2011) og Dokument 3:2 (2010–2011) presisert arbeidsdelingen
mellom de to stortingsoppnevnte tilsynsorganene som har roller i
oppfølgingen av SPU, Riksrevisjonen og Norges Banks representantskap,
jf. Innst. 138 S (2010–2011) og Innst. 246 S (2010–2011). Dette
vil styrke rammeverket for forvaltningen ytterligere.
Over tid bør det være en vekselvirkning mellom styringssystemet
og investeringsstrategien for fondet. Investeringsstrategien må
ta hensyn til de institusjonelle særtrekk forvaltningen har. Behovet
for forankring av viktige sider av forvaltningen i politiske organer
betyr for eksempel at det er vanskelig å legge opp til investeringsstrategier
som baserer seg på å ta hyppige og tidskritiske beslutninger med
stor betydning for det samlede risikonivået i fondet. På den annen
side må også styringssystemet kunne tilpasses nye investeringsformer
som søker å utnytte særtrekk ved fondet, for å bedre bytteforholdet
mellom avkastning og risiko. Et eksempel på det er de nye bestemmelsene
om eiendomsinvesteringer i SPU. For slike investeringer gir det
ikke mening å skille mellom aktiv og passiv forvaltning, og beslutningene
om investeringer må i større grad delegeres til forvalteren.
Erfaringene med forvaltningen av Statens pensjonsfond
har etter departementets syn så langt vært svært gode. Fondskonstruksjonen
er en viktig del av rammeverket for den økonomiske politikken, og
oppbyggingen av SPU har vært et vesentlig bidrag til en stabil økonomisk
utvikling. Investeringsstrategien har vist seg å være robust gjennom
perioder med betydelig uro i finansmarkedene.
Departementet er godt tilfreds med resultatene som
er oppnådd i 2010, både for fondet som helhet og i den aktive forvaltningen.
Styringssystemet er gradvis styrket. Revisjons- og tilsynsordningene
er bygget ut. I år legger Representantskapet for Norges Bank for
første gang fram en egen redegjørelse direkte til Stortinget om
tilsynet med virksomheten i Norges Bank. Det vil ytterligere styrke
Stortingets muligheter til å følge opp forvaltningen. Videre har
departementet fastsatt nye mandater for forvaltningen med vekt på
supplerende risikorammer og utvidet rapportering.
Fondet har en robust investeringsstrategi med bred
oppslutning og et styrket rammeverk for forvaltningen. Dette gir
et godt utgangspunkt for å vurdere hvordan Statens pensjonsfond
bør forvaltes noen år fram i tid. Analysene og vurderingene i denne
meldingen og de eksterne rådene som presenteres er grunnlag for
en slik vurdering.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Thomas Breen, Gunvor Eldegard, Irene Johansen, Gerd Janne Kristoffersen,
lederen Torgeir Micaelsen, Dag Ole Teigen og Laila Thorsen, fra
Fremskrittspartiet, Ulf Leirstein, Jørund Rytman, Kenneth Svendsen
og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Gunnar Gundersen, Arve Kambe
og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Inga Marte Thorkildsen,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti,
Hans Olav Syversen, og fra Venstre, Borghild Tenden, viser
til at det 20. mai 2011 ble gjennomført åpen høring om den foreliggende
melding, samt høring i samme sak med finansminister Sigbjørn Johnsen,
sentralbanksjef Øystein Olsen, direktør for Norges Bank Investment
Management (NBIM) Yngve Slyngstad, styreleder i Folketrygdfondet
Erik Keiserud og direktør i Folketrygdfondet Olaug Svarva.
Komiteen viser til Meld. St.
15 (2010–2011) og tar rapporteringen om forvaltningen av Statens
pensjonsfond til orientering. Komiteen er tilfreds
med at Stortinget fra 2007 har fått en årlig melding om forvaltningen
av fondet, og at Norges Bank i fjor fikk et nytt forvaltningsmandat.
Dette nye regelverket som nå er forenklet og lettere tilgjengelig,
vil bidra til større åpenhet omkring viktige rammer rundt forvaltningen. Komiteen setter
pris på en slik utvikling og understreker viktigheten at Norges
Bank og Finansdepartementet også i tiden fremover skal ha fokus
på videreutvikling av ulike måter å informere om fondets disponeringer,
slik at det størst mulig åpenhet rundt forvaltningen av Statens
pensjonsfond.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at det
er bred enighet om den overordnede langsiktige strategien og målsettingen
for fondet. Erfaringene fra finanskrisen viser at det er viktig
å holde fast ved fondets langsiktige investeringsstrategi, særlig
i turbulente tider.
Flertallet påpeker at Statens
pensjonsfond utland skal forvaltes slik at formuen skaper en langsiktig
god avkastning som framtidige generasjoner kan dra nytte av. Dette
er avhengig av at man oppnår en bærekraftig utvikling i økonomisk,
økologisk og sosial forstand samt av velfungerende, legitime og
effektive markeder. Utvinningstempo, råvarepriser og den fortløpende
bruken av statens inntekter fra olje- og gassektoren bestemmer tilførselen
til fondet. Veksten i fondet avhenger av både årlig tilførsel og
oppnådd avkastning i de finansielle markedene. Både prisutviklingen
på olje og gass, som norske myndigheter i begrenset grad påvirker
direkte, samt økt utvinningstempo, som er resultat av bevisste politisk
valg over tid, påvirker statens årlige inntekter fra olje- og gassektoren
på den norske sokkelen. Det skal bygges videre på gjeldende retningslinjer
for å styrke fondet som en ansvarlig investor. Det siktes mot beste
internasjonale praksis i alle deler av forvaltningen. Regjeringens
opplegg for å styrke kontroll- og tilsynsapparat følges opp og fondet skal
være i front for å utvikle beste praksis på området for ansvarlige
investeringer.
Flertallet viser til at avkastningen
i Statens pensjonsfond utland (SPU) var nesten 10 pst. og i Statens
pensjonsfond Norge (SPN) drøyt 15 pst. i 2010. Dette kommer i tillegg
til svært gode resultater i 2009 og innebærer at de store verdifallene
under finanskrisen er mer enn oppveid av gevinstene i oppgangsperioden
som fulgte. SPU passerte i oktober 2010 for første gang 3 000 mrd.
kroner i markedsverdi.
Flertallet merker seg at det
antas at gjeninnhentingen i oppgangsperioden etter finanskrisen
ikke ville vært like sterk dersom en hadde redusert risikoen i fondet
i 2008 eller 2009. Fondets størrelse og langsiktige strategi gir
en viktig fordel gjennom dets evne til å bære risiko.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
har merket seg den raske opptrappingen av programmet for miljørelaterte investeringer
fra 7,3 mrd. kroner til 25,7 mrd. kroner, med samme avkastningskrav
som fondet for øvrig. Dette flertallet er glade for
denne demonstrasjonen av et betydelig potensial for lønnsomme investeringer
innenfor dette området.
Dette flertallet har forståelse
for vanskelighetene med presis rapportering på miljøeffektene av
disse investeringene. Åpen kommunikasjon om kriterier for investeringene innenfor
programmet i tillegg til avkastning, vil være et bidrag til dette. Dette
flertallet legger til grunn at det på et egnet tidspunkt
gjøres en grundig vurdering av kriteriene som brukes i sammensetningen
av de miljørelaterte investeringsmandatene.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til rapporten
fra Mercer om hvordan fond av Statens pensjonsfond utlands karakter
bør møte klimautfordringene, samt til den kommende rapporten som
vurderer Statens pensjonsfond utland spesielt. Flertallet ser
fram til Regjeringens vurderinger av disse rapportenes anbefalinger
i neste års melding om Statens pensjonsfond utland. Erfaringene
fra programmet for miljørelaterte investeringer vil være nyttig
i arbeidet med å implementere disse erfaringene.
Flertallet viser til at SPU ligger
an til å vokse betydelig i årene som kommer. Samtidig vil de løpende
tilførslene til fondet etter hvert avta. Etter 2020 ligger det an
til at de årlige uttakene fra fondet for å dekke det oljekorrigerte
underskuddet på statsbudsjettet vil bli større enn tilførselen av
nye midler til fondet. Fondet vil imidlertid fortsette å vokse fordi
avkastningen på kapitalen ligger an til å være høyere enn netto
uttak fra fondet. Fram mot 2020 legger departementet til grunn at
fondet kan bli om lag dobbelt så stort som i dag. Med en ramme på
5 pst. utgjør bare eiendomsinvesteringene om lag 300 mrd. av dette.
Fondets vekst og størrelse gir et godt utgangspunkt for den videre
utviklingen av fondet og investeringsstrategien. Samtidig gjør fondets størrelse
at det er vanskelig å gjøre betydelige endringer i investeringene
på kort sikt. En robust investeringsstrategi som står seg over tid
er derfor viktig. Investeringsstrategien for fondet er utviklet
over flere år, der man har lagt vekt på å utnytte fondets særtrekk
og evne til å bære risiko. Det er en nær sammenheng mellom målet om
god avkastning og fondets rolle som ansvarlig investor. Miljømessige
og samfunnsmessige hensyn er derfor langt på vei en integrert del av
investeringsstrategien, sammen med hensynet til god styring av selskapene
fondet investerer i.
Flertallet viser til at det i
meldingen står at det «er lagt vekt på å gjøre rede for grunnlaget
for Statens pensjonsfonds investeringsstrategi og å trekke opp perspektiver
for videreutvikling av strategien framover». Utgangspunktet for
arbeidet med strategien vil fortsatt være å søke høyest mulig internasjonal
kjøpekraft innenfor moderat risiko. Pensjonsfondet forvaltes på
vegne av den norske befolkningen. Det er en grunnleggende forpliktelse
å skape langsiktig god avkastning som framtidige generasjoner kan
dra nytte av. Flertallet er enig i dette. Flertallet viser
til at mange er opptatt av at fondets investeringer også skal bidra
til bedre miljø, til utvikling i de framvoksende økonomiene, og
til utvikling av næringsliv og framtidas arbeidsplasser. Flertallet vil
i denne sammenheng vise til at dagens investeringsstrategi, med
eierskap i mange ulike næringer internasjonalt, en aktiv eierskapsutøvelse,
etiske retningslinjene og miljøprogrammet er en del av investeringsstrategien
for fondet og således også bidrar til dette. Flertallet er
opptatt av å synliggjøre at målsettingen for dagens investeringsstrategi om
høyest mulig avkastning over tid innenfor moderat risiko er avhengig
av en bærekraftig utvikling i de markeder det investeres i. Samtidig bidrar
en gjennom forvaltningen av fondet og oppbygging av nye investeringsområder
som f.eks. eiendom til utvikling av arbeidsplasser og kompetanse.
Flertallet er opptatt av at Etikkrådet
i sitt arbeid bidrar til å identifisere bransjer eller områder hvor
risiko for brudd på de etiske retningslinjene er størst, og dermed
prioriterer ressursene slik at investeringer i selskaper som bryter
de etiske retningslinjene fanges opp på et tidligst mulig tidspunkt.
Flertallet viser til at arbeidet
knyttet til ansvarlig investeringspraksis i stor grad er i tråd med
prinsippene som ligger til grunn for OECD Green Growth og UNEPs
Green Economy, og at faktorer som ofte ikke er blitt sett på som
direkte finansielt relevante, for eksempel miljømessige og samfunnsmessige
faktorer, bør kunne vektlegges i forvaltningen fordi de kan påvirke
verdiutviklingen i et langsiktig perspektiv.
Flertallet har merket seg at
Norges Bank i brev til departementet av 6. juli 2010, i sammenheng
med forslaget om økte investeringer i unoterte aktiva, peker på
at departementet over tid bør gi økt rom for skjønnsutøvelse til
Norges Bank. Flertallet har videre merket seg at Strategirådet
peker på at en videreutvikling av investeringsstrategien med eksponering
av flere risikofaktorer, og økte investeringer i unoterte markeder
gir nye utfordringer for styringen av fondet. Rådet mener mer åpenhet
og informasjon om fondets risiko vil være viktig, og en mer detaljert
rapportering er å foretrekke framfor nye restriksjoner i mandatet
til Norges Bank. Strategirådet peker videre på at gjeldende arbeidsdeling
mellom departementet og Norges Bank er prisverdig klar, men at det
oppstår et beslutningsvakuum dersom det blir behov for endringer
i fondets sammensetning som følge av et ønske om å øke eller redusere
risiko i spesielle situasjoner. Rådet mener dagens forvaltning ikke
er tilpasset slike justeringer og foreslår opprettelsen av en rådgivende
investeringskomité som løsning på dette.
Flertallet har merket seg at
det i meldingen er pekt på at gevinstene ved å bygge opp flere nye investeringsområder
– som hver for seg vil være relativt små – må veies opp mot den
kostnaden økt kompleksitet i forvaltningen innebærer i form av økte
krav til styringssystemer og oppfølging. Flertallet er
av den oppfatning at forvaltningen av SPU er god, men at det er
en til dels kompleks og omfattende styringsstruktur. Det er derfor
viktig med en klar ansvars- og rolledeling både når det gjelder
forholdet mellom eier og forvalter og forholdet mellom de ulike
organene som fører tilsyn og kontroll med forvaltningen av fondet.
Forvaltningen av fondet er bygd opp med et hierarki der Stortinget,
Finansdepartementet, Norges Banks hovedstyre, NBIM og interne og
eksterne forvaltere har ulike og klart definerte roller. Delegering
av oppgaver og fullmakter går nedover i systemet, mens rapportering
av risiko og resultater går oppover.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
er enig med departementet i at det er en avveining mellom behovet
for bred forankring av strategien for fondet og behovet for å delegere
flere investeringsbeslutninger, men at dagens modell alt i alt har
fungert godt. Bred oppslutning om investeringsstrategien er nødvendig
for å sikre at strategien kan ligge fast også i perioder med store svingninger
i markedene. En investeringskomité bestående av representanter fra
Finansdepartementet, Norges Bank og andre fagfolk vil være enda
et organ å forholde seg til for alle nivåene i hierarkiet. Dette
flertallet er enig med departementet om ikke å utrede opprettelsen
av en investeringskomité nærmere.
Dette flertallet viser til meldingens
omtale av rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond
og styringsmodellen for forvaltningen av fondet. Dette flertallet viser
videre til at styringsmodellen er basert på en klar ansvars- og
rolledeling mellom eier og forvalter, og at beslutninger som er
med å bestemme det samlede risikonivået i fondet er forankret i
Stortinget. Dette flertallet støtter dette, og viser
til at behandlingen av meldingen om Statens pensjonsfond gir Stortinget
anledning til å drøfte viktige sider ved forvaltningen av fondet
i en bredere sammenheng.
Komiteen understreker
betydningen av at dersom fellesskapets sparemidler skal komme både dagens
og framtidige generasjoner til gode, er vi avhengig av en langsiktig
og trygg forvaltning, samt bred oppslutning og stor grad av legitimitet rundt
måten midlene i Statens pensjonsfond forvaltes på. Betryggende revisjon
og tilsyn er en viktig del av dette. Komiteen viser
til at Stortinget har oppnevnt et eget organ, Norges Banks representantskap,
som fører tilsyn med bankens drift og med at reglene for bankens
virksomhet blir fulgt. Representantskapet velger bankens eksterne
revisor som reviderer bankens regnskaper og organiserer et eget
sekretariat som utfører løpende tilsynsoppgaver. Som en del av tilsynsfunksjonen
til representantskapet er det også innført et system med regelmessige, uavhengige
gjennomganger av forvaltningen ved hjelp av bankens revisor, såkalte
attestasjonsoppdrag. Representantskapet skal avgi en årlig uttalelse
direkte til Stortinget om tilsynet med bankens drift. Komiteen viser
videre til at Folketrygdfondet revideres av en ekstern revisor utpekt
av Finansdepartementet, og at det på tilsvarende måte som for Norges
Bank er innført et system med regelmessige, uavhengige kontroller av
om Folketrygdfondet overholder reglene om forvaltningen fastsatt
av departementet.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har merket seg at
det har vært reist spørsmål om forståelsen av Riksrevisjonens rolle
knyttet til Statens pensjonsfond. Flertallet viser
til at Stortinget senest i forbindelse med behandlingen av Dokument
1 (2010–2011) og Dokument 3:2 (2010–2011) fra Riksrevisjonen presiserte
at Riksrevisjonen skal påse at Finansdepartementet forvalter fondet
i tråd med Stortingets forutsetninger og vedtak, mens representantskapet,
basert på arbeidet til ekstern revisor, skal påse at Norges Banks
forvaltning skjer innenfor de retningslinjer departementet har trukket
opp. Flertallet viser videre til at Stortinget tidligere,
i forbindelse med vedtaket om innføring av ny revisjonsordning for
Folketrygdfondet, presiserte at Riksrevisjonens oppgaver vil omfatte
kontroll av forvaltningen av statens interesser i selskapet (selskapskontroll)
og at Stortingets vedtak og forutsetninger for øvrig er oppfylt
(forvaltningsrevisjon). Flertallet understreker betydningen av
at det er en klar ansvars- og rolledeling, også mellom de ulike
organene som fører kontroll med Statens pensjonsfond. Flertallet viser
til at Riksrevisjonen skal foreta forvaltningsrevisjon av Finansdepartementet
og revisjon av posten Statens pensjonsfond i statsregnskapet, samt føre
kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse, men at Riksrevisjonen
utover dette ikke skal foreta en kontroll av Norges Bank og SPU og
av Folketrygdfondet og SPN.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
har merket seg Strategirådets og Norges Banks vurderinger om eventuelle
økte investeringer i unoterte aksjer og infrastruktur i SPU. Dette
flertallet viser til den omfattende vurderingen av aktiv
forvaltning i SPU i fjorårets melding, der det fra departementets
side ble strammet noe inn på omfanget av den aktive forvaltningen.
