Meldingen omhandler resultater og vurderinger knyttet
til forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2010. Samtidig legges
det fram vurderinger av investeringsstrategien for fondet framover
og det gjøres rede for arbeidet med å videreutvikle rammeverket
for forvaltningen.
Fondet hadde et godt resultat i 2010. Avkastningen
i Statens pensjonsfond utland (SPU) var nesten 10 pst. og i Statens
pensjonsfond Norge (SPN) drøyt 15 pst. Dette kommer i tillegg til svært
gode resultater i 2009 og innebærer at de store verdifallene under
finanskrisen er mer enn oppveid av gevinstene i oppgangsperioden
som fulgte. Det var også gode resultater i den aktive forvaltningen
både i SPU og SPN.
Finanskrisen i 2008 ga et verdifall som var
stort i historisk sammenheng, men gjeninnhentingen i ettertid har
også vært uvanlig sterk og rask. Hvis en ser perioden 2008–2010
under ett, har fondet hatt en samlet avkastning tilsvarende mer
enn 260 mrd. kroner. Dersom en hadde redusert risikoen i fondet
i 2008 eller 2009, ville gjeninnhentingen i oppgangsperioden etter finanskrisen
ikke vært like sterk. Det er fortsatt stor usikkerhet om den videre
utviklingen i finansmarkedene, og vi må være forberedt på nye perioder
med uro.
Erfaringene fra finanskrisen understreker behovet
for en bred forankring av viktige sider ved forvaltningen av Statens
pensjonsfond. En slik forankring er en forutsetning for en langsiktig
og trygg forvaltning. Det er viktig at en evner å stå fast ved en
langsiktig strategi, særlig når det er uro i markedene.
I denne meldingen er det derfor lagt vekt på
å gjøre rede for grunnlaget for fondets investeringsstrategi og
å trekke opp perspektiver for videreutvikling av strategien framover. Utgangspunktet
for arbeidet med strategien vil fortsatt være å søke høyest mulig
internasjonal kjøpekraft innenfor moderat risiko.
Pensjonsfondet forvaltes på vegne av den norske befolkningen.
Etiske fellesverdier må danne grunnlaget for en ansvarlig forvaltning
av fondet. Det er en grunnleggende forpliktelse å skape langsiktig
god avkastning som framtidige generasjoner kan dra nytte av. God
finansiell avkastning over tid er avhengig av en bærekraftig utvikling
i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand, og av at finansmarkedene er
velfungerende. I denne meldingen gjøres det rede for arbeidet med
ansvarlig investeringspraksis, herunder uttrekksmekanismen, eierskapsutøvelse
og arbeidet med miljørelaterte investeringer.
Investeringsstrategien må bygge på oppfatninger om
hvordan markedene fondet investerer i fungerer og hvilke særtrekk
fondet har som investor. I så måte er det klare forskjeller mellom
de to delene av fondet; SPN er en relativt stor investor i et lite
kapitalmarked, mens SPU relativt sett er en mindre investor i store,
internasjonale markeder. I kapitlene 2 og 3 i meldingen er arbeidet
med investeringsstrategien for henholdsvis SPU og SPN utdypet nærmere.
SPU ligger an til å vokse betydelig i årene
som kommer. Fram mot 2020 legges det til grunn at fondet kan bli
om lag dobbelt så stort som i dag. Samtidig er investeringsstrategien
i gradvis endring. En portefølje av eiendomsinvesteringer er i ferd
med å bli bygget opp. Med en ramme på 5 pst. av fondet kan denne
porteføljen alene utgjøre anslagsvis 300 mrd. kroner ved slutten
av dette tiåret.
Fondets sterke vekst og store størrelse vil
i seg selv være et viktig utgangspunkt for videreutviklingen av
forvaltningen. Størrelse kan være et fortrinn i mange sammenhenger.
Blant annet gjør stordriftsfordeler i kapitalforvaltning at fondet
kan holde et lavt kostnadsnivå sammenliknet med andre investorer.
Det kan gi fondet lønnsomhet i investeringer som ikke er lønnsomme for
andre. Disse kostnadsfortrinnene er særlig viktige for investeringer
der forvaltningskostnadene generelt er høye, for eksempel i markedene
for unoterte investeringer.
Samtidig vil det nettopp for denne typen investeringer
være begrensninger på hvor mye SPU kan investere på en forsvarlig
måte. Mange av disse markedene er for små til at fondet kan bygge
opp investeringer i et omfang som er stort nok til å påvirke fondets
samlede avkastning og risiko i særlig grad. Gevinstene ved å bygge
opp flere nye investeringsområder – som hver for seg vil være relativt
små – må derfor veies opp mot den kostnaden økt kompleksitet i forvaltningen innebærer
i form av økte krav til styringssystemer og oppfølging.
I kapittel 2.3 i meldingen er det en drøfting
av om SPU bør investeres i unoterte aksjer og infrastruktur. Både
sammenlikninger med andre fond og SPUs lange tidshorisont og størrelse
gjør det naturlig å vurdere slike investeringer i fondet.
Unoterte investeringer er krevende og skiller
seg på mange områder fra investeringer i noterte aksjer og obligasjoner.
Samtidig er forvaltningskostnadene høye. Finansdepartementet og
Norges Bank er nå i ferd med å opparbeide seg kompetanse fra investeringer
i det største og mest utviklede unoterte markedet, markedet for
fast eiendom. Ønsket om først å bygge erfaring fra ett unotert marked,
kombinert med at det er betydelig usikkerhet knyttet til hvilken
avkastning man kan få fra slike investeringer når man tar hensyn
til risikoen og kostnadene ved dem, gjør at det ikke er naturlig
å åpne for slike investeringer nå. Men det er likevel naturlig å
komme tilbake til dette spørsmålet senere, gitt de perspektivene
for videreutvikling av strategien for SPU som trekkes opp i denne
meldingen.
En annen side ved fondets størrelse er at det
blir enda viktigere å kunne holde fast ved strategien over tid.
Fondet er så stort at det er vanskelig å foreta betydelige endringer
i investeringene på kort sikt. Strategien må derfor være robust
i møte med skiftende markedsforhold.
Videre drøftes den geografiske fordelingen av SPUs
investeringer. Fondet er i dag fordelt med faste vekter på tre regioner:
Europa, Amerika/Afrika og Asia/Oseania. Mer enn halvparten av kapitalen
i fondet er investert i Europa.
Ettersom vi tradisjonelt har kjøpt mest varer
og tjenester fra Europa, har det vært naturlig å legge til grunn
at vi beskytter kjøpekraften til fondet mot valutakurssvingninger
ved også å investere betydelig i europeiske verdipapirmarkeder.
Gjennomgangen i kapittel 2.4 i meldingen tyder på
at valutarisikoen i SPU er relativt liten og mindre enn tidligere
antatt. Da synes det ikke lenger å være grunnlag for en så vidt
sterk konsentrasjon av investeringene i Europa som fondet har i
dag. Fondets investeringer i framvoksende økonomier har økt betydelig
de siste årene. Verdens økonomiske tyngdepunkt flyttes gradvis,
og ikke minst framvoksende økonomier vil framover trolig utgjøre
en økende del av både verdens produksjon og verdipapirmarkeder.
Over tid er det naturlig at dette også reflekteres i fondets investeringer.
Selv om SPU ligger an til å vokse betydelig
de kommende årene, vil de løpende tilførslene til fondet etter hvert
avta. Rundt 2020 ligger det an til at de årlige uttakene fra fondet
for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet på statsbudsjettet
vil bli større enn tilførselen av nye midler til fondet. Fondet
vil fortsatt vokse fordi avkastningen på kapitalen ligger an til
å være høyere enn netto uttak fra fondet. Risikoen for at det over
korte tidsrom vil være nødvendig med netto uttak som er store som
andel av fondets kapital, vil fortsatt være begrenset. Fondet vil
fortsatt ha stor evne til å bære risiko. Men mindre tilførsler kan
likevel gjøre investeringer med høy direkteavkastning i form av
rentebetalinger, utbytte eller leieinntekter mer attraktive enn
før.
Fondet er allerede en betydelig eier i verdens
aksjemarked. I gjennomsnitt eier SPU rundt 1 pst. av alle børsnoterte
aksjer i verden. I mange selskaper er eierskapet spredt på svært
mange enkelteiere. Selv eierandeler rundt 1 pst. kan derfor gjøre
at fondet er blant de største enkelteierne i mange selskaper. Framskrivinger
av fondet fram mot 2020 gir grunn til å tro at fondets eierandeler vil
øke ytterligere. Dette endrer imidlertid ikke fondets rolle som
finansiell investor. Hvorvidt en investering er strategisk eller
finansiell avhenger av hvilket mål en investor har for sine investeringer
og hvordan investoren gjennom sine handlinger utnytter sin innflytelse.
