Målet med undersøkelsen har vært å vurdere hvordan
Justis- og beredskapsdepartementet har ivaretatt sitt ansvar for
effektiv saksbehandling i straffesakskjeden gjennom utvikling av
ikt. Undersøkelsen omfatter perioden 2009–2011.
Bakgrunnen for undersøkelsen er at tidligere
dokumenter fra Riksrevisjonen har vist at politiet har hatt omfattende
utfordringer med sine ikt-systemer, og at mangelfull overordnet
styring blant annet har svekket samhandlingen i straffesakskjeden.
Stortinget har forutsatt at arbeidet med å forbedre ikt-systemene
innen sektoren må styrkes.
Mål om elektronisk
samhandling i straffesaks-kjeden er ikke realisert, og dette har
uheldige følger for straffesaksforvaltningen.
Det er fortsatt betydelige mangler i Justis-
og beredskapsdepartementets styring av ikt-arbeidet i straffesakskjeden.
Ikt-fora opprettet av Justis- og beredskapsdepartementet
har ikke tydelige oppgaver eller ansvar.
Det er et gevinstpotensial i politiet ved
innføring av bedre ikt-systemer.
Midler til ikt-utvikling i Politidirektoratet
og Politiets data- og materielltjeneste går i hovedsak til konsulenter.
Det er manglende systematiske oppgraderinger av
teknisk infrastruktur.
Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med å
forbedre ikt-forvaltningen i straffesakskjeden (politiet, domstolene
og kriminalomsorgen) i perioden 2009–2011 har ikke realisert målet
om elektronisk samhandling. Delsektorene i straffesakskjeden benytter
mye av den samme informasjonen, men dagens ikt-systemer begrenser
mulighetene for gjenbruk av informasjon. Bedre informasjonsdeling
og informasjonsflyt i straffesakskjeden, og bedre samhandling på
tvers av delsektorene, kan bidra til mer effektiv saksbehandling.
Det anses likevel som positivt at departementet
i 2011 har fått en ny ikt-strategi, og at arbeidet med oppgradering
av politiets ikt-infrastruktur og plan-arbeid for å fornye straffesakssystemene
i politiet har startet. Departementet er godt informert om dette
arbeidet.
Manglende resultater i arbeidet med å forbedre ikt
innen straffesakskjeden har flere uheldige konsek-venser. Det er
for eksempel lite tilfredsstillende at politiets saksbehandlingssystem,
BL, er utformet slik at det ikke kan tilpasses ny straffelov uten
større og ressurskrevende tilpasninger. Ikrafttredelse av straffeloven
av 2005 og politiregisterlov er derfor utsatt i påvente av nødvendige
tilpasninger av politiets ikt-løsninger.
I forbindelse med nytt straffesakssystem i politiet er
det viktig å ta hensyn til de andre delsektorenes behov for og krav
til ikt-utvikling, spesielt for å utnytte potensialet for informasjonsutveksling
på tvers i straffesakskjeden. I dette arbeidet må Justis- og beredskapsdepartementet
og Politidirektoratet også sikre at systemene tillater utstrakt
gjenbruk av informasjon.
Riksrevisjonen forutsetter at arkitekturprinsippene
for nye ikt-løsninger som er obligatoriske for statlige virksomheter,
følges for å sikre at politiets ikt-løsninger kan kommunisere med
andre ikt-systemer.
Etter at Stortinget ved flere anledninger i
2010 la til grunn at arbeidet med forbedringen av ikt-systemene
innen straffesakskjeden måtte styrkes, har Justis- og beredskapsdepartementet
gjennomført eller satt i gang flere tiltak på området.
Svakhetene i departementets oppfølging, også
etter at Stortinget tydeliggjorde sine forventninger, er etter Riksrevisjonens
oppfatning så store at styringen ikke kan sies å være i overensstemmelse
med Stortingets forutsetning om at departementet skal ha en tett oppfølging
av ikt-arbeidet i sektoren. Departementet har heller ikke utviklet
en styring som sikrer at mål- og resultatkrav oppnås, slik økonomireglementet krever.
Departementet har i hovedsak ikke stilt konkrete resultatmål
i tildelingsbrevene for årene 2009–2011 ut over de overordnede målene
i ikt-strategien, som eksempelvis kravet om økt elektronisk samhandling. Justis-
og beredskapsdepartementet har opplyst at virksomhetene i tildelingsbrevene
for 2012 er bedt om å rapportere om oppnådde mål knyttet til ikt-strategien
for justissektoren, ikt-utviklingsprosjekter og ikt-forvaltningen.
Det er heller ikke stilt krav til rapportering
om resultater på ikt-samhandling i tildelingsbrevene til Politidirektoratet
for årene 2009–2011, eller i de generelle retningslinjene til Domstoladministrasjonen. Etter
Riksrevisjonens vurdering vil tydeligere styring fra departementet
på dette området gjøre det lettere for straffesaksforvaltningen
å prioritere ikt-arbeidet.
Justis- og beredskapsdepartementets styring
av ikt-arbeidet kan heller ikke sies å være i overensstemmelse med
god praksis for ikt-styring. Riksrevisjonen viser her til at departementet
ikke har utarbeidet en samlet plan for dette arbeidet for alle delsektorene.
En samlet plan som konkretiserer ikt-strate-gien, vil i større grad
sikre framdrift i utvikling og drift innen ikt-forvaltningen for
både politiet, domstolene og kriminalomsorgen. Det er viktig at
en slik samlet plan regelmessig følges opp i tildelingsbrev-ene
gjennom klare og konkrete resultatmål i departementets styring av
delsektorene.
Den nye ikt-strategien fra 2011 er mer generell enn
strategien fra 2004 som la spesiell vekt på straffesakskjeden. Ansvaret
for å nå målene i strategien er lagt til delsektorene, som må finansiere
samhandlingsprosjekter i justissektoren. Etter Riksrevisjonens vurdering
kan det derfor bli vanskelig å prioritere disse prosjektene.
Justis- og beredskapsdepartementet har opprettet flere
fora knyttet til ikt-samarbeid i justissektoren – et overordnet
ikt-styre og et mer operativt programstyre som har rapportert til
ikt-styret. Det overordnede ikt-styret, som ble opprettet i 2000,
har ikke hatt et mandat for sitt arbeid. Medlemmer av Programstyret
har karakterisert styret som et møteforum og et koordineringsorgan
uten klare mål for hvordan straffesakskjeden skal fornye sine ikt-systemer.
Verken Ikt-styret eller Programstyret har gjennomført tiltak for
å nå