Verdens handelsorganisasjon – WTO

En eventuell ny WTO-avtale vil innebære betydelige utfordringer i form av tollreduksjoner og etablering av importkvoter for viktige norske landbruksvarer der importen har vært liten eller ingen. Skjerming av viktige sektorer gjennom sensitiv behandling med mindre tollkutt, kombinert med overgang til prosenttoll, vil gi et nasjonalt handlingsrom til å sikre et levedyktig norsk landbruk i alle deler av landet.

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble vedtatt igangsatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. Det siste utkastet til avtaletekst på landbruk er fra desember 2008. Forhandlerne har ikke lyktes i å oppnå fremgang på de uløste spørsmålene fra forhandlingstekstene fra 2008, og det er lite som tyder på et gjennombrudd i WTO-forhandlingene i 2012. Boks 4.1 i meldingen gir en oversikt over viktige forslag til nye bestemmelser i utkast til rammeavtale (modaliteter) for landbruk som berører Norge.

Den eksisterende WTO-avtalen har i første rekke medført begrensninger i utformingen av markedsordningene, samtidig som importvernet for enkelte varer over tid gir svakere beskyttelse i forhold til norsk prisnivå. En eventuell ny WTO-avtale vil forsterke dette. I tillegg vil den legge ytterligere begrensninger på bruken av internstøtte. Regjeringen anser hovedtrekkene i desemberteksten fra 2008 å være nær grensen for hva Norge kan slutte seg til med utgangspunkt i våre mål for landbruks- og matpolitikken.

Alle former for eksportstøtte vil bli avviklet innen utgangen av 2013 under forutsetning av at det foreligger en WTO-avtale innen den tid. Avvikling av eksportstøtten ved implementering av en eventuell ny WTO-avtale kan i første rekke få konsekvenser for RÅK-varer og ost, men også for markedsregulering av kjøtt, smør og egg.

Ved en ny WTO-avtale vil det norske prisnivået på korn/kraftfôr komme under press ved lave verdensmarkedspriser og produktspesifikk AMS bli en reell begrensning for kornsektoren. Ved en ny WTO-avtale må også markedsordningen for melk gjennomgås på nytt. Det vil være viktig å kunne beholde både kronetoll og prosenttoll for en del toll-linjer. Med sensitiv behandling vil denne sektoren ha et tilfredsstillende importvern også etter en ny WTO-avtale. Ved en ny WTO-avtale må markedsordningene for svinekjøtt, sau/lam og egg legges om.

For poteter, grønnsaker, frukt og bær er situasjonen allerede i dag at prisene innenlands er under press fra import. Ved en ny WTO-avtale vil konkurransesituasjonen for norsk vare bli utfordrende på grunn av omfattende tollkutt.

EØS-avtalen og handel med landbruksvarer

Etter EØS-avtalens artikkel 19 skal avtalepartene med to års mellomrom gjennomgå vilkårene for handelen med basis landbruksvarer med sikte på en gradvis liberalisering. I januar 2010 ble Norge og EU enige om en ny artikkel 19-avtale. Avtalen fikk enstemmig samtykke i Stortinget i april 2011 og vil trolig bli iverksatt i januar 2012.

EØS-avtalens protokoll 3 regulerer handel med bearbeidede landbruksvarer. Ordningen skal utjevne konkurransevilkårene for produsenter av bearbeidede landbruksvarer i EØS-området og gi grunnlag for økt handel. Gjeldende protokoll 3-avtale ble iverksatt med virkning fra 1. november 2004. Fra EUs side er det bedt om nye forhandlinger om protokoll 3, uten at det er sett grunnlag for det fra norsk side.

Importen av bearbeidede landbruksvarer til Norge har økt med 8–10 prosent hvert år siden 2000. Ettersom de bearbeidede varene har et betydelig innhold av råvarer som melk og korn, er denne importen i praksis også en utfordring for norsk råvareproduksjon. Om lag 15 prosent av norsk melkeproduksjon inngår i bearbeidede varer.