SPU er en finansiell eier med et klart siktemål om å oppnå en høyest
mulig avkastning over tid innenfor moderat risiko.
Det kan ikke uten videre legges til grunn at
ledelsen i selskapene fondet investerer i alltid vil ha interesser
som sammenfaller med fondets interesser som eier. Det kan heller
ikke uten videre legges til grunn at store eiere i enkeltselskaper vil
opptre på en måte som ivaretar fondets interesser som minoritetseier.
En aktiv eierskapsutøvelse er derfor en nødvendig del av arbeidet med
å ivareta fondets økonomiske interesser. Forvaltningen kan ikke
bygge på at dette viktige arbeidet blir tilstrekkelig ivaretatt
av andre eiere.
Investeringsstrategien for SPU er blitt utviklet gradvis
over flere år. Det er lagt vekt på å utnytte fondets særtrekk og
risikobærende evne. Gjennom beslutningene om aksjeandel og andre
deler av strategien er risikoen i fondet i stor grad bestemt. Nå
er det naturlig å se på om strategien kan videreutvikles for å gi
et enda bedre bytteforhold mellom forventet avkastning og risiko innenfor
et risikonivå som fortsatt skal være moderat. I denne meldingen
er det en særskilt gjennomgang av fondets investeringer i obligasjoner.
Formålet med denne gjennomgangen har vært å identifisere relevante
risikofaktorer for denne delen av fondets investeringer og å vurdere
alternative måter å forvalte denne porteføljen på som bedre utnytter
fondets særtrekk. Dette er utdypet i kapittel 2.5 i meldingen.
Analyser av ulike typer risiko er en sentral
del av årets melding. Formålet med disse analysene er å forstå risikoen
knyttet til ulike investeringer slik at vi bedre kan spre risikoen
knyttet til investeringene og utnytte fondets særtrekk innenfor en
langsiktig og trygg forvaltning.
Det valget som i størst grad bestemmer fondets samlede
risiko over tid er valget av aksjeandel. Aksjeandelen er valgt på
bakgrunn av at fondet har en risikobærende evne og vilje til å akseptere betydelige
svingninger i fondets resultater fra år til år. Sammen med økningen
av fondets aksjeandel har beslutningen om å investere i fast eiendom
bidratt til at en mindre andel av porteføljen investeres i nominelle
rentepapirer, som erfaringsmessig er sårbare overfor uventet høy
inflasjon. Sammenliknet med andre fond har SPU likevel fortsatt
en større andel av kapitalen investert i nominelle renteinvesteringer
og en lavere andel investert i andre aktiva enn aksjer og obligasjoner.
Siktemålet med investeringene i SPU er å oppnå en
høyest mulig internasjonal kjøpekraft for fondets kapital over tid,
innenfor rammen av en moderat risiko. Det er ikke et mål for forvaltningen
å unngå risiko. Tvert imot bidrar risikotaking til avkastning over
tid. Statens pensjonsfond har stor evne til å tåle svingninger i
fondets avkastning fra år til år. Investeringsstrategien sikter
derfor ikke mot at verdisvingningene blir minst mulige på kort sikt.
En strategi som utelukkende hadde dette som formål ville gitt vesentlig
lavere forventet avkastning over tid.
En særskilt kategori risiko er såkalt operasjonell risiko.
Dette er risiko som ikke er knyttet til markedsbevegelser, men til
feil eller andre uønskede hendelser i selve gjennomføringen av forvaltningen.
Slik risiko gir ikke betalt i form av høyere forventet avkastning,
men det vil ofte være kostnader forbundet med å redusere den. Utgangspunktet
for forvaltningen er at denne typen risiko skal være lav. I arbeidet
med operasjonell risiko må likevel forventede kostnader ved uønskede
hendelser veies opp mot kostnadene ved å unngå dem. Det er ikke
et rimelig eller hensiktsmessig mål at uønskede hendelser skal unngås
for enhver pris. Arbeidet med operasjonell risiko er nærmere omtalt
i meldingens kapittel 4.2.
Omtalen ovenfor viser at risikoen i forvaltningen ikke
kan oppsummeres i ett tall. Det gjelder både risikoen i den referanseindeksen
departementet har fastsatt og risikoen i de avvikene fra denne indeksen
Norges Bank og Folketrygdfondet foretar for å øke fondets avkastning
(aktiv forvaltning).
Noen former for risiko er relativt enkle å observere,
måle og styre. Risikoen i den aktive aksjeforvaltningen er et eksempel
på det. Andre former for risiko er vanskeligere å observere under
normale markedsforhold, men kan gi desto større utslag for eksempel
under finansielle kriser. Enkelte risikotyper knyttet til obligasjonsmarkedet
ga slike utslag under finanskrisen.
Med virkning fra 1. januar i år fastsatte departementet
nye mandater for Norges Banks og Folketrygdfondets forvaltning av
SPU og SPN. En av lærdommene fra finanskrisen var viktigheten av
å identifisere, styre og rapportere flere typer risiko. De nye mandatene
inneholder blant annet bestemmelser om supplerende risikorammer
for å ivareta dette hensynet. Mandatene gjennomgås i kapittel 5
i meldingen.
Utgangspunktet for investeringsvirksomhet er
å vurdere risiko mot forventet avkastning. Man kan med utgangspunkt
i finansteori og historiske erfaringer etablere sannsynlige sammenhenger mellom
risiko og forventet avkastning. Men det finnes ikke en fasit på
hva som er et «riktig» risikonivå for fondet. Beslutninger som har
stor betydning for samlet risiko i fondet må tas etter en samlet
avveiing, der også eiernes risikotoleranse er viktig. Eierne av
Statens pensjonsfond er det det norske folk, representert ved Stortinget.
Som grunnlag for en slik avveiing er det sentralt at
risikoen i forvaltningen kommuniseres best mulig. Bare da kan risikoen
i forvaltningen forankres på en måte som gjør at man kan holde fast
ved strategien også i perioder med markedsuro. Analysene i denne
meldingen, sammen med den løpende rapporteringen fra Norges Bank
og Folketrygdfondet, er ment som et bidrag til en slik forankring.
Det er videre lagt vekt på et bredt tilfang av uavhengige eksterne råd
og vurderinger som bakgrunn for videreutvikling av forvaltningen.
I de nye mandatene for forvaltningen av SPU og SPN er det tatt inn omfattende
bestemmelser om offentlig rapportering, og nye regnskapsstandarder
for Norges Bank (IFRS) innebærer også økt rapportering om ulike
former for risiko.
Analysene av risiko og forventet avkastning danner
utgangspunktet for investeringsstrategien for Statens pensjonsfond.
Samtidig er det avgjørende at det er etablert en styringsstruktur for
forvaltningen som gjør det mulig å gjennomføre strategien på en
god måte.
Styringsstrukturen må på den ene siden sørge
for at viktige beslutninger om risiko i forvaltningen er forankret
hos fondets eiere, representert ved Stortinget. På den annen side
må det være tilstrekkelig delegering av fullmakter til at løpende
beslutninger i den operative forvaltningen tas nær markedene fondet
investeres i. Denne avveiingen er søkt ivaretatt ved at beslutninger
som har vesentlig betydning for risikonivået i fondet legges fram
for Stortinget før de gjennomføres, samtidig som reguleringen av
fondet i form av mandater fra departementet til henholdsvis Norges
Bank og Folketrygdfondet er mest mulig prinsippbasert og rammepreget.
Det er vesentlig at det er en klar rolle- og
ansvarsdeling mellom alle styringsnivåer i forvaltningen, fra Stortinget
helt ned til den enkelte forvalter. Bare da kan de enkelte nivåene
i forvaltningen ansvarliggjøres. Det er også viktig med gode kontroll-
og tilsynsorganer på alle nivåer, og at arbeidsdelingen mellom disse
organene er klar. Stortinget har gjennom behandlingen av Dokument
1 (2010–2011) og Dokument 3:2 (2010–2011) presisert arbeidsdelingen
mellom de to stortingsoppnevnte tilsynsorganene som har roller i
oppfølgingen av SPU, Riksrevisjonen og Norges Banks representantskap,
jf. Innst. 138 S (2010–2011) og Innst. 246 S (2010–2011). Dette
vil styrke rammeverket for forvaltningen ytterligere.
Over tid bør det være en vekselvirkning mellom styringssystemet
og investeringsstrategien for fondet. Investeringsstrategien må
ta hensyn til de institusjonelle særtrekk forvaltningen har. Behovet
for forankring av viktige sider av forvaltningen i politiske organer
betyr for eksempel at det er vanskelig å legge opp til investeringsstrategier
som baserer seg på å ta hyppige og tidskritiske beslutninger med
stor betydning for det samlede risikonivået i fondet. På den annen
side må også styringssystemet kunne tilpasses nye investeringsformer
som søker å utnytte særtrekk ved fondet, for å bedre bytteforholdet
mellom avkastning og risiko. Et eksempel på det er de nye bestemmelsene
om eiendomsinvesteringer i SPU. For slike investeringer gir det
ikke mening å skille mellom aktiv og passiv forvaltning, og beslutningene
om investeringer må i større grad delegeres til forvalteren.
