Fordeling av inntektene bestemmes gjennom et komplisert
samspill mellom en rekke strukturelle og økonomiske forhold. I arbeidet
med fordelingspolitikken er det viktig å kjenne til hvilke samfunnsmessige
trekk som støtter opp under en jevn fordeling, og hvordan myndighetenes
politikk kan være med å påvirke utviklingen.
De nordiske landene er blant de landene som
har høyest vekst og jevnest inntektsfordeling. Erfaringene fra den
nordiske modellen viser at det er mulig å ivareta både hensynet
til vekst og hensynet til en jevn fordeling. Fordelingsutvalget
la stor vekt på å beskrive den nordiske modellen med robuste velferdsordninger,
kollektive lønnsoppgjør og brede, universelle tilbud om utdanning
og helsetjenester.
Fordelingsutvalget beskrev flere drivkrefter
som blant annet hvordan makroøkonomi, internasjonale forhold, lønnsdannelsen
og øvrige rammevilkår i arbeidslivet, overføringene og skattesystemet,
bolig- og kredittmarkedene og den demografiske utviklingen påvirker
fordelingen. Videre beskrev utvalget inngående en rekke faktorer
som påvirker den enkeltes posisjon i inntektsfordelingen, slik som
utdanning, familiebakgrunn, helse og bolig.
Fordelingsutvalget presenterte en modell for inntektsdannelsen,
som er gjengitt i kapittel 2 i denne meldingen. Hovedtanken bak
modellen er at arbeidsmarkedet er den sentrale fordelingsarenaen
i samfunnet. Fordelingsutvalget la til grunn at det først og fremst
er formelle og uformelle kvalifikasjoner og andre former for menneskelig kapital
(humankapital) som påvirker hvordan en lykkes i arbeidslivet. I
neste omgang påvirkes inntektsfordelingen av skatter og overføringer, og
de endelige levekårene påvirkes også av offentlige tjenester.
I denne meldingen brukes begrepet humankapital
om alle de individuelle, menneskelige ressursene som kan påvirke
hvordan vi lykkes i arbeidslivet, medregnet kunnskap vi har tilegnet oss
gjennom utdanningssystemet og arbeidslivet (kunnskapskapital), våre
sosiale evner (sosial kapital) og vår helse. Folkehelsepolitikken
antas å ha virkninger på barns oppvekstvilkår og dermed på deres
humankapital. Boligpolitikken antas også å påvirke oppvekstvilkårene
og dermed barns muligheter. Dette innebærer en utvidelse i forhold
til Fordelingsutvalgets modell.
Individuelle evner og anlegg og familien spiller også
en viktig rolle for oppbyggingen av humankapitalen for den enkelte.
I denne meldingen beskrives også, til forskjell fra fordelingsutvalgets
beskrivelse, virkningene av tiltak på justisområdet. Kulturtiltak
er også integrert i meldingen.
Mange av de ulike drivkreftene bak inntekstfordelingen
påvirkes av politiske beslutninger, men mange forhold er også utenfor
myndighetenes kontroll. For eksempel har myndighetene kun begrenset
innflytelse, og kun i et svært langsiktig perspektiv, over den demografiske
utviklingen. Videre har myndighetene ikke full kontroll over konjunktursvingninger
og variasjon i lønnsnivået mellom forskjellige deler av arbeidsmarkedet.
Individenes valg av blant annet utdanning, yrkesaktivitet og hvor
mange barn de får, påvirker deres posisjon i inntektsfordelingen.
Disse valgene er opp til den enkelte, men er også avhengige av rammebetingelsene
i samfunnet, som hvor god studiefinansieringen er, eller hvor lett
det er å kombinere familie og jobb.
Regjeringen mener at god fordelingspolitikk blant
annet handler om å videreutvikle den nordiske modellen, som har
bidratt til at inntektsfordelingen i Norge er jevnere enn i de fleste land.
Den nordiske modellen kjennetegnes av et omfattende offentlig ansvar
for velferdsytelser og velferdstjenester for hele befolkningen.
Velferdsordningene dekker et bredt spekter av livssituasjoner. De
sosiale rettighetene er i hovedsak individuelle; ytelser tildeles
og utmåles med utgangspunkt i det enkelte individs situa-sjon. Et element
i modellen er likhet i muligheter og resultater. Et annet trekk
ved modellen er høy kvalitet og sjenerøsitet i det offentlige tilbudet. Videre
skal en aktiv arbeidsmarkedspolitikk sikre full sysselsetting og
bekjempe arbeidsledighet. Samlet skal dette bidra til utjevning
av levekår og muliggjøre en akseptabel levestandard for alle.