Ved økte investeringer i unoterte aksjer og infrastruktur i tillegg
til eiendom, vil en større del av investeringene skje gjennom aktiv
forvaltning – noe som isolert sett vil bidra til at risikoen og
forvaltningskostnadene i fondet øker. Dette flertallet støtter departementets
vurdering av at det ikke åpnes for ytterligere investeringer i unoterte
aksjer og infrastruktur nå. Fondet bør nå få bygget opp erfaring
med investeringer i det største og mest utviklede markedet for unoterte
aksjer – markedet for fast eiendom – før det vurderes ytterligere
investeringer i et slikt marked.
Komiteen viser til
at SPU gjorde sin første unoterte eiendomsinvestering 13. januar
2011. Mandatet fastsetter at Norges Bank skal plassere inntil 5 pst.
av SPUs kapital i en egen eiendomsportefølje, ved å redusere obligasjonsporteføljen
tilsvarende. Det er forventet at det vil ta flere år å bygge opp
en så stor portefølje, noe NBIM bekreftet under høringen, samtidig
som man forventet økte investeringer de nærmeste år. Komiteen mener
det er viktig å bruke den tiden som er nødvendig for å sikre en
forsvarlig innfasing av investeringer i eiendomsmarkedet.
Det er betydelig usikkerhet knyttet til hvilken avkastning
man kan få sett i forhold til risiko og kostnader ved slike investeringer.
Begrenset tilgang på historiske avkastningstall, fravær av mulighet
for å drive passiv forvaltning, kapasitetsbegrensinger i markedene,
høye transaksjonskostnader, lav omsettelighet, i tillegg til usikkerhet
knyttet til juridiske og skattmessige forhold, taler etter komiteens mening
til fordel for en forsiktig og kunnskapsbasert tilnærming. Komiteen mener
i den sammenheng at det er fornuftig at man nå begrenser unoterte
investeringer til bare å omfatte eiendom. Komiteen forutsetter
at departementet kommer tilbake til spørsmålet om eventuelle endringer
i investeringsstrategien mot unoterte aksjer og infrastruktur dersom
dette blir aktuelt.
Komiteen har merket seg at etter
departementets syn «tyder en ny gjennomgang av relevant forskning
på at valutarisikoen i SPU er mindre enn tidligere antatt, og uansett
relativt liten, og at det da synes ikke lenger å være grunnlag for
en så vidt sterk konsentrasjon av investeringene i Europa som fondet
har i dag. Verdens produksjonskapasitet og verdipapirmarkeder befinner seg
i større og økende grad i andre deler av verden. Over tid bør derfor
andelen av fondet som er investert i Europa reduseres, til fordel
for større andeler i resten av verden. Komiteen tar dette
til etterretning, men ønsker samtidig å understreke betydningen
av det europeiske markedet for investeringene i SPU, og at det europeiske
markedet fortsatt vil være svært viktig. Komiteen viser
til at departementet vil arbeide videre med fastsettelsen av ny
geografisk fordeling. Det legges til grunn at endringer med vesentlig
betydning for fondets risiko og forventede avkastning vil bli lagt
fram for Stortinget før de gjennomføres. Komiteen har merket
seg at det samtidig kan være aktuelt å begynne å gjennomføre endringer
i tråd med de vurderingene som er presentert i denne meldingen i
løpet av inneværende år. Komiteen tar dette til etterretning.
Ettersom utviklingen generelt peker i retning av at en stadig større
del av fondets investeringer vil være i framvoksende markeder og
at disse vil utgjøre en stadig større andel av SPUs samlede aksjeportefølje,
mener komiteen det er viktig å vurdere konsekvensene
av dette for fondets investeringer. Komiteen ser
fram til at departementet kommer tilbake til Stortinget med vurderinger
av disse spørsmålene.
Komiteen tar diskusjonen rundt
obligasjonsporteføljen til etterretning. Med dagens lave rentenivåer
kan en ikke framover forvente tilsvarende kursgevinster på obligasjoner
som de siste 25 årene. Analysene til Stephen Schaefer og Jörg Behrens
viser at endringer i det generelle rentenivået forklarer mesteparten
av variasjonen i avkastningen. Det blir dermed mindre risikospredning
ved å spre investeringer på mange ulike verdipapirer i obligasjonsmarkedet
enn i aksjemarkedet. Schaefer og Behrens mener det vil være hensiktsmessig
å dele opp obligasjonsporteføljen for å rendyrke de ulike (og til
dels motstridende) rollene som obligasjonsporteføljen har. Mens
kjerneporteføljens rolle er å dempe verdisvingningene i perioder
med kriser i finansmarkedene, kan en eller flere tilleggsporteføljer
ha som formål å høste en avkastning gjennom eksponering mot ulike
typer risiko. Selv om SPU i liten grad er avhengig av kontantstrømmer,
gjør tilgang til løpende likviditet det lettere å foreta rebalansering
gjennom økt vekting i perioder hvor markedet faller. På sikt vil også
tilgangen til løpende likviditet spille en rolle i forhold til uttak
fra fondet. Investeringer i andre aktivaklasser, som eiendom, er
også med på å spre risiko, men dette markedet er mindre likvid og
mindre i størrelse enn obligasjonsmarkedet.
Komiteen viser til rapporten
fra professorene Ang, Goetzman og Schaefer som ble omtalt i fjorårets
melding, som anbefalte å definere ønsket risikoeksponering for hver
risikofaktor og inkludere dette i fondets referanseindeks. Departementet
varslet at de ville komme tilbake til dette spørsmålet i årets melding. Komiteen tar til
etterretning at departementet viser til at det i praksis ikke er
lett å isolere de ulike risikofaktorene i obligasjonsmarkedet, men
at de likevel i det videre arbeidet med dette vil foreta utvidede analyser
av systematiske risikofaktorer som en del av arbeidet med å videreutvikle
investeringsstrategien for fondet.
Komiteen viser til at departementet
omtaler forslag om å forenkle referanseindeksen for obligasjoner
og eventuell videreutvikling av mandatet i tråd med anbefalingene
i rapporten fra Schaefer og Behrens og at slike tilpasninger etter departementets
syn vil kunne gjennomføres uten vesentlige endringer i forventet
avkastning og risiko. Det vises videre til at departementet vil vurdere
om det er aktuelt å gjennomføre slike endringer i løpet av året. Komiteen har
merket seg at en eventuell større omlegging av forvaltningen av
obligasjonsporteføljen vil departementet legge fram for Stortinget
før en endelig beslutning tas, og at departementet vil gjøre rede for
arbeidet med videreutvikling av obligasjonsforvaltningen i neste
års melding til Stortinget om forvaltningen av fondet. Komiteen er tilfreds
med dette.
Komiteen viser til at hoveddelen
av midlene i SPN er plassert i det norske aksje- og obligasjonsmarkedet. Komiteen har
merket seg at fondets særtrekk er langsiktighet og størrelse. Investeringsstrategien
fastsettes av Finansdepartementet gjennom en referanseindeks som
blant annet er fordelt på 60 pst. aksjer og 40 pst. obligasjoner,
og to geografiske regioner – 85 pst. i Norge og 15 pst. i Norden. Komiteen har
videre merket seg at Folketrygdfondet i mandatet innenfor visse
rammer kan fravike referanseindeksen for å skape meravkastning –
såkalt aktiv forvaltning – innenfor en ramme for avvik på 3 pst.
pr. år. Komiteen viser til at departementet, i forbindelse
med fjorårets evaluering av den aktive forvaltningen i SPU, varslet
at de ville komme tilbake til en vurdering av den aktive forvaltningen
i SPN. Departementet har i den forbindelse fått utarbeidet 3 eksterne
rapporter. Komiteen har merket seg at departementet mener
det bør være en viss ramme for aktiv forvaltning i forvaltningen
av SPN. De legger blant annet vekt på at en ren passiv indeksforvaltning ville
påført fondet unødige kostnader, og at særtrekk ved fondet som størrelse
og langsiktighet gir et potensial for meravkastning over tid som bør
utnyttes i noen grad. Videre at aktiv forvaltning kan gi positive
vekselvirkninger for blant annet eierskapsutøvelsen i fondet. Komiteen har
merket seg at Folketrygdfondet i det nye mandatet for SPN er underlagt
de samme krav til godtgjørelsesordninger som ellers gjelder for ansatte
i finansinstitusjoner i Norge. Komiteen tar til etterretning
at departementet etter en samlet vurdering har kommet fram til at
dagens ramme for aktiv forvaltning (forventet relativ volatilitet)
på 3 pst. bør videreføres, og at det bør forventes en årlig netto
verdiskaping fra aktiv forvaltning på 1/4–1/2 prosentpoeng i gjennomsnitt
over tid.
Komiteen ser positivt på at departementet
legger opp til regelmessige gjennomganger av den aktive forvaltningen
i begynnelsen av hver stortingsperiode, i tråd med det som tidligere
er varslet for den aktive forvaltningen i SPU.
Komiteen understreker at beslutninger
som har stor betydning for samlet risiko i fondet må tas etter en
samlet aveining, der også eiernes risikotoleranse er viktig. Eierne
av Statens pensjonsfond er det norske folk, representert ved Stortinget.
Det er derfor sentralt at risikoen i forvaltningen kommuniseres
på en god måte. Komiteen er i den sammenheng fornøyd
med at analyser av ulike typer risiko er blitt en sentral del av
årets melding.
Komiteen viser til Finanskriseutvalgets
utredning «Bedre rustet mot finanskriser», NOU 2011:1, som ble lagt
fram 25. februar 2011. Utvalget belyser flere elementer som er relevante for
forvaltningen av SPU, selv om rammeverket for fondet ikke var en
del av utvalgets mandat. Det pekes blant annet på behovet for å
identifisere, styre og kommunisere risiko på en bedre måte. Finanskrisen
avdekket svakheter i risikostyringen og den operative forvaltningen,
noe som blant annet førte til en omfattende omorganisering av kapitalforvaltningen
i Norges Bank med vesentlig styrket risikostyring og rapportering. Komiteen merker
seg at rammeverket for styring av operasjonell risiko i Norges Bank
nå synes å være tilfredsstillende, og at de finansielle konsekvensene
av uønskede hendelser for 2010 er beskjedne. Komiteen merker
seg vurderingene knyttet til operasjonell risiko og slutter seg
til disse.
Utvalget peker også på at finanskrisen synliggjorde
mangelen på sammenfallende interesser mellom oppdragsgiver og kapitalforvalter.
I 2010 ble det fastsatt nye regler om godtgjørelsesordninger i finansinstitusjoner
i Norge (EØS-relevant EU-direktiv), som skal bidra til å fremme
og gi insentiver til god styring av og kontroll med risikoen i forvaltningen,
motvirke for høy risikotaking og bidra til å unngå interessekonflikter.
Disse reglene er gjort gjeldende overfor Norges Bank knyttet til
forvaltningen av SPU, og vil således omfatte hele den interne forvaltningen
av SPU, og den delen av den eksterne forvaltningen som foretas fra
EU-land. Norges Bank innførte i 2009 en ny struktur for avkastningsavhengige
honorarer, der hensikten er å sikre en mer langsiktig investeringshorisont
også hos de enkelte eksterne forvalterne. Den nye strukturen innebærer
at forvalterne bare vil få utbetalt en viss andel av det opptjente
honoraret de første fem årene. Videre vil forvalterne måtte tjene
inn eventuell mindreavkastning før det igjen blir beregnet avkastningsavhengige
honorarer. I tillegg er det satt tak på honorar utbetalt i et enkelt
år som en bestemt andel av kapitale under forvaltning. Norges Bank
opplyser om at alle eksterne forvaltningsoppdrag tildelt fra 2010
er underlagt den nye strukturen. Komiteen mener dette
er fornuftige tiltak for å skape en insentivstruktur som i større
grad samsvarer med fondets overordnede målsetting. Komiteen understreker
viktigheten av å finne en balanse hvor SPU forblir konkurransedyktig
i forhold til å knytte til seg de beste forvalterne, samtidig som
hensynet til folks oppfatning av anstendige forvaltningshonorarer
skal veie tungt. Det er i så måte gledelig at Norges Bank, i årsrapporten
om SPU for 2010, viser til at de med de endringene som er gjennomført,
ikke regner med at framtidige honorarer i enkeltår vil komme opp
i tilsvarende nivåer som de høyeste utbetalingene i 2009.
Komiteen viser til omtalen i
meldingen om at Norges Bank arbeider med et forventningsdokument
knyttet til satsingsområdet velfungerende, legitime og effektive
markeder. Problemstillinger knyttet til selskapers åpenhet og rapportering
er viktige i denne sammenhengen, og vil være en del av dette forventningsdokumentet. Komiteen er
tilfreds med dette, og vil utrykke forventninger til dette arbeidet.
Komiteen viser til at regjeringen
den 8. november 2010 fastsatte et nytt mandat for Norges Banks forvaltning
av SPU, med ikrafttredelse 1. januar 2011. Komiteen er
positiv til at områder som tidligere regelsett ikke dekket, nå blir
regulert, bestemmelsene blir mer utfyllende og at regelverket for
fondet nå blir mer tilgjengelig.
Komiteen er tilfreds med at Stortinget,
i tillegg til den årlige stortingsmeldingen om forvaltningen av
Statens pensjonsfond, og den løpende rapporteringen fra Norges Bank
og Folketrygdfondet, også får en rapport fra Representantskapet
for Norges Bank direkte til Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre registrerer at avkastningen
i Statens pensjonsfond utland i 2010 var på 9,6 pst., noe som er
langt lavere enn 2009 der avkastningen var på 25,6 pst. Statens
pensjonsfond Norge ga en avkastning på 15,3 pst. Disse medlemmer er
likevel tilfreds med en slik avkastning, under forutsetning at det
er skjer under moderat risiko som er fondets strategi og mål. Fondet
skal skape høyest mulig avkastning innenfor en moderat og konservativ
risikotoleranse. Markedsverdien til SPU var årsskiftet 3 077 mrd.
kroner og markedsverdien til SPN var 135 mrd. kroner. Ved nasjonalbudsjettet
2011 ble fondets størrelse anslått til over 6 000 mrd. kroner ved
inngangen til 2020.
Disse medlemmer tar for øvrig
redegjørelsen til orientering.
Disse medlemmer merker seg at
rammen for forvaltningskostnader har ligget stabilt gjennom flere
år, til tross for sterk vekst i fondets størrelse. Tallene for 2010
viser en kraftig økning i forvaltningskostnadene, og budsjettet
for 2011 viser en økning i honorarer til eksterne forvaltere på
39 pst. i forhold til 2010. Under høringen i Stortingets finanskomitè
sa finansministeren og lederen for NBIM at på grunn av størrelsen
av fondet oppnår SPU stordriftfordeler og er attraktiv for eksterne
forvaltere, og at NBIM har oppnådd gode avtaler med eksterne forvaltere. Disse
medlemmer mener at kostnadsrammen også burde reflektere
dette. Disse medlemmer har bl.a. blitt gjort kjent
med at departementet har bestilt en analyse der kostnader i Statens pensjonsfond
utland sammenlignes med kostnader i andre tilsvarende fond. Analysen
er gjennomført av det kanadiske konsulentselskapet CEM Benchmarking
Inc., som konkluderer med at Statens pensjonsfond utland betaler
mer for ekstern forvaltning enn fond det er naturlig å sammenligne
med. Det er bekymringsverdig og ikke minst alvorlig hvis Stortingets
finanskomitè har blitt feilinformert.
Disse medlemmer er kjent med
at fondets referanseindeks er blitt mer kompleks de senere årene,
at Norges Bank har økt kontroll- og risikomålingskapasiteten betydelig,
og at inkludering av eiendomsinvesteringer vil bidra til ytterligere
kompleksitet. Disse medlemmer vil likevel påpeke
at det er avgjørende for tilliten til en kostnadseffektiv forvaltning
at departementet stiller strenge krav til kostnadskontroll, særlig når
forvaltningen skjer i en monopolsituasjon.
Disse medlemmer viser til at
fremvoksende markeder ble inkludert i Statens pensjonsfonds referanseindeks
for aksjer første gang i 2000, og at man de siste år har investert
mye mer i fremvoksende markeder. Investeringer i disse markeder
bidrar til å spre risikoen mellom ulike land. Disse medlemmer minner
likevel om at man i flere år har vurdert å opprette eget fond eller
investeringsprogram for investeringer i fremvoksende og mindre utviklede
markeder, noe som er i tråd med konklusjonene til Utviklingsutvalget
og Norfunds anbefaleringer. Disse medlemmer er således
skuffet over at regjeringen heller ikke denne gang legger frem noe
forslag om å opprette fond for investeringer i fremvoksende og mindre
utviklede markeder. Dette har blitt utsatt en rekke ganger. Disse medlemmer ønsker
fortgang i denne prosessen og at det opprettes et fond for investeringer
i fremvoksende markeder i u-land/privat næringsliv i u-land.
Disse medlemmer setter pris på
at det har blitt mer åpenhet rundt forvaltningen og ønsker at forvalternes
lønns- og bonusbetingelser, samt frynsegoder, kommer klart frem
i Norges Bank sine fremtidige rapporter. Disse medlemmer minner
om tidligere advarsler og kritikk som kom etter at flere av fondets
forvaltere mottok store bonusutbetalinger i kriseåret 2008, et år hvor
fondet hadde en negativ avkastning på 633 mrd. kroner. Disse
medlemmer registrerer at ekstremt store utbetalinger til
forvaltere også skjedde i 2010, deriblant utbetaling på over 500 mill.
kroner til en forvalter. Disse medlemmer mener det
bør være størst mulig sammenfallende interesser mellom kapitaleier
og forvaltere. Ideelt sett bør derfor et bonusprogram ha både en
opp- og nedside. Ikke minst bør dette være tilfelle i et forvaltningsfond
som SPU, der forvaltningskapitalen overføres kvartalsvis uten at
forvalterne trenger å gjøre noen store anstrengelser for å skaffe
investeringskapitalen til veie. Ved innføring også av en nedsidebonus
vil kapitaleier og forvalter få samme avkastningsprofil og dermed
større grad av interessesammenfall.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen pålegge Norges Bank
for fremtiden å inngå arbeidsavtaler med sine forvaltere som også
inkluderer nedsidebonus. Dette skal også gjelde eksterne forvaltere som
NBIM inngår avtale med.»