Erfaringene med forvaltningen av Statens pensjonsfond
har etter departementets syn så langt vært svært gode. Fondskonstruksjonen
er en viktig del av rammeverket for den økonomiske politikken, og
oppbyggingen av SPU har vært et vesentlig bidrag til en stabil økonomisk
utvikling. Investeringsstrategien har vist seg å være robust gjennom
perioder med betydelig uro i finansmarkedene.
Departementet er godt tilfreds med resultatene som
er oppnådd i 2010, både for fondet som helhet og i den aktive forvaltningen.
Styringssystemet er gradvis styrket. Revisjons- og tilsynsordningene
er bygget ut. I år legger Representantskapet for Norges Bank for
første gang fram en egen redegjørelse direkte til Stortinget om
tilsynet med virksomheten i Norges Bank. Det vil ytterligere styrke
Stortingets muligheter til å følge opp forvaltningen. Videre har
departementet fastsatt nye mandater for forvaltningen med vekt på
supplerende risikorammer og utvidet rapportering.
Fondet har en robust investeringsstrategi med bred
oppslutning og et styrket rammeverk for forvaltningen. Dette gir
et godt utgangspunkt for å vurdere hvordan Statens pensjonsfond
bør forvaltes noen år fram i tid. Analysene og vurderingene i denne
meldingen og de eksterne rådene som presenteres er grunnlag for
en slik vurdering.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Thomas Breen, Gunvor Eldegard, Irene Johansen, Gerd Janne Kristoffersen,
lederen Torgeir Micaelsen, Dag Ole Teigen og Laila Thorsen, fra
Fremskrittspartiet, Ulf Leirstein, Jørund Rytman, Kenneth Svendsen
og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Gunnar Gundersen, Arve Kambe
og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Inga Marte Thorkildsen,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti,
Hans Olav Syversen, og fra Venstre, Borghild Tenden, viser
til at det 20. mai 2011 ble gjennomført åpen høring om den foreliggende
melding, samt høring i samme sak med finansminister Sigbjørn Johnsen,
sentralbanksjef Øystein Olsen, direktør for Norges Bank Investment
Management (NBIM) Yngve Slyngstad, styreleder i Folketrygdfondet
Erik Keiserud og direktør i Folketrygdfondet Olaug Svarva.
Komiteen viser til Meld. St.
15 (2010–2011) og tar rapporteringen om forvaltningen av Statens
pensjonsfond til orientering. Komiteen er tilfreds
med at Stortinget fra 2007 har fått en årlig melding om forvaltningen
av fondet, og at Norges Bank i fjor fikk et nytt forvaltningsmandat.
Dette nye regelverket som nå er forenklet og lettere tilgjengelig,
vil bidra til større åpenhet omkring viktige rammer rundt forvaltningen. Komiteen setter
pris på en slik utvikling og understreker viktigheten at Norges
Bank og Finansdepartementet også i tiden fremover skal ha fokus
på videreutvikling av ulike måter å informere om fondets disponeringer,
slik at det størst mulig åpenhet rundt forvaltningen av Statens
pensjonsfond.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at det
er bred enighet om den overordnede langsiktige strategien og målsettingen
for fondet. Erfaringene fra finanskrisen viser at det er viktig
å holde fast ved fondets langsiktige investeringsstrategi, særlig
i turbulente tider.
Flertallet påpeker at Statens
pensjonsfond utland skal forvaltes slik at formuen skaper en langsiktig
god avkastning som framtidige generasjoner kan dra nytte av. Dette
er avhengig av at man oppnår en bærekraftig utvikling i økonomisk,
økologisk og sosial forstand samt av velfungerende, legitime og
effektive markeder. Utvinningstempo, råvarepriser og den fortløpende
bruken av statens inntekter fra olje- og gassektoren bestemmer tilførselen
til fondet. Veksten i fondet avhenger av både årlig tilførsel og
oppnådd avkastning i de finansielle markedene. Både prisutviklingen
på olje og gass, som norske myndigheter i begrenset grad påvirker
direkte, samt økt utvinningstempo, som er resultat av bevisste politisk
valg over tid, påvirker statens årlige inntekter fra olje- og gassektoren
på den norske sokkelen. Det skal bygges videre på gjeldende retningslinjer
for å styrke fondet som en ansvarlig investor. Det siktes mot beste
internasjonale praksis i alle deler av forvaltningen. Regjeringens
opplegg for å styrke kontroll- og tilsynsapparat følges opp og fondet skal
være i front for å utvikle beste praksis på området for ansvarlige
investeringer.
Flertallet viser til at avkastningen
i Statens pensjonsfond utland (SPU) var nesten 10 pst. og i Statens
pensjonsfond Norge (SPN) drøyt 15 pst. i 2010. Dette kommer i tillegg
til svært gode resultater i 2009 og innebærer at de store verdifallene
under finanskrisen er mer enn oppveid av gevinstene i oppgangsperioden
som fulgte. SPU passerte i oktober 2010 for første gang 3 000 mrd.
kroner i markedsverdi.
Flertallet merker seg at det
antas at gjeninnhentingen i oppgangsperioden etter finanskrisen
ikke ville vært like sterk dersom en hadde redusert risikoen i fondet
i 2008 eller 2009. Fondets størrelse og langsiktige strategi gir
en viktig fordel gjennom dets evne til å bære risiko.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
har merket seg den raske opptrappingen av programmet for miljørelaterte investeringer
fra 7,3 mrd. kroner til 25,7 mrd. kroner, med samme avkastningskrav
som fondet for øvrig. Dette flertallet er glade for
denne demonstrasjonen av et betydelig potensial for lønnsomme investeringer
innenfor dette området.
Dette flertallet har forståelse
for vanskelighetene med presis rapportering på miljøeffektene av
disse investeringene. Åpen kommunikasjon om kriterier for investeringene innenfor
programmet i tillegg til avkastning, vil være et bidrag til dette. Dette
flertallet legger til grunn at det på et egnet tidspunkt
gjøres en grundig vurdering av kriteriene som brukes i sammensetningen
av de miljørelaterte investeringsmandatene.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til rapporten
fra Mercer om hvordan fond av Statens pensjonsfond utlands karakter
bør møte klimautfordringene, samt til den kommende rapporten som
vurderer Statens pensjonsfond utland spesielt. Flertallet ser
fram til Regjeringens vurderinger av disse rapportenes anbefalinger
i neste års melding om Statens pensjonsfond utland. Erfaringene
fra programmet for miljørelaterte investeringer vil være nyttig
i arbeidet med å implementere disse erfaringene.
Flertallet viser til at SPU ligger
an til å vokse betydelig i årene som kommer. Samtidig vil de løpende
tilførslene til fondet etter hvert avta. Etter 2020 ligger det an
til at de årlige uttakene fra fondet for å dekke det oljekorrigerte
underskuddet på statsbudsjettet vil bli større enn tilførselen av
nye midler til fondet. Fondet vil imidlertid fortsette å vokse fordi
avkastningen på kapitalen ligger an til å være høyere enn netto
uttak fra fondet. Fram mot 2020 legger departementet til grunn at
fondet kan bli om lag dobbelt så stort som i dag. Med en ramme på
5 pst. utgjør bare eiendomsinvesteringene om lag 300 mrd. av dette.
Fondets vekst og størrelse gir et godt utgangspunkt for den videre
utviklingen av fondet og investeringsstrategien. Samtidig gjør fondets størrelse
at det er vanskelig å gjøre betydelige endringer i investeringene
på kort sikt. En robust investeringsstrategi som står seg over tid
er derfor viktig. Investeringsstrategien for fondet er utviklet
over flere år, der man har lagt vekt på å utnytte fondets særtrekk
og evne til å bære risiko. Det er en nær sammenheng mellom målet om
god avkastning og fondets rolle som ansvarlig investor. Miljømessige
og samfunnsmessige hensyn er derfor langt på vei en integrert del av
investeringsstrategien, sammen med hensynet til god styring av selskapene
fondet investerer i.