EFTAs handelsavtaler

EFTA-avtalene har som mål å styrke norsk næringsliv i et globalt marked. Handelsavtalene bidrar til å øke norsk eksport av varer og tjenester, og legger samtidig til rette for økt import til Norge. Landbruk er et viktig og krevende forhandlingsområde i EFTA-forhandlingene. For landbruksvarer har Norge betydelig toll på en rekke produkter, og mange av våre forhandlingsmotparter har forventninger om tollreduksjoner. På bearbeidede jordbruksprodukter tilbyr EFTA de samme tollreduksjoner som gis til EU. Regjeringen vil arbeide for å oppnå bedre betingelser for landbruksvarer med eksportpotensial innenfor rammen av EFTA-avtalene.

Handel med u-land

Det er ført en ambisiøs politikk i forhold til verdens 64 fattigste land. Disse landene har nå toll- og kvotefri markedsadgang for alle varer inn til det norske markedet. Vilkår for import av kjøtt fra det sørlige Afrika vil bli avveid i forhold til omfanget av grasbasert kjøttproduksjon i Norge, og omfanget av GSP-ordningen for Namibia, Botswana og Swaziland vil bli vurdert.

Av den totale importen av jordbruksvarer på ca. 35 mrd. kroner i 2010 kom i overkant av 20 prosent fra u-landene. U-landenes andel av den totale importen av landbruksvarer har økt de siste årene.

1.3.1 Rammer og utviklingstrekk

De fire store kjedene, NorgesGruppen, Coop Norge, Rema 1000 og Ica Norge har hatt en stadig økende markedsandel, og stod i 2009 for så godt som 100 prosent av netto omsetning for dagligvarebutikker. I kombinasjon med store innkjøpsvolumer har såkalt vertikal integrasjon i verdikjeden, der handelsleddet også har kontroll over distribusjon og produksjon, skapt utfordringer for råvareprodusenter og næringsmiddelbedrifter.

Næringsmiddelindustrien i Norge har generelt et høyt kostnadsnivå sammenlignet med andre land. Et sterkt importvern og andre virkemidler for å være konkurransedyktige er derfor viktig. Politiske ønsker om matsikkerhet, produksjon og sysselsetting i hele landet, bevaring av biologisk mangfold, kulturlandskapets og naturens funksjon som karbonlager er andre forhold som bidrar til høyt prisnivå på mat. Internasjonalt er næringsmiddelindustrien karakterisert av kostnadspress og krav om effektiv produksjon. Utviklingen går i retning økt internasjonal konkurranse også for den norske industrien. Det er behov for betydelige investeringer for å effektivisere produksjonen og redusere kostnadene i matindustrien i årene framover.

Det har i flere tiår vært et mål å utnytte arealressursene i hele landet for å dekke etterspørselen på hjemmemarkedet etter varer vi har naturgitte forutsetninger for å produsere, innenfor de gitte handelspolitiske rammer. En høy produksjon av råvarer i jordbruket forutsetter at de beste arealene brukes til de mest varmekrevende vekstene, mens det grasbaserte husdyrholdet reserveres for områdene med vanskeligere vekstvilkår. Den geografiske produksjonsfordelingen er et viktig grunnlag for et omfattende norsk jordbruk, og for jordbrukets produksjon av fellesgoder for samfunnet.

Mens samlet produksjon øker, drives jordbruket gjennom et avtagende antall bedrifter samtidig som eiendomsstrukturen er relativt stabil. For husdyrproduksjonene har reduksjonen i antall bedrifter med de ulike dyreslagene økt klart det siste tiåret. Antall bedrifter med melkeproduksjon er nesten halvert siden 1999, når samdrifter telles som 1 bedrift. Om lag 4 700 eiendommer har sin melkekvote i samdrift i 2010. En økende andel av jordbruksarealet drives på leiebasis. Om lag 40 prosent av arealet er nå leid, og i gjennomsnitt leier hver jordbruksbedrift 85 dekar.

Jordbrukssektorens realinntekt (målt som vederlag til arbeid og egenkapital i Totalkalkylen) økte kraftig etter inntektsopptrappingen på slutten av 70-tallet. Deretter har realinntekten vært fallende, inntil de siste årene. Regnet per årsverk har realinntekten, med årlig variasjon, ligget på om lag samme nivå, men med en markert økning etter 2006.