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsfond med formål å investere i bedrifter
og prosjekter innenfor energi- og miljøsektoren, med spesiell vekt
på nyskapende og miljøvennlig energiteknologi. Fondet må gjennom
sin virksomhet underbygge Norges posisjon som energinasjon.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at Statens pensjonsfond har det formålet å spare til kommende
generasjoner slik at de også skal kunne nyte godt av petroleumsformuen,
samt bygge opp nasjonen videre for landets befolkning, slik at landets
nåværende og fremtidige næringsliv vil være godt rustet og har gode
forutsetninger for å hevde seg og være konkurransedyktig i den internasjonale
handelen.
Disse medlemmer registrerer at
regjeringen i sin pressemelding til Meld. St. 15 (2010–2011) Forvaltningen
av Statens pensjonsfond 2010 skriver:
«I motsetning til hos tradisjonelle pensjonsfond er
ikke vår sparing øremerket særskilte forpliktelser som for eksempel
løpende pensjonsutbetalinger.»
Disse medlemmer konstaterer at
fondet derfor ikke har noe med pensjoner å gjøre, men trolig er
et retorisk grep konstruert for å overføre mindre av statens enorme
årlige overskudd til folket. Disse medlemmer mener
derfor at navnet på fondet er direkte misvisende og bør endres.
Fondet som eies av det norske folk skal være et fond for fremtidsrettet
bygging av Norge.
Disse medlemmer er bekymret for
at Norges Banks forvaltning av fondet etter hvert har blitt så omfattende
og stort at det kan gå på bekostning av Norges Banks tradisjonelle
oppgaver. Ettersom en stadig større andel av bankens ansatte har
oppdrag knyttet til pensjonsfondets forvaltning, vil det være en
risiko for at banken har mindre fokus på finansiell stabilitet og
analyser. Dagens ordning kan videre medføre uheldig samrøre mellom
Finansdepartementet og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Det
var gode grunner til at Norges Bank fikk oppgaven med å forvalte
Oljefondet da det ble opprettet i 1996, ettersom sentralbanken hadde
en viss erfaring med obligasjoner, samt greide å holde en armlengdes
avstand til politisk detaljstyring. I dag setter stadig flere spørsmålstegn
ved om Norges Bank har hatt tilstrekkelig kapasitet til å følge
opp investeringene, og noen mener fondet har vokst seg for stort
for banken. Dette utgjør etter hvert en betydelig virksomhet for
Norges Bank, som ligger langt unna en sentralbanks kjernevirksomhet.
Dette taler for at denne virksomheten burde tas ut av Norges Bank.
Samtidig er det ikke mulig å endre denne strukturen over natten,
og alternative forvaltningsmodeller og strukturer må utredes og
deretter komme på plass før man kan gjøre endringer, dersom man
finner dette nødvendig. Disse medlemmer ønsker derfor
at det foretas en større utredning av alternative måter å organisere
fondet på, herunder å skille ut Statens pensjonsfond utland fra
Norges Bank.
Disse medlemmer viser til at
forvaltningen av Statens pensjonsfond utland settes bort til utenlandske
forvaltningsselskap. Disse medlemmer mener dette
ikke nødvendigvis er den beste måten å forvalte fellesskapets verdier
på. Disse medlemmer ønsker at en større andel av
SPU bør forvaltes fra Norge. Dette skyldes at kapital i dag er et
av Norges komparative fortrinn, og at vi bør kunne utnytte vår nye
ressurs til å bygge opp et ledende kapitalforvaltermiljø dersom
SPU i fremtiden skal forvaltes på denne måten. Fondet skal ha langsiktighet
og satse på kompetansebygging. I tillegg til å øke de finansielle
verdiene bør kompetansebygging i forvaltningen også komme eierne
til gode.
Disse medlemmer er enig med regjeringen
i at fondet bør forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning
innenfor moderat risiko, men mener regjeringen ikke tilfredsstiller
sin egen målsetting når den tidligere har valgt å øke eksponeringen
i aksjer til 60 pst. av fondets kapital, men ikke i større grad
investerer i fremvoksende markeder i mindre utviklede land. Disse medlemmer mener
imidlertid det er positivt at man har påbegynt arbeidet med å spre
risikoen ved å investere i eiendom.
Disse medlemmer understreker
at investeringer i realkapital i form av nasjonal infrastruktur,
i svært mange tilfeller vil gi en langt høyere avkastning på sikt
enn passivt eierskap i utenlandske bedrifter. Investeringer i eksempelvis samferdselsprosjekter
vil kunne danne grunnlag for økt økonomisk vekst, og samtidig sikre
oss et bedre grunnlag for alternative næringsveier den dagen olje-
og gassforekomstene er ferdig utnyttet. Disse medlemmer viser
til at Fremskrittspartiet tidligere har foreslått at det bør opprettes
et infrastrukturfond, der avkastningen fra dette fondet øremerkes
investeringer i vei-, jernbane- og kollektivtiltak, inkludert bussbasert kollektivtrafikk
og bredbånd. Disse medlemmer mener at dette bør vurderes
og ses nærmere på, slik at det kommer både nåværende og kommende
generasjon til gode, og som uten tvil vil gjøre at næringslivet
i Norge mer konkurransedyktig internasjonalt.
Disse medlemmer mener at det
ikke kan dokumenteres at aktiv forvaltning gir best avkastning på
sikt. Disse medlemmer er bekymret over kostnadsutviklingen
på fondet og ønsker en indeksbasert forvaltningsstrategi. Disse
medlemmer mener at forvaltningen av Statens pensjonsfond
utland (SPU) i større grad bør forvaltes i henhold til globale indeksreferanser. En
slik strategi vil både redusere risikoen og redusere kostnadene
knyttet til forvaltningen. En indeksbasert forvaltning vil samtidig
gjøre det mulig for Norge å etablere og lede et verdensledende forvaltermiljø
innen denne formen for forvaltning. For i større grad å kunne etterprøve
og sammenligne resultater for ulike forvaltningsstrategier, foreslår disse
medlemmer at Statens pensjonsfond splittes i to, der 5 pst.
av fondet forvaltes innenfor dagens etablerte regime, mens de resterende
95 pst. av fondet flyttes over til passiv indeksbasert forvaltning. For
å oppnå konkurranse ønsker disse medlemmer at den
passive delen også deles i to, der den ene delen forvaltes under
NBIM, mens den andre delen settes ut på anbud.
Disse medlemmer registrerer at
regjeringen velger å fortolke de etiske retningslinjene stadig strengere. Disse
medlemmer ønsker å understreke at etikk pr. definisjon er
subjektivt, og åpner for selektive og politisk motiverte utelukkelsesmekanismer. Disse
medlemmer deler ikke regjeringens visjoner når det gjelder praktiseringen
av de etiske retningslinjene. Rigid praktisering av de etiske retningslinjene
reduserer fondets investeringsunivers, og bidrar til å øke fondets
risiko og redusere fondets potensielle avkastning. Disse
medlemmer viser i den forbindelse særlig til regjeringens
utestengning av verdens ledende forsvarsindustribedrifter.
Disse medlemmer har også merket
seg at regjeringen i stadig sterkere grad etterkommer krav og ønsker
fra snevre interesseorganisasjoner som har som mål å begrense pensjonsfondets investeringsmuligheter,
noe som stadig begrenser fondets investeringspotensial. Disse
medlemmer registrerer også at til tross for regjeringens
forsikringer om at fondet ikke skal benyttes til utenrikspolitiske
formål, så blir regjeringens overdrevne blanding av etikk og butikk
stadig oftere oppfattet som utenrikspolitiske signaler.
Disse medlemmer viser til at
Norge har en lang historie som en miljøvennlig energinasjon. Disse
medlemmer mener det er viktig å bygge opp under de konkurransefortrinnene
Norge allerede har. Verden står ovenfor store utfordringer knyttet
til tilgang på nok energi i tiårene som kommer, og disse
medlemmer mener Norge kan komme med viktige bidrag på dette
området. Disse medlemmer mener Norge allerede i dag
besitter unik kompetanse og teknologi innen både fornybar energiproduksjon og
innen olje og gassproduksjon, og mener det er viktig at staten støtter
opp om, og styrker arbeidet med videre utvikling av dette.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede mulighetene for
å etablere et norsk kapitalforvaltermiljø med bakgrunn i investeringene
som foretas gjennom Statens pensjonsfond utland. Dette kan fortrinnsvis
gjøres ved at utenlandske forvalterselskap pålegges å opprette eller
utvide sin norske virksomhet.»
«Stortinget ber regjeringen legge frem en sak
der SPU splittes i to ved at 95 pst. blir forvaltet iht. passiv
indeksstrategi og at de resterende 5 pst. blir forvaltet iht. aktiv
forvaltningsstrategi. Den delen som forvaltes aktiv (5 pst.) iht.
dagens praksis, mens den andre delen av fondet (95 pst.) splittes
opp i to ulike indeksfond. Ett blir underlagt NBIM, mens det andre
blir lagt ut på anbud. I takt med at SPUs eiendomsportefølje bygges opp
til å utgjøre 5 pst. av fondet, reduseres delen som indeksforvaltes
fra 95 pst. til 90 pst.»
«Stortinget ber regjeringen foreta en ny gjennomgang
av de bedriftene som i dag er utelukket i Statens pensjonsfond utlands
investeringsportefølje grunnet rigid praksis av de etiske retningslinjene.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti har merket seg at kostnadene forbundet
med forvaltningen av SPU er betydelige. I 2010 var forvaltningskostnadene
ca. 3 mrd. kroner og det er budsjettert med 4 mrd. kroner i kostnader
i 2011. Som den formelle eieren av fondet er det departementets
ansvar å godkjenne forvaltningskostnadene i fondet. Gitt størrelsen
på kostnadene er det naturlig, og viktig, at Stortinget er godt
informert om disse, inklusive hva de består av og utviklingen av
kostnadene.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen i neste
års melding om Statens pensjonsfond presentere mer detaljer om kostnadene
forbundet med forvaltningen av SPU, inklusive detaljer om det seneste
budsjettet departementet har godkjent.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet peker
på at man er i en tid preget av statlige gjeldskriser. Disse
medlemmer også opptatt av at den aktive forvaltning i fondet
ikke skal bidra til å svekke Norges renommé i utlandet. En tenkt
situasjon som kan svekke Norges omdømme er om det blir offentlig
kjent at SPU forsøker å profittere på et lands økonomiske vanskeligheter,
for eksempel gjennom å shorte dette landets statsobligasjoner.
Disse medlemmer merker seg at
departementet vurderer å gjøre endringer i forvaltningen av SPUs
obligasjonsportefølje. Et av forslagene som vurderes, basert på
en utredning fra Schaefer og Behrens, er å dele obligasjonsporteføljen
i en del som indeksforvaltes og en eller flere deler som forvaltes
aktivt. Disse medlemmer registrerer at dette forslaget
ligner på et forslag tidligere fremmet av Fremskrittspartiet om
å dele hele fondet (også aksjeporteføljen) i to deler: en del som
indeksforvaltes og en del forvaltes aktivt. Disse medlemmer merker
seg også at departementet også vurderer et forslag om å «forenkle»
referanseindeksen for obligasjonsporteføljen ved å fjerne statsrelaterte
og pantesikrede. Disse medlemmer registrerer at SPU
i dag har en betydelig overvekt i slike obligasjoner i dag og undres
over at dette ikke nevnes i meldingen.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen i neste års melding legge
frem en bred vurdering av hvordan ulike aspekter av SPUs forvaltning,
som for eksempel de etiske retningslinjene og den aktive forvaltningen,
potensielt kan skade Norges renommé i utlandet.»
«Før det gjøres betydelige endringer i referanseindeksen
for obligasjonsdelen av SPU, ber Stortinget regjeringen komme tilbake
med analyser og vurderinger av konsekvensene av en slik omlegging.
Analysene bør inkludere vurderinger av hvordan endringene vil påvirke
risikoen og forventet avkastning i fondet (både i normale tider
og i perioder med finansiell ustabilitet), hvordan det forventes
at Norges Bank vil endre den faktiske porteføljen som en følge av
omleggingen, forventede kostnader som vil påløpe på grunn av omleggingen
og i hvilken grad det vil bli enklere eller vanskeligere for Norges
Bank å oppnå meravkastning etter en eventuell omlegging.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at disse
medlemmer flere ganger de siste årene har tatt til orde
for at det bør foretas en vurdering av om den valgte organiseringen
av Statens pensjonsfond utland er optimal sett i forhold til fremtidige
utfordringer og til de mål som er satt for forvaltningen, og ønsker
en utredning av alternative måter å organisere fondet på. En slik
vurdering bør også omfatte spørsmålet om det i fortsettelsen skal
være ett eller flere fond. Disse medlemmer mener fortsatt
at dette er en aktuell problemstilling og fremmer derfor følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med neste
evaluering av Statens pensjonsfond utland foreta en utredning av
alternative måter å organisere fondet på, herunder spørsmålet om etablering
av egen pengepolitisk komité i Norges Bank slik at hovedstyret i
større grad kan konsentrere kompetansen om kapitalforvaltning eller
en modell hvor forvaltningen av SPU skilles fra Norges Bank, samt
om det i fortsettelsen skal være ett eller flere fond.»
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre merker seg at tapene i Statens
pensjonsfond utland i finanskriseåret 2008 er mer enn hentet inn
igjen. Dersom en ser perioden 2008–2010 under ett, har fondet hatt
en samlet avkastning tilsvarende mer enn 260 mrd. kroner. Disse
medlemmer merker seg at dersom en hadde redusert risikoen i
fondet i 2008 eller 2009, ville gjeninnhentingen i oppgangsperioden
etter finanskrisen ikke vært like sterk. Disse medlemmer understreker behovet
for en bred forankring av viktige sider ved forvaltningen av Statens
pensjonsfond. En slik forankring er en forutsetning for en langsiktig
og trygg forvaltning. Det er viktig at en evner å stå fast ved en
langsiktig strategi, særlig når det er uro i markedene.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at fondets utvikling
tilsier at det i årene som kommer vil være en sterk økning i bruken
av oljepenger som følge av 4 prosent-målet i handlingsregelen. Flere
økonomer, også Statistisk sentralbyrå, har reist en debatt om bruken
av oljepenger bør reduseres til 3 pst., dels basert på historisk
avkastning i fondet men også av hensyn til konkurranseutsatt næringsliv. Disse
medlemmer mener at dette er en debatt som må følges nøye.
Når bruken av oljepenger øker, øker også behovet for å bruke pengene
slik at det øker veksten i norsk økonomi og ikke undergraver konkurranseevnen
til norsk eksportrettet næringsliv.
Sentralbanksjef Øystein Olsen la i sin årstale
i februar 2011 stor vekt på gjennomføringen av handlingsregelen.
Sentralbanksjefen pekte på at handlingsrommet er brukt
«til å gjennomføre standardøkninger og øke utgiftene
på en rekke områder. Prioritering av tiltak som styrker produktiviteten
og vekstevnen på lengre sikt, herunder justeringer i skattesystemet,
synes derimot å ha kommet noe i bakgrunnen.»
Disse medlemmer mener på denne
bakgrunn at økt bruk av oljepenger skal kanaliseres til forskning
og utdannelse, infrastruktur og vekstfremmende skattelettelser.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre stiller seg uforstående
til at regjeringen ennå ikke har valgt å opprette et investeringsfond
med formål om å investere i bærekraftige bedrifter i utviklingsland
og fremvoksende markeder, til tross for at Utviklingsutvalget og Norfund
har anbefalt dette.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsfond med formål å investere i bærekraftige
bedrifter og prosjekter i fattige land og fremvoksende markeder,
med en målsetting om samlet investeringsramme på minimum 10 mrd.
kroner.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Venstre mener det er viktig å ha størst mulig sammenfall
mellom kapitaleiers interesser og forvalters interesser. Bonusavtaler
er et redskap for å oppnå bedre interessesammenfall, og disse
medlemmer har merket seg at Norges Bank er i ferd med å
gå over til flerårige bonusavtaler som vil bedre interessesammenfallet
over en lengre tidshorisont.
Disse medlemmer viser til at
det har vært foreslått å pålegge Norges Bank å innføre nedsidebonus
i sine bonusavtaler med forvaltere. En nedsidebonus innebærer i
praksis at en større del av fastlønnen gjøres variabel. Dersom nedsiden skal
være like stor som oppsiden vil for mange av forvalterne nedsiden
være større enn fastlønnen. Disse medlemmer mener
at det vil være naivt å tro at en slik omlegging vil la seg avtale med
forvalterne uten en vesentlig økning av fastlønnen, eventuelt en
mer vesentlig økning av bonusbeløpene. Disse medlemmer kan
vanskelig se at dette lar seg forene med god kostnadskontroll.
Formålet med Statens pensjonsfond er å understøtte
statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter
og å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelsen av statens petroleumsinntekter.
En langsiktig og trygg forvaltning av Statens pensjonsfond bidrar
til å sikre at petroleumsformuen kan komme alle generasjoner til
gode.
Statens pensjonsfond er et instrument for generell
sparing. Fondet har ikke klart definerte forpliktelser i framtiden.
Siktemålet med investeringene er å oppnå en høyest mulig internasjonal
kjøpekraft av kapitalen i fondet gitt et moderat nivå på risiko.
Som statlig eid fond er det lagt vekt på at
fondet skal følge en ansvarlig investeringspraksis som tar hensyn
til god selskapsstyring, og miljømessige og samfunnsmessige forhold.
En slik praksis henger nøye sammen med formålet om å oppnå god avkasting
over tid og er en forutsetning for oppslutningen om forvaltningen
av fondet i den norske befolkningen.
