Jeg viser til brev datert 27.03.12 fra Stortinget
v/næringskomiteen. Brevet gjelder forslag fra stortingsrepresentantene
Harald T. Nesvik, Per Roar Bredvold og Torgeir Trældal om å skille markedsregulatorrollen
og markedsaktørrollen i matvaresektoren i Dok 8:66 (2011-2012).
Komiteen ber om departementets vurdering av det oversendte representantforslaget
(heretter benevnt som forslaget).
Før jeg kommenterer markedsreguleringen i de enkelte
sektorer for jordbruksråvarer, vil jeg ta en gjennomgang av de viktigste
prinsippene knyttet til markedsreguleringen i jordbruket.
Jeg vil innledningsvis understreke at det er
fastsatt klare rammer for Tine SA, Norske Felleskjøp BA og Nortura
SA sin oppgave som markedsregulatorer for hhv. melk, korn og kjøtt/egg.
Markedsregulering er hjemlet i Omsetningsloven.
Loven hjemler videre innkreving av avgift på de viktigste jordbruksråvarer
for å finansiere reguleringstiltak. Omsetningsavgiften kreves inn
fra primærprodusent og dekker kostnadene knyttet til reguleringsaktiviteter
for å håndtere temporære overskudd i markedet, samt sørge for å
utjevne regionale og sesongmessige svingninger i tilbud/etterspørsel.
Omsetningsrådet er etter loven ansvarlig for markedsreguleringen
av jordbruksvarer. Rådet er tillagt kompetanse til å kreve inn avgiften
og til å forvalte midlene til reguleringsformål. Omsetningsrådet
har en bred sammensetning med medlemmer fra markedsaktørene, - både
samvirke og ikke-samvirke aktører, myndighetene, fagforening og
jordbrukets organisasjoner. Nåværende sammensetning av rådet ble
fastsatt etter lovendring i 2009.
Det er Omsetningsrådets ansvar å fastsette aktuelle
reguleringstiltak og satser for disse. Markedsregulatorene skal
kun kompenseres for tiltak som er gjennomført med grunnlag i deres
reguleringsansvar. Markedsregulator skal dermed ikke motta støtte
til sin forretningsvirksomhet, men kun gis dekning av medgåtte kostnader
til gjennomførte reguleringstiltak. Rådet skal videre evaluere de
ulike reguleringstiltakene og gjennomføre kontroll av Tine, Nortura
og Norske Felleskjøp sin aktivitet som markedsregulator.
I Jordbruksavtalen er det fastsatt at Tine,
Nortura og Norske Felleskjøp skal være markedsregulator for hhv.
melk, kjøtt/egg og korn. Det er i avtalen også gitt føringer vedrørende
markedsreguleringen.
Jeg vil videre vise til at Landbruksdepartementet i
2003 fastsatte en forskrift om Omsetningsrådets myndighet vedrørende
markedsregulering for jordbruksvarer (heretter omtalt som rammeforskriften).
I rammeforskriften fastsettes bl.a. rammer for Omsetningsrådets
vedtak om forsynings-, mottaks- og informasjonsplikt, slik at disse
utformes på en måte som gjør at de i minst mulig grad påvirker konkurranseforholdene
mellom ulike aktører eller grupper av aktører i markedet. Med grunnlag
i rammeforskriften har Omsetningsrådet fastsatt endringer i de forskrifter
og retningslinjer som regulerer markedsreguleringen på de enkelte
sektorer. Jeg kommer nærmere tilbake til forskriftens regulering
vedrørende informasjonsplikten.
Jeg mener at gjennomgangen over viser at Tine, Nortura
og Norske Felleskjøp sin markedsreguleringsrolle er klart regulert
av Omsetningsrådet og gjennom jordbruksavtalen. Dette er en viktig basis
for at landbrukssamvirket er tillagt markedsreguleringsansvaret.
Ved jordbruksoppgjørene fastsettes det målpriser,
som også er maksimalpriser som gjennomsnitt for året. Systemet gir
ingen nedre prisgaranti, og jordbruket har derfor det økonomiske
ansvaret for overproduksjon. Ved tilbudsoverskudd vil prisene falle.