Investeringsbehovet er høyt, både på grunn av slitasje, nye driftsmåter og som følge av offentlige pålegg av dyrevelferdshensyn. Egenkapitalandelen har falt med 6 prosentpoeng fra 2000 til 2010. Tall fra NILFs driftsgranskinger viser at gjeld per bedrift har økt til ca. 1,7 mill. kroner i 2008. Gjeldsandelen var både i 2008 og 2009 på 45 prosent. Gjelda for de yngste er om lag 3 mill. kroner. Gjeld og gjeldsprosent øker med økende størrelse på bedriften. Tall fra Budsjettnemnda for jordbruket viser at jordbruket den siste tiårsperioden har hatt en årlig vekst i arbeidsproduktiviteten på 6 prosent.

Regjeringen vil legge til rette for et fortsatt aktivt jordbruk over hele landet. I sin undersøkelse av måloppnåelse og styring i jordbruket påpekte Riksrevisjonen (Dokument 3:12 (2009–2010)) at det både er risiko for at dette målet ikke nås og at det er behov for klarere operasjonalisering av målet. Markedskreftene virker i retning av sentralisering, og forekomsten av skalafordeler i produksjonene gjør at målet krever aktiv bruk av virkemidler for at det skal kunne nås. Regjeringen mener derfor det er nødvendig med en tydeligere distriktsprofil i landbrukspolitikken. Det skal legges større vekt på innretting ut fra distriktspolitiske hensyn, slik dette er målrettet gjennom de distriktspolitiske virkeområdene. Dette krever bl.a. fortsatt styrking av det grasbaserte husdyrholdet og at det med de økonomiske virkemidlene legges til rette for lønnsom drift i ulik skala, slik at en variert bruksstruktur kan opprettholdes. Utnytting av beiteressursene i utmarka skal opprettholdes eller økes innenfor naturens bærekraft og markedet for produktene. Økt produksjon vil, over tid, forutsette at ressursene tas i bruk der de finnes. En slik distriktsprofil vil ikke minst være viktig for beitenæringene og for samisk jordbruk.

Regjeringen vil særlig legge følgende resultatindikatorer til grunn for vurdering av måloppnåelsen i forhold til målet om et aktivt landbruk over hele landet:

• utviklingen i fordelingen av produksjonsvolumet av melk og grasbaserte kjøttslag

• utviklingen i fordelingen av totalt og fulldyrket jordbruksareal

• utviklingen i fordelingen av sysselsettingen i landbruket

1.3.2 Virkemidler for bærekraftige verdikjeder

Virkemidlene i jordbrukspolitikken

Budsjettstøtten til jordbruket utgjør en vesentlig del av virkemidlene. Bevilgningen til gjennomføring av jordbruksavtalen utgjorde om lag 13 mrd. kroner i 2010. I tillegg har det særskilte jordbruksfradraget ved ligningen en verdi før skatt på om lag 1,4 mrd. kroner. Om lag 85 prosent av den direkte produsent-rettede støtten ytes til det grasbaserte husdyrholdet, mens om lag 3 prosent går til kraftfôrkrevende produksjoner. Av investeringsstøtten går også om lag 85 prosent til det grasbaserte husdyrholdet. Velferdsordningene har vært prioritert de siste 5 årene. Miljøsatsingen over jordbruksavtalen gjennomføres nå innenfor ordninger med en samlet bevilgning på om lag 4,6, mrd. kroner.

Norge er ett av svært få land som har støtteordninger som faller innenfor definisjonen av Blå støtte i WTO. Ved en eventuell ny WTO-avtale må Norge redusere Blå støtte med minst 600 mill. kroner fra det nivået som er rapportert til WTO for 2009. Regjeringen vil gjennomføre en vurdering av landbrukspolitiske konsekvenser av en omlegging av støtteordninger i Blå boks til støtteordninger i Grønn boks.

Virkemidler overfor næringsmiddelindustrien

I prispolitikken for norske råvarer må hensynet til næringsmiddelindustriens konkurransekraft avveies mot hensynet til bondens inntekt. Regjeringen vil sikre næringsmiddelindustrien rammevilkår som gjør det mulig å være konkurransedyktig i forhold til import, bl.a. gjennom jordbruksavtalen, og vil videreføre ordningene for prisnedskriving som utjevner forskjellen i råvarepriser for den konkurranseutsatte RÅK-industrien.