Departementets ambisjon er at Statens pensjonsfond
skal være verdens best forvaltede fond. Dette innebærer at en skal
identifisere ledende praksis internasjonalt i alle deler av forvaltningen
og strekke seg mot dette.
Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond
utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Den operative
forvaltningen av de to delene av fondet ivaretas av henholdsvis Norges
Bank og Folketrygdfondet, og skjer innenfor mandater fastsatt av
departementet. Mandatene gjenspeiler departementets langsiktige investeringsstrategi
for de to delene av fondet. I meldingens kapittel 2 drøftes investeringsstrategien
for SPU. Investeringsstrategien for SPN drøftes i meldingens kapittel
3.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
Fondets investeringsstrategi er blitt utviklet gradvis
siden 1998, da fondets kapital for første gang ble investert i aksjer.
På den måten har det vært mulig å oppnå en bred oppslutning om fondets
investeringsstrategi, og erfaringen så langt er at de strategiske
valgene har vært robuste overfor perioder med tildels betydelig
uro i finansmarkedene. Fondets sammensetning ligner på sammensetningen
av andre fond internasjonalt, jf. omtale i meldingens kapittel 2.1.
Et naturlig spørsmål for utviklingen av fondets strategi framover
er om særtrekk ved fondet kan utnyttes ytterligere for å oppnå et
bedre bytteforhold mellom forventet avkastning og risiko. Erfaringen
siden 1998 er at det tar tid å gjennomføre endringer i fondets strategi.
I meldingen drøftes mulige endringer som i mange tilfeller ligger
noe fram i tid, men som det likevel er hensiktsmessig å starte drøftingen
av nå.
Departementet presenterer i meldingen flere
eksterne utredninger av spørsmål knyttet til videreutviklingen av
fondets strategi. I meldingens kapittel 2.3 drøftes spørsmålet om
det bør åpnes opp for nye investeringer i unoterte markeder, mens
meldingens kapittel 2.4 drøfter fondets fordeling på geografiske
regioner og valutaer. Et sentralt tema er om fondets lange tidshorisont
innebærer at en bør legge mindre vekt på valutarisiko enn tidligere
antatt. I meldingens kapittel 2.5 drøftes ulike sider ved forvaltningen
av fondets obligasjonsportefølje. Et sentralt tema er hvilken rolle
obligasjonsporteføljen skal spille i fondets investeringsstrategi.
Som en bakgrunn for temaene som tas opp i kapitlene
2.3–2.5 presenteres noen hovedspørsmål knyttet til arbeidet med
å videreutvikle strategien. Analysene bygger blant annet på innspill
fra Norges Bank og en rapport fra Strategirådet 2010, som begge
har gitt sitt syn på hovedutfordringer knyttet til fondets strategi
framover. Norges Banks brev til Finansdepartementet 6. juli 2010
ble publisert og omtalt i forbindelse med Nasjonalbudsjettet 2011.
Rapporten fra Strategirådet ble presentert på et seminar på Handelshøyskolen
BI i november 2010. Det vises til meldingen for nærmere redegjørelse.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
Unoterte investeringer er investeringer i aktiva som
ikke handles på regulerte markedsplasser. Slike aktiva representerer
en betydelig del av verdiskapingen i økonomien. De siste årene har institusjonelle
investorer økt eksponeringen mot andre aktivaklasser enn noterte
aksjer og obligasjoner, som eiendom, unoterte aksjer og infrastruktur.
CEM Benchmarking har utarbeidet en sammenlikningsgruppe for SPU
bestående av 19 av verdens største pensjonsfond. Den gjennomsnittlige
strategiske allokeringen til andre aktivaklasser enn noterte aksjer
og obligasjoner var ved utløpet av 2009 på 16 pst. av samlet kapital.
Høyest allokering var det til unotert eiendom, unoterte aksjer og
infrastruktur på hhv. 6 pst., 5 pst. og 2 pst. av samlet kapital.
Ved å utvide investeringsuniverset til slike alternative aktiva,
ønsker investorene å bedre bytteforholdet mellom forventet avkastning
og risiko.
I markedene for noterte aktiva, som kjennetegnes
av lave transaksjonskostnader og høy omsettelighet, vil effektiv
konkurranse normalt sikre at all relevant informasjon raskt reflekteres i
aktivaprisene. I slike velfungerende (effisiente) markeder vil det
normalt være svært krevende for investorer å etablere fortrinn.
I likhet med noterte markeder vil de store unoterte markedene som
eiendom, unoterte aksjer og infrastruktur, også kjennetegnes av
høy konkurranse, men det vil være mer ressurskrevende å innhente
investeringsrelatert informasjon, gjennomføre investeringene og
forvalte disse. Disse faktorene gjør unoterte investeringer krevende,
men legger samtidig forholdene bedre til rette for at investorer
i perioder kan opparbeide seg fortrinn som kan bedre bytteforholdet
mellom risiko og avkastning.
I markeder for unoterte investeringer eksisterer det
ingen investerbar referanseindeks, slik at det ikke er mulig å drive
passiv indeksforvaltning. De operasjonelle utfordringene gjør at
mange institusjonelle investorer benytter eksterne forvaltere, primært
fondsliknende konstruksjoner. En utfordring ved slik forvaltning
er å etablere forvaltningskontrakter som gir investor og forvalter mest
mulig sammenfallende interesser. Et sentralt element er fordelingen
av avkastningen mellom forvalter og investor. I utgangspunktet bidrar
investor kun med langsiktig kapital, mens avkastningen skapes av
fondsforvalter. Investors utfordring består i å sikre seg tilstrekkelig kompensasjon
for risikoen og en andel av eventuell meravkastning. Fordelingen
vil være avhengig av styrkeforholdet mellom partene, som blant annet
påvirkes av tilbud og etterspørsel etter slike forvaltningstjenester
og markedets avkastningskrav for langsiktig kapital. Historiske
avkastningstall for unoterte aksjefond tyder på at den gjennomsnittlige
forvalter har fått en for stor andel av avkastningen, slik at investor ikke
er blitt tilstrekkelig kompensert for risikoen forbundet med investeringene.
Analyser av unoterte investeringer kan tyde
på at store institusjonelle investorer kan være bedre egnet til
å opparbeide seg fortrinn som gir lavere kostnader og høyere avkastning
enn små investorer. Større fond synes å ha bedre muligheter til å
følge opp og vurdere fondsforvaltere og investerer derfor i bedre
fond. Store fond synes også å ha mer intern forvaltning som er betydelig
billigere enn ekstern forvaltning, og betaler samtidig lavere honorarer
til eksterne forvaltere. Disse stordriftsfordelene gjelder også
for noterte investeringer, men siden det normalt er høyere forvaltningskostnader
knyttet til unoterte investeringer, er de av langt større betydning
for nettoavkastningen for unoterte investeringer. Selv om det eksisterer
betydelige stordriftsfordeler, har flere av markedene kapasitetsbegrensninger
som begrenser større investorers potensial til å utnytte disse stordriftsfordelene.
Unoterte markeder kjennetegnes av høye transaksjonskostnader
og lav omsettelighet. Det gjør at investor vil forvente en kompensasjon
i form av en likviditetspremie. Siden likviditeten i unoterte markeder
varierer over tid, skapes det usikkerhet knyttet til framtidige transaksjonskostnader.
Likviditet påvirker også prisnivået på aktivaene, og likviditetsendringer kan
derfor påvirke prisingen. Begge disse forholdene utgjør ekstra risiko
for investor. Aktiviteten og prisingen i unoterte markeder vil også være
knyttet opp mot tilgangen til og prisingen av kreditt, ettersom
investeringer i eiendom, infrastruktur og av oppkjøpsfond ofte gjennomføres
med betydelig grad av belåning. Varierende likviditetsforhold i
kredittmarkedene vil derfor kunne skape svingninger i verdien for slike
aktiva. Investorer med lang investeringshorisont, stor evne til
å holde på investeringer med lav likviditet og lave forvaltningskostnader
kan være godt egnet til å høste en slik likviditetspremie.
Et generelt problem ved vurderinger av markeder
for unoterte investeringer er at tilgangen på historiske avkastningstall
er begrenset. Dette kan gjøre det krevende å trekke robuste konklusjoner
om forventet avkastning og risiko. Det vises til meldingen for nærmere
redegjørelse.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Venstre viser til at eksterne rapporter har identifisert
at det er et potensial for å utnytte fondets særtrekk på en positiv
måte ved å investere i unoterte aktiva. Slike investeringer stiller
imidlertid en rekke krav til både eier og forvalter for at de skal
være et positivt bidrag til fondets portefølje. Disse medlemmer hadde
ønsket en mer fremoverlent holdning fra regjeringen, hvor det pekes
på løsninger for unoterte investeringer.
Investeringene i SPU har en fast fordeling på
tre regioner: Europa, Amerika/Afrika og Asia/Oseania. Innenfor hver
region er investeringene i hovedsak fordelt på land etter verdipapirmarkedenes
relative størrelse. Fondets geografiske fordeling bestemmer implisitt
fondets valutafordeling. Regionvektene er hhv. 50, 35 og 15 pst.
for aksjer og 60, 35 og 5 pst. for obligasjoner. Det vil si at mer
enn halvparten av kapitalen i fondet er investert i Europa. Regionvektene
er et resultat av avveiing av flere hensyn. Et viktig formål med
den høye andelen i Europa har vært å redusere fondets valutarisiko. Det
vises til meldingen for nærmere redegjørelse.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
De første overføringene til SPU i 1996 og 1997 ble
i sin helhet investert i statsobligasjoner utstedt av noen få utviklede
land. Siden den gang har aksjeandelen i fondet økt og andelen obligasjoner
gått tilsvarende ned. Samtidig er obligasjonsinvesteringene blitt
utvidet til å omfatte flere markeder og segmenter. Utvidelsen av
fondets referanseindeks for obligasjoner gjenspeiles i antall verdipapirer
i indeksen. I 2010 inngikk 11 200 verdipapirer i referanseindeksen
for obligasjoner, mot i underkant av 1 000 verdipapirer i 1998.
Blant annet i lys av erfaringene fra finanskrisen har
departementet ønsket en gjennomgang av avkastnings- og risikoegenskapene
til ulike deler av obligasjonsmarkedet for å vurdere forvaltningen
av disse investeringene på nytt. Obligasjonsmarkedet er nærmere
beskrevet i boks 2.8.
Gjennomgangen av obligasjonsforvaltningen følger
også opp Meld. St. 10 (2009–2010), der departementet drøftet behovet
for å vurdere fondets referanseindeks for obligasjoner i lys av svakheter
ved dagens indeks, og spørsmålet om å inkludere eksponering mot
systematiske risikofaktorer i fondets referanseindekser.
Departementet har engasjert to eksterne eksperter,
professor Stephen Schaefer og konsulent Jörg Behrens (heretter forkortet
SB), til å utrede problemstillinger knyttet til systematiske risikofaktorer
i obligasjonsmarkedet. Deres rapport (heretter omtalt som SB-rapporten)
er tilgjengelig på departementets internettside (www.regjeringen.no/spf).
Videre har departementet mottatt råd og vurderinger knyttet til
fondets obligasjonsinvesteringer fra Norges Bank, jf. brev til departementet
6. juli 2010 og 18. mars 2011. Departementet har også mottatt en
omfattende rapport med bakgrunnsinformasjon fra Norges Bank som
er lagt ut på departementets internettside.
Det vises til meldingen, der det gis en gjennomgang
av avkastning og risiko i ulike deler av markedet. Deretter beskrives
sammensetningen av dagens referanseindeks for obligasjoner i SPU,
rådene fra Norges Bank og SB og departementets vurderinger.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
Grunnkapitalen i SPN stammer fra overskudd på trygderegnskapene
etter innføringen av folketrygden i 1967 og fram til slutten av
1970-tallet. Den formelle organiseringen av SPN ble endret fra 2008
ved at en synliggjorde skillet mellom formuesmassen SPN og Folketrygdfondet
som forvalter av denne formuesmassen. Kapitalen ble plassert som
innskudd i Folketrygdfondet, som forvalter midlene i eget navn og
etter et eget mandat fastsatt av departementet. Avkastningen av
midlene i SPN overføres ikke til statskassen, men legges løpende
til kapitalen.
Hoveddelen av midlene i SPN er plassert i det norske
aksje- og obligasjonsmarkedet. Fondets særtrekk, slik som størrelse
og langsiktighet, skiller SPN fra mange andre investorer i det norske
markedet. Størrelse gir visse fordeler, blant annet muligheten til
å utnytte stordriftsfordeler i forvaltningen. Samtidig medfører
fondets dominerende størrelse i det norske markedet visse begrensninger
når det gjelder muligheten til å foreta store skift i porteføljens
sammensetning over kort tid. Det norske markedet kjennetegnes for
øvrig av lav likviditet i aksjene til flere selskaper, noe som forsterker
utfordringene knyttet til å gjennomføre porteføljetilpasninger.
Utgangspunktet for forvaltningen av SPN er fondets
investeringsstrategi, slik denne kommer til uttrykk gjennom referanseindeksen
som er fastsatt av departementet. Referanseindeksen er en detaljert
beskrivelse av hvordan fondets kapital skal være investert. Indeksen
er fordelt på aksjer (60 pst.) og obligasjoner (40 pst.), og på
to geografiske regioner, Norge (85 pst.) og Norden for øvrig utenom
Island (15 pst.). Departementet har valgt Oslo Børs som leverandør
av de to aksjeindeksene, mens Barclays Capital er valgt som leverandør
av referanseindeksene for obligasjonsinvesteringene. I mandatet
for SPN er det gitt en nærmere beskrivelse av sammensetningen av
fondets referanseindeks.
Folketrygdfondet har innenfor visse rammer anledning
til å avvike fra referanseindeksen med sikte på å skape meravkastning
(aktiv forvaltning). Departementet har i mandatet for SPN satt en
ramme for avvik på 3 pst. per år målt ved forventet relativ volatilitet,
jf. omtalen i avsnitt 5.2.4 i meldingen. Denne rammen har ligget
fast siden 2008, etter at den ble nedjustert fra 3,5 pst. i 2007.
Før omdanningen av Folketrygdfondet til særlovselskap i 2008 ble
rammen for forventet relativ volatilitet fastsatt av styret i Folketrygdfondet.
Forventet relativ volatilitet er et statistisk
mål på risiko, som gir uttrykk for hvor mye avkastningsforskjellen
mellom de faktiske investeringene og referanseindeksen forventes
å variere. Under visse statistiske forutsetninger, og gitt at Folketrygdfondet
utnytter denne rammen fullt ut, betyr rammen på 3 pst. at avkastningsforskjellen
mellom de faktiske investeringene og referanseindeksen forventes
å være mindre enn 3 prosentpoeng i to av tre år. Forskjellen forventes å
være mindre enn 6 prosentpoeng i 19 av 20 år og mindre enn 9 prosentpoeng
i 99 av 100 år.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
I forbindelse med fjorårets evaluering av den
aktive forvaltningen i SPU ble Folketrygdfondet bedt om å vurdere
relevansen for SPN av de eksterne rapportene som departementet mottok
i den forbindelse. Folketrygdfondet kommenterte disse rapportene
i brev til departementet i januar 2010. Folketrygdfondet ga uttrykk
for at aktiv forvaltning av SPN også framover vil være den beste
måten å skape merverdier på, jf. Meld. St. 10 (2009–2010). I fjorårets
melding varslet departementet at en ville komme nærmere tilbake med
vurderinger av den aktive forvaltningen i SPN.
Som en del av arbeidet med å vurdere den aktive forvaltningen
i SPN har departementet innhentet tre eksterne rapporter. MSCI Barra
har på oppdrag fra departementet gjennomført en analyse av resultatene
i SPN, mens professor Thore Johnsen ved Norges Handelshøyskole har
kommet med vurderinger av grunnlaget for aktiv forvaltning framover.
Videre har Folketrygdfondet i brev til departementet utdypet sine
tidligere vurderinger av den aktive forvaltningen i SPN og lagt
fram en plan for aktiv forvaltning. De eksterne rapportene er lagt
ut på departementets internettside (www.regjeringen.no/spf). Det
vises til meldingen for nærmere redegjørelse.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
Ved utgangen av 2010 var markedsverdien til SPU
3 077 mrd. kroner før forvaltningskostnadene for 2010 var trukket
fra, jf. figur 4.1. Dette var en økning på 437 mrd. kroner fra året før.
Økningen i fondskapitalen skyldes først og fremst tilførsel av nye
midler og at fondet oppnådde god avkastning på investeringene, jf.
figur 4.2. Samlet for årene 1996–2010 er fondet tilført 2 508 mrd.
kroner før fradrag for forvaltningskostnader, mens den totale avkastningen
målt i fondets valutakurv i samme periode tilsvarte 746 mrd. kroner.
En sterkere kronekurs reduserte isolert sett fondets verdier med
160 mrd. kroner, men dette påvirker ikke fondets internasjonale kjøpekraft.
Samlede forvaltningskostnader i perioden 1996–2010 var 16 mrd. kroner.
Økningen i aksjeandelen fra 40 til 60 pst.,
sammen med sterk vekst i fondskapitalen, har økt fondets eierandeler
i aksjemarkedene. Med fortsatt betydelig tilførsel av kapital til
fondet vil eierandelene i aksjemarkedene fortsette å øke. Ved utgangen
av 2010 var fondets eierandeler i selskapene som inngår i referanseindeksen
for aksjer (FTSE All Cap) i gjennomsnitt om lag 1 pst. Eierandelen
i obligasjonsmarkedene økte noe i 2010, men har totalt sett falt
de siste årene. Den viktigste årsaken til det er at obligasjonsandelen
i fondet er redusert fra 60 til 40 pst. I tillegg har størrelsen
på obligasjonsmarkedet økt, blant annet på grunn av økt lånebehov
i mange land under finanskrisen.
