I Dokument 12 (2007–2008) er det fremsatt to forslag
om endringer av Grunnloven § 93. Denne innstillingen omhandler begge forslagene.
I forslag nr. 1 som er fremsatt av Per-Kristian Foss,
Inge Lønning, Marianne Aasen Agdestein og Svein Roald Hansen, foreslås
det at Stortingets samtykke til suverenitetsavståelse skal kunne
gis med to tredjedels flertall dersom det først er avholdt rådgivende
folkeavstemning.
I forslag nr. 24 som er fremsatt av Rune J. Skjælaae-n,
Anna Ceselie Brustad Moe og Kari Mette Prest-rud, foreslås en tilføyelse
i § 93 for å presisere at det skal være obligatorisk å avholde folkeavstemning
i § 93-relevante saker, og at slike folkeavstemninger skal være
rådgivende.
Bestemmelsen i Grunnloven § 93 ble vedtatt i 1962,
og gir hjemmel til at Norge kan avstå suverenitet på et saklig begrenset
område til internasjonale organisasjoner. Bestemmelsen har stått
uendret siden 1962, og lyder:
«For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed
eller fremme international Retsorden og Samarbeide kan Storthinget
med tre Fjerdedeles Flertal samtykke i, at en international Sammenslutning
som Norge er tilsluttet eller slutter sig til, paa et saglig begrænset
Omraade, skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov ellers tilligge
Statens Myndigheder, dog ikke Beføielse til at forandre denne Grundlov.
Naar Storthinget skal give sit Samtykke, bør, som ved Behandling
af Grundlovsforslag, mindst to Trediedele af dets Medlemmer være
tilstede.
Bestemmelserne i denne Paragraf gjælde
ikke ved Deltagelse i en international Sammenslutning, hvis Beslutninger
har alene rent folkeretslig Virkning for Norge.»
Da bestemmelsen ble gitt, ble den sett i sammenheng
med et mulig norsk medlemskap i Det europeiske fellesskap. Overdragelse
av grunnlovsbestemt myndighet til et internasjonalt organ vil enten
kreve vedtak etter § 93 eller endring av Grunnloven etter reglene
i § 112.
Både forslag nr. 1 og forslag nr. 24 tar utgangspunkt
i den grunnlovsmessige hjemmelen for at Norge kan overføre suverenitet
til internasjonale organisasjoner. Siden de fremsatte forslagene omhandler
endring av samme grunnnlovsbestemmelse, om ikke samme deler av bestemmelsen,
velger komiteen å behandle forslagene i samme innstilling. Det vises
i den forbindelse til Stortingets forretningsorden § 20 tredje ledd hvor
det heter at saker som hører sammen, skal tas opp i en og samme
innstilling, så langt råd er.
Forslagene berører ulike deler av § 93, og vil
ha ulik virkning. Stortinget må derfor ta stilling til hvert enkelt
grunnlovsforslag for seg.
Forslaget viser til at § 93 ble tatt inn for
at Grunnloven ikke skal være et hinder for at Norge skulle kunne
være en aktiv medspiller i en utvikling mot et sterkere og mer omfattende
forpliktende samarbeid mellom land for å sikre den internasjonale
fred og sikkerhet eller fremme internasjonal rettsorden.
Den utviklingen vi har hatt siden andre verdenskrig,
har skritt for skritt bygd opp internasjonale organer og avtaler,
som i sterkere og sterkere grad forplikter landene som deltar. Det
er en utvikling det har vært bred politisk enighet om at Norge skulle
støtte helhjertet opp om i hele etterkrigstiden. En internasjonal
rettsorden er særlig i små lands interesse. Det er samtidig en utvikling som
begrenser det enkelte lands handlefrihet. Forslagsstillerne mener
at slik må det være og viser til at det ikke er mulig å forplikte
hverandre til i sterkere grad å handle sammen i felles interesse
og samtidig beholde selvråderetten ubeskåret.
Norge har undertegnet rundt 900 internasjonale avtaler
som i større eller mindre grad innsnevrer vårt handlingsrom. Forslagsstillerne
viser til at når vi har gjort det, er det fordi det har vært i vår egen
interesse.
Forslagsstillerne påpeker at de store, felles
utfordringer internasjonalt, som klimatrusselen, fattigdomsbekjempelse
og internasjonal kriminalitet og terror, skaper behov for mer og
sterkere forpliktende samarbeid landene imellom. Det krever at landene
er villige til å overføre noe av sin suverenitet til felles, internasjonale
organer som bygger på demokratiske prinsipper.
Kravet i Grunnloven for myndighetsoverføring etter
§ 93 er satt strengere enn kravet til endring i Grunnloven; tre
fjerdedels flertall. Dette kravet forstås i lys av reglene i § 112
om grunnlovsendringer. Som utgangspunkt vil et slikt vedtak altså
måtte treffes etter reglene om grunnlovsendring, hvor det er tilstrekkelig
med to tredjedels flertall, men hvor forslag om slik endring må hvile
over valg.
Forslagsstillerne viser til at det sistnevnte
leddet i grunnlovsendringsprosedyren er prinsipielt viktig. I samsvar
med grunnleggende tenkning om folkesuverenitet markerer det at Grunnloven er
folkets eiendom, ikke Stortingets alene. Grunnloven § 93 gjør det
mulig å treffe vedtak om suverenitetsoverføring uten å vente til
over neste valg. Kravet om tre fjerdedels flertall skal kompensere
for bortfallet av denne demokratiske garanti.
