1.2.7.1 EØS-avtalen – nokre konkurranserettslege spørsmål

Offentlege innkjøp

Rettsleg grunnlag

Når kommunar deltek i ein samkommune og samkommunen tilbyr kommunale tenester på vegner av fleire kommunar, må ein ta stilling til om denne verksemda er å sjå på som ein del av det «interne» tenestetilbodet til deltakarkommunen, eller om det er eit innkjøp som fell inn under regelverket om offentlege innkjøp.

Utgangspunktet er at lov om offentlige anskaffelser 16. juli 1999 nr. 69 og forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser gjeld for innkjøp som blir gjorde av etatar og organ i kommunar.

Forskrifta blir teken i bruk når eit offentlegrettsleg organ inngår ein kontrakt om innkjøp av varer og tenester, jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 1-3.

Etter dette vil alle tildelingar av oppdrag som ikkje skjer på grunnlag av kontrakt, falle utanfor regelverket om offentlege innkjøp.

I tilfelle der kontraktsvilkåret er oppfylt, kan tildeling av oppdrag frå kommunar til interkommunale samarbeidseiningar likevel falle utanfor verkeområdet for innkjøpsreglane.

Tenester kan falle utanfor der dei blir tildelte ei eining som sjølv er ein offentleg oppdragsgivar, og som har einerett til å utføre tenesta for eller på vegner av kommunen, jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 1-3 andre ledd bokstav h.

Tildeling av oppdrag til interkommunale einingar som dei deltakande kommunane kontrollerer, kan også falle utanfor dersom den vesentlege delen av verksemda til eininga går ut på å betene dei samarbeidande kommunane (det såkalla unntaket for eigenregi). Rekkjevidda av dette unntaket er avhengig av rettspraksis i EU-domstolen.

Vidare fell også kontraktar om såkalla tenestekonsesjonar utanom innkjøpsregelverket. Ein tenestekonsesjon er i forskrift om offentlige anskaffelser § 4-1 bokstrav e definert ved at vederlaget for tenesta som skal utførast, anten utelukkande består av retten til å utnytte tenesta eller av kombinasjonen rett til å utnytte tenesta saman med betaling.

Om tildeling av oppdrag til ei interkommunal samarbeidsordning i eit konkret tilfelle fell inn under ein av dei kategoriane som er nemnde her, er avhengig av fleire faktorar. Det vil derfor alltid liggje ei konkret vurdering til grunn når eit av unntaka til innkjøpsregelverket blir brukt.

Offentlege anskaffingar og samkommunemodellen

Det forslaget til ein samkommunemodell som ligg føre, er utarbeidd for å leggje til rette for interkommunalt samarbeid om lovpålagde oppgåver, med særleg vekt på tenesteyting til innbyggjarane og offentleg myndigheitsutøving.

Likevel inneber ikkje forslaget at kommunane er rettsleg avskorne frå å overføre andre typar oppgåver enn dei lovpålagde, til dømes driftsprega oppgåver, til ein samkommune. Rekkjevidda av lov om offentlige anskaffelser med forskrifter vil likevel vere avgjerande for kva moglegheiter kommunane har til å gi oppdrag til ein samkommune utan at det blir lagt ut offentleg anbod på førehand.

Samkommunemodellen som departementet føreslår i proposisjonen, er særprega av at det blir stilt grunnkrav til at deltakarkommunane gjennom samarbeidsavtalen gjensidig forpliktar seg til å overføre same oppgåver og myndigheit til samkommunen. Kompetansen til samkommunen vil, som vist i tidlegare kapittel, vere avhengig av det nærmare innhaldet i samarbeidsavtalen. Samkommunen har inga myndigheit direkte i lova, berre den myndigheita deltakarane overfører.

Departementet går ut frå at avtalar om overføring til samkommunen av ansvaret for lovpålagde oppgåver som føreset myndigheitsutøving, vil falle utanom bruksområdet til innkjøpsregelverket. Departementet føreset at utøvinga i samkommunen av denne typen kjerneaktivitet kviler på eit forvaltningsrettsleg grunnlag, i motsetning til tildeling av ein kontrakt om eit innkjøp («kontraktsbasert»). Det betyr at overføringa av oppgåva fell utanom verkeområdet til regelverket.

