1.1 Innledning

I Dokument 12 (2007–2008) er det fremsatt to forslag om endringer av Grunnloven § 93. Denne innstillingen omhandler begge forslagene.

I forslag nr. 1 som er fremsatt av Per-Kristian Foss, Inge Lønning, Marianne Aasen Agdestein og Svein Roald Hansen, foreslås det at Stortingets samtykke til suverenitetsavståelse skal kunne gis med to tredjedels flertall dersom det først er avholdt rådgivende folkeavstemning.

I forslag nr. 24 som er fremsatt av Rune J. Skjælaae-n, Anna Ceselie Brustad Moe og Kari Mette Prest-rud, foreslås en tilføyelse i § 93 for å presisere at det skal være obligatorisk å avholde folkeavstemning i § 93-relevante saker, og at slike folkeavstemninger skal være rådgivende.

Bestemmelsen i Grunnloven § 93 ble vedtatt i 1962, og gir hjemmel til at Norge kan avstå suverenitet på et saklig begrenset område til internasjonale organisasjoner. Bestemmelsen har stått uendret siden 1962, og lyder:

«For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed eller fremme international Retsorden og Samarbeide kan Storthinget med tre Fjerdedeles Flertal samtykke i, at en international Sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter sig til, paa et saglig begrænset Omraade, skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov ellers tilligge Statens Myndigheder, dog ikke Beføielse til at forandre denne Grundlov. Naar Storthinget skal give sit Samtykke, bør, som ved Behandling af Grundlovsforslag, mindst to Trediedele af dets Medlemmer være tilstede.

Bestemmelserne i denne Paragraf gjælde ikke ved Deltagelse i en international Sammenslutning, hvis Beslutninger har alene rent folkeretslig Virkning for Norge.»

Da bestemmelsen ble gitt, ble den sett i sammenheng med et mulig norsk medlemskap i Det europeiske fellesskap. Overdragelse av grunnlovsbestemt myndighet til et internasjonalt organ vil enten kreve vedtak etter § 93 eller endring av Grunnloven etter reglene i § 112.

Både forslag nr. 1 og forslag nr. 24 tar utgangspunkt i den grunnlovsmessige hjemmelen for at Norge kan overføre suverenitet til internasjonale organisasjoner. Siden de fremsatte forslagene omhandler endring av samme grunnnlovsbestemmelse, om ikke samme deler av bestemmelsen, velger komiteen å behandle forslagene i samme innstilling. Det vises i den forbindelse til Stortingets forretningsorden § 20 tredje ledd hvor det heter at saker som hører sammen, skal tas opp i en og samme innstilling, så langt råd er.

Forslagene berører ulike deler av § 93, og vil ha ulik virkning. Stortinget må derfor ta stilling til hvert enkelt grunnlovsforslag for seg.

1.2 Forslag nr. 1 (Dokument nr. 12 (2007–2008))

Forslaget viser til at § 93 ble tatt inn for at Grunnloven ikke skal være et hinder for at Norge skulle kunne være en aktiv medspiller i en utvikling mot et sterkere og mer omfattende forpliktende samarbeid mellom land for å sikre den internasjonale fred og sikkerhet eller fremme internasjonal rettsorden.

Den utviklingen vi har hatt siden andre verdenskrig, har skritt for skritt bygd opp internasjonale organer og avtaler, som i sterkere og sterkere grad forplikter landene som deltar. Det er en utvikling det har vært bred politisk enighet om at Norge skulle støtte helhjertet opp om i hele etterkrigstiden. En internasjonal rettsorden er særlig i små lands interesse. Det er samtidig en utvikling som begrenser det enkelte lands handlefrihet. Forslagsstillerne mener at slik må det være og viser til at det ikke er mulig å forplikte hverandre til i sterkere grad å handle sammen i felles interesse og samtidig beholde selvråderetten ubeskåret.

Norge har undertegnet rundt 900 internasjonale avtaler som i større eller mindre grad innsnevrer vårt handlingsrom. Forslagsstillerne viser til at når vi har gjort det, er det fordi det har vært i vår egen interesse.

Forslagsstillerne påpeker at de store, felles utfordringer internasjonalt, som klimatrusselen, fattigdomsbekjempelse og internasjonal kriminalitet og terror, skaper behov for mer og sterkere forpliktende samarbeid landene imellom. Det krever at landene er villige til å overføre noe av sin suverenitet til felles, internasjonale organer som bygger på demokratiske prinsipper.

Kravet i Grunnloven for myndighetsoverføring etter § 93 er satt strengere enn kravet til endring i Grunnloven; tre fjerdedels flertall. Dette kravet forstås i lys av reglene i § 112 om grunnlovsendringer. Som utgangspunkt vil et slikt vedtak altså måtte treffes etter reglene om grunnlovsendring, hvor det er tilstrekkelig med to tredjedels flertall, men hvor forslag om slik endring må hvile over valg.

Forslagsstillerne viser til at det sistnevnte leddet i grunnlovsendringsprosedyren er prinsipielt viktig. I samsvar med grunnleggende tenkning om folkesuverenitet markerer det at Grunnloven er folkets eiendom, ikke Stortingets alene. Grunnloven § 93 gjør det mulig å treffe vedtak om suverenitetsoverføring uten å vente til over neste valg. Kravet om tre fjerdedels flertall skal kompensere for bortfallet av denne demokratiske garanti.