Flertallet viser til at det i
meldingen står at det «er lagt vekt på å gjøre rede for grunnlaget
for Statens pensjonsfonds investeringsstrategi og å trekke opp perspektiver
for videreutvikling av strategien framover». Utgangspunktet for
arbeidet med strategien vil fortsatt være å søke høyest mulig internasjonal
kjøpekraft innenfor moderat risiko. Pensjonsfondet forvaltes på
vegne av den norske befolkningen. Det er en grunnleggende forpliktelse
å skape langsiktig god avkastning som framtidige generasjoner kan
dra nytte av. Flertallet er enig i dette. Flertallet viser
til at mange er opptatt av at fondets investeringer også skal bidra
til bedre miljø, til utvikling i de framvoksende økonomiene, og
til utvikling av næringsliv og framtidas arbeidsplasser. Flertallet vil
i denne sammenheng vise til at dagens investeringsstrategi, med
eierskap i mange ulike næringer internasjonalt, en aktiv eierskapsutøvelse,
etiske retningslinjene og miljøprogrammet er en del av investeringsstrategien
for fondet og således også bidrar til dette. Flertallet er
opptatt av å synliggjøre at målsettingen for dagens investeringsstrategi om
høyest mulig avkastning over tid innenfor moderat risiko er avhengig
av en bærekraftig utvikling i de markeder det investeres i. Samtidig bidrar
en gjennom forvaltningen av fondet og oppbygging av nye investeringsområder
som f.eks. eiendom til utvikling av arbeidsplasser og kompetanse.
Flertallet er opptatt av at Etikkrådet
i sitt arbeid bidrar til å identifisere bransjer eller områder hvor
risiko for brudd på de etiske retningslinjene er størst, og dermed
prioriterer ressursene slik at investeringer i selskaper som bryter
de etiske retningslinjene fanges opp på et tidligst mulig tidspunkt.
Flertallet viser til at arbeidet
knyttet til ansvarlig investeringspraksis i stor grad er i tråd med
prinsippene som ligger til grunn for OECD Green Growth og UNEPs
Green Economy, og at faktorer som ofte ikke er blitt sett på som
direkte finansielt relevante, for eksempel miljømessige og samfunnsmessige
faktorer, bør kunne vektlegges i forvaltningen fordi de kan påvirke
verdiutviklingen i et langsiktig perspektiv.
Flertallet har merket seg at
Norges Bank i brev til departementet av 6. juli 2010, i sammenheng
med forslaget om økte investeringer i unoterte aktiva, peker på
at departementet over tid bør gi økt rom for skjønnsutøvelse til
Norges Bank. Flertallet har videre merket seg at Strategirådet
peker på at en videreutvikling av investeringsstrategien med eksponering
av flere risikofaktorer, og økte investeringer i unoterte markeder
gir nye utfordringer for styringen av fondet. Rådet mener mer åpenhet
og informasjon om fondets risiko vil være viktig, og en mer detaljert
rapportering er å foretrekke framfor nye restriksjoner i mandatet
til Norges Bank. Strategirådet peker videre på at gjeldende arbeidsdeling
mellom departementet og Norges Bank er prisverdig klar, men at det
oppstår et beslutningsvakuum dersom det blir behov for endringer
i fondets sammensetning som følge av et ønske om å øke eller redusere
risiko i spesielle situasjoner. Rådet mener dagens forvaltning ikke
er tilpasset slike justeringer og foreslår opprettelsen av en rådgivende
investeringskomité som løsning på dette.
Flertallet har merket seg at
det i meldingen er pekt på at gevinstene ved å bygge opp flere nye investeringsområder
– som hver for seg vil være relativt små – må veies opp mot den
kostnaden økt kompleksitet i forvaltningen innebærer i form av økte
krav til styringssystemer og oppfølging. Flertallet er
av den oppfatning at forvaltningen av SPU er god, men at det er
en til dels kompleks og omfattende styringsstruktur. Det er derfor
viktig med en klar ansvars- og rolledeling både når det gjelder
forholdet mellom eier og forvalter og forholdet mellom de ulike
organene som fører tilsyn og kontroll med forvaltningen av fondet.
Forvaltningen av fondet er bygd opp med et hierarki der Stortinget,
Finansdepartementet, Norges Banks hovedstyre, NBIM og interne og
eksterne forvaltere har ulike og klart definerte roller. Delegering
av oppgaver og fullmakter går nedover i systemet, mens rapportering
av risiko og resultater går oppover.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
er enig med departementet i at det er en avveining mellom behovet
for bred forankring av strategien for fondet og behovet for å delegere
flere investeringsbeslutninger, men at dagens modell alt i alt har
fungert godt. Bred oppslutning om investeringsstrategien er nødvendig
for å sikre at strategien kan ligge fast også i perioder med store svingninger
i markedene. En investeringskomité bestående av representanter fra
Finansdepartementet, Norges Bank og andre fagfolk vil være enda
et organ å forholde seg til for alle nivåene i hierarkiet. Dette
flertallet er enig med departementet om ikke å utrede opprettelsen
av en investeringskomité nærmere.
Dette flertallet viser til meldingens
omtale av rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond
og styringsmodellen for forvaltningen av fondet. Dette flertallet viser
videre til at styringsmodellen er basert på en klar ansvars- og
rolledeling mellom eier og forvalter, og at beslutninger som er
med å bestemme det samlede risikonivået i fondet er forankret i
Stortinget. Dette flertallet støtter dette, og viser
til at behandlingen av meldingen om Statens pensjonsfond gir Stortinget
anledning til å drøfte viktige sider ved forvaltningen av fondet
i en bredere sammenheng.
Komiteen understreker
betydningen av at dersom fellesskapets sparemidler skal komme både dagens
og framtidige generasjoner til gode, er vi avhengig av en langsiktig
og trygg forvaltning, samt bred oppslutning og stor grad av legitimitet rundt
måten midlene i Statens pensjonsfond forvaltes på. Betryggende revisjon
og tilsyn er en viktig del av dette. Komiteen viser
til at Stortinget har oppnevnt et eget organ, Norges Banks representantskap,
som fører tilsyn med bankens drift og med at reglene for bankens
virksomhet blir fulgt. Representantskapet velger bankens eksterne
revisor som reviderer bankens regnskaper og organiserer et eget
sekretariat som utfører løpende tilsynsoppgaver. Som en del av tilsynsfunksjonen
til representantskapet er det også innført et system med regelmessige, uavhengige
gjennomganger av forvaltningen ved hjelp av bankens revisor, såkalte
attestasjonsoppdrag. Representantskapet skal avgi en årlig uttalelse
direkte til Stortinget om tilsynet med bankens drift. Komiteen viser
videre til at Folketrygdfondet revideres av en ekstern revisor utpekt
av Finansdepartementet, og at det på tilsvarende måte som for Norges
Bank er innført et system med regelmessige, uavhengige kontroller av
om Folketrygdfondet overholder reglene om forvaltningen fastsatt
av departementet.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har merket seg at
det har vært reist spørsmål om forståelsen av Riksrevisjonens rolle
knyttet til Statens pensjonsfond. Flertallet viser
til at Stortinget senest i forbindelse med behandlingen av Dokument
1 (2010–2011) og Dokument 3:2 (2010–2011) fra Riksrevisjonen presiserte
at Riksrevisjonen skal påse at Finansdepartementet forvalter fondet
i tråd med Stortingets forutsetninger og vedtak, mens representantskapet,
basert på arbeidet til ekstern revisor, skal påse at Norges Banks
forvaltning skjer innenfor de retningslinjer departementet har trukket
opp. Flertallet viser videre til at Stortinget tidligere,
i forbindelse med vedtaket om innføring av ny revisjonsordning for
Folketrygdfondet, presiserte at Riksrevisjonens oppgaver vil omfatte
kontroll av forvaltningen av statens interesser i selskapet (selskapskontroll)
og at Stortingets vedtak og forutsetninger for øvrig er oppfylt
(forvaltningsrevisjon). Flertallet understreker betydningen av
at det er en klar ansvars- og rolledeling, også mellom de ulike
organene som fører kontroll med Statens pensjonsfond. Flertallet viser
til at Riksrevisjonen skal foreta forvaltningsrevisjon av Finansdepartementet
og revisjon av posten Statens pensjonsfond i statsregnskapet, samt føre
kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse, men at Riksrevisjonen
utover dette ikke skal foreta en kontroll av Norges Bank og SPU og
av Folketrygdfondet og SPN.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
har merket seg Strategirådets og Norges Banks vurderinger om eventuelle
økte investeringer i unoterte aksjer og infrastruktur i SPU. Dette
flertallet viser til den omfattende vurderingen av aktiv
forvaltning i SPU i fjorårets melding, der det fra departementets
side ble strammet noe inn på omfanget av den aktive forvaltningen.
Ved økte investeringer i unoterte aksjer og infrastruktur i tillegg
til eiendom, vil en større del av investeringene skje gjennom aktiv
forvaltning – noe som isolert sett vil bidra til at risikoen og
forvaltningskostnadene i fondet øker. Dette flertallet støtter departementets
vurdering av at det ikke åpnes for ytterligere investeringer i unoterte
aksjer og infrastruktur nå. Fondet bør nå få bygget opp erfaring
med investeringer i det største og mest utviklede markedet for unoterte
aksjer – markedet for fast eiendom – før det vurderes ytterligere
investeringer i et slikt marked.