Jordbruksprodukter har en lite priselastisk etterspørsel, og selv
relativt små vareoverskudd kan derfor gi stor reduksjon i pris.
Overskudd av jordbruksvarer vil normalt også utløse behov for å
kreve inn økt omsetningsavgift fra produsentene til finan-siering
av reguleringstiltak for å begrense pristapet.
For jordbruket er det viktig å ha et marked
i balanse og en effektiv varestrøm. Siden landbrukssamvirket er
produsenteid, ligger det en sterk stimulans i systemet til å hindre
at tilbudsoverskudd oppstår. Stortinget har fastsatt at landbrukssamvirket
har ansvar for at målprisene oppnås, og markedsreguleringen gir
samvirket et viktig virkemiddel for å kunne gjennomføre dette.
Jeg vil understreke at det viktigste tiltaket
som markedsregulator gjennomfører, ikke er reguleringstiltakene
isolert sett, men det løpende prognosearbeidet med prisfastsetting. Prisfastsettingen
er et virkemiddel for å oppnå en langsiktig tilpasning mellom tilbud
og etterspørsel. Gjennom markedsreguleringsansvaret har samvirket
virkemidler for å balansere markedene før det oppstår et overskudd.
Dermed vil man kunne unngå store kostnader til håndtering av overskudd
av produsert vare og oppnå vesentlig mindre risiko for pristap.
En eventuell markedsregulering i statlig regi
vil ikke kunne omfatte de samme nødvendige og viktige virkemidler
for å bidra til bedre markedsbalanse, slik landbrukssamvirket har
som markedsregulator. Dersom en statlig aktør skulle være ansvarlig
for markedsreguleringen, vil aktuelle virkemidler i hovedsak bare
kunne omfatte tiltak for å håndtere overskuddsvare. Man vil ikke
ha de samme virkemidler og in-sentivgrunnlag for å hindre at et
overskudd oppstår.
Balansering av matvaremarkedene er en utfordring
i landbrukspolitikken, og overproduksjon har vært et problem i mange
land. Det kan i denne sammenheng vises til erfaringene fra EU, hvor
myndighetene for flere produksjonssektorer i lang tid garanterte
en minstepris (intervensjonspris). Systemet ga store vareoverskudd
på myndighetenes hånd med store kostnader til lagerhold mv. En overgang
til markedsregulering i statlig regi i Norge vil mao. kunne medføre
vesentlig økte kostnader til nødvendige reguleringstiltak jamført
med dagens system.
De forhold jeg her har nevnt er grunnlaget for
at landbrukssamvirket er gitt ansvaret for å håndtere overskudd
av jordbruksråvarer. Samvirket har gjennom markedsreguleringssystemet
et nødvendig virkemiddel for at primærjordbruket kan oppnå produktpriser
i samsvar med Stortingets forutsetninger. Dette gjelder sektorene melk,
korn, egg og kjøtt av gris og sau/lam hvor det ved jordbruksoppgjørene
fastsettes målpriser, som er de maksimale engrospriser jordbruket kan
ta ut i markedet for disse produktene.
For storfe blir det ikke avtalt en målpris,
men avtalepartene legger til grunn en prisutvikling også for denne
produksjonen når man fastsetter de økonomiske rammene for jordbruksoppgjøret.
Også for denne sektoren er derfor markedsregulering viktig for at
man skal kunne oppnå den planlagte engrosprisen.
Dersom jordbruket ikke lenger gis adgang til
å gjennomføre markedsregulering, vil man ikke lenger kunne fastsette
målpriser, siden man ikke vil ha reelle virkemidler som gjør at
man kan håndtere markedsoverskudd. Også for storfekjøtt, som fortsatt
har markedsregulering men ikke målpris, vil avvikling av markedsregulering ha
betydning for prisnivå- og stabilitet.
Jeg vil videre understreke at reguleringstiltakene markedsregulator
gjennomfører er noe som hele bransjen nyter godt av, både for produsentnivå og
for senere ledd i matkjeden. Dette gjennom større grad av stabilitet
og forutsigbarhet i markedet, som gjør det mulig å drive planmessig omsetning
av varer, med minst mulig ekstrakostnader. Jeg vil i denne sammenheng
nevne at omsetningsavgiften også brukes til å finansiere felles
bransjevise tiltak som bidrar til heving av kompetanse og kvalitet
i matkjeden. Dette gjelder faglig opplysningsvirksomhet overfor produsentene,
forsøksvirksomhet og forskning samt opplysningsvirksomhet rettet
mot forbrukerne.
