Komiteen vil fremheve at staten har et bredt spekter av virkemidler i styringen av kommunene. De kan grupperes i tre hovedtyper: lovbaserte virkemidler, konomiske virkemidler og andre virkemidler. Difis rapport «Statlig styring av kommunene (Difi, 2011)» viser klare forskjeller mellom områdene når det gjelder omfanget av lover og forskrifter. Helseområdet skiller seg ut med det største antallet lover og forskrifter. På utdanningsområdet reguleres kommunene av kun én lov, men opplæringsloven er imidlertid svært omfattende og regulerer alle sider ved grunnskolen og videregående opplæring.

Komiteen viser til at det i meldingen pekes på at utgangspunktet for forholdet mellom staten og kommunene er at Norge er en enhetsstat, og at det lokale selvstyret derfor må fungere innenfor rammene av nasjonale mål.

Regjeringen mener at det over tid må være samsvar mellom prinsipp og praksis i den statlige styringen av kommunene, noe komiteen slutter seg til.

Komiteen har merket seg at antall direktorater og det man kan kalle den ytre stat har hatt en kraftig vekst. Komiteen støtter en kritisk gjennomgang av omfanget, mandatet og praktiseringen til de statlige direktoratene. Målet med en slik gjennomgang må etter komiteens mening være å styrke den kommunale handlefriheten og kommunesektorens evne til å løse oppgavene de er satt til å løse. Komiteen ber om at KS får delta i den varslede gjennomgangen av direktoratene.

Komiteen viser til at ordningen med lovfestede rettigheter har økt i omfang.

Komiteen er enig i at lovfesting av rettigheter som ikke følges opp i praksis, svekker tilliten til offentlige myndigheter og politikere. Det er et tankekors at offentlige budsjetter blir underlagt stram og nøye styring, mens det å passe på at lovbrudd ikke skjer, ikke får den samme oppmerksomhet med hensyn til oppfølging og styring.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, peker på at kommunalt selvstyre innebærer nærhet mellom innbyggerne og folkevalgte, og fremhever den grunnleggende verdien i at innbyggerne kan påvirke og delta i løsningen av felles oppgaver i lokalsamfunnet. Flertallet viser til at statliggjøring av viktige velferdsoppgaver vil kunne avgrense det lokale folkestyret, føre til økt byråkratisering, føre til en sentralisering av avgjørelsesmakt, gi folk flest færre muligheter til å påvirke hverdagen sin og lokalsamfunnet, og trolig også svekke motivasjonen for å engasjere seg i lokalpolitikken.

Flertallet vil vise til Difis rapport, Statlig styring av kommunene, som dokumenterer en sterk økning i rettighetslovgivningen både på utdannings- og helseområdet. Kommunene har vært opptatt av at dette fører med seg prioriteringsvridninger. Noen interesser blir beskyttet ved at de har fått en lovfestet rett til bestemte ytelser, mens andre interesser ikke har fått en slik beskyttelse. Rettighetslovgivningen – og for så vidt også økningen i kommunale plikter – snevrer på denne måten inn det kommunale handlingsrommet. Det blir mindre rom for lokale tilpasninger og for lokalpolitiske prioriteringer, og det svekker forutsetningen for mål- og resultatstyring av kommunene.

Flertallet registrerer at lovfestede individuelle rettigheter snevrer inn den kommunale handlefriheten, og bidrar til å påvirke prioriteringene innad i kommunene.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, registrerer at nye forvaltningsoppgaver er lagt til kommunene gjennom nytt lovverk. Dette flertallet er positive til at styrking av målrettet og kommunalt etterspurt veiledning, felles utviklingsprosjekter mellom stat og kommune, og sterkere samarbeidsstrukturer mellom kommunene vurderes som nødvendig for å sikre effektiv oppgaveløsning.

Dette flertallet støtter regjeringen i at kommunene – så langt som mulig – bør ha reell handlefrihet ved oppfylling av individuelle rettigheter som ikke er knyttet til hendelsesbaserte, objektive forhold.