Komiteen viser til
at SPU gjorde sin første unoterte eiendomsinvestering 13. januar
2011. Mandatet fastsetter at Norges Bank skal plassere inntil 5 pst.
av SPUs kapital i en egen eiendomsportefølje, ved å redusere obligasjonsporteføljen
tilsvarende. Det er forventet at det vil ta flere år å bygge opp
en så stor portefølje, noe NBIM bekreftet under høringen, samtidig
som man forventet økte investeringer de nærmeste år. Komiteen mener
det er viktig å bruke den tiden som er nødvendig for å sikre en
forsvarlig innfasing av investeringer i eiendomsmarkedet.
Det er betydelig usikkerhet knyttet til hvilken avkastning
man kan få sett i forhold til risiko og kostnader ved slike investeringer.
Begrenset tilgang på historiske avkastningstall, fravær av mulighet
for å drive passiv forvaltning, kapasitetsbegrensinger i markedene,
høye transaksjonskostnader, lav omsettelighet, i tillegg til usikkerhet
knyttet til juridiske og skattmessige forhold, taler etter komiteens mening
til fordel for en forsiktig og kunnskapsbasert tilnærming. Komiteen mener
i den sammenheng at det er fornuftig at man nå begrenser unoterte
investeringer til bare å omfatte eiendom. Komiteen forutsetter
at departementet kommer tilbake til spørsmålet om eventuelle endringer
i investeringsstrategien mot unoterte aksjer og infrastruktur dersom
dette blir aktuelt.
Komiteen har merket seg at etter
departementets syn «tyder en ny gjennomgang av relevant forskning
på at valutarisikoen i SPU er mindre enn tidligere antatt, og uansett
relativt liten, og at det da synes ikke lenger å være grunnlag for
en så vidt sterk konsentrasjon av investeringene i Europa som fondet
har i dag. Verdens produksjonskapasitet og verdipapirmarkeder befinner seg
i større og økende grad i andre deler av verden. Over tid bør derfor
andelen av fondet som er investert i Europa reduseres, til fordel
for større andeler i resten av verden. Komiteen tar dette
til etterretning, men ønsker samtidig å understreke betydningen
av det europeiske markedet for investeringene i SPU, og at det europeiske
markedet fortsatt vil være svært viktig. Komiteen viser
til at departementet vil arbeide videre med fastsettelsen av ny
geografisk fordeling. Det legges til grunn at endringer med vesentlig
betydning for fondets risiko og forventede avkastning vil bli lagt
fram for Stortinget før de gjennomføres. Komiteen har merket
seg at det samtidig kan være aktuelt å begynne å gjennomføre endringer
i tråd med de vurderingene som er presentert i denne meldingen i
løpet av inneværende år. Komiteen tar dette til etterretning.
Ettersom utviklingen generelt peker i retning av at en stadig større
del av fondets investeringer vil være i framvoksende markeder og
at disse vil utgjøre en stadig større andel av SPUs samlede aksjeportefølje,
mener komiteen det er viktig å vurdere konsekvensene
av dette for fondets investeringer. Komiteen ser
fram til at departementet kommer tilbake til Stortinget med vurderinger
av disse spørsmålene.
Komiteen tar diskusjonen rundt
obligasjonsporteføljen til etterretning. Med dagens lave rentenivåer
kan en ikke framover forvente tilsvarende kursgevinster på obligasjoner
som de siste 25 årene. Analysene til Stephen Schaefer og Jörg Behrens
viser at endringer i det generelle rentenivået forklarer mesteparten
av variasjonen i avkastningen. Det blir dermed mindre risikospredning
ved å spre investeringer på mange ulike verdipapirer i obligasjonsmarkedet
enn i aksjemarkedet. Schaefer og Behrens mener det vil være hensiktsmessig
å dele opp obligasjonsporteføljen for å rendyrke de ulike (og til
dels motstridende) rollene som obligasjonsporteføljen har. Mens
kjerneporteføljens rolle er å dempe verdisvingningene i perioder
med kriser i finansmarkedene, kan en eller flere tilleggsporteføljer
ha som formål å høste en avkastning gjennom eksponering mot ulike
typer risiko. Selv om SPU i liten grad er avhengig av kontantstrømmer,
gjør tilgang til løpende likviditet det lettere å foreta rebalansering
gjennom økt vekting i perioder hvor markedet faller. På sikt vil også
tilgangen til løpende likviditet spille en rolle i forhold til uttak
fra fondet. Investeringer i andre aktivaklasser, som eiendom, er
også med på å spre risiko, men dette markedet er mindre likvid og
mindre i størrelse enn obligasjonsmarkedet.
Komiteen viser til rapporten
fra professorene Ang, Goetzman og Schaefer som ble omtalt i fjorårets
melding, som anbefalte å definere ønsket risikoeksponering for hver
risikofaktor og inkludere dette i fondets referanseindeks. Departementet
varslet at de ville komme tilbake til dette spørsmålet i årets melding. Komiteen tar til
etterretning at departementet viser til at det i praksis ikke er
lett å isolere de ulike risikofaktorene i obligasjonsmarkedet, men
at de likevel i det videre arbeidet med dette vil foreta utvidede analyser
av systematiske risikofaktorer som en del av arbeidet med å videreutvikle
investeringsstrategien for fondet.
Komiteen viser til at departementet
omtaler forslag om å forenkle referanseindeksen for obligasjoner
og eventuell videreutvikling av mandatet i tråd med anbefalingene
i rapporten fra Schaefer og Behrens og at slike tilpasninger etter departementets
syn vil kunne gjennomføres uten vesentlige endringer i forventet
avkastning og risiko. Det vises videre til at departementet vil vurdere
om det er aktuelt å gjennomføre slike endringer i løpet av året. Komiteen har
merket seg at en eventuell større omlegging av forvaltningen av
obligasjonsporteføljen vil departementet legge fram for Stortinget
før en endelig beslutning tas, og at departementet vil gjøre rede for
arbeidet med videreutvikling av obligasjonsforvaltningen i neste
års melding til Stortinget om forvaltningen av fondet. Komiteen er tilfreds
med dette.
Komiteen viser til at hoveddelen
av midlene i SPN er plassert i det norske aksje- og obligasjonsmarkedet. Komiteen har
merket seg at fondets særtrekk er langsiktighet og størrelse. Investeringsstrategien
fastsettes av Finansdepartementet gjennom en referanseindeks som
blant annet er fordelt på 60 pst. aksjer og 40 pst. obligasjoner,
og to geografiske regioner – 85 pst. i Norge og 15 pst. i Norden. Komiteen har
videre merket seg at Folketrygdfondet i mandatet innenfor visse
rammer kan fravike referanseindeksen for å skape meravkastning –
såkalt aktiv forvaltning – innenfor en ramme for avvik på 3 pst.
pr. år. Komiteen viser til at departementet, i forbindelse
med fjorårets evaluering av den aktive forvaltningen i SPU, varslet
at de ville komme tilbake til en vurdering av den aktive forvaltningen
i SPN. Departementet har i den forbindelse fått utarbeidet 3 eksterne
rapporter. Komiteen har merket seg at departementet mener
det bør være en viss ramme for aktiv forvaltning i forvaltningen
av SPN. De legger blant annet vekt på at en ren passiv indeksforvaltning ville
påført fondet unødige kostnader, og at særtrekk ved fondet som størrelse
og langsiktighet gir et potensial for meravkastning over tid som bør
utnyttes i noen grad. Videre at aktiv forvaltning kan gi positive
vekselvirkninger for blant annet eierskapsutøvelsen i fondet. Komiteen har
merket seg at Folketrygdfondet i det nye mandatet for SPN er underlagt
de samme krav til godtgjørelsesordninger som ellers gjelder for ansatte
i finansinstitusjoner i Norge. Komiteen tar til etterretning
at departementet etter en samlet vurdering har kommet fram til at
dagens ramme for aktiv forvaltning (forventet relativ volatilitet)
på 3 pst. bør videreføres, og at det bør forventes en årlig netto
verdiskaping fra aktiv forvaltning på 1/4–1/2 prosentpoeng i gjennomsnitt
over tid.
Komiteen ser positivt på at departementet
legger opp til regelmessige gjennomganger av den aktive forvaltningen
i begynnelsen av hver stortingsperiode, i tråd med det som tidligere
er varslet for den aktive forvaltningen i SPU.
Komiteen understreker at beslutninger
som har stor betydning for samlet risiko i fondet må tas etter en
samlet aveining, der også eiernes risikotoleranse er viktig. Eierne
av Statens pensjonsfond er det norske folk, representert ved Stortinget.