Tilgangen på gratis eller subsidierte tjenester
er en viktig del av omfordelingsmekanismene i den norske og nordiske
velferdsmodellen. Rimelig tilgang til høyere utdanning og et desentralisert utdanningstilbud
er trolig en av årsakene til at inntektsmobiliteten i Norge er høyere
enn i svært mange andre land. Tilgang til gratis eller sterkt subsidierte
helsetjenester gjør det også lettere for dem som blir syke, å vende
tilbake til arbeidslivet. Gode velferdsordninger som sikrer inntekt dersom
deltakelse i arbeid ikke lykkes, er en viktig årsak til at den norske
arbeidskraften er så omstillingsdyktig som den er.
Mange av tjenestene og tilbudene som faller
inn under fordelingspolitikken i bred forstand, leveres av kommunene
og fylkeskommunene. En god kommuneøkonomi er en forutsetning for
et godt velferdstilbud i hele landet.
Den nordiske samfunnsmodellen kjennetegnes av
et godt organisert arbeidsliv med relativt sterk grad av sentralisering
i lønnsforhandlingene og et utstrakt samarbeid mellom partene på
virksomhetsnivå. Ett resultat av dette er en relativt jevn lønnsstruktur.
Likevel vil innsats, evner og tilfeldigheter påvirke avlønningen.
Det skal lønne seg å jobbe hardt og yte ekstra, men det bør også
være slik at de som tjener godt, bærer en relativt større del av
byrden med å finansiere fellesskapsløsningene.
Arbeid til alle forutsetter en økonomisk politikk som
gjør full sysselsetting mulig. Regjeringen vil sikre fortsatt høy
sysselsetting og lav arbeidsledighet gjennom den økonomiske politikken, det
inntektspolitiske samarbeidet, en aktiv arbeidsmarkedspolitikk og
gjennom å legge til rette for et inkluderende arbeidsliv. For å
forebygge lavinntekt og fattigdom er det nødvendig å sette inn tiltak
tidlig i årsakskjeden, det vil si mot utdanning, folkehelse og oppvekstvilkår.
Trygge bomiljø er en viktig ramme for barns oppvekst, og tiltak
for å unngå områder med opphopning av levekårsutfordringer er derfor
også en del av regjeringens innsatsområder. Regjeringen er opptatt
av å lykkes med både å bygge opp og påvirke fordelingen av humankapitalen
i samfunnet. Humankapitalen er vår viktigste ressurs for å skape
et godt grunnlag for at flest mulig kan delta i arbeidslivet og
sikre et godt grunnlag for økonomisk vekst. Arbeid er den viktigste
faktoren for å hindre lavinntekt og fattigdom, og en vellykket sysselsettingspolitikk
er derfor særlig viktig i innsatsen mot fattigdom. Konjunkturer kan
også påvirke inntektsfordelingen blant annet gjennom at lange perioder
med lavkonjunktur kan støte store grupper, særlig unge, ut av arbeidslivet
på langvarig basis. Å forhindre for store konjunkturutslag i økonomien
vil være et viktig virkemiddel for myndighetene for å redusere inntektsforskjellene
over tid.
I tillegg til å verne om den nordiske modellen handler
fordelingspolitikk også om en bred, forebyggende innsats på mange
områder for i størst mulig grad å forebygge lavinntekt og levekårsproblemer
for den enkelte. Det er viktig at alle har like muligheter i utdanning
og arbeidsliv, ettersom det å skaffe seg kompetanse til å kunne
delta i arbeidslivet er viktig for å sikre inntekt og gode levekår.
En viktig forutsetning for oppslutningen om
en omfattende velferdsstat som den norske, ligger trolig i at den
omfatter hele befolkningen uavhengig av bosted, og at den enkelte
ser på ordningene som en del av sin egen forsikring mot for eksempel
sykdom, uførhet og arbeidsledighet. Dersom forskjellene i samfunnet
blir for store, og stadig flere sikrer seg gjennom andre løsninger,
kan oppslutningen om modellen bli svekket.
Finansieringen av velferdsstaten krever at yrkesdeltakelsen
er høy. Det er derfor en viktig balanse mellom at sikkerhetsnettet
gir en inntekt som er tilstrekkelig til å gi økonomisk trygghet, og
at arbeids- og velferdspolitikken samlet sett gir insentiver til
at alle som kan jobbe, deltar i arbeidslivet.
I dette kapitlet vil vi gå nærmere inn på regjeringens
politikk for en jevnere inntektsfordeling og for å bekjempe fattigdom,
og beskrive hvordan politikken påvirker inntektsfordelingen på kort og
lang sikt. I avsnittene 4.1-4.2 behandles primært forebyggende politikk
rettet mot å bygge opp humankapital gjennom utdanningspolitikken
og oppvekst- og familiepolitikken. Avsnitt 4.3 omhandler den økonomiske
politikken, arbeids- og velferdspolitikken og det inntektspolitiske
samarbeidet. Avsnittene 4.4, 4.5 og 4.6 i meldingen omhandler hhv.
skattepolitikken, helse- og omsorgspolitikken og boligpolitikken,
mens relevante tiltak på justisfeltet omhandles i meldingens avsnitt
4.7.
Komiteen tar omtalen
til orientering.