Dersom markedsreguleringen avvikles eller skal drives
i statlig regi, må en avvikle mottaksplikten som landbrukssamvirket
er tillagt. Mottaksplikten har sikret alle produsenter avsetning
for sine produkter til noenlunde ens priser, uavhengig av driftsomfang
og hvor produksjonen har vært lokalisert i landet.
Ved avvikling av markedsreguleringen vil alternativet
være styring av volum og pris gjennom kontrakter mellom primærprodusent
og markedsaktør. En må forvente at dette vil medføre dårligst utvikling
i prisbetingelsene for driftsenheter som har lite produksjonsomfang
og for bruk som er lokalisert i distriktene lengst fra markedsaktørenes
anlegg. Fjerning av mottaksplikten vil dessuten kunne innebære at
det blir vanskeligere å etablere seg for nye produsenter.
Tilsvarende må markedsregulators forsyningsplikt
avvikles dersom de framsatte forslag skal gjennomføres. Forsyningsplikten
har bidratt til å sikre forsyninger til alle forbruksområder til noenlunde
ens priser, og gi uavhengige aktører tilgang til råvarer til likeverdige
vilkår. Dette har bidratt til en sikkerhet for at alle markedsaktører i
engros- og foredlingsleddet kan få tilført råvarer uavhengig av
deres omsetningsvolum og lokalisering.
Dersom forsyningsplikten bortfaller, vil det være
konkurranselovens bestemmelser som regulerer forholdet mellom selger
og kjøper av landbruksprodukter. Men dette alternativet vil ikke
gi det samme grunnlaget for kjøperne til å kreve tilførsel av råvarer
som det forsyningsplikten gir under dagens system.
Man må forvente at en avvikling av forsyningsplikten
vil medføre dårligst utvikling i pris- og leveringsbetingelser for
de markedsaktørene i engros- og foredlingsleddet som har liten omsetning
og som er lokalisert i distriktene lengst fra anleggene til de aktørene
som forestår førstehåndsomsetningen. Fjerning av forsyningsplikten
vil kunne innebære at det blir vanskeligere å etablere seg for nye
foretak i matkjeden. Avvikling av forsyningsplikten vil dermed kunne bidra
til å redusere mangfoldet av markedsaktører i matvaremarkedet og
dermed også redusere mangfoldet av varer i markedet.
I forslaget er det framført at det kan stilles spørsmål
ved om Landbruks- og matdepartementet er i stand til å håndtere
konkurransesituasjonen i matvaresektoren. Jeg vil i denne sammenheng
vise til at denne sektoren, som andre deler av norsk næringsliv,
også er regulert av konkurranselovens bestemmelser. På samme måte
som EU har fastsatt unntak for sine markedsordninger innen jordbruket
fra det felles konkurranseregelverket, har også Norge fastsatt enkelte
unntak fra konkurransebestemmelsene for vårt jordbruk. Unntakene
er fastsatt i samsvar med Stortingets forutsetninger.
Jeg har tidligere i brevet vist til at departementet i
2003 fastsatte en forskrift om Omsetningsrådets myndighet vedrørende
markedsregulering for jordbruksvarer (rammeforskriften).
Fordi det i forslaget er hevdet at markedsregulator
har muligheter til å utnytte sin rolle til egen fordel fordi de
også er kommersielle aktører i markedet, vil jeg her sitere bestemmelsene
i rammeforskriften vedrørende informasjonsplikt:
Ǥ 2. Informasjonsplikt
Vedtak om
markedsregulators informasjonsplikt skal sikre alle markedsaktører
lik tilgang på informasjon om aktiviteter markedsregulator utfører
i kraft av regulerings-ansvaret, herunder produksjons- og forbruksprognoser,
prisprognoser, prisnoteringer og reguleringsaktiviteter. Informasjon
skal gjøres tilgjengelig umiddelbart etter at vedtak om endring/tiltak
er foretatt.»