Det er derfor sentralt at risikoen i forvaltningen kommuniseres
på en god måte. Komiteen er i den sammenheng fornøyd
med at analyser av ulike typer risiko er blitt en sentral del av
årets melding.
Komiteen viser til Finanskriseutvalgets
utredning «Bedre rustet mot finanskriser», NOU 2011:1, som ble lagt
fram 25. februar 2011. Utvalget belyser flere elementer som er relevante for
forvaltningen av SPU, selv om rammeverket for fondet ikke var en
del av utvalgets mandat. Det pekes blant annet på behovet for å
identifisere, styre og kommunisere risiko på en bedre måte. Finanskrisen
avdekket svakheter i risikostyringen og den operative forvaltningen,
noe som blant annet førte til en omfattende omorganisering av kapitalforvaltningen
i Norges Bank med vesentlig styrket risikostyring og rapportering. Komiteen merker
seg at rammeverket for styring av operasjonell risiko i Norges Bank
nå synes å være tilfredsstillende, og at de finansielle konsekvensene
av uønskede hendelser for 2010 er beskjedne. Komiteen merker
seg vurderingene knyttet til operasjonell risiko og slutter seg
til disse.
Utvalget peker også på at finanskrisen synliggjorde
mangelen på sammenfallende interesser mellom oppdragsgiver og kapitalforvalter.
I 2010 ble det fastsatt nye regler om godtgjørelsesordninger i finansinstitusjoner
i Norge (EØS-relevant EU-direktiv), som skal bidra til å fremme
og gi insentiver til god styring av og kontroll med risikoen i forvaltningen,
motvirke for høy risikotaking og bidra til å unngå interessekonflikter.
Disse reglene er gjort gjeldende overfor Norges Bank knyttet til
forvaltningen av SPU, og vil således omfatte hele den interne forvaltningen
av SPU, og den delen av den eksterne forvaltningen som foretas fra
EU-land. Norges Bank innførte i 2009 en ny struktur for avkastningsavhengige
honorarer, der hensikten er å sikre en mer langsiktig investeringshorisont
også hos de enkelte eksterne forvalterne. Den nye strukturen innebærer
at forvalterne bare vil få utbetalt en viss andel av det opptjente
honoraret de første fem årene. Videre vil forvalterne måtte tjene
inn eventuell mindreavkastning før det igjen blir beregnet avkastningsavhengige
honorarer. I tillegg er det satt tak på honorar utbetalt i et enkelt
år som en bestemt andel av kapitale under forvaltning. Norges Bank
opplyser om at alle eksterne forvaltningsoppdrag tildelt fra 2010
er underlagt den nye strukturen. Komiteen mener dette
er fornuftige tiltak for å skape en insentivstruktur som i større
grad samsvarer med fondets overordnede målsetting. Komiteen understreker
viktigheten av å finne en balanse hvor SPU forblir konkurransedyktig
i forhold til å knytte til seg de beste forvalterne, samtidig som
hensynet til folks oppfatning av anstendige forvaltningshonorarer
skal veie tungt. Det er i så måte gledelig at Norges Bank, i årsrapporten
om SPU for 2010, viser til at de med de endringene som er gjennomført,
ikke regner med at framtidige honorarer i enkeltår vil komme opp
i tilsvarende nivåer som de høyeste utbetalingene i 2009.
Komiteen viser til omtalen i
meldingen om at Norges Bank arbeider med et forventningsdokument
knyttet til satsingsområdet velfungerende, legitime og effektive
markeder. Problemstillinger knyttet til selskapers åpenhet og rapportering
er viktige i denne sammenhengen, og vil være en del av dette forventningsdokumentet. Komiteen er
tilfreds med dette, og vil utrykke forventninger til dette arbeidet.
Komiteen viser til at regjeringen
den 8. november 2010 fastsatte et nytt mandat for Norges Banks forvaltning
av SPU, med ikrafttredelse 1. januar 2011. Komiteen er
positiv til at områder som tidligere regelsett ikke dekket, nå blir
regulert, bestemmelsene blir mer utfyllende og at regelverket for
fondet nå blir mer tilgjengelig.
Komiteen er tilfreds med at Stortinget,
i tillegg til den årlige stortingsmeldingen om forvaltningen av
Statens pensjonsfond, og den løpende rapporteringen fra Norges Bank
og Folketrygdfondet, også får en rapport fra Representantskapet
for Norges Bank direkte til Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre registrerer at avkastningen
i Statens pensjonsfond utland i 2010 var på 9,6 pst., noe som er
langt lavere enn 2009 der avkastningen var på 25,6 pst. Statens
pensjonsfond Norge ga en avkastning på 15,3 pst. Disse medlemmer er
likevel tilfreds med en slik avkastning, under forutsetning at det
er skjer under moderat risiko som er fondets strategi og mål. Fondet
skal skape høyest mulig avkastning innenfor en moderat og konservativ
risikotoleranse. Markedsverdien til SPU var årsskiftet 3 077 mrd.
kroner og markedsverdien til SPN var 135 mrd. kroner. Ved nasjonalbudsjettet
2011 ble fondets størrelse anslått til over 6 000 mrd. kroner ved
inngangen til 2020.
Disse medlemmer tar for øvrig
redegjørelsen til orientering.
Disse medlemmer merker seg at
rammen for forvaltningskostnader har ligget stabilt gjennom flere
år, til tross for sterk vekst i fondets størrelse. Tallene for 2010
viser en kraftig økning i forvaltningskostnadene, og budsjettet
for 2011 viser en økning i honorarer til eksterne forvaltere på
39 pst. i forhold til 2010. Under høringen i Stortingets finanskomitè
sa finansministeren og lederen for NBIM at på grunn av størrelsen
av fondet oppnår SPU stordriftfordeler og er attraktiv for eksterne
forvaltere, og at NBIM har oppnådd gode avtaler med eksterne forvaltere. Disse
medlemmer mener at kostnadsrammen også burde reflektere
dette. Disse medlemmer har bl.a. blitt gjort kjent
med at departementet har bestilt en analyse der kostnader i Statens pensjonsfond
utland sammenlignes med kostnader i andre tilsvarende fond. Analysen
er gjennomført av det kanadiske konsulentselskapet CEM Benchmarking
Inc., som konkluderer med at Statens pensjonsfond utland betaler
mer for ekstern forvaltning enn fond det er naturlig å sammenligne
med. Det er bekymringsverdig og ikke minst alvorlig hvis Stortingets
finanskomitè har blitt feilinformert.
Disse medlemmer er kjent med
at fondets referanseindeks er blitt mer kompleks de senere årene,
at Norges Bank har økt kontroll- og risikomålingskapasiteten betydelig,
og at inkludering av eiendomsinvesteringer vil bidra til ytterligere
kompleksitet. Disse medlemmer vil likevel påpeke
at det er avgjørende for tilliten til en kostnadseffektiv forvaltning
at departementet stiller strenge krav til kostnadskontroll, særlig når
forvaltningen skjer i en monopolsituasjon.
Disse medlemmer viser til at
fremvoksende markeder ble inkludert i Statens pensjonsfonds referanseindeks
for aksjer første gang i 2000, og at man de siste år har investert
mye mer i fremvoksende markeder. Investeringer i disse markeder
bidrar til å spre risikoen mellom ulike land. Disse medlemmer minner
likevel om at man i flere år har vurdert å opprette eget fond eller
investeringsprogram for investeringer i fremvoksende og mindre utviklede
markeder, noe som er i tråd med konklusjonene til Utviklingsutvalget
og Norfunds anbefaleringer. Disse medlemmer er således
skuffet over at regjeringen heller ikke denne gang legger frem noe
forslag om å opprette fond for investeringer i fremvoksende og mindre
utviklede markeder. Dette har blitt utsatt en rekke ganger. Disse medlemmer ønsker
fortgang i denne prosessen og at det opprettes et fond for investeringer
i fremvoksende markeder i u-land/privat næringsliv i u-land.
Disse medlemmer setter pris på
at det har blitt mer åpenhet rundt forvaltningen og ønsker at forvalternes
lønns- og bonusbetingelser, samt frynsegoder, kommer klart frem
i Norges Bank sine fremtidige rapporter. Disse medlemmer minner
om tidligere advarsler og kritikk som kom etter at flere av fondets
forvaltere mottok store bonusutbetalinger i kriseåret 2008, et år hvor
fondet hadde en negativ avkastning på 633 mrd. kroner. Disse
medlemmer registrerer at ekstremt store utbetalinger til
forvaltere også skjedde i 2010, deriblant utbetaling på over 500 mill.
kroner til en forvalter. Disse medlemmer mener det
bør være størst mulig sammenfallende interesser mellom kapitaleier
og forvaltere. Ideelt sett bør derfor et bonusprogram ha både en
opp- og nedside. Ikke minst bør dette være tilfelle i et forvaltningsfond
som SPU, der forvaltningskapitalen overføres kvartalsvis uten at
forvalterne trenger å gjøre noen store anstrengelser for å skaffe
investeringskapitalen til veie. Ved innføring også av en nedsidebonus
vil kapitaleier og forvalter få samme avkastningsprofil og dermed
større grad av interessesammenfall.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen pålegge Norges Bank
for fremtiden å inngå arbeidsavtaler med sine forvaltere som også
inkluderer nedsidebonus. Dette skal også gjelde eksterne forvaltere som
NBIM inngår avtale med.»