Den økonomiske veksten tok seg opp gjennom 2010.
Særlig gjaldt dette Asia, men også Amerika hadde en god utvikling.
I Europa var bildet mer blandet. Noen land, som Sverige og Tyskland,
hadde høy vekst, mens andre land hadde svak eller negativ vekst.
Utviklingen i Europa var preget av utfordringer knyttet til stor
gjeld og finansiering av budsjettunderskudd. Særlig gjaldt dette
Hellas og Irland, men til dels også Portugal og Spania. Det har
vært usikkerhet om virkningen på euroen dersom et av medlemslandene
i eurosonen skulle få betalingsvansker, og omfanget av den økonomiske
støtten fra de andre landene i en slik situasjon. Denne usikkerheten
påvirket det globale aksjemarkedet i første halvår 2010. I mai 2010
kom EU og IMF til enighet om en krisepakke på totalt 750 mrd. euro,
noe som reduserte usikkerheten. Fra sensommeren i fjor var utviklingen
i de globale aksjemarkedene positiv.
I mange land har inflasjonen økt gjennom 2010. Likevel
har mange land holdt styringsrentene uendret på et meget lavt nivå
av frykt for at veksten i økonomien skulle falle dersom stimulansene
ble trappet ned. Obligasjonsrentene fulgte i stor grad utviklingen
i aksjemarkedet. Gjennom første halvår av 2010 falt rentene, og ga
høy avkastning for obligasjoner. Utover høsten snudde dette, og
rentene økte. Ved inngangen til 2011 var rentene på 10 års statsobligasjoner
i USA, Japan og i de viktigste EU-landene noe lavere enn ved inngangen
til 2010.
Samlet sett var avkastningen på SPUs referanseindeks
8,57 pst. i 2010, målt i referanseindeksens valutasammensetning
(valutakurven). Avkastningen på referanseindeksen for aksjeinvesteringene
var 12,61 pst., og avkastningen på referanseindeksen for obligasjonsinvesteringene var
2,58 pst.
Avkastningen på fondet var 9,62 pst. i 2010. Høy
avkastning de siste to årene bidrar til at gjennomsnittlig avkastning
for fondet siden 1998 nå er i overkant av 5 pst., opp fra i underkant
av 3 pst. i 2008.
Avkastningen på fondets aksjeportefølje var
høy i 2010, mens avkastningen i obligasjonsporteføljen var noe lavere.
I perioden fra 1998 til 2010 har obligasjonsporteføljen hatt en
høyere samlet avkastning enn aksjeporteføljen. I denne perioden
har store deler av verdensøkonomien vært gjennom to resesjoner hvor
aksjekursene har falt betydelig, først etter at IT-boblen sprakk i
2000 og deretter da finanskrisen inntraff i 2008. I samme periode
har rentene på obligasjoner med lang løpetid falt, noe som har vært
positivt for avkastningen på obligasjonsporteføljen.
Samlet brutto meravkastning i fondet (før forvaltningskostnader)
var 1,06 prosentpoeng i 2010. Dette skyldtes 0,73 prosentpoeng meravkastning
i aksjeporteføljen og 1,53 prosentpoeng meravkastning i obligasjonsporteføljen. Ifølge
Norges Bank kom om lag to tredeler av meravkastningen fra internt
forvaltede midler, mens resten kom fra ekstern forvaltning. Fondets investeringer
i råvarebaserte aksjer og finansaksjer ga høyere avkastning enn
referanseindeksene, mens investeringer i teknologiaksjer utviklet
seg svakere. I obligasjonsporteføljen var de største bidragsyterne
til meravkastningen investeringene i amerikanske panteobligasjoner
og europeiske selskapsobligasjoner. Fondet tjente også på at beholdningen av
statsgjeld fra flere søreuropeiske land var lavere enn i referanseindeksen.
Departementet har tidligere uttrykt en forventning
til årlig netto verdiskaping fra aktiv forvaltning på om lag 1/4 pst.
i gjennomsnitt over tid. Som en tilnærming skal dette måles ved
brutto meravkastning, jf. Meld. St. 10 (2009–2010). Den betydelige
mindreavkastningen i 2008 førte til at fondet hadde en mindreavkastning
for hele perioden fra 1998 til 2008 sett under ett. De gode resultatene
i den aktive forvaltningen i 2009 og 2010 bidro imidlertid til å
øke den gjennomsnittlige årlige brutto meravkastningen, som ved
utgangen av 2010 var 0,31 prosentpoeng, altså noe i overkant av
målet på 1/4 pst. For perioden 1998–2010 har departementet beregnet
brutto meravkastning for fondet totalt til om lag 50 mrd. kroner.
For å følge utviklingen i fondets kjøpekraft måler
man realavkastningen, det vil si den nominelle avkastningen justert
for generell prisstingning. Prisstigningen måles ved samme landfordeling
som valutakurven. Realavkastningen i 2010 var 7,57 pst., mens årlig
gjennomsnittlig realavkastning i perioden fra 1997 til 2010 var
3,33 pst. Dette er en økning på om lag 1,8 prosentpoeng siden utgangen
av 2008.
Utviklingen i referanseindeksene har svært stor betydning
for totalavkastningen til fondet. Den aktive forvaltningen har gitt
et betydningsfullt, men mindre bidrag til totalavkastningen. Dette viser
at det i denne perioden har vært beslutningene knyttet til fondets
aktivaallokering som har betydd mest for avkastningen i fondet,
og ikke beslutninger knyttet til aktiv forvaltning.
Risikoen knyttet til en investering blir ofte
målt ved standardavviket til investeringens avkastning. Standardavviket
er et mål på hvor mye avkastningen svinger. Standardavviket til
totalavkastningen i SPU er avhengig av standardavvikene til aksje-
og obligasjonsavkastningen, hvor stor andel av fondet som består
av aksjer i forhold til obligasjoner, samt hvordan avkastningen
for aksjer og obligasjoner samvarierer.
Svingningene øker gjerne i perioder med stor usikkerhet
i økonomien, slik som under finanskrisen i 2008. Samvariasjonen
mellom avkastningen til aksje- og obligasjonsindeksen har også en
tendens til å endre seg vesentlig i krisetider. Figur 4.11 i meldingen
viser samvariasjonen mellom indeksene i perioden fra 1998–2010,
målt ved korrelasjonen. Korrelasjon lik 1 tilsier at avkastningene
beveger seg perfekt i takt, korrelasjon nær null betyr at avkastningene
beveger seg uavhengig av hverandre, mens negativ korrelasjon betyr
at avkastningene beveger seg i motsatt retning. Figuren viser at
korrelasjonen økte betydelig under finanskrisen.
Som følge av økningen av aksjeandelen fra 40
til 60 pst. var det forventet at standardavviket til totalindeksen
ville øke. Økningen i standardavviket som fant sted fra høsten 2007
var et resultat både av økt aksjeandel, økt standardavvik i aksje-
og obligasjonsindeksene og økt samvariasjon mellom aksje- og obligasjonsindeksene.
Ved utgangen av 2010 var både samvariasjonen og standardavvikene
tilbake på gjennomsnittlige nivåer for perioden 1998–2010. Det kan
derfor antas at standardavviket til totalindeksen ved utgangen av
2010 var nært opptil det som vil være et nytt gjennomsnittsnivå
som følge av oppvektingen av aksjer. Man må regne med at det vil kunne
bli store svingninger i standardavviket til referanseindeksen for
fondet også i framtiden.
Norges Banks aktive forvaltning gjør at avkastningen
i den faktiske porteføljen avviker fra avkastningen i referanseindeksen.
Standardavviket til denne differanseavkastningen – enten mer- eller
mindreavkastning – er et mål på risikoen i den aktive forvaltningen,
og betegnes relativ volatilitet. Relativ volatilitet kan beregnes
i etterkant (realisert relativ volatilitet) eller i forkant (forventet
relativ volatilitet) av investeringsperioden. I mandatet som departementet
har fastsatt for forvatningen av SPU, stilles det krav om at banken
skal investere fondets midler med sikte på at den forventede relative
volatiliteten ikke skal overstige 1 pst. Den forventede relative volatiliteten
er et modellberegnet estimat på hvor store svingningene framover
kan bli. Siden dette er et estimat, vil det kunne forekomme at den
realiserte meravkastningen blir større enn 1 pst. uten at dette
er et brudd på rammen. Dersom dette skjer ofte, tyder det imidlertid
på svakheter ved selve beregningsmodellen. Figur 4.12 viser utviklingen
i realisert relativ volatilitet for henholdsvis aksje- og obligasjonsporteføljene,
og for fondet samlet. Figuren viser at de faktiske svingningene
i differanseavkastningen til fondet var store under finanskrisen,
men at de gjennom 2010 ble markert mindre. Ved inngangen til 2011
var realisert relativ volatilitet godt under 1 pst.
Norges Banks aktive forvaltning innebærer at risikoen
i den faktiske porteføljen vil kunne øke noe i forhold til referanseindeksen.
Figur 4.13 viser utviklingen i standardavviket til den faktiske
porteføljen og til referanseindeksen. Figuren viser at mesteparten
av tiden har risikoen i den faktiske porteføljen vært om lag lik
risikoen i referanseindeksen. Et unntak var under finanskrisen da
risikoen var høyere i fondet enn i indeksen, noe som i stor grad
skyldtes deler av fondets obligasjonsinvesteringer. Hoveddelen av
disse obligasjonsinvesteringene var ved utgangen av 2010 ikke lenger
i porteføljen. Figuren viser at det i all hovedsak er risikoen i referanseindeksen
som er avgjørende for risikoen i fondet, og at den aktive forvaltningen
kun gir et mindre bidrag.
Både aksjeporteføljen og obligasjonsporteføljen har
eksponeringer mot systematiske risikofaktorer. Figur 4.14 i meldingen
viser aksjeporteføljens anslåtte eksponering mot noen slike faktorer.
Den indikerer at aksjeporteføljen hadde en større eksponering mot
små selskaper enn referanseindeksen gjennom hele 2010, mens eksponeringen
mot de andre systematiske risikofaktorene var både mindre og mer
varierende. Meldingens figur 4.15 viser eksponeringen mot systematiske
risikofaktorer i obligasjonsporteføljen. Figuren antyder at obligasjonsporteføljen
gjennom 2010 var investert i obligasjoner med noe kortere gjennomsnittlig
løpetid enn obligasjonene i referanseindeksen, og at porteføljen
var overvektet mot valutaer med et høyt rentenivå. I tillegg var
en større del av porteføljen investert i obligasjoner med lav kredittkvalitet
enn det som følger av referanseindeksen.
En måte å ramme inn den aktive forvaltningen på,
er å begrense hvor stor andel av verdipapirene i porteføljen som
kan være ulik verdipapirene i referanseindeksen. Sammenfallet for henholdsvis
aksje- og obligasjonsporteføljen til SPU har vært om lag uendret
for aksjeporteføljen de siste årene, og ligger i overkant av 80 pst.
Til sammenlikning har det vært en betydelig økning
i graden av sammenfall i obligasjonsporteføljen i etterkant av finanskrisen.
I obligasjonsporteføljen blir et verdipapir vurdert å være sammenfallende
med et verdipapir i referanseindeksen dersom de er utstedt av samme
låntaker. Ved utgangen av 2010 var sammenfallet i overkant av 75 pst.
I forvaltningen av SPU har Norges Bank mulighet
til å eie opp til 10 pst. av ett enkelt selskap. Ved utgangen av
2010 var fondets største eierandel 9,1 pst. i Hong Kong-noterte
China Water Affairs Group. Fondet hadde eierandel på over 5 pst.
i totalt 17 selskaper.
I tillegg til risikoen som er beskrevet i dette
avsnittet vil det være risiko for at det gjøres feil i forvaltningen
av SPU som fører til et økonomisk tap eller tap av omdømme. Denne
typen risiko kalles operasjonell risiko og er omtalt i avsnitt 4.2.1
i meldingen.
I henhold til mandatet som Finansdepartementet har
gitt Norges Bank, får banken dekket faktiske forvaltningskostnader
inntil en øvre grense, som for 2010 var satt til 0,10 pst. (10 basispunkter)
av fondets gjennomsnittlige markedsverdi. I tillegg godtgjøres Norges
Bank for den delen av honoraret til eksterne forvaltere som følger
av oppnådd meravkastning.
Forvaltningskostnadene utenom avkastningsavhengige
honorarer til eksterne forvaltere utgjorde 1 973 mill. kroner i
2010. Det er en økning på i overkant av 8 pst. i forhold til 2009.
Gjennom året økte også fondets størrelse, slik at kostnadene målt
som andel av forvaltet kapital falt fra 7,8 basispunkter i 2009
til 7,0 basispunkter i 2010. Forvaltningskostnadene utenom avkastningsavhengige
honorarer er dermed godt innenfor den øvre grensen. Medregnet avkastningsavhengige
honorarer til eksterne forvaltere utgjorde kostnadene 2 959 mill.
kroner, eller om lag 10,5 basispunkter av forvaltet kapital. Det
er en reduksjon på 3,5 basispunkter siden 2009. Hovedårsaken til
reduksjonen er at meravkastningen fra de eksterne forvalterne er
lavere i 2010 enn i 2009.
Målt i kroner har forvaltningskostnadene for SPU
økt betydelig. Målt i forhold til forvaltet kapital har de samlede
forvaltningskostnadene holdt seg relativt stabile. Kostnader kan
deles i faste og variable kostnader. De variable kostnadene vil
normalt stige i takt med kapitalen i fondet. Dette gjelder for eksempel
kostnader knyttet til depottjenester og til transaksjoner. Andre
kostnader bærer mer preg av å være uavhengige av kapitalen i fondet.
For eksempel dobles ikke nødvendigvis antall forvaltere dersom kapitalen
dobles. Når verdien av fondet øker, burde derfor totalkostnadene
målt i basispunkter av fondets kapital isolert sett bli redusert.
Økt kompleksitet i forvaltningen kan imidlertid trekke i motsatt
retning. Referanseindeksen til SPU har gjennomgått betydelige endringer
siden oppstarten i 1996, blant annet ved innføring av aksjer i framvoksende markeder,
inkludering av selskapsobligasjoner og oppbygging av en eiendomsportefølje.
Dette er aktivaklasser som er mer kostbare å forvalte enn aksjer
eller statsobligasjoner i utviklede markeder. I tillegg medfører
den økte kompleksiteten i forvaltningen at overvåkings- og kontrollfunksjonene
i Norges Bank må styrkes. Framover vil trolig de økte investeringene
i eiendom medføre at kostnadene vil stige noe.
CEM Benchmarking Inc. har sammenliknet fondets
kostnader med kostnadene til sammenliknbare fond. Sammenlikningen
viser at kostnadene i SPU er noe lavere enn gjennomsnittet for de
andre fondene. Hovedårsaken til dette er at SPU har en lav andel
ekstern forvaltning samt at den interne forvaltningen i Norges Bank
er relativt kostnadseffektiv.
I 2009 ble det etablert et program innenfor
SPU rettet mot miljørelaterte investeringsmuligheter. Investeringene
gjøres innenfor samme regelverk som for fondets øvrige investeringer
i aksjer og obligasjoner.
Departementet har i mandatet for forvaltningen av
SPU fastsatt særskilte rapporteringskrav for de miljørelaterte investeringene
som innebærer at Norges Bank skal gi en særskilt redegjørelse for
miljørelaterte investeringer i årsrapporten om forvaltningen av
SPU.
Tall fra Norges Bank viser at de miljørelaterte investeringene
ved utgangen av 2010 utgjorde 25,7 mrd. kroner, en økning fra 7,3
mrd. kroner året før. Dette er en langt raskere opptrapping enn
opprinnelig lagt til grunn.
Investeringene gjøres ved at Norges Bank tildeler
mandater til interne og eksterne forvaltere. Antallet miljørelaterte
mandater (forvaltningsoppdrag) økte fra fire ved utgangen av 2009
til ni ved utgangen av 2010. Tre av mandatene gjaldt investeringer
innen vannforvaltning. Dette kan være investeringer i selskaper som
utvikler teknologi for å øke kvaliteten på vann eller utvikler infrastruktur
for å rense og distribuere vann. Ytterligere tre av mandatene omfatter
investeringer innen miljøteknologi som kan bidra til å effektivisere
energiforbruk eller begrense miljøskadelige utslipp. De siste tre mandatene
omfatter investeringer innen ren energi, som kan gjelde selskaper
som produserer fornybar energi eller utvikler utstyr til produksjon
av fornybar energi.
Miljøinvesteringene vil i all hovedsak være
investeringer i aksjer som allerede inngår i SPUs referanseindeks.
Slike investeringer vil medføre at fondet gjennom aktiv forvaltning
velger å overvekte enkelte selskaper relativt til selskapets vekt
i referanseindeksen. Investeringene under miljøprogrammet kommer
dermed i tillegg til de investeringene som ville kommet i de samme selskapene
ved mekanisk å følge fondets referanseindeks. Miljøbidraget fra
en slik overvekt vil være vanskelig å måle.
Det ble opprinnelig lagt til grunn at det samlede beløpet
for både miljøprogrammet og et eventuelt investeringsprogram rettet
mot framvoksende markeder kunne bli på om lag 20 mrd. kroner investert
over en femårsperiode, jf. St.meld. nr. 20 (2008–2009).
Departementets arbeid med å vurdere et investeringsprogram
rettet mot framvoksende markeder er omtalt i meldingens kapittel
2.4. Det legges ikke opp til å etablere et slikt program nå. Ambisjonene
for omfanget av miljørettede investeringer har imidlertid økt i
takt med at en har lyktes med å bygge opp denne aktiviteten raskere
enn det en først så for seg.
Investeringene rettet mot miljø er en del av Norges
Banks aktive forvaltning. Omfanget av slike investeringer vil derfor
kunne variere over tid, etter hvert som avtalene med noen forvaltere sies
opp mens andre kommer til. Det er derfor naturlig at det ønskede
omfanget av investeringene uttrykkes som et intervall som banken
normalt skal holde seg innenfor. Departementet legger opp til at
investeringene rettet mot miljø normalt skal være i intervallet
20–30 mrd. kroner. Disse investeringene vil dermed få et større omfang
enn det en opprinnelig så for seg for de to programmene samlet.