Departementet viser også til at nyare fråsegner frå EU-kommisjonen peiker i retning av at innanfor eit såkalla offentleg-offentleg samarbeid kan også overføring av andre typar kompetanse enn myndigheitsutøving til ei ny eining falle utanfor reglane om offentlege anskaffingar. Dette føreset at den interkommunale eininga utfører den offentlege oppgåva i full sjølvstende og under eige ansvar, og at den offentlege myndigheita som overfører oppgåva ikkje lenger har nokon kontroll over oppgåva.

Nærmare om unntaket for eigenregi

Utgangspunktet er at kommunen sjølv avgjer om ei yting skal utførast av eige personale («eigenregi»), eller av ein ekstern leverandør. Dersom ei yting blir levert i eigenregi, fell det utanfor innkjøpsregelverket. Også når ein kommune overlèt til eit anna rettssubjekt, slik som ein samkommune, å utføre ei teneste, kan unntaket for eigenregi etter omstenda bli brukt (såkalla utvida eigenregi). Rettspraksis i EU-domstolen gir føringar og rettleiing for korleis unntaket er å forstå.

Hovudregelen er at to vilkår må vere oppfylte for at unntaket for eigenregi mellom to sjølvstendige rettssubjekt skal takast i bruk. For det første må oppdragsgivaren (deltakarkommunen) utøve ein tilsvarande kontroll over leverandøren (samkommunen) som over eiga verksemd (kontrollkriteriet). For det andre må den vesentlege delen av aktiviteten til leverandøren vere knytt til den kontrollerande oppdragsgivaren (omsetningskriteriet).

Departementet legg til grunn at omsetningskriteriet i utgangspunktet vil vere oppfylt for samkommunen, i og med at han er oppretta for å løyse oppgåver for deltakarkommunane. Eit slikt utgangspunkt må likevel fråvikast dersom samkommunen til dømes løyser oppgåver for ikkje tilslutta kommunar eller elles leverer tenester i marknaden og dette ikkje utgjer ein ubetydeleg del. Det vil såleis alltid liggje ei konkret vurdering til grunn for om omsetningskriteriet faktisk er oppfylt for ein gitt samkommune.

Vidare finn departementet grunn til å tru at deltakarkommunane vil kunne ha tilsvarande kontroll over samkommunen som med eiga verksemd, jf. den tolkinga av kontrollvilkåret som EU-domstolen har lagt til grunn. Departementet presiserer likevel at ein også her må vurdere konkret om kontrollkriteriet faktisk er oppfylt i det enkelte tilfellet.

Departementet går såleis ut frå at vilkåra om kontroll og omsetning i praksis i mange tilfelle vil vere oppfylte for den verksemda som blir lagd til samkommunen.

Offentleg støtte

Departementet gir i avsnitt 8.2.3 i proposisjonen ei generell omtale av regelverket om offentleg støtte.

Deretter greier departementet ut om offentleg støtte og samkommunar.

I den utstrekning ein samkommune utøver verksemd som fell inn under verkeområdet til artikkel 61 i EØS-avtalen (vilkåra «føretak» og «økonomisk verksemd»), kan det oppstå spørsmål om det uavgrensa ansvaret deltakarkommunane har for verksemda i samkommunen, vil kunne utgjere ei ulovleg statsstøtte.

Den generelle kompetansen til kommunane er negativt avgrensa. Det vil seie at kommunane kan arbeide med det dei finn formålstenleg, så lenge det ikkje strir mot lova eller ulovfesta rettsprinsipp. Departementet vurderer det ikkje som aktuelt å innføre noka generell, sakleg avgrensing av kva type verksemd kommunar kan drive. Fordi samkommunen er bygd opp som ein kommune, finn departementet at det heller ikkje bør innførast ei slik avgrensing knytt til kva slags verksemd samkommunar kan drive.

Etter dette meiner departementet at samkommunemodellen ikkje reiser andre statsstøtterettslege problemstillingar enn dei som allereie er aktuelle, når det gjeld ein kommune. Av dette følgjer det at samkommunar må rette seg etter statsstøtteregelverket og sikre at dei opererer innanfor rammene av det, på same måte som kommunar.