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsfond med formål å investere i bedrifter
og prosjekter innenfor energi- og miljøsektoren, med spesiell vekt
på nyskapende og miljøvennlig energiteknologi. Fondet må gjennom
sin virksomhet underbygge Norges posisjon som energinasjon.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at Statens pensjonsfond har det formålet å spare til kommende
generasjoner slik at de også skal kunne nyte godt av petroleumsformuen,
samt bygge opp nasjonen videre for landets befolkning, slik at landets
nåværende og fremtidige næringsliv vil være godt rustet og har gode
forutsetninger for å hevde seg og være konkurransedyktig i den internasjonale
handelen.
Disse medlemmer registrerer at
regjeringen i sin pressemelding til Meld. St. 15 (2010–2011) Forvaltningen
av Statens pensjonsfond 2010 skriver:
«I motsetning til hos tradisjonelle pensjonsfond er
ikke vår sparing øremerket særskilte forpliktelser som for eksempel
løpende pensjonsutbetalinger.»
Disse medlemmer konstaterer at
fondet derfor ikke har noe med pensjoner å gjøre, men trolig er
et retorisk grep konstruert for å overføre mindre av statens enorme
årlige overskudd til folket. Disse medlemmer mener
derfor at navnet på fondet er direkte misvisende og bør endres.
Fondet som eies av det norske folk skal være et fond for fremtidsrettet
bygging av Norge.
Disse medlemmer er bekymret for
at Norges Banks forvaltning av fondet etter hvert har blitt så omfattende
og stort at det kan gå på bekostning av Norges Banks tradisjonelle
oppgaver. Ettersom en stadig større andel av bankens ansatte har
oppdrag knyttet til pensjonsfondets forvaltning, vil det være en
risiko for at banken har mindre fokus på finansiell stabilitet og
analyser. Dagens ordning kan videre medføre uheldig samrøre mellom
Finansdepartementet og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Det
var gode grunner til at Norges Bank fikk oppgaven med å forvalte
Oljefondet da det ble opprettet i 1996, ettersom sentralbanken hadde
en viss erfaring med obligasjoner, samt greide å holde en armlengdes
avstand til politisk detaljstyring. I dag setter stadig flere spørsmålstegn
ved om Norges Bank har hatt tilstrekkelig kapasitet til å følge
opp investeringene, og noen mener fondet har vokst seg for stort
for banken. Dette utgjør etter hvert en betydelig virksomhet for
Norges Bank, som ligger langt unna en sentralbanks kjernevirksomhet.
Dette taler for at denne virksomheten burde tas ut av Norges Bank.
Samtidig er det ikke mulig å endre denne strukturen over natten,
og alternative forvaltningsmodeller og strukturer må utredes og
deretter komme på plass før man kan gjøre endringer, dersom man
finner dette nødvendig. Disse medlemmer ønsker derfor
at det foretas en større utredning av alternative måter å organisere
fondet på, herunder å skille ut Statens pensjonsfond utland fra
Norges Bank.
Disse medlemmer viser til at
forvaltningen av Statens pensjonsfond utland settes bort til utenlandske
forvaltningsselskap. Disse medlemmer mener dette
ikke nødvendigvis er den beste måten å forvalte fellesskapets verdier
på. Disse medlemmer ønsker at en større andel av
SPU bør forvaltes fra Norge. Dette skyldes at kapital i dag er et
av Norges komparative fortrinn, og at vi bør kunne utnytte vår nye
ressurs til å bygge opp et ledende kapitalforvaltermiljø dersom
SPU i fremtiden skal forvaltes på denne måten. Fondet skal ha langsiktighet
og satse på kompetansebygging. I tillegg til å øke de finansielle
verdiene bør kompetansebygging i forvaltningen også komme eierne
til gode.
Disse medlemmer er enig med regjeringen
i at fondet bør forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning
innenfor moderat risiko, men mener regjeringen ikke tilfredsstiller
sin egen målsetting når den tidligere har valgt å øke eksponeringen
i aksjer til 60 pst. av fondets kapital, men ikke i større grad
investerer i fremvoksende markeder i mindre utviklede land. Disse medlemmer mener
imidlertid det er positivt at man har påbegynt arbeidet med å spre
risikoen ved å investere i eiendom.
Disse medlemmer understreker
at investeringer i realkapital i form av nasjonal infrastruktur,
i svært mange tilfeller vil gi en langt høyere avkastning på sikt
enn passivt eierskap i utenlandske bedrifter. Investeringer i eksempelvis samferdselsprosjekter
vil kunne danne grunnlag for økt økonomisk vekst, og samtidig sikre
oss et bedre grunnlag for alternative næringsveier den dagen olje-
og gassforekomstene er ferdig utnyttet. Disse medlemmer viser
til at Fremskrittspartiet tidligere har foreslått at det bør opprettes
et infrastrukturfond, der avkastningen fra dette fondet øremerkes
investeringer i vei-, jernbane- og kollektivtiltak, inkludert bussbasert kollektivtrafikk
og bredbånd. Disse medlemmer mener at dette bør vurderes
og ses nærmere på, slik at det kommer både nåværende og kommende
generasjon til gode, og som uten tvil vil gjøre at næringslivet
i Norge mer konkurransedyktig internasjonalt.
Disse medlemmer mener at det
ikke kan dokumenteres at aktiv forvaltning gir best avkastning på
sikt. Disse medlemmer er bekymret over kostnadsutviklingen
på fondet og ønsker en indeksbasert forvaltningsstrategi. Disse
medlemmer mener at forvaltningen av Statens pensjonsfond
utland (SPU) i større grad bør forvaltes i henhold til globale indeksreferanser. En
slik strategi vil både redusere risikoen og redusere kostnadene
knyttet til forvaltningen. En indeksbasert forvaltning vil samtidig
gjøre det mulig for Norge å etablere og lede et verdensledende forvaltermiljø
innen denne formen for forvaltning. For i større grad å kunne etterprøve
og sammenligne resultater for ulike forvaltningsstrategier, foreslår disse
medlemmer at Statens pensjonsfond splittes i to, der 5 pst.
av fondet forvaltes innenfor dagens etablerte regime, mens de resterende
95 pst. av fondet flyttes over til passiv indeksbasert forvaltning. For
å oppnå konkurranse ønsker disse medlemmer at den
passive delen også deles i to, der den ene delen forvaltes under
NBIM, mens den andre delen settes ut på anbud.
Disse medlemmer registrerer at
regjeringen velger å fortolke de etiske retningslinjene stadig strengere. Disse
medlemmer ønsker å understreke at etikk pr. definisjon er
subjektivt, og åpner for selektive og politisk motiverte utelukkelsesmekanismer. Disse
medlemmer deler ikke regjeringens visjoner når det gjelder praktiseringen
av de etiske retningslinjene. Rigid praktisering av de etiske retningslinjene
reduserer fondets investeringsunivers, og bidrar til å øke fondets
risiko og redusere fondets potensielle avkastning. Disse
medlemmer viser i den forbindelse særlig til regjeringens
utestengning av verdens ledende forsvarsindustribedrifter.
Disse medlemmer har også merket
seg at regjeringen i stadig sterkere grad etterkommer krav og ønsker
fra snevre interesseorganisasjoner som har som mål å begrense pensjonsfondets investeringsmuligheter,
noe som stadig begrenser fondets investeringspotensial. Disse
medlemmer registrerer også at til tross for regjeringens
forsikringer om at fondet ikke skal benyttes til utenrikspolitiske
formål, så blir regjeringens overdrevne blanding av etikk og butikk
stadig oftere oppfattet som utenrikspolitiske signaler.
Disse medlemmer viser til at
Norge har en lang historie som en miljøvennlig energinasjon. Disse
medlemmer mener det er viktig å bygge opp under de konkurransefortrinnene
Norge allerede har. Verden står ovenfor store utfordringer knyttet
til tilgang på nok energi i tiårene som kommer, og disse
medlemmer mener Norge kan komme med viktige bidrag på dette
området. Disse medlemmer mener Norge allerede i dag
besitter unik kompetanse og teknologi innen både fornybar energiproduksjon og
innen olje og gassproduksjon, og mener det er viktig at staten støtter
opp om, og styrker arbeidet med videre utvikling av dette.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede mulighetene for
å etablere et norsk kapitalforvaltermiljø med bakgrunn i investeringene
som foretas gjennom Statens pensjonsfond utland. Dette kan fortrinnsvis
gjøres ved at utenlandske forvalterselskap pålegges å opprette eller
utvide sin norske virksomhet.»