Departementet er godt tilfreds med resultatene som
er oppnådd i 2010. Departementet er også fornøyd med resultatene
som er oppnådd i den aktive forvaltningen over tid.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at fondets
risikomål i dag er bygget opp rundt relativ avkastning, altså risikoen
for at avkastningen i SPU avviker for mye fra markedsavkastningen. Disse
medlemmer mener at dette risikomålet er viktig for å følge opp
fondets forvalter, men at det for fondets eiere, det norske folk,
er vel så relevant å betrakte risikomål for fondets absolutte avkastning.
Disse medlemmer har merket seg
at Norges Bank i sin strategi for NBIM av 15. desember 2010 legger
større vekt på fondets absolutte avkastning. Disse medlemmer vil
be regjeringen vurdere å innføre hensiktsmessige retningslinjer
som også tar høyde for kontroll av fondets absolutte avkastning.
Disse medlemmer merker
seg at rammen for forvaltningskostnader har ligget stabilt på 0,10 pst.
av fondets størrelse gjennom flere år, til tross for sterk vekst
i fondets størrelse. Disse medlemmer mener at det
må eksistere stordriftsfordeler i kapitalforvaltningen og at kostnadsrammen
burde reflektere dette. Disse medlemmer er kjent
med at fondets referanseindeks er blitt mer kompleks de senere årene, at
Norges Bank har økt kontroll- og risikomålings-kapasiteten betydelig,
og at inkludering av eiendomsinvesteringer vil bidra til ytterligere
kompleksitet. Disse medlemmer vil likevel påpeke
at det er avgjørende for tilliten til en kostnadseffektiv forvaltning
at departementet stiller strenge krav til kostnadskontroll, særlig når
forvaltningen skjer i en monopolsituasjon.
Disse medlemmer viser
til at Finansdepartementet i St.meld. nr. 20 (2008–2009) foreslo
å etablere et nytt investeringsprogram rettet mot miljøvennlige
eiendeler eller teknologi som forventes å gi en klar miljøgevinst. Disse
medlemmer mener at det må vises varsomhet med formålsbestemt
øremerking innenfor det generelle fondet. Skal målet om høyest mulig
finansiell avkastning innenfor moderat risiko kunne holdes, kreves
det høy kompetanse og god oppfølging. Det kan by på utfordringer
å forvalte, måle og følge opp ulike mandater innenfor samme portefølje.
Disse medlemmer viser til at
Norges Bank uttalte seg meget klart i høringsuttalelse om evaluering
av de etiske retningslinjene for Statens Pensjonsfond:
«Forvaltningen av øremerkede investeringer bør ikke
være en del av forvaltningen av Staten pensjonsfond, men ivaretas
av særskilte forvaltere.»
Disse medlemmer mener det kan
være hensiktsmessig å legge forvaltningen av miljømandatene til
et eget fond og eget forvaltningsmiljø av flere grunner:
For å frita en organisasjon
med en tydelig skepsis til å forvalte øremerkede investeringer fra dette,
og gi mer motiverte miljøer muligheten til å rendyrke kompetansen.
Et miljømandat med et annet fokus enn den
øvrige kapitalforvaltningen i Norges Bank vil nødvendigvis lide
under å være en marginal størrelse.
Disse medlemmer vil derfor be
regjeringen om å komme tilbake til Stortinget med en vurdering av
hvordan slike øremerkede mandater kan skilles ut og forvaltes av
miljøer som rendyrker sin kompetanse innenfor spesifikke områder.
Markedsverdien til SPN var 135 mrd. kroner ved utgangen
av 2010, om lag 18 mrd. kroner mer enn ved inngangen til året. Økningen
er et resultat av god avkastning i fondet.
Kapitalen i SPN er investert i Norge og Norden. SPN
er en av de største investorene på Oslo Børs. Ved utgangen av 2010
utgjorde den norske aksjeporteføljen til SPN om lag 9 pst. av verdien av
referanseindeksen. Tilsvarende tall for de andre nordiske børsene
er om lag 0,3 pst. Obligasjonsindeksene til SPN dekker kun en del
av det totale obligasjonsmarkedet i Norge og Norden. Dersom Folketrygdfondet
skulle investere kun i de obligasjonene som er inkludert i indeksene, ville
SPN eid i overkant av 6 pst. av obligasjonene i den norske indeksen
og i underkant av 0,2 pst. av obligasjonene i den nordiske indeksen.
For å oppnå bedre resultater benytter Folketrygdfondet muligheten
de har gjennom aktiv forvaltning til å investere store deler av
porteføljen i verdipapirer som ikke inngår i indeksene.
Den økonomiske veksten i Norden var relativt god
i 2010 i forhold til andre europeiske land. De nordiske aksjemarkedene
har delvis fulgt de store trendene i det globale aksjemarkedet gjennom
2010, men har gjennomgående hatt en noe mer positiv utvikling. Best
har det danske aksjemarkedet vært med en avkastning på om lag 37 pst.
Inflasjonen i alle de nordiske landene har hatt
en stigende tendens i 2010. Konsumprisindeksen i Sverige steg om
lag 2,3 pst. i forhold til nivået ved utgangen av 2009, mens konsumprisindeksen
i de øvrige landene steg mellom 2,8 og 3,0 pst. Til tross for tiltagende
økonomisk vekst og økende inflasjon i de nordiske landene, er det kun
i Sverige at styringsrenten er blitt endret i vesentlig grad, med
en oppgang på 1,0 prosentpoeng. Rentene på obligasjoner med lang
løpetid i de nordiske landene fulgte i stor grad utviklingen til
rentene i det globale obligasjonsmarkedet, og falt gjennom første
halvår av 2010 for deretter å stige utover høsten. Ved utgangen
av 2010 var rentene på 10 års statsobligasjoner noe lavere enn ved
inngangen til året i alle de nordiske landene.
Samlet sett var avkastningen på SPNs referanseindeks
14,71 pst. i 2010, målt i norske kroner. Avkastningen til henholdsvis
den norske og den nordiske aksjeindeksen var 18,35 pst. og 29,67 pst.,
mens avkastningen til den norske og nordiske obligasjonsindeksen
var henholdsvis 6,68 pst. og 3,11 pst., målt i norske kroner.
Avkastningen av fondet i 2010 ble 15,27 pst. Høy
avkastning de siste to årene har medført at gjennomsnittlig avkastning
for fondet siden 1998 nå er i overkant av 7,0 pst., opp fra om lag 4,2 pst.
i 2008.
Begge aksjeporteføljene og den norske obligasjonsporteføljen
oppnådde god totalavkastning i 2010, mens den nordiske obligasjonsporteføljen hadde
noe lavere avkastning. I perioden fra 1998 til 2010 har den norske
aksjeporteføljen hatt høyere avkastning enn den norske obligasjonsporteføljen.
Samlet brutto meravkastning i SPN var 0,56 prosentpoeng
i 2010. Dette var et resultat av meravkastning i obligasjonsporteføljene
og den norske aksjeporteføljen, mens den nordiske aksjeporteføljen
hadde mindreavkastning. Ifølge Folketrygdfondet er den viktigste
årsaken til meravkastningen i den norske aksjeporteføljen valg av
enkeltaksjer innenfor industribransjen, mens mindreavkastningen
i den nordiske aksjeporteføljen skyldes aksjevalgene innen finans-, energi-
og telekom-bransjene. I den norske obligasjonsporteføljen skyldtes
en betydelig del av meravkastningen en annen eksponering mot kredittobligasjoner
enn den som følger av referanseindeksen. I den nordiske obligasjonsporteføljen
var overvekten i ansvarlig lånekapital et av de viktigste bidragene
til meravkastningen.
Folketrygdfondet har i sin plan for den aktive forvaltningen
i SPN gitt uttrykk for at de forventer å oppnå en meravkastning
i den aktive forvaltningen av SPN på om lag 0,4 prosentpoeng før
kostnader over tid, jf. omtalen i kapittel 3.2 i denne meldingen.
Ved utgangen av 2010 var den annualiserte meravkastningen 0,46 prosentpoeng,
dvs. noe i overkant av forventningen. Målt i kroner utgjør brutto
meravkastning i perioden 1998–2010 i underkant av 4 mrd. kroner.
Realavkastningen etter kostnader i 2010 var 12,4 pst.,
mens årlig gjennomsnittlig realavkastning i perioden fra 1997 til
2010 var 4,8 pst. Dette er en økning i gjennomsnittlig realavkastning
på om lag 2,5 prosentpoeng siden utgangen av 2008.
I perioden 1998–2010 har den aktive forvaltningen
av SPN gitt et betydningsfullt bidrag til totalavkastningen, men
det er utviklingen i referanseindeksene som har hatt mest å si for
totalavkastningen. Dette viser at det i denne perioden har vært
beslutningene rundt aktivaallokeringen som har vært viktigst for avkastningen
i fondet, og ikke beslutninger knyttet til aktiv forvaltning.
Svingningene i avkastningen er betydelig større i
aksjeindeksen enn i obligasjonsindeksen til SPN, og at standardavvikene
varierer betydelig over tid. I desember 2006 ble kontolånsordningen
avviklet. Dette medførte at kapitalen i fondet ble halvert samtidig
som aksjeandelen økte. Fra januar 2007 kunne fondet investere 50 pst.
av fondet i aksjer, basert på kostpris. I januar 2008 ble dette
økt til 60 pst., men da basert på markedsverdi. På bakgrunn av økningen
i aksjeandelen var det forventet at standardavviket til totalindeksen
ville øke. Den faktiske økningen som fant sted fra høsten 2007 skyldtes
imidlertid også økt standardavvik i aksje- og obligasjonsindeksene
og noe økt samvariasjon mellom aksjer og obligasjoner. Ved utgangen
av 2010 var både samvariasjonen og standardavvikene tilbake på nivåer
som er noe under gjennomsnittene siden 1998. Det kan derfor antas
at standardavviket til totalindeksen ved utgangen av 2010 var i
nærheten eller endog noe i underkant av det som vil være et nytt
normalnivå.
I mandatet som departementet har fastsatt for forvaltningen
av SPN er det stilt krav om at Folketrygdfondet skal investere fondets
midler med sikte på at den forventede relative volatiliteten ikke
skal overstige 3 pst. De faktiske svingningene til meravkastningen
var store under finanskrisen, men har i hele tidsperioden fra 1998
til 2010 vært under 3 pst. Ved inngangen til 2011 var realisert
relativ volatilitet om lag 1 pst.
Den aktive forvaltningen Folketrygdfondet foretar
betyr ikke nødvendigvis at totalrisikoen i den faktiske porteføljen
blir større enn risikoen i referanseindeksen. Folketrygdfondet kan
for eksempel velge å ta store posisjoner i selskaper hvor aksjeverdien
normalt svinger mindre enn markedet, og ikke å investere i selskaper
der aksjeverdiene normalt svinger mye. I tillegg kan fondet oppnå
bedre risikospredning ved å investere i aksjer og obligasjoner som
ikke inngår i indeksen. Det er dermed mulig å oppnå lavere svingninger
i verdien til den faktiske porteføljen enn i referanseindeksen.
Risikoen i den faktiske porteføljen i store deler av tiden har vært
noe lavere enn risikoen i referanseindeksen, og dette har spesielt
gjort seg gjeldende i perioder der svingningene i markedet har økt.
I all hovedsak er det referanseindeksen som er avgjørende for risikoen
i fondet, men den aktive forvaltningen i perioder har bidratt til
å redusere totalrisikoen noe.
Både aksjeporteføljene og obligasjonsporteføljene
er eksponert mot systematiske risikofaktorer som påvirker risiko
og avkastning til de ulike investeringene. Se avsnitt 3.2.2 i meldingen
for en gjennomgang av hvilke eksponeringer mot systematiske risikofaktorer
som den aktive forvaltningen av SPN har medført.
I løpet av et år vil som regel flere selskaper
bli lagt til eller slettet fra aksjeindeksene til SPN. I den norske
aksjeporteføljen medfører dette at Folketrygdfondet må kjøpe eller
selge store aksjeposter dersom de ikke ønsker å avvike fra indeksen.
For å unngå å påvirke prisen på aksjene vil man normalt spre kjøp
eller salg over tid. På det tidspunktet endringen i referanseindeksen inntreffer
vil derfor sammenfallet mellom referanseindeksen og porteføljen
bli redusert, for så gradvis å øke fram til handelen er gjennomført. Figur
4.29 viser utviklingen i graden av sammenfall for aksjeporteføljen
til SPN. Ved utgangen av 2010 var det faktiske sammenfallet i den norske
aksjeporteføljen i overkant av 87 pst., mens sammenfallet i den
nordiske aksjeporteføljen var om lag 83 pst.
I forvaltningen av fondet har Folketrygdfondet mulighet
til å eie opp til 15 pst. av et norsk selskap, og opp til 5 pst.
av et selskap i de øvrige nordiske landene. Ved utgangen av 2010
var fondets største eierandel i et norsk selskap 10,9 pst., mens
største eierandel i et nordisk selskap var 1,4 pst.
I henhold til mandatet som Finansdepartementet har
gitt til Folketrygdfondet skal Folketrygdfondet få dekket de faktiske
forvaltningskostnadene inntil en øvre grense som settes som et kronebeløp.
Forvaltningskostnadene utgjorde 90,9 mill. kroner
i 2010, godt innenfor den øvre rammen på 110,7 millioner kroner.
Årsaken til mindreforbruket er knyttet til at implementering av
nye styringssystemer er blitt forskjøvet til 2011. Målt som andel
av gjennomsnittlig kapital til forvaltning var kostnadene om lag
7,6 basispunkter i 2010.
Både kronemessig og målt som andel av kapital til
forvaltning har kostnadene økt betydelig de siste fire årene. I
løpet av disse årene har det skjedd store endringer i forvaltningen
av SPN. I forbindelse med avviklingen av kontolånsordningen i desember
2006 ble kapitalen i SPN redusert med i overkant av 100 mrd. kroner,
uten at kostnadene ble redusert. Aksjeandelen ble også økt fra i
underkant av 20 pst. i 2006 til en strategisk vekt på 60 pst. i
2008. I 2008 ble også Folketrygdfondet omdannet til et særlovsselskap og
det ble stilt betydelig strengere krav til styring og kontroll av
risiko og rapportering. Dette medførte at Folketrygdfondet måtte
foreta betydelig investeringer på systemsiden, samt øke antall årsverk
innen disse områdene for å tilfredsstille de nye kravene.
CEM Benchmarking Inv. har sammenlignet fondets
kostnader mot kostnadene til sammenlignbare fond og kommet til at
kostnadene i SPN er lavere enn gjennomsnittet for de andre fondene. Den
viktigste årsaken til de lave kostnadene er at SPN kun har intern
forvaltning, som gjennomgående er rimeligere enn ekstern forvaltning.
Departementet er tilfreds med resultatene som
er oppnådd i 2010. Departementet er også fornøyd med de resultatene
som er oppnådd i den aktive forvaltningen.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
Operasjonell risiko kan defineres som risikoen for
økonomiske tap eller tap av omdømme som følge av svikt i interne
prosesser, menneskelige feil, systemfeil, eller andre tap som skyldes
eksterne forhold som ikke er en konsekvens av markedsrisikoen i
fondet. I motsetning til andre hovedkategorier risiko, slik som
markedsrisiko, kredittrisiko og likviditetsrisiko, knyttes det ingen
forventet avkastning til operasjonell risiko.
Departementet har i mandatet for forvaltningen av
SPU stilt krav til styring, måling og kontroll av operasjonell risiko.
Videre har departementet i forskrift om risikostyring og internkontroll
i Norges Bank stilt generelle og overordnede krav til risikostyringen
og kontrollen knyttet til bankens virksomhet. Norges Banks hovedstyre
har på bakgrunn av disse kravene fastsatt risikostyringsprinsipper
for kapitalforvaltningsenheten Norges Bank Investment Management
(NBIM), som i tråd med disse prinsippene har etablert et rammeverk
for internkontroll og styring av operasjonell risiko. Rammeverket
analyserer operasjonell risiko i form av feil eller uønskede hendelser.
Hver mulige uønskede hendelse gis en sannsynlighet og en beskrivelse
av konsekvensen dersom den inntreffer. Banken legger vekt på å vurdere:
iboende risiko, som
er den underliggende risikoen virksomheten har før iverksettelse
av tiltak og kontroller som kan redusere risikoen,
nåværende risiko, som er risikonivået etter
kontroller og tiltak, og
forventet framtidig risiko, som er risikonivået dersom
ytterligere tiltak iverksettes.
I Norges Banks årsrapport om forvaltningen av SPU
for 2010 er det gjort nærmere rede for hvordan dette rammeverket
anvendes i styringen av operasjonell risiko i forvaltningen av fondet. Styringen
innebærer å avdekke mulige risikofaktorer som kan føre til tap,
og anslå sannsynligheter for og konsekvenser av mulige uønskede
hendelser. Banken søker systematisk å identifisere, vurdere og redusere
operasjonell risiko i alle ledd i forvaltningen. Dersom en enkelt
risikofaktor eller det totale nåværende risikonivået anslås å være
utenfor de rammer som er fastsatt av Norges Banks hovedstyre, iverksettes
ytterligere tiltak for å redusere den forventede framtidige risikoen.
Norges Bank vil løpende identifisere feil eller uønskede
hendelser i forvaltningen. Det legges derfor stor vekt på å forbedre
interne prosesser, slik at sannsynligheten for feil blir så lav
som mulig. Banken vil generelt søke å redusere risikoen for uønskede
hendelser til et så lavt nivå som hensiktsmessig, basert på en avveiing
mellom forventet nytte av ytterligere risikoreduserende tiltak og
kostnadene ved å iverksette tiltakene.