Folkeavstemning har vært brukt svært få ganger i
rikspolitisk sammenheng. Det ble brukt da det skulle tas stilling
til om Norge fortsatt skulle være et kongedømme eller bli en republikk,
og ved løsrivelsen fra Sverige i 1905. Når det gjelder vår utenrikspolitikk,
har det vært benyttet to ganger, i tilknytning våre søknader om
å bli med i EU-samarbeidet. Dette har skapt en sedvane. Hvis spørsmålet
om EU-medlemskap igjen aktualiseres, er det tverrpolitisk enighet
om at det ikke vil være aktuelt med en slik innmeldelse uten at
man først har innhentet folkets råd.
Forslagsstillerne påpeker at det er bred politisk enighet
om at utfallet av en folkeavstemning skal respekteres, selv om den
konstitusjonelt sett er rådgivende. Spørsmålet – i henhold til forslagsstillerne
– er om det ikke vil være riktig å la den vekt Stortinget bør tillegge
en folkeavstemning, også komme til uttrykk ved at kravet til flertall
da settes lik krav ved endringer i Grunnloven. En slik endring vil
styrke folkeavstemningens vekt i beslutningsprosessen.
Når folket har fått mulighet til å gi Stortinget
sitt råd, vil det politisk sett legge en avgjørende føring for behandlingen
i Stortinget. Derfor bør det også komme til uttrykk ved at kravet
til kvalifisert flertall blir noe mindre enn om det ikke har vært
folkeavstemning.
Forslagsstillerne mener at utfordringen blir
å finne frem til en måte som gjør det mulig å sette flertallskravet
i § 93 ned til et nivå som mange vil anse som mer rimelig, men uten
å kaste vrak på den vel gjennomtenkte sammenheng som ligger i dagens
system. Av hensyn til legitimiteten av det endelige resultat er
det viktig å finne en slik balanse.
Løsningen i forslaget er å beholde hovedreglene i
§ 93 slik paragrafen nå lyder, men legge til nytt annet ledd om
at 2/3 flertall er tilstrekkelig under visse vilkår. Dermed åpnes
det også for en valgmulighet som ikke finnes i dagens system.
På denne måten oppnår man for det første å ta vare
på dagens mulighet for å gå raskere frem enn etter § 112, men uten
å gå veien om folkeavstemning. Denne adgangen ble benyttet for å
åpne for norsk deltagelse i EØS. Men da vil det fortsatt være nødvendig
med tre fjerdedels flertall.
Samtidig innføres det et nytt ledd der flertallskravet
er redusert til to tredjedels, men bare dersom det på forhånd er
holdt rådgivende folkeavstemning. Stortingets adgang til å samtykke
uten å vente til etter neste valg vil være den samme som etter paragrafens
første ledd: Bortfallet av den demokratiske garanti som ligger i kravet
om mellomliggende valg etter § 112, kompenseres imidlertid ved det
element av direktedemokrati som ligger i kravet om forutgående folkeavstemning
av rådgivende karakter. Hvis en slik fremgangsmåte blir valgt, gir
ikke lenger hensynet til folkesuvereniteten tilstrekkelig grunn
til å beholde den kompensasjon som i dag ligger i kravet om tre
fjerdedels flertall.
Forslaget forutsetter at folkeavstemningen og stortingsvedtaket
gjelder samme sakskompleks, at de alternativer som legges frem for
velgerne, i det vesentligste er klare, og at saken avgjøres i Stortinget
innen rimelig tid etter at resultatet av folkeavstemningen er klart.
I henhold til forslagsstillerne er det ikke grunn til å ta inn mer detaljerte
regler om disse spørsmål i Grunnloven.
Forslaget fremmes i to alternativer der samme realitet
er forsøkt uttrykt på to litt ulike måter.
Følgende forslag fremmes i dokumentet:
«Alternativ 1:
§ 93 nytt annet ledd skal lyde:
Saadant Samtykke kan alligevel gives med to
Trediedeles Flertal, dersom Storthinget først har indhentet Folkets
Raad.
Nåværende § 93 annet ledd skal være tredje ledd.
Alternativ 2:
§ 93 nytt annet ledd skal lyde:
To Trediedeles Flertal er alligevel tilstrækkeligt, dersom
Storthinget først har indhentet Folkets Raad.
Nåværende § 93 annet ledd skal være tredje ledd.»
I forslag nr. 24 foreslås en tilføyelse i § 93
om at det skal være obligatorisk å avholde folkeavstemning i § 93-relevante
saker, og at slike folkeavstemninger skal være rådgivende.
Forslagsstillerne anfører at det ved folkeavstemningene
i 1972 og 1994 var motstridende oppfatninger av hvordan Stortinget
skulle forholde seg til resultatet av folkeavstemningene. De påpeker
at denne diskusjonen igjen vil bli aktualisert ved fremtidige folkeavstemninger. Dersom
resultatet av en folkeavstemning står i kontrast til hva flertallet
av Stortingets medlemmer står for, mener forslagsstillerne at regelverket
fortsatt kan være potensielt kriseskapende. Forslagsstillerne mener
at dette best kan hindres ved at Stortingets konstitusjonelle enekompetanse
tydeliggjøres for å motvirke en beslutningskrise.
Konstitusjonelt er avgjørelsesmyndigheten tillagt
Stortinget gjennom Grunnloven § 93. Landsomfattende folkeavstemninger
har ingen skriftlig hjemmel, men har vært avholdt seks ganger i
kongeriket Norge siden 1905.
Det foreslås grunnlovfestet i § 93 at folkeavstemning
er obligatorisk og rådgivende, slik at Stortinget er bundet til
å be om velgernes/folkets råd før enhver suverenitetsavståelse.
Det er fremmet følgende forslag:
«§ 93 første ledd tredje punktum skal lyde:
Inden Storthinget træffer sin Afgjørelse, skal
det lade afholde en raadgivende Folkeafstemning om Sagen.»