I internasjonale forhandlinger om markedsadgang, både i WTO, EØS og EFTA, legger regjeringen til grunn at det skal sikres et importvern som gir fortsatt handlingsrom for å føre en nasjonal landbrukspolitikk der målsettingene både for jordbruket og næringsmiddelindustrien kan ivaretas. Ved tilpasningen til en eventuell WTO-avtale vil regjeringen utnytte handlingsrommet i en avtale til å gi sensitiv behandling for både råvarer og foredlede landbruksvarer.

Forhandlingssystemet og markedsordningene

Regjeringen vil videreføre jordbruksforhandlingene og markedsordningene. Samvirkets rolle som markedsregulator og avtaker av norske råvarer fra hele landet skal sikres. Markedsordningene utfordres av flere forhold. WTO-avtalen setter grenser for total støtte gjennom administrerte priser og prisstøtte over budsjettet. Regjeringen vil tilpasse markedsordningene til våre internasjonale forpliktelser og vurdere tilpasninger med grunnlag i de markedsmessige endringene som skjer innenlands.

Inntekt for selvstendig næringsdrivende bønder

Gode inntektsmuligheter er det viktigste virkemiddelet for å nå de jordbrukspolitiske målene. I de regionale samrådene som har vært gjennomført i forbindelse med utarbeidingen av meldingen, og i de skriftlige innspillene departementet har mottatt, er et hovedbudskap fra næringen selv at inntektsmulighetene må forbedres. Dette er signaler regjeringen har tatt på alvor ved at jordbruket har fått vesentlig for-bedrede inntektsmuligheter de siste årene. Etter 2006 har den relative inntektsveksten vært sterkere i jordbruket enn for andre grupper.

Usikkerhet om framtidige inntekter i landbruket, kombinert med gode muligheter for avkastning på arbeid og kapital i andre sektorer, er en stor utford-ring. For å opprettholde og videreutvikle et omfattende norsk jordbruk trengs politiske virkemidler som korrigerer og utfyller de muligheter og begrensninger eksterne rammebetingelser gir. Regjeringen vil sikre utøverne i landbruket en inntektsutvikling og sosiale vilkår på linje med andre grupper. Regjeringen vil derfor videreutvikle inntekts- og velferdspolitikken i landbruket med utgangspunkt i den landbrukspolitikken som er ført etter 2005. Inntektsutviklingen i sektoren bør fortsatt måles på Totalkalkylen for jordbruket, som viser resultatet av gjennomsnittlig tilpasning for hele sektoren.

Det blir stadig færre områder hvor det er mulig å ha en prisstrategi i avtaleregi. Over tid har både utviklingen i markedet og WTO-avtalen gjort at målpriser og adgang til markedsregulering er redusert. Om lag 1/3 av jordbrukets markedsinntekter er nå på områder uten målpris.

Korn- og kraftfôrpolitikken har en spesiell stilling i inntektsdannelsen for sektoren. Kraftfôrkostnadene utgjør nå vel 1/3 av driftskostnadene i jordbruket og er viktig for husdyrproduktenes konkurransekraft. Kornprisene må løpende fastsettes i avveiingen mellom behovet for å stimulere økt kornproduksjon og hensynet til kostnadene i husdyrholdet.

Investeringsvirkemidler

Regjeringen legger til grunn at investeringstilskudd og rentestøtte er en nødvendig forutsetning og en sentral faktor for å avlaste risiko og for å utløse annen kapital som muliggjør investeringer i jordbruket. Gjennom disse ordningene er det også mulig å påvirke hvor i landet og i hvilke produksjoner investeringene skjer, samt bidra til å sikre nødvendig oppgradering av hensyn til miljø og dyrevelferd. Regjeringen vil etablere en satsing som kan bidra til et nødvendig investeringsløft. Satsingen innebærer at investeringsvirkemidler gis økt prioritet innfor jordbruksavtalen.

For å stimulere til økte investeringer og økt produktivitet og lønnsomhet i landbruket, foreslo regjeringen i Prop. 1 LS (2011–2012) Skatter, avgifter og toll 2012, flere justeringer av skatteregelverket:

• Saldoavskrivningene for husdyrbygg økes fra 4 til 6 prosent, og avskrivningene for enkle bygningskonstruksjoner økes fra 8 til 10 prosent.