Jeg har understreket deler av sitatet over for
å markere at det i dagens markedsreguleringssystem nettopp er vektlagt
at markedsregulator ikke skal ha et urettmessig informasjonsoverskudd
i forhold til andre markedsaktører.
Det er en viktig oppgave å sørge for at markedsreguleringen
har en konkurransenøytral effekt når en ser alle rettigheter og
plikter under ett, og at det regulerte førstehåndsutbudet ikke forhindrer
konkurranse videre i verdikjeden. Dette samtidig som det vektlegges
at systemet skal fungere konkurransenøytralt mellom samvirke og
ikke samvirkebaserte markedsaktører. Det er av stor betydning at
det finnes andre markedsaktører enn samvirket innen omsetning og
foredling for å oppnå konkurranse og mulighet for korrektiv på dette
leddet i varekjeden.
Jeg vil imidlertid også understreke at markedsreguleringssystemet
ikke skal være et sikkerhetsnett for markedsaktørene, men derimot
bidra til å sikre rammevilkårene for primærprodusentene, samt stabile
forsyninger til forbrukerne i alle områder til noenlunde ens priser.
Når det gjelder markedsreguleringssystemet, kan
det pekes på at over tid har adgangen til reguleringseksport blitt
redusert og tilgangen til det nasjonale dagligvaremarkedet er også
blitt redusert pga. vertikal integrasjon og økt omfang av handelens
egne merkevarer (EMV). Denne utviklingen har innvirkning på markedsregulators arbeid
ved at klarering av markedet er blitt mer krevende.
På grunnlag av det jeg har nevnt over, finner
jeg at samvirket fortsatt må ha en viktig rolle innenfor norsk landbruk
som markedsregulator. Det framstår derfor ikke som aktuelt å opprette
nye statlige markedsreguleringsapparater eller å avvikle markedsreguleringen
i jordbruket. Jeg ser derfor heller ikke behov for å nedsette et
faglig utvalg for å evaluere eventuelle endringer i markedsreguleringen.
I tillegg til den prinsipielle gjennomgangen
over, vil jeg i det følgende gi kommentarer til de enkelte produksjonssektorer,
hhv. melke-, egg-, kjøtt og kornsektoren.
Når det gjelder markedsreguleringen for melk, så
må den ses i sammenheng med prisutjevningsordningen for melk når
en vurderer konkurranseforholdene.
Jeg vil vise til at det fra 01.01.04 ble gjennomført et
organisasjonsmessig og regnskapsmessig skille mellom Tine Råvare
og Tine Industri. Jeg vurderer det som at dette bør gi et tilstrekkelig skille
mellom de to virksomhetsområdene for å unngå problemer mhp. konkurransevridning.
I tillegg til dette iverksatte regjeringen endringer i
prisutjevningsordningen for melk fra 01.07.07, som la ytterligere
til rette for konkurranse i markedet for meierivarer. Innenfor alle
områder av foredling av meierivarer i Norge der Tine er dominerende
aktør, unntatt for produksjon av tradisjonelle reguleringsvarer,
fastsettes det en lavere avgift/et høyere tilskudd for uavhengige aktører
med virkning på 25 øre per liter anvendt melk.
Dette gjelder for alle prisgrupper innenfor hovedmelkeanvendelsene,
unntatt gruppen for tørrmelk og markedet for merkevareeksport. Dette
legger til rette for høyere foredlingsmarginer for uavhengige aktører
i meieribransjen, og gir dermed økt økonomisk slagkraft og større konkurranse.
Ved å dimensjonere avgifter og tilskudd på denne måten, blir Tine
SA som dominerende aktør, stilt overfor en strengere økonomisk akkord
relativt til andre aktører. Systemet gir dermed uavhengige aktører
bedre vilkår enn Tine Industri, og dette er i seg selv et sterkt
og virksomt konkurransepolitisk tiltak.
Jeg mener at disse tiltakene samlet sett legger godt
til rette for økt konkurranse i markedet for meierivarer innenfor
forutsigbare rammer. Jeg vil for øvrig vise til mine generelle kommentarer ovenfor
når det gjelder hvorfor landbrukssamvirket bør være markedsregulator
innen jordbrukssektoren.