Hovedstyret i Norges Bank har fastsatt en risikotoleranse
for operasjonell risiko som innebærer at den finansielle konsekvensen
av alle uønskede hendelser i løpet av et normalår skal være godt under
500 mill. kroner, målt som et bruttotall (dvs. at det summerer både
gevinster og tap). De totale finansielle konsekvensene ventes å
utgjøre 200–300 mill. kroner som et årlig gjennomsnitt, noe som
tilsvarer om lag ett øre per hundre kroner under forvaltning.
I 2010 hadde NBIM totalt 320 uønskede hendelser
i forvaltningen av SPU. De anslåtte finansielle konsekvensene av
disse hendelsene var på brutto 38 mill. kroner, hvorav 24 mill.
kroner utgjorde tap og 14 mill. kroner var gevinster. Tekniske feil
og brudd på eller feil i interne prosesser, rutiner og prosedyrer
forklarer til sammen mer enn to tredjedeler av hendelsene.
Det var i banken fem mindre brudd på departementets
retningslinjer for forvaltningen av fondet. Bruddene var knyttet
til at banken ved en feil ble sittende med verdipapirer fra selskaper
som var utelukket fra fondets investeringsunivers. Banken viser
til at alle feilene ble raskt oppdaget og rettet opp.
Departementet vil peke på at kapitalforvaltning er
en kompleks virksomhet som stiller høye krav til spesialistkompetanse
og styringssystemer. Dette gjelder særlig forvaltningen av et så
stort fond som Statens pensjonsfond. I store, komplekse virksomheter
må en påregne at det løpende vil bli identifisert feil som kan påføre virksomheten
tap (eller gevinst). Departementet har merket seg at Norges Bank
har etablert et omfattende system for å identifisere, vurdere og rapportere
om den operasjonelle risikoen i forvaltningen, og at det arbeides
systematisk med sikte på å redusere risikonivået i forvaltningen
til et så lavt nivå som hensiktsmessig. Departementet legger til
grunn at banken i styringen av den operasjonelle risikoen avveier
hensynet til å holde sannsynligheten for uønskede hendelser så lav
som mulig mot kostnadene som påløper som følge av økt kontrollvirksomhet.
Etter departementets vurdering er det verken hensiktsmessig eller
mulig å legge opp forvaltningen av SPU med sikte på nulltoleranse
for feil. Det er likevel viktig at risikostyringen i forvaltningen
løpende videreutvikles i takt med fondets størrelse og kompleksitet.
Departementet viser for øvrig til at det i fjorårets melding
ble gjort rede for en ekstern gjennomgang av risikostyringen i SPU.
Gjennomgangen ble utført som et attestasjonsoppdrag gitt av Norges
Banks representantskap til bankens eksterne revisor, og omfattet
blant annet rammeverket for styring av operasjonell risiko. I rapporten
ble det konkludert med at banken i det alt vesentligste hadde utformet
og implementert et rammeverk for styring av operasjonell risiko som
er i tråd med anerkjente standarder. Gjennomgangen avdekket samtidig
noen mindre avvik knyttet til styringen av operasjonell risiko,
jf. Meld. St. 10 (2009–2010). Departementet er tilfreds med at disse
avvikene er rettet opp, eller er i ferd med å bli rettet opp, jf.
rapport til Stortinget for 2010 fra Norges Banks representantskap
av 6. april 2011.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
Departementet har tidligere varslet at det vil
bli gitt en bred omtale av bruken av eksterne forvaltere i forvaltningen
av SPU, slik at Stortinget gis anledning til å drøfte spørsmålet
om bruk av eksterne forvaltere og honorarer til disse i en bredere
sammenheng. Det vises i den forbindelse til at det stortingsoppnevnte
Representantskapet, etter innspill fra departementet og ved hjelp av
bankens eksterne revisor, har foretatt en uavhengig gjennomgang
av den eksterne forvaltningen i SPU. Rapporten fra bankens eksterne revisor
er nærmere beskrevet i Representantskapets rapport til Stortinget
av 6. april 2011. Det vises til meldingen for nærmere redegjørelse.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
Som del av Norges Banks representantskaps tilsynsvirksomhet
er det, etter innspill fra departementet og ved hjelp av bankens
eksterne revisor, foretatt en uavhengig gjennomgang av rammeverket
for risikostyring og kontroll knyttet til tilførsel av midler til
SPU og eksponering mot referanseindeksen. Det er også vurdert om
banken har fulgt opp anbefalingene i den tidligere Ernst & Young-rapporten
som er relevante for tilførsel av midler og eksponering mot referanseindeksen,
jf. St.meld. nr. 16 (2007–2008).
Revisors gjennomgang viser at Norges Bank har utformet
og implementert et rammeverk for styring og kontroll av tilførsel
av midler og eksponering mot referanseindeksen som i det alt vesentligste
er i samsvar med anerkjente og relevante standarder. Videre konkluderer
revisor med at banken i det alt vesentligste har implementert de
relevante anbefalingene fra den tidligere Ernst & Young-rapporten.
I Representantskapets rapport til Stortinget
av 6. april 2011 er det gitt en nærmere omtale av revisors gjennomgang.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
Folketrygdfondet forestår forvaltningen av SPN på
vegne av og etter retningslinjer fastsatt av departementet. Som
del av oppfølgingen av Folketrygdfondets forvaltning er det gjennom oppdragsavtalen
med revisor etablert en ordning med såkalte attestasjonsoppdrag.
Det er lagt til grunn at attestasjonsoppdraget for 2010 skal dekke
både Folketrygdfondets internkontrollsystem og Folketrygdfondets
overholdelse av retningslinjer, jf. omtale av metodikken i et attestasjonsoppdrag
i Nasjonalbudsjettet 2011.
Revisor har i sin attestasjonsuttalelse for
2010 konkludert med at en ikke har fått kjennskap til forhold som
gir grunn til å anta at Folketrygdfondets internkontrollsystem ikke
i det alt vesentligste er i samsvar med internasjonalt anbefalt praksis.
Samtidig pekes det på at beste praksis er i løpende utvikling og
at Folketrygdfondet bør videreutvikle sin egen metodikk for risikostyring og
intern kontroll i tråd med utviklingen denne praksis. Spesielt avdekket
den globale finanskrisen at håndteringen av kreditt- og motpartsrisiko
har blitt en stadig større utfordring for alle kapitalforvaltere.
Dette innebærer at en må etablere prosesser som skal identifisere
ledende praksis internasjonalt i alle deler av organisasjonen og
strekke seg mot dette.
Når det gjelder Folketrygdfondets overholdelse av
retningslinjer, konkluderer revisor med at de ikke har fått kjennskap
til forhold som gir grunn til å anta at det er vesentlige brudd
på bestemmelser gitt i lov om Folketrygdfondet samt forskrift, utfyllende
retningslinjer og forvaltningsavtale fastsatt av Finansdepartementet.
Attestasjonsuttalelsen fra revisor er gjort
tilgjengelig på departementets internettside (www.regjeringen.no/spf).
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
I forvaltningen av Statens pensjonsfond har
man over tid utviklet en bred tilnærming til ansvarlig investeringspraksis.
SPU og SPN forvaltes i medhold av etiske prinsipper og basert på
en forståelse av at fondenes avkastning over tid avhenger av god
selskapsstyring og velfungerende markeder. I takt med den internasjonale
utviklingen på området har både Norges Bank og Folketrygdfondet
utvidet eierskapsarbeidet samtidig som man søker større grad av
samspill mellom eierskapsarbeid og porteføljeforvaltning. Dette
handler blant annet om at faktorer som ofte ikke er blitt sett på
som direkte finansielt relevante, for eksempel miljømessige og samfunnsmessige
faktorer, likevel skal kunne vektlegges fordi de kan påvirke verdiutviklingen
i et langsiktig perspektiv.
I mars 2010 innførte Finansdepartementet nye retningslinjer
for ansvarlig investeringspraksis for forvaltningen av SPU. Disse
retningslinjene retter seg delvis mot Norges Bank og delvis mot Etikkrådet
for SPU. Introduksjonen av nye retningslinjer er et ledd i departementets
oppfølging av resultatene av evalueringen av de etiske retningslinjene
for SPU av 2004. Finansdepartementet la i etterkant av evalueringen
opp til en mer helhetlig strategi for SPUs ansvarlige investeringspraksis.
Arbeidet omfatter nå hovedområdene:
internasjonalt samarbeid
og bidrag til utvikling av beste praksis,
målrettet miljøinvesteringsprogram,
forskning og utredning,
eierskapsutøvelse,
observasjon av selskaper, og
utelukkelse av selskaper.
Både Finansdepartementet, Norges Bank, Folketrygdfondet
og Etikkrådet for SPU engasjerer seg i den internasjonale debatten
knyttet til ansvarlig investeringspraksis og samarbeider med andre
aktører for å bidra til utvikling av beste praksis innenfor sine
områder.
Departementet har i 2010 blant annet deltatt
i en arbeidsgruppe i regi av World Economic Forum. Arbeidsgruppen
har utarbeidet en rapport om bærekraftig investeringspraksis langs
hele investeringskjeden fra kapitaleier til selskap. Rapporten er
nærmere beskrevet i boks 4.2 i meldingen.
Eierskapsarbeidet er fortsatt et sentralt virkemiddel
i arbeidet med ansvarlig investeringspraksis for Statens pensjonsfond.
Utøvelsen av eierrettigheter for SPU og SPN bygger på en felles
plattform av internasjonalt anerkjente prinsipper. Samtidig er virkemidlene
som brukes i dette arbeidet noe forskjellige i lys av fondenes ulike størrelse
og investeringsstrategi. Utelukkelse av selskaper er et virkemiddel
forbeholdt særlige tilfeller, og en siste utvei etter at man har
vurdert selskapets vilje og evne til å bedre praksis. Dette er primært
et virkemiddel for SPU i tråd med retningslinjer for observasjon
og utelukkelse fra SPU.
I dette kapitlet rapporterer departementet om hovedpunktene
i eierskapsarbeidet i Norges Bank og Folketrygdfondet og arbeidet
i Etikkrådet i 2010.
Departementets deltakelse i forskningsprosjekt om
klimaendringers virkning på kapitalmarkedene og arbeidet med et
målrettet miljøinvesteringsprogram er nærmere omtalt i kapittel 2.2
og kapittel 4.1.
Grunnprinsippene for eierskapsutøvelsen er de samme
for SPU og SPN, jf. boks 4.3. Norges Bank og Folketrygdfondet har
nedfelt egne prinsipper for utøvelsen av eierrettigheter basert
på disse grunnprinsippene. Eierskapsarbeidet i Norges Bank og Folketrygdfondet
er nærmere omtalt i avsnittene 4.3.2 og 4.3.3 nedenfor.
Etter retningslinjer for observasjon og utelukkelse
fra SPU av mars 2010 skal selskaper utelukkes fra fondet dersom
de produserer nærmere angitte produkter. Selskaper kan også utelukkes dersom
de blir ansett å medvirke til eller selv er ansvarlig for grovt
uetisk atferd slik dette er definert i retningslinjene. Finansdepartementet
har siden 2002 utelukket 52 selskaper etter kriteriene i retningslinjene
for observasjon og utelukkelse på bakgrunn av tilrådinger fra Etikkrådet for
SPU. Departementet har videre satt ett selskap til observasjon i
medhold av de samme retningslinjene.
Nordiske selskaper (utenom Norge) inngår i investeringsuniverset
for både SPU og SPN. Finansdepartementet har lagt til grunn at slike selskaper
utelukkes fra begge fond dersom departementet fatter en beslutning
om å utelukke et selskap. Dette går fram av St.meld. nr. 24 (2006–2007)
og av mandat for forvaltningen av SPN § 3-6. Finansdepartementet
har på denne bakgrunn besluttet å utelukke ett selskap fra SPN.
Etikkrådets arbeid knyttet til retningslinjene
for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU er beskrevet
nærmere i avsnitt 4.4.4 nedenfor.
En bærebjelke i arbeidet med ansvarlig investeringspraksis
er å bidra til at selskaper drives på en god og bærekraftig måte,
noe som på lengre sikt også kan påvirke samfunnsøkonomisk utvikling og
fondets avkastning. Virkemidlene man har til disposisjon i forvaltningen
av SPU og SPN skal anvendes med dette for øye.
Departementet introduserte i 2010 observasjon som
et nytt virkemiddel i SPUs ansvarlige investeringspraksis. Gjennom
observasjon kan man gi signaler til et selskap om sterk bekymring
over en situasjon samtidig som man anser at det kan være mulighet
for endring i positiv retning. Dette gir mer bredde i virkemiddelbruken
og åpner for en mer gradert reaksjon enn det et rent uttrekk gjør.
Formålet med å utelukke selskaper er å unngå
investeringer i selskaper som bidrar til grovt uetisk aktivitet.
Når et selskap utelukkes fra SPUs investeringsunivers kan dette
gi et signal om hva som anses som etisk minstemål i en gitt situasjon,
men samtidig vil ikke uttrekk i seg selv bidra til å forbedre situasjonen
for miljø eller mennesker som er skadelidende. Observasjon handler
om å overvåke en situasjon hvor det er potensial for positiv utvikling.
Dette virkemiddelet vil typisk kunne egne seg i tilfeller der det er
tvil om vilkårene for utelukkelse er oppfylt, om utviklingen framover
i tid, eller der det av andre grunner finnes hensiktsmessig. Målet
med å bruke et slikt virkemiddel vil være å bidra til bedret selskapspraksis.
Det er slått fast i retningslinjer for observasjon og
utelukkelse fra SPU at departementet skal gjøre en vurdering av
om andre virkemidler kan være egnet til å redusere risikoen for
grovt uetisk aktivitet, før man ev. beslutter å utelukke et selskap.
Etikkrådet kan i medhold av de samme retningslinjene anbefale at
et selskap settes til observasjon.
Selv om virkemiddelbruken for SPU er utvidet, vil
det fortsatt være mange problematiske situasjoner som ikke adresseres.
Fondet eier en liten andel i mange av verdens børsnoterte selskaper
– om lag 8 500 – og det er da ikke mulig fullt ut å sikre seg mot
at SPU er investert i selskaper som det av ulike grunner vil kunne
reises kritikk mot. En viktig styrke ved retningslinjene for ansvarlig investeringspraksis
ligger i at de gjennomføres på en forutsigbar og troverdig måte
over tid. Dette innebærer at Norges Bank og Etikkrådet må gis tilstrekkelig
tid til å gjennomføre prosesser og vurderinger i aktuelle saker,
herunder at selskapene gis mulighet til å komme med sin versjon
av saken, eller til å iverksette nødvendige tiltak. For å gi størst
mulig rom for gode og forutsigbare prosesser, har departementet
nedfelt bestemmelser om informasjonsutveksling og koordinering mellom
Norges Bank og Etikkrådet i Retningslinjer for observasjon og utelukkelse
fra SPU.
Det vises til nærmere redegjørelse i meldingen.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti viser til at en enstemmig utenrikskomité i Innst.
S. nr. 269 (2008–2009), samt et flertall i finanskomiteen i Innst.
S. nr. 277 (2008–2009), uttalte at etablering av et nytt investeringsfond for
fattige u-land «vil være riktig fra et etisk ståsted». Dette trengs
nå, ikke minst for å motvirke negative følger for investeringer
og næringsutvikling i utvalgte lavinntektsland som følge av de internasjonale
økonomiske utfordringene.
Dette medlem viser til eget forslag
om dette i kap. 7 nedenfor.
Dette medlem viser til Dokument
8:22 S (2009–2010) fremmet av representanter fra Kristelig Folkeparti.
Her vises det til at Statens pensjonsfond utland, som verdens desidert
største institusjonelt eide globale investeringsfond, har et stort
ansvar for å opptre etisk ansvarlig.
Dette medlem er derfor tilfreds
med at de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond utland
har bred politisk oppslutning. Det synes imidlertid å være et behov
for å styrke ressursinnsatsen ytterligere når det gjelder oppfølgingen
av retningslinjene. Fondet har økt betydelig over tid, både i størrelse
og i antall markeder og selskaper som inngår i investeringsuniverset. Det
vil også bli introdusert nye investeringsmuligheter, gjennom et
eget fond for miljøinvesteringer og et mulig fond for investeringer
i bærekraftig vekst i framvoksende markeder, hvor de sosialt ansvarlige
egenskapene ved investeringene er en av premissene for at programmene
i det hele tatt ble foreslått. Det synes åpenbart at det er behov
for å styrke ressursene til etikkarbeidet, også for å kunne kontrollere
at disse ambisjonene faktisk nås.
Dette medlem viser til at flere
saker den senere tid har medført et til dels kritisk søkelys på fondets
etiske profil. Det gjelder for eksempel:
Investeringer i selskaper
som er engasjert i svært miljøskadelig oljesandutvinning.
Investeringer i selskaper som henter ut
naturressurser fra okkuperte områder, uten at dette kommer lokalbefolkningen
til gode (Vest-Sahara), i områder med et særdeles undertrykkende
regime (Burma), eller i andre områder hvor grunnleggende menneskerettigheter
åpenbart ikke respekteres av stridende parter (Kongo).
Investering i selskaper som er involvert
i grove miljøødeleggelser, som ødeleggende nedhugst av regnskog
som undergraver regjeringens regnskogssatsing.
Dette medlem understreker at
av hensyn til fondets og Norges internasjonale omdømme er det viktig
at slike saker får en grundig og seriøs vurdering, med utgangspunkt
i ambisjonene om sosialt ansvarlige investeringer (miljø, utvikling m.m.).
Med en så stor, og økende, kompleks portefølje, synes det mer enn
tvilsomt om dagens bemanning av Etikkrådet er tilstrekkelig til
å ivareta dette hensynet.