«Stortinget ber regjeringen legge frem en sak
der SPU splittes i to ved at 95 pst. blir forvaltet iht. passiv
indeksstrategi og at de resterende 5 pst. blir forvaltet iht. aktiv
forvaltningsstrategi. Den delen som forvaltes aktiv (5 pst.) iht.
dagens praksis, mens den andre delen av fondet (95 pst.) splittes
opp i to ulike indeksfond. Ett blir underlagt NBIM, mens det andre
blir lagt ut på anbud. I takt med at SPUs eiendomsportefølje bygges opp
til å utgjøre 5 pst. av fondet, reduseres delen som indeksforvaltes
fra 95 pst. til 90 pst.»
«Stortinget ber regjeringen foreta en ny gjennomgang
av de bedriftene som i dag er utelukket i Statens pensjonsfond utlands
investeringsportefølje grunnet rigid praksis av de etiske retningslinjene.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti har merket seg at kostnadene forbundet
med forvaltningen av SPU er betydelige. I 2010 var forvaltningskostnadene
ca. 3 mrd. kroner og det er budsjettert med 4 mrd. kroner i kostnader
i 2011. Som den formelle eieren av fondet er det departementets
ansvar å godkjenne forvaltningskostnadene i fondet. Gitt størrelsen
på kostnadene er det naturlig, og viktig, at Stortinget er godt
informert om disse, inklusive hva de består av og utviklingen av
kostnadene.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen i neste
års melding om Statens pensjonsfond presentere mer detaljer om kostnadene
forbundet med forvaltningen av SPU, inklusive detaljer om det seneste
budsjettet departementet har godkjent.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet peker
på at man er i en tid preget av statlige gjeldskriser. Disse
medlemmer også opptatt av at den aktive forvaltning i fondet
ikke skal bidra til å svekke Norges renommé i utlandet. En tenkt
situasjon som kan svekke Norges omdømme er om det blir offentlig
kjent at SPU forsøker å profittere på et lands økonomiske vanskeligheter,
for eksempel gjennom å shorte dette landets statsobligasjoner.
Disse medlemmer merker seg at
departementet vurderer å gjøre endringer i forvaltningen av SPUs
obligasjonsportefølje. Et av forslagene som vurderes, basert på
en utredning fra Schaefer og Behrens, er å dele obligasjonsporteføljen
i en del som indeksforvaltes og en eller flere deler som forvaltes
aktivt. Disse medlemmer registrerer at dette forslaget
ligner på et forslag tidligere fremmet av Fremskrittspartiet om
å dele hele fondet (også aksjeporteføljen) i to deler: en del som
indeksforvaltes og en del forvaltes aktivt. Disse medlemmer merker
seg også at departementet også vurderer et forslag om å «forenkle»
referanseindeksen for obligasjonsporteføljen ved å fjerne statsrelaterte
og pantesikrede. Disse medlemmer registrerer at SPU
i dag har en betydelig overvekt i slike obligasjoner i dag og undres
over at dette ikke nevnes i meldingen.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen i neste års melding legge
frem en bred vurdering av hvordan ulike aspekter av SPUs forvaltning,
som for eksempel de etiske retningslinjene og den aktive forvaltningen,
potensielt kan skade Norges renommé i utlandet.»
«Før det gjøres betydelige endringer i referanseindeksen
for obligasjonsdelen av SPU, ber Stortinget regjeringen komme tilbake
med analyser og vurderinger av konsekvensene av en slik omlegging.
Analysene bør inkludere vurderinger av hvordan endringene vil påvirke
risikoen og forventet avkastning i fondet (både i normale tider
og i perioder med finansiell ustabilitet), hvordan det forventes
at Norges Bank vil endre den faktiske porteføljen som en følge av
omleggingen, forventede kostnader som vil påløpe på grunn av omleggingen
og i hvilken grad det vil bli enklere eller vanskeligere for Norges
Bank å oppnå meravkastning etter en eventuell omlegging.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at disse
medlemmer flere ganger de siste årene har tatt til orde
for at det bør foretas en vurdering av om den valgte organiseringen
av Statens pensjonsfond utland er optimal sett i forhold til fremtidige
utfordringer og til de mål som er satt for forvaltningen, og ønsker
en utredning av alternative måter å organisere fondet på. En slik
vurdering bør også omfatte spørsmålet om det i fortsettelsen skal
være ett eller flere fond. Disse medlemmer mener fortsatt
at dette er en aktuell problemstilling og fremmer derfor følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med neste
evaluering av Statens pensjonsfond utland foreta en utredning av
alternative måter å organisere fondet på, herunder spørsmålet om etablering
av egen pengepolitisk komité i Norges Bank slik at hovedstyret i
større grad kan konsentrere kompetansen om kapitalforvaltning eller
en modell hvor forvaltningen av SPU skilles fra Norges Bank, samt
om det i fortsettelsen skal være ett eller flere fond.»
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre merker seg at tapene i Statens
pensjonsfond utland i finanskriseåret 2008 er mer enn hentet inn
igjen. Dersom en ser perioden 2008–2010 under ett, har fondet hatt
en samlet avkastning tilsvarende mer enn 260 mrd. kroner. Disse
medlemmer merker seg at dersom en hadde redusert risikoen i
fondet i 2008 eller 2009, ville gjeninnhentingen i oppgangsperioden
etter finanskrisen ikke vært like sterk. Disse medlemmer understreker behovet
for en bred forankring av viktige sider ved forvaltningen av Statens
pensjonsfond. En slik forankring er en forutsetning for en langsiktig
og trygg forvaltning. Det er viktig at en evner å stå fast ved en
langsiktig strategi, særlig når det er uro i markedene.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at fondets utvikling
tilsier at det i årene som kommer vil være en sterk økning i bruken
av oljepenger som følge av 4 prosent-målet i handlingsregelen. Flere
økonomer, også Statistisk sentralbyrå, har reist en debatt om bruken
av oljepenger bør reduseres til 3 pst., dels basert på historisk
avkastning i fondet men også av hensyn til konkurranseutsatt næringsliv. Disse
medlemmer mener at dette er en debatt som må følges nøye.
Når bruken av oljepenger øker, øker også behovet for å bruke pengene
slik at det øker veksten i norsk økonomi og ikke undergraver konkurranseevnen
til norsk eksportrettet næringsliv.
Sentralbanksjef Øystein Olsen la i sin årstale
i februar 2011 stor vekt på gjennomføringen av handlingsregelen.
Sentralbanksjefen pekte på at handlingsrommet er brukt
«til å gjennomføre standardøkninger og øke utgiftene
på en rekke områder. Prioritering av tiltak som styrker produktiviteten
og vekstevnen på lengre sikt, herunder justeringer i skattesystemet,
synes derimot å ha kommet noe i bakgrunnen.»
Disse medlemmer mener på denne
bakgrunn at økt bruk av oljepenger skal kanaliseres til forskning
og utdannelse, infrastruktur og vekstfremmende skattelettelser.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre stiller seg uforstående
til at regjeringen ennå ikke har valgt å opprette et investeringsfond
med formål om å investere i bærekraftige bedrifter i utviklingsland
og fremvoksende markeder, til tross for at Utviklingsutvalget og Norfund
har anbefalt dette.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsfond med formål å investere i bærekraftige
bedrifter og prosjekter i fattige land og fremvoksende markeder,
med en målsetting om samlet investeringsramme på minimum 10 mrd.
kroner.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Venstre mener det er viktig å ha størst mulig sammenfall
mellom kapitaleiers interesser og forvalters interesser. Bonusavtaler
er et redskap for å oppnå bedre interessesammenfall, og disse
medlemmer har merket seg at Norges Bank er i ferd med å
gå over til flerårige bonusavtaler som vil bedre interessesammenfallet
over en lengre tidshorisont.
Disse medlemmer viser til at
det har vært foreslått å pålegge Norges Bank å innføre nedsidebonus
i sine bonusavtaler med forvaltere. En nedsidebonus innebærer i
praksis at en større del av fastlønnen gjøres variabel. Dersom nedsiden skal
være like stor som oppsiden vil for mange av forvalterne nedsiden
være større enn fastlønnen. Disse medlemmer mener
at det vil være naivt å tro at en slik omlegging vil la seg avtale med
forvalterne uten en vesentlig økning av fastlønnen, eventuelt en
mer vesentlig økning av bonusbeløpene. Disse medlemmer kan
vanskelig se at dette lar seg forene med god kostnadskontroll.