Når det gjelder melk, vil jeg også kommentere påstandene
sist i forslaget om at det er et betydelig behov for å gjøre melkeprodusentene
mer effektive ved at det legges til rette for større produksjoner,
og at regelverket for selskapsformer i landbruket, inkl. samdrifter,
må gjøres enklere.
Jeg vil først vise til at muligheten for salg
og leie av melkekvote har bidratt til en vesentlig forenkling for
melkeprodusentene når det gjelder tilpasning av driftsomfang og
organisering av virksomheten.
Jeg vil også vise til at forskriften for kvoteordningen
for melk ble endret fra 1. januar i år for å øke fleksibiliteten
for melkeprodusentene. Melkeproduksjonen for hvert enkelt foretak
og landbrukseiendom er nå bare begrenset av omsetningsregioner og
maksimalgrensen på 400 000 liter kumelkkvote eller 200 000 liter geitemelkkvote.
Kravet om at det må ha vært to års sammenhengende leveranse i løpet
av de siste tre årene før kvoten kan selges, leies ut eller inngå
i samdrift (leveransekravet) er avviklet. Avviklingen får imidlertid
ikke tilbakevirkende kraft, slik at produsenter som sluttet med melkeproduksjon
før 01.01.11, fortsatt må oppfylle leveransekravet.
Endringen i kvoteregelverket vil gjøre det lettere for
nye produsenter å etablere seg. Foretak som ønsker å starte melkeproduksjon
kan kjøpe kvote på det private markedet og over den statlige omsetningsordningen.
Tilgjengelig statlig kvote fordeles heretter likt mellom kjøperne,
men oppad begrenset til innmeldt mengde. Det er åpnet for salg av
deler av kvoten.
Jeg vil bemerke at det i forslaget er vist til markedsregulering
for fjørfekjøtt. Jeg vil påpeke at markedsreguleringen for denne
sektoren ble avviklet med virkning fra 01.01.07. Årsaken til dereguleringen
av denne sektoren var at den i all hovedsak allerede var styrt gjennom
kontraktsregulering. Det var derfor liten adgang for nye produsenter
til å etablere seg i sektoren og det var liten grad av suppleringssalg
fra markedsregulator til andre markedsaktører. Videre var det få jordbruksforetak
som drev denne produksjonen.
I forslaget vises det til hvor store markedsandeler
Nortura har både i førstehåndsomsetningen og av omsetningen til
dagligvarehandelen. Når det gjelder førstehåndsomsetningen, vil
jeg vise til at i 2011 hadde Nortura 71 pst. av eggmarkedet og 67
pst. i veid gjennomsnitt av markedet for kjøttvarer (storfe, sau/lam
og gris). I veid snitt for kjøtt- og eggvarer til butikk har Nortura
mindre enn 50 pst. markedsandel. Jeg vil i denne sammenheng bemerke
at markedsreguleringen for kjøtt i all hovedsak skjer på hele/halve
slakt, og at det kun i meget begrenset grad skjer regulering på
videre nedskjært vare.
Jeg vil for øvrig vise til mine generelle kommentarer
ovenfor når det gjelder hvorfor landbrukssamvirket bør være markedsregulator innen
jordbrukssektoren.
Norske Felleskjøp, eid av Felleskjøpet Agri
og Felleskjøpet Nordmøre og Romsdal, har pris- og markedsreguleringsansvaret
for korn. Dette ansvaret ble gitt Norske Felleskjøp ved etablering av
ny markedsordning for korn fra 1. juli 2001. Grunnlaget for den
nye markedsordningen ble beskrevet i kap. 7.7.2 i St.prp. nr. 92
(2000-2001) der det bl.a. heter:
«Pris- og markedsreguleringsansvaret legges til Norske
Felleskjøp. Det legges til grunn at dette suppleres med tiltak for
å bidra til konkurranse i kornhandelen, og at en betydelig del av
førstehåndsomsetningen og foredling av korn håndteres utenom Felleskjøpsystemet.
Det skal legges til rette for konkurranse på likeverdige vilkår.
De landbrukspolitiske og konkurransepolitiske rammevilkår, herunder
markedsregulators mottaks- og forsyningsplikt, vil bli utformet ut
fra dette.»