Dette medlem mener at Finansdepartementet bør
vurdere grundig hvilket økt ressursbehov som er til stede i kommende
år for å sikre at de etiske retningslinjene faktisk blir fulgt opp
på en måte som kan ivareta Norges ambisjon som verdensledende også
når det gjelder etikkarbeid i kapitalforvaltningen. Dette
medlem viser til at Kristelig Folkeparti i forbindelse med
revidert nasjonalbudsjett 2011 fremmer forslag om å øke bevilgningen
til Etikkrådets arbeid med 2 mill. kroner.
Dette medlem vil på denne bakgrunn
fremme følgende forslag:
«I
Stortinget ber regjeringen foreta en grundig
vurdering av hvilke ressurser som etikkarbeidet i Statens pensjonsfond
utland vil kreve de nærmeste år, gitt meget høye ambisjoner om oppfølging
av de etiske retningslinjene, og orientere Stortinget om dette på
egnet måte.
II
Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet
for 2012 fremme forslag om økte ressurser til etikkarbeidet i Statens
pensjonsfond utland.»
Stortinget har i lov om Statens pensjonsfond
gitt Finansdepartementet ansvaret for forvaltningen av fondet. Samtidig
forutsetter loven at den operasjonelle forvaltningen skal ivaretas
av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet, jf. lovens § 2.
Departementet har fastsatt bestemmelser for Norges Banks og Folketrygdfondets forvaltning
av henholdsvis SPU og SPN i egne mandater. Mandatene beskriver de
overordnede investeringsrammene i form av referanseindekser og rammer
for forvaltningen, og de inneholder bestemmelser om risikostyring,
rapportering og ansvarlig investeringspraksis. Mandatene er rammepregede
og prinsippbaserte, og forutsetter at Norges Bank og Folketrygdfondet
fastsetter mer detaljerte interne regler.
Lov om Statens pensjonsfond og mandatene fastsatt
av departementet definerer det overordnede rammeverket for forvaltningen
av de to delene av Statens pensjonsfond. Rammeverket er tilgjengelig
på departementets internettside (www.regjeringen.no/spf), mens utfyllende
regler fastsatt av hovedstyret i Norges Bank er tilgjengelig på
bankens internettside (www.nbim.no). Utfyllende regler fastsatt
av styret i Folketrygdfondet vil bli offentliggjort på deres internettside
(www.ftf.no) i tråd med overgangsbestemmelsene i det nye mandatet
for SPN.
Styringsmodellen for Statens pensjonsfond er basert
på en klar ansvars- og rolledeling mellom eier og forvalter. Modellen
tar utgangspunkt i at den formelle organiseringen av forvaltningen
og beslutninger som er med å fastlegge det samlede risikonivået
i fondet, er forankret i Stortinget. Den viktigste forankringen
skjer gjennom behandlingen av den årlige meldingen om Statens pensjonsfond,
der Stortinget gis anledning til å drøfte viktige sider ved forvaltningen
av fondet i en bredere sammenheng. På grunnlag av Stortingets behandling
fastsetter departementet overordnede rammer og bestemmelser om forvaltningen.
Disse fylles ut med mer detaljerte rammer og regler på de ulike
beslutningsnivåene nedover i styringskjeden. Styringsmodellen innebærer
at hoveddelen av risikoen i fondet i praksis er bestemt gjennom
behandlingen i Stortinget, mens det er relativt liten grad av delegering
til forvalter av beslutninger som påvirker det samlede risikonivået
i fondet.
I fjorårets melding ble det gitt en bred redegjørelse
for systemet for oppfølging av forvaltningen av Statens pensjonsfond,
herunder ansvars- og rolledelingen mellom de ulike organene som
fører tilsyn og kontroll med fondet, jf. Meld. St. 10 (2009–2010)
kapittel 4. Det framgikk av denne redegjørelsen at det stortingsoppnevnte
representantskapet har et generelt ansvar for å føre tilsyn med
Norges Banks virksomhet, herunder forvaltningen av SPU. Representantskapet
velger bankens eksterne revisor som reviderer bankens finansielle
rapportering og organiserer et eget sekretariat som utfører løpende
tilsynsoppgaver. Som en del av arbeidet med å styrke tilsynsfunksjonen
til representantskapet er det også innført et system med regelmessige,
uavhengige gjennomganger av bankens forvaltning, såkalte attestasjonsoppdrag.
Departementet har i den forbindelse etablert en dialog med representantskapet
slik at det kan gis innspill til revisjons- og tilsynsprogrammene
for å sikre at departementets oppfølgingsbehov overfor SPU blir
ivaretatt, jf. Ot.prp. nr. 58 (2008–2009). Det er for øvrig lovfestet
at representantskapet nå skal avgi en årlig uttalelse direkte til
Stortinget om tilsynet med bankens drift, jf. Prop. 101 L (2009–2010).
Stortinget har tidligere uttalt at det deler
departementets oppfatning om at Norges Bank må ha en viss grad av
frihet i gjennomføringen av forvaltningsoppdraget, og at løpende
detaljstyring fra departementet verken er mulig eller ønskelig,
jf. Innst. S. nr. 277 (2008–2009) og Innst. 373 S (2009–2010). Videre
har Stortinget nå presisert sitt syn på arbeidsdelingen mellom de
ulike organene som fører tilsyn med forvaltningen av Statens pensjonsfond,
jf. Innst. 138 S (2010–2011):
«Komiteen legger til grunn den arbeidsdelingen som
følger av bestemmelsene i pensjonsfondsloven og sentralbankloven,
samt Stortingets behandling av fjorårets melding om pensjonsfondet.
Det innebærer at Riksrevisjonen skal påse at Finansdepartementet
forvalter fondet i tråd med Stortingets forutsetninger og vedtak,
mens representantskapet, basert på arbeidet til ekstern revisor,
skal påse at Norges Banks forvaltning skjer innenfor de retningslinjer
departementet har trukket opp. Bankens internrevisjon påser at interne
retningslinjer gitt av hovedstyret innenfor bankens mandat følges
opp.»
og Innst. 246 S (2010–2011):
«(…) Komiteen viser til at Norges Banks representantskap
har oppnevnt ekstern revisor for å ivareta revisjonen av bankens
anliggender.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet og Venstre, mener det ikke er nødvendig at
Riksrevisjonen utover dette foretar en kontroll av Norges Bank og
Statens pensjonsfond utland.»
Departementet legger etter dette til grunn at
det nå er bred politisk enighet om ansvars- og rolledelingen når
det gjelder oppfølgingen av forvaltningen av SPU, herunder ansvars-
og rolledelingen mellom de ulike organene som fører tilsyn og kontroll
med fondet.
Departementet arbeider løpende med å videreutvikle
rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond i tråd med
ledende praksis internasjonalt. Det er samtidig krevende å sikre at
rammeverket utvikler seg i takt med investeringsstrategien, veksten
i fondskapitalen samt internasjonal utvikling innen rammeverk og tilsynsmetodikk
for store kapitalforvaltere. I Meld. St. 10 (2009–2010) ble det
gjort rede for en rekke tiltak som er gjennomført for å styrke kontrollen
og tilsynet med forvaltningen av fondet, som et bredt flertall på
Stortinget har sluttet seg til. Sentrale tiltak som nylig er gjennomført er
styrking av tilsynsfunksjonen til Norges Banks representantskap,
innføring av ny revisjonsordning for Norges Bank, fastsettelse av
ny forskrift om risikostyring og internkontroll i Norges Bank, fastsettelse
av ny forskrift om årsregnskap m.m. for Norges Bank og fastsettelse
av nye mandater for forvaltningen av SPU og SPN. Departementet mener
derfor det er viktig at tiltakene som nå er iverksatt får tid til
å virke, før en eventuelt foretar store endringer i rammeverket
for forvaltningen av Statens pensjonsfond.
I fjorårets melding om forvaltningen av Statens pensjonsfond
ble det varslet at en ville vurdere om Finanskriseutvalgets resultater
og vurderinger bør få betydning for forvaltningen av fondet. Finanskriseutvalget
la fram sin utredning 25. januar 2011 som NOU 2011:1 Bedre rustet mot
finanskriser. Utvalget kommer ikke med konkrete anbefalinger når
det gjelder rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond, men
peker på at det i en makroøkonomisk sammenheng er viktig at SPU
inneholder en tilstrekkelig mengde likvide aktiva, jf. utredningens kapittel
12. Det pekes også på ulike forhold som kan være relevante for forvaltningen
av fondet, og det trekkes lærdommer fra finanskrisen, jf. boks 5.1.
Departementet vil ta med seg utvalgets vurderinger og synspunkter
i det videre arbeidet med å videreutvikle rammeverket for forvaltningen
av Statens pensjonsfond. Det vises i meldingen for nærmere redegjørelse
for nye regler for SPU og SPN.
Komiteen tar redegjørelsen
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Venstre viser til Stortingets tidligere behandling av
bl.a. Dokument nr. 8:69 (2008–2009) og Ot.prp. nr. 58 (2008–2009)
hvor det framgår at disse medlemmer var i mot at revisjon
av Norges Bank – og dermed forvaltningen av Statens Pensjonsfond
Utland – ble underlagt en ekstern revisor.
Disse medlemmer mente den gang
at det ville både være bedre og mer naturlig at dette var et oppdrag
som burde utføres av Riksrevisjonen. Disse medlemmer viser
i så måte til brev fra Riksrevisjonen til Stortinget datert 15. mai
2009 hvor det framgår at Riksrevisjonen mener at Stortinget bør
velge Riksrevisjonen som ekstern revisor for Norges Bank. Riksrevisjonen
argumenterer også med at en slik løsning vil utfylle og forsterke
Riksrevisjonens tilsynsansvar av Norges Bank og bidra til økt mulighet
for Stortinget til å kontrollere at bankens virksomhet utøves i
samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Disse medlemmer mener fortsatt
at en slik løsning samlet gir det beste grunnlag for demokratisk
kontroll med bankens disposisjoner og bidrar til en ryddigere arbeidsfordeling
mellom de organer som skal føre tilsyn og kontroll med Norges Bank,
men tar til etterretning at stortingsflertallet er av en annen oppfatning. Disse
medlemmer tar derfor ingen omkamp i denne omgang, men viser
til Innst. 246 S (2010–2011) Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen
av statlige selskaper for 2009 som ble behandlet i Stortinget 21. mars
i år, hvor kontroll- og konstitusjonskomiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Venstre påpeker det faktum at Riksrevisjonen etter lov om Riksrevisjonen
§ 9 har revisjonsansvaret for alle statlige fond uavhengig av om
fondene har egne eksterne revisorer. Riksrevisjonens kontroll med
fondene går lengre og omfatter blant annet eierdepartementets forvaltning,
styring, kontroll og oppfølgning av fondet. Disse medlemmer finner grunn
til å presisere at det faktum at stortingsflertallet har valgt at
revisjon av Norges Bank skal utføres av ekstern revisor ikke endrer
de lovpålagte oppgavene til Riksrevisjonen.
I Meld. St. 10 (2009–2010) presenterte departementet
oppdaterte anslag for langsiktig realavkastning, risiko (volatilitet)
og korrelasjoner for globale porteføljer av aksjer, obligasjoner
og eiendom. Disse anslagene ble brukt til å simulere utviklingen
i realverdien av SPU over en 15-årsperiode. Simuleringen viste forventet
verdiutvikling, samt usikkerheten rundt denne i form av konfidensintervaller.
Simuleringen tok imidlertid ikke hensyn til
netto tilførsler til fondet fra overskuddet på statsbudsjettet.
Disse tilførslene ventes å være betydelige også i årene som kommer,
selv om de vil falle som andel av fondsverdien. I Nasjonalbudsjettet 2011
ble for eksempel netto tilførsel til fondet anslått til 153 mrd.
kroner, eller rundt 5 pst. av fondets verdi. Den løpende tilførselen
vil derfor gi en sterkere vekst i fondsverdien enn simuleringen
uten tilførsel gir inntrykk av.
I denne temaartikkelen presenteres simuleringer av
fondets verdiutvikling som også inkluderer forventet tilførsel til
fondet. To spørsmål belyses: a) Hvor stort kan fondet ventes å bli
fram til 2030, og hvor stor er usikkerheten rundt framskrivningen?
b) Hvor stor blir netto tilførsel til fondet som andel av fondets
verdi, og hvor usikker er denne framskrivningen? Vil fondet gå fra netto
tilførsel til netto uttak, og når?
I simuleringene er det lagt til grunn at den
faktiske bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet er 4 pst.
av fondsverdien hvert år. Dette er konsistent med en bruk av oljeinntekter
som over tid følger 4-prosentbanen til handlingsregelen. Det er
imidlertid ikke tatt høyde for at handlingsregelen åpner for at
den faktiske bruken av oljeinntekter i perioder kan avvike fra 4-prosentbanen,
noe som representerer en viktig kilde til usikkerhet i analysen.
Simuleringene bygger på departementets langsiktige
anslag for realavkastning, volatilitet og korrelasjoner, som er
uendrede fra i fjor. Det understrekes at disse anslagene er ment
å gjelde på svært lang sikt, og derfor ikke nødvendigvis er representative
for kortere tidsrom, som for eksempel kommende 20-årsperiode. Departementet
har foreløpig ikke utarbeidet særskilte anslag for denne perioden,
eller tidsvarierende anslag mer generelt, jf. diskusjon i Meld.
St. 10 (2009–2010), kapittel 8. Bruken av de langsiktige anslagene
i simuleringene er en annen kilde til usikkerhet i simuleringen.
Det vises til omtale i meldingen.
Komiteen tar temaartikkelen
til orientering.
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen i forbindelse med neste
evaluering av Statens pensjonsfond utland foreta en utredning av
alternative måter å organisere fondet på, herunder spørsmålet om etablering
av egen pengepolitisk komité i Norges Bank slik at hovedstyret i
større grad kan konsentrere kompetansen om kapitalforvaltning eller
en modell hvor forvaltningen av SPU skilles fra Norges Bank, samt
om det i fortsettelsen skal være ett eller flere fond.
Forslag fra Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre:
Forslag 2
Stortinget ber regjeringen pålegge Norges Bank for
fremtiden å inngå arbeidsavtaler med sine forvaltere som også inkluderer
nedsidebonus. Dette skal også gjelde eksterne forvaltere som NBIM
inngår avtale med.
Forslag 3
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsfond med formål å investere i bedrifter
og prosjekter innenfor energi- og miljøsektoren, med spesiell vekt
på nyskapende og miljøvennlig energiteknologi. Fondet må gjennom
sin virksomhet underbygge Norges posisjon som energinasjon.
Forslag 4
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsfond med formål å investere i bærekraftige
bedrifter og prosjekter i fattige land og fremvoksende markeder,
med en målsetting om samlet investeringsramme på minimum 10 mrd.
kroner.
Forslag fra Fremskrittspartiet og
Kristelig Folkeparti:
Forslag 5
Stortinget ber regjeringen i neste års melding
om Statens pensjonsfond presentere mer detaljer om kostnadene forbundet
med forvaltningen av SPU, inklusive detaljer om det seneste budsjettet departementet
har godkjent.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 6
Stortinget ber regjeringen utrede mulighetene for
å etablere et norsk kapitalforvaltermiljø med bakgrunn i investeringene
som foretas gjennom Statens pensjonsfond utland. Dette kan fortrinnsvis
gjøres ved at utenlandske forvalterselskap pålegges å opprette eller
utvide sin norske virksomhet.
Forslag 7
Stortinget ber regjeringen legge frem en sak
der SPU splittes i to ved at 95 pst. blir forvaltet iht. passiv
indeksstrategi og at de resterende 5 pst. blir forvaltet iht. aktiv
forvaltningsstrategi. Den delen som forvaltes aktiv (5 pst.) iht.
dagens praksis, mens den andre delen av fondet (95 pst.) splittes
opp i to ulike indeksfond. Ett blir underlagt NBIM, mens det andre
blir lagt ut på anbud. I takt med at SPUs eiendomsportefølje bygges opp
til å utgjøre 5 pst. av fondet, reduseres delen som indeksforvaltes
fra 95 pst. til 90 pst.
Forslag 8
Stortinget ber regjeringen foreta en ny gjennomgang
av de bedriftene som i dag er utelukket i Statens pensjonsfond utlands
investeringsportefølje grunnet rigid praksis av de etiske retningslinjene.
Forslag 9
Stortinget ber regjeringen i neste års melding legge
frem en bred vurdering av hvordan ulike aspekter av SPUs forvaltning,
som for eksempel de etiske retningslinjene og den aktive forvaltningen,
potensielt kan skade Norges renommé i utlandet.
Forslag 10
Stortinget ber regjeringen, før det gjøres betydelige
endringer i referanseindeksen for obligasjonsdelen av SPU, legge
frem for Stortinget analyser og vurderinger av konsekvensene av
en slik omlegging. Analysene bør inkludere vurderinger av hvordan
endringene vil påvirke risikoen og forventet avkastning i fondet
(både i normale tider og i perioder med finansiell ustabilitet),
hvordan det forventes at Norges Bank vil endre den faktiske porteføljen
som en følge av omleggingen, forventede kostnader som vil påløpe
på grunn av omleggingen og i hvilken grad det vil bli enklere eller
vanskeligere for Norges Bank å oppnå meravkastning etter en eventuell
omlegging.
Forslag fra Kristelig Folkeparti:
Forslag 11
Stortinget ber regjeringen foreta en grundig
vurdering av hvilke ressurser som etikkarbeidet i Statens pensjonsfond
utland vil kreve de nærmeste år, gitt meget høye ambisjoner om oppfølging
av de etiske retningslinjene, og orientere Stortinget om dette på
egnet måte.
Forslag 12
Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet
for 2012 fremme forslag om økte ressurser til etikkarbeidet i Statens
pensjonsfond utland.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Meld. St. 15 (2010–2011) – forvaltningen
av Statens pensjonsfond i 2010 – vedlegges protokollen.
Oslo, i finanskomiteen, den 10. juni 2011
Torgeir Micaelsen |
Jørund Rytman |
leder |
ordfører |