Dette flertallet registrerer at utarbeidelse og koordinering av individuelle planer på mange lovområder kan være administrativt krevende for mange kommuner, samtidig som at hensynet til de som trenger mange og ulike tjenester gjør at det er behov for slik samordning. Dette flertallet imøteser derfor departementets gjennomføring av en samlet evaluering av bruken av individuell plan.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at i forbindelse med Lokaldemokratikommisjonens første utredning – NOU 2005:6 Samspill og tillit – Om staten og lokaldemokratiet, uttalte hovedstyret i KS:

«KS mener lokaldemokratiet er under sterkt press gjennom sterk statlig detaljstyring, for liten grad av partnerskap mellom staten og kommunesektoren og manglende samsvar mellom ansvar for oppgaveløsning og finansiering av oppgavene.»

Flere rapporter, deriblant Statlige bindinger på kommunene (Econ, 2007), Tvisteløsningsordninger mellom stat og kommune (UiO, 2010), Frihet til likeverd (Telemarksforsking m fl, 2011) og egne kartlegginger i KS som Oppgaver uten grenser (Carlsson, 2010) og Hvor trykker skoen? (Carlsson, 2010), underbygger utfordringene kommunene møter i dagens system.

Difi-rapporten «Sterkere statlig styring gir mindre lokalt handlingsrom» viser etter disse medlemmers mening at økningen i lovbestemte individuelle rettigheter og kommunale plikter har snevret inn kommunenes handlingsrom. Det blir færre muligheter for lokale tilpasninger og lokalpolitiske prioriteringer. Det blir flere individuelle rettigheter, flere plikter for kommunene og strengere krav til at kommunenes dokumentasjon gir kapasitets- og kompetanseutfordringer.

Disse medlemmer mener det kommunale selvstyret i dag er under sterkt press, gjennom omfattende og sterk statlig detaljstyring og manglende samsvar mellom ansvar for oppgaveløsning og finansiering av oppgavene. Det er for stor ubalanse i styrkeforholdet mellom staten og kommunesektoren. Disse medlemmer mener at stortingsmeldingen beskriver forholdet mellom stat og kommune på en god måte – mange av disse utfordringene anerkjennes langt på vei i meldingen, men følges ikke opp med konkrete forslag til løsninger.

Disse medlemmer har merket seg at KS tar til orde for i sterkere grad å legge sørge for-prinsippet til grunn fremfor å bruke rettighetslovgivning. Disse medlemmer støtter dette, men vil samtidig peke på at jo viktigere offentlige tjenester er for personer, desto viktigere er det at personens rettssikkerhet blir ivaretatt. Generalistkommunens bærekraft vil i stor grad avhenge av om kommunen makter gi de svakeste et forsvarlig og godt tilbud.

Disse medlemmer mener det har blitt et uoversiktlig system av rettigheter, med den konsekvens at det stadig skjer lovbrudd. Disse medlemmer mener at å lovfeste en rettighet er et signal om prioritering. I et uoversiktlig system med mange lovfestede rettigheter kan imidlertid prioritering av hva som er viktigst, bli vanskelig. Det bør kunne stilles spørsmål om Kommune-Norge er blitt pålagt et uforsvarlig stort ansvar ved at stadig flere oppgaver blir lovpålagt. De viktigste individrettighetene kan fort bli skjøvet til side når kommunene må forholde seg til en uoversiktlig mengde av lovfestede rettigheter.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspariet og Høyre vil peke på at flere individuelle rettigheter, flere plikter for kommunene, samt strengere krav til dokumentasjon på hva kommunen gjør og hva de oppnår, stiller kommunene overfor utfordringer når det gjelder kapasitet og kompetanse. Dette gjelder på alle de store sektorene. Mål- og resultatstyring innebærer ikke bare økt frihet til å velge hvordan oppgaver skal løses, det innebærer også sterkere styring på resultater. For at statlige myndigheter skal kunne ivareta sitt overordnede ansvar for oppgaveløsningen for de kommunale velferdstjenestene, må de motta løpende tilbakemelding om utviklingen av tjenestene og hvilke resultater som er oppnådd. I praksis betyr dette at kommunene må underkaste seg et mer rigid rapporterings- og evalueringsregime. På alle de store kommunale sektorene legges det økt vekt på å fremskaffe informasjon som grunnlag for overvåking, planlegging og overordnet styring av tjenestene.