I forbindelse med innføring av ny markedsordning
for korn i 2001 var det nødvendig å gjøre endringer i lov 21. januar
2000 nr. 7 om kornforvaltning m.v. (kornforvaltningsloven) for å
oppheve den statlige kjøpeplikten, jf. Ot.prp. nr. 69 (2000-2001).
I proposisjonens kap. 3.3 ble det orientert om tiltak for å fremme konkurranse
i kornhandelen, jf. at vedtaket om å gi Norske Felleskjøp markedsreguleringsansvaret,
ble gjort under forutsetning av at det ble satt i verk tiltak for
å bidra til konkurranse i kornhandelen og at en betydelig del av
førstehånds-omsetningen og foredling av korn skulle håndteres utenom
Felleskjøpssystemet. Endringene på eiersiden i Statkorn AS, der
Statkorn Holding ASA i mars 2001 kjøpte tilbake Felleskjøp-gruppens
aksjer i Statkorn AS med virkning fra 01.01.2001, skulle bidra til
dette.
Ved etablering av den nye markedsordningen hadde
Felleskjøpgruppen og samarbeidende anlegg omlag 50 prosent av førstehåndsomsetningen
av korn. Den andre store kornhandleren var Statkorn AS med en markedsandel
på om lag 45 prosent. I perioden siden overgangen til den nye markedsordningen
har det vært flere strukturendringer i markedet for korn, kraftfôr
og mel.
Det har vært og er betydelig konkurranse om første-håndsomsetningen
av korn og kraftfôr. Når det gjelder mottak av produsentkorn, er
det 3 sentrale aktører, Felleskjøpet Agri med en markedsandel i
2010 på 59 prosent, Fiskå Mølle med 12 prosent og Norgesfôr med
27 prosent. I markedet for kraftfôr var markedsandelen slik i 2010:
Felleskjøpet Agri 48 prosent, Fiskå Mølle 14 prosent, Felleskjøpet
Rogaland Agder (uavhengig av Norske Felleskjøp) 19 prosent og Norgesfôr
19 prosent. I matmelmarkedet er det 2 store aktører, Lantmännen
Cerealia med 40 prosent markedsandel i 2010 og Norgesmøllene med
60 prosent.
Det var en viktig forutsetning da Norske Felleskjøp
fikk markedsreguleringsansvaret at det skulle være konkurranse i
markedene for korn og kornforedling. Jeg mener denne forutsetningen
har vært oppfylt i perioden markedsordningen har virket. Myndighetene
vil følge utviklingen videre i dette markedet på vanlig måte og
legge forholdene til rette for at forutsetningen om virksom konkurranse
fortsatt skal være til stede.
Jeg vil for øvrig vise til mine generelle kommentarer
ovenfor når det gjelder hvorfor landbrukssamvirket bør være markedsregulator innen
jordbrukssektoren.
Jeg har overfor gitt en relativt omfattende beskrivelse
av markedsreguleringssystemet vi har i norsk jordbruk. Det er også
begrunnet hvorfor en omlegging til markedsregulering i statlig regi
ikke er et aktuelt eller hensiktsmessig alternativ til dagens system.
I denne sammenheng har jeg også vist til erfaringene fra EU med
bruk av offentlig oppkjøp av overskuddsvare.
Jordbruket bærer det økonomiske ansvaret knyttet
til eventuelle tilbudsoverskudd av råvarer. Dette er både knyttet
til at man i en overskuddssituasjon ikke oppnår målprisene for jordbruksråvarene,
og til at man må kreve inn omsetningsavgift fra produsentene for
å finansiere reguleringstiltak. For at jordbruket skal kunne håndtere
dette ansvaret, må næringen også gis virkemidler som kan balansere
markedet.
Ut fra gjennomgangen over vil jeg konkludere
i samsvar med regjeringens politiske plattform for 2009-2013 hvor
det er nedfelt:
«Samvirkets rolle som markedsregulator og avtaker
av norske råvarer fra hele landet skal sikres.»
Jeg finner heller ikke behov for å nedsette
et faglig utvalg for å evaluere eventuelle endringer i markedsreguleringen.