• Det innføres betinget skattefritak for tilskudd innenfor det distriktspolitiske virkeområdet til investeringer i faste anlegg og tilhørende produksjonsutstyr innenfor rammen av bygdeutvikling (BU-midler). Dette innebærer bl.a. at inngangsverdiene ved slike investeringer ikke lenger reduseres med tilskuddet i forbindelse med avskrivninger.

• Beregningsgrunnlaget for jordbruksfradraget utvides ved at kravet til bruk i egen jord- eller skogbruksvirksomhet reduseres fra 80 prosent til 60 prosent i forbindelse med inntekter fra tjenesteyting med, eller utleie av, betydelige driftsmidler.

Virkemidler for landbruk over hele landet

Et viktig grunnlag for omfanget av, og innretningen på, de direkte inntektsgivende økonomiske virkemidlene er å bidra til noenlunde likeverdige inntektsmuligheter for foretak i ulike produksjoner, med varierende produksjonsomfang i ulike områder av landet. Departementet vil ta initiativ til en nærmere gjennomgang av hvordan distriktsprofilen i produksjonstilskuddene kan styrkes. I den sammenheng vil også sonene for de landbrukspolitiske virkemidlene bli vurdert. Departementet vil spesielt gjennomgå den geografiske differensieringen av driftstilskuddet til melkeproduksjon. Målrettingen kan her økes ved å distriktsdifferensiere tilskuddene basert på dyretall ytterligere.

Det er et stort behov for å forenkle kvoteregelverket ytterligere. Et hovedprinsipp både for kvoteregelverk og annet regelverk må være likebehandling av like store bruk uavhengig av organisasjonsform. Departementet vil derfor arbeide videre med sikte på felles/likt kvotetak for samdrifter og enkeltbruk og annen harmonisering av regelverket, som avvikling av særskilt antalls- og avstandsbegrensning for samdrifter. Et enklere og mer stabilt regelverk vil også gjøre forvaltningen av ordningen enklere.

Kulturlandskapstilskuddet utmåles som en fast sats per dekar til alt areal i drift uavhengig av produksjon og foretakets størrelse. I tillegg gis arealtilskudd der satsene per dekar er differensiert etter struktur og type produksjon. Det kan være et økonomisk insentiv for foretakene til å hente ut høyere tilskudd for de første enhetene, samtidig som arealene drives i fellesskap. Den teknologiske utviklingen og kostnadene knyttet til effektive maskiner har medført at samarbeid om og leie av viktige mekaniseringsfunksjoner blir stadig mer vanlig. Dette innebærer reduserte kostnadsforskjeller knyttet til produksjon av kulturlandskap i de ulike delene av landet, og på ulike bruksstørrelser. Forvaltningen og kontroll av driftssamarbeidsbestemmelsen er komplisert for forvaltningen. Problemet kan begrenses ved å flate ut strukturprofilen i arealtilskuddene og overføre strukturkompensasjonen til driftstilskuddene og tilskuddene basert på dyretall. Endringen vil bidra til at det er den aktive driveren som mottar støtten. En slik endring vil forenkle tilskuddssystemet, lette forvaltningens kontroll med at tilskuddene utbetales i tråd med formålet og redusere risiko for feilutbetalinger.

I dag er det ca. 200 000 dekar som ikke får kulturlandskapstilskudd som følge av kravene i dagens regelverk. Relativt sett er det Telemark/Agder, Vestlandsfylkene unntatt Rogaland og Nord-Norge som får mest avkorting. Dette er arealer som vil være svært utsatt for å gå ut av produksjon de nærmeste årene. Lønnsom grasbasert matproduksjon og beiting skal fortsatt være hovedvirkemidlet for å bruke grasarealene og hindre gjengroing. For å kunne ivareta utsatte arealer bør dagens produksjonskrav i kulturlandskapstilskuddet avvikles. Da vil alle arealer som oppfyller grunnvilkårene i produksjonstilskuddene samt formålet med kulturlandskapstilskuddet, få dette tilskuddet.