1.2.7.2 Kva rettar dei tilsette har

Forslaget frå departementet

Departementet legg til grunn at opprettinga av og ei eventuell uttreding frå eller oppløysing av ein samkommune som ein klar hovudregel vil vere ei verksemdsoverdraging etter arbeidsmiljølova. Arbeidsmiljølova kapittel 16 omhandlar rettar for arbeidstakarane ved verksemdsoverdraging. Reglane gir arbeidstakarane rettar med omsyn til lønns- og arbeidsvilkår, mellom anna pensjonsrettar, reservasjonsrett og oppseiingsvern. Reglane inneber at dei rettane og pliktene som følgjer av arbeidsavtalen arbeidstakaren har med kommunen, blir overførte uendra til samkommunen. I tillegg sikrar arbeidsmiljølova kapittel 16 informasjon og drøftingar med tillitsvalde, og det blir stilt krav om tidleg informasjon til dei tilsette.

Slik departementet ser det, sikrar arbeidsmiljølova kapittel 16 arbeidstakarar ein god og tilstrekkeleg grad av rettsvern når kommunar avtaler å opprette ein samkommune.

I høyringa streka LO under behovet for at det blir fastsett i lov eller forskrift at reglane i arbeidsmiljølova om verksemdsoverdraging gjeld både når ein samkommune blir oppretta, og når nokon trer ut av han. Departementet ser at det er uheldig dersom det er usikkerheit med omsyn til om regelverket for verksemdsoverdraging skal brukast. Departementet føreslår derfor at det i kommunelova blir teke inn ei tilvising til arbeidsmiljølova §§ 16-2 til 16-7. Ei slik tilvising vil innebere at reglane i arbeidsmiljølova om verksemdsoverdraging uansett blir brukte når ein samkommune blir oppretta eller oppløyst, eller når ein kommune trer ut av ein samkommune. Ei slik tilvising i kommunelova vil motverke at ei eventuell usikkerheit om vilkåra arbeidsmiljølova set for verksemdsoverdraging, er oppfylte eller ikkje i eit konkret tilfelle, fører med seg at kommunalt tilsette får svakare rettar enn det som følgjer av arbeidsmiljølova kapittel 16.

Enkelte høyringsinstansar, mellom andre Unio, etterlyser ein omtale av føresegnene i hovudavtalen om samarbeid og medavgjerdsrett. Departementet viser til at det i hovudavtalen for kommunal sektor mellom KS og arbeidstakarorganisasjonane for perio-den 1. januar 2010 til 31. desember 2013 går fram:

«Medvirkning og medinnflytelse gjennom informasjon og drøftinger skal kunne gjennomføres uansett hvor eller på hvilket nivå beslutningen tas. Dersom oppgaver skal utføres gjennom ordninger med kommunal samhandling og/eller interkommunalt samarbeid, har arbeidsgiver et særlig ansvar for å påse at hovedavtalens bestemmelser om medbestemmelse og medvirkning ivaretas. Hvordan hovedavtalens bestemmelser skal ivaretas på en praktisk måte i de ulike tilfeller forutsettes drøftet og løst mellom de lokale parter i deltakende kommune(r)/fylkeskommune(r).»

Departementet legg til grunn at avtalepartane følgjer opp føresegnene i avtalen om medavgjerdsrett og medverknad på tilsvarande måte ved oppretting av ein samkommune som ved andre ordningar for interkommunalt samarbeid.

I høyringsnotatet uttalte departementet at tilhøvet til tilsette bør omtalast i samarbeidsavtalen. Ein slik omtale kan bidra til å bevisstgjere ytterlegare dei involverte kommunane om tilhøvet til dei tilsette. Dette vil igjen bidra til ryddige og oversiktlege prosessar rundt opprettinga av ein samkommune.

Éin høyringsinstans uttaler at det bør lovfestast at samarbeidsavtalen skal innehalde ein omtale av tilhøvet til dei tilsette. Departementet finn ikkje grunn til å lovfeste tilhøvet til dei tilsette som eit obligatorisk element i avtalen. Dette er fordi tilhøvet til dei tilsette og rettane og pliktene til dei tilsette allereie er godt tekne vare på gjennom lovverket og hovudavtalen. Desse lov- og avtaleføresegnene vil uansett vere bindande for partane i samarbeidsavtalen. Det vert i proposisjonen vist til omtale av krav til innhald i samarbeidsavtalen i kapittel 5.5.