Folkeavstemning har vært brukt svært få ganger i rikspolitisk sammenheng. Det ble brukt da det skulle tas stilling til om Norge fortsatt skulle være et kongedømme eller bli en republikk, og ved løsrivelsen fra Sverige i 1905. Når det gjelder vår utenrikspolitikk, har det vært benyttet to ganger, i tilknytning våre søknader om å bli med i EU-samarbeidet. Dette har skapt en sedvane. Hvis spørsmålet om EU-medlemskap igjen aktualiseres, er det tverrpolitisk enighet om at det ikke vil være aktuelt med en slik innmeldelse uten at man først har innhentet folkets råd.

Forslagsstillerne påpeker at det er bred politisk enighet om at utfallet av en folkeavstemning skal respekteres, selv om den konstitusjonelt sett er rådgivende. Spørsmålet – i henhold til forslagsstillerne – er om det ikke vil være riktig å la den vekt Stortinget bør tillegge en folkeavstemning, også komme til uttrykk ved at kravet til flertall da settes lik krav ved endringer i Grunnloven. En slik endring vil styrke folkeavstemningens vekt i beslutningsprosessen.

Når folket har fått mulighet til å gi Stortinget sitt råd, vil det politisk sett legge en avgjørende føring for behandlingen i Stortinget. Derfor bør det også komme til uttrykk ved at kravet til kvalifisert flertall blir noe mindre enn om det ikke har vært folkeavstemning.

Forslagsstillerne mener at utfordringen blir å finne frem til en måte som gjør det mulig å sette flertallskravet i § 93 ned til et nivå som mange vil anse som mer rimelig, men uten å kaste vrak på den vel gjennomtenkte sammenheng som ligger i dagens system. Av hensyn til legitimiteten av det endelige resultat er det viktig å finne en slik balanse.

Løsningen i forslaget er å beholde hovedreglene i § 93 slik paragrafen nå lyder, men legge til nytt annet ledd om at 2/3 flertall er tilstrekkelig under visse vilkår. Dermed åpnes det også for en valgmulighet som ikke finnes i dagens system.

På denne måten oppnår man for det første å ta vare på dagens mulighet for å gå raskere frem enn etter § 112, men uten å gå veien om folkeavstemning. Denne adgangen ble benyttet for å åpne for norsk deltagelse i EØS. Men da vil det fortsatt være nødvendig med tre fjerdedels flertall.

Samtidig innføres det et nytt ledd der flertallskravet er redusert til to tredjedels, men bare dersom det på forhånd er holdt rådgivende folkeavstemning. Stortingets adgang til å samtykke uten å vente til etter neste valg vil være den samme som etter paragrafens første ledd: Bortfallet av den demokratiske garanti som ligger i kravet om mellomliggende valg etter § 112, kompenseres imidlertid ved det element av direktedemokrati som ligger i kravet om forutgående folkeavstemning av rådgivende karakter. Hvis en slik fremgangsmåte blir valgt, gir ikke lenger hensynet til folkesuvereniteten tilstrekkelig grunn til å beholde den kompensasjon som i dag ligger i kravet om tre fjerdedels flertall.

Forslaget forutsetter at folkeavstemningen og stortingsvedtaket gjelder samme sakskompleks, at de alternativer som legges frem for velgerne, i det vesentligste er klare, og at saken avgjøres i Stortinget innen rimelig tid etter at resultatet av folkeavstemningen er klart. I henhold til forslagsstillerne er det ikke grunn til å ta inn mer detaljerte regler om disse spørsmål i Grunnloven.

Forslaget fremmes i to alternativer der samme realitet er forsøkt uttrykt på to litt ulike måter.

Følgende forslag fremmes i dokumentet:

«Alternativ 1:

§ 93 nytt annet ledd skal lyde:

Saadant Samtykke kan alligevel gives med to Trediedeles Flertal, dersom Storthinget først har indhentet Folkets Raad.

Nåværende § 93 annet ledd skal være tredje ledd.

Alternativ 2:

§ 93 nytt annet ledd skal lyde:

To Trediedeles Flertal er alligevel tilstrækkeligt, dersom Storthinget først har indhentet Folkets Raad.

Nåværende § 93 annet ledd skal være tredje ledd.»

1.3 Forslag nr. 24 (Dokument nr. 12 (2007-2008))

I forslag nr. 24 foreslås en tilføyelse i § 93 om at det skal være obligatorisk å avholde folkeavstemning i § 93-relevante saker, og at slike folkeavstemninger skal være rådgivende.

Forslagsstillerne anfører at det ved folkeavstemningene i 1972 og 1994 var motstridende oppfatninger av hvordan Stortinget skulle forholde seg til resultatet av folkeavstemningene. De påpeker at denne diskusjonen igjen vil bli aktualisert ved fremtidige folkeavstemninger. Dersom resultatet av en folkeavstemning står i kontrast til hva flertallet av Stortingets medlemmer står for, mener forslagsstillerne at regelverket fortsatt kan være potensielt kriseskapende. Forslagsstillerne mener at dette best kan hindres ved at Stortingets konstitusjonelle enekompetanse tydeliggjøres for å motvirke en beslutningskrise.

Konstitusjonelt er avgjørelsesmyndigheten tillagt Stortinget gjennom Grunnloven § 93. Landsomfattende folkeavstemninger har ingen skriftlig hjemmel, men har vært avholdt seks ganger i kongeriket Norge siden 1905.

Det foreslås grunnlovfestet i § 93 at folkeavstemning er obligatorisk og rådgivende, slik at Stortinget er bundet til å be om velgernes/folkets råd før enhver suverenitetsavståelse.

Det er fremmet følgende forslag:

«§ 93 første ledd tredje punktum skal lyde:

Inden Storthinget træffer sin Afgjørelse, skal det lade afholde en raadgivende Folkeafstemning om Sagen.»