Departementet viste i høyringsnotatet til at kommunelova § 25 vil gjelde tilsvarande for samkommunar, slik at det i samkommunen skal opprettast eitt eller fleire partssamansette utval.

Representantar for dei tilsette er likevel etter kommunelova § 26 gitt møte- og talerett i alle kommunale nemnder når desse behandlar saker som gjeld tilhøvet mellom kommunen som arbeidsgivar og dei tilsette. Departementet la i høyringsnotatet til grunn at § 26 vil gjelde for samkommunen.

Ingen høyringsinstansar har merknader til omtalen av medavgjerdsorgan i samkommunen eller møterett for tilsette i organa til samkommunen. Departementet tolkar dette som eit uttrykk for at høyringsinstansane sluttar seg til dei vurderingane departementet har gjort av dette, og departementet fører vidare dei forslaga som blei fremma i høyringsnotatet.

1.2.7.3 Arkiv

Departementet legg til grunn at ein samkommune er eit offentleg organ, og at arkivlova derfor gjeld direkte for samkommunen, jf. arkivlova § 6, jf. § 2 g. Dette inneber at samkommunen må følgje dei krava som lov og forskrift stiller til oppbevaring mv. av arkivmateriale. Departementet meiner at det generelt er unødvendig å ta inn krav om at avtalen skal innehalde føresegner om tilhøve som er regulerte av anna regelverk, jf. også omtalen i kapittel 5.5 i proposisjonen.

Når det gjeld spørsmålet om det bør stillast særlege krav til samarbeidsavtalen med omsyn til handtering og deponering av arkivet til ein samkommune etter ei eventuell oppløysing, ser departementet at det er behov for å stille særlege krav om dette, fordi dette spørsmålet ikkje er løyst i lovgivinga. Riksarkivaren viser i høyringsfråsegna til at det er eit arkivfagleg prinsipp at ved eit eventuelt opphøyr av ein samkommune skal arkivmaterialet til arkivskaparen (samkommunen) oppbevarast samla og åtskilt frå arkiva til andre arkivskaparar. Riksarkivaren viser til at arkivmaterialet altså ikkje kan delast opp med sikte på fordeling mellom dei kommunane som har vore delaktige i avtalen om samkommunen. Reglar om avlevering av avslutta arkiv og arkivdepot følgjer av arkivlova § 10, jf. arkivforskrifta §§ 5-1 tredje ledd og 5-3 første ledd. På bakgrunn av innspelet frå Riksarkivaren føreslår derfor departementet at deltakarkommunane i samarbeidsavtalen må omtale korleis arkivet til samkommunen skal handterast og deponerast ved ei eventuell oppløysing. Sjå elles omtale av krav til innhaldet i samarbeidsavtalen i kapittel 5.5 i proposisjonen.

1.2.7.4 Personopplysningar

Departementet legg til grunn at ved opprettinga av ein samkommune vil samkommunen som sjølvstendig rettssubjekt vere behandlingsansvarleg etter personopplysningslova og/eller helseregisterlova, avhengig av verkeområdet til dei to lovene. Dette inneber at det er samkommunen som må oppfylle grunnkrava og dei andre pliktene i personopplysningslova og/eller helseregisterlova. Dette føreset mellom anna at samkommunen er kjend med krava i personopplysningslova til mellom anna informasjonstryggleik, jf. personopplysningslova § 13 og personopplysningsforskrifta kapittel 2, og tilsvarande krav etter helseregisterlova dersom denne lova blir teken i bruk.

Slik departementet ser det, vil det vere formåls-tenleg at deltakarkommunane regulerer problemstillingar knytte til behandlinga av personopplysningar og helseopplysningar i samarbeidsavtalen, og at informasjonstryggleiken blir teken vare på i det internkontrollsystemet som den behandlingsansvarlege har plikt til å utarbeide, jf. personopplysningslova § 14, personopplysningsforskrifta kapittel 3 og helseregisterlova § 17.

1.2.7.5 Einingsregisteret

Ein samkommune må registrerast i Einingsregisteret, jf. einingsregisterlova § 4. Samkommunen må vidare registrere éin eller fleire undereiningar i Einingsregisteret ifølgje forskrifta om registrering i Einingsregisteret § 10 og § 11. Det vil seie at det må registrerast ei undereining for kvar åtskild verksemd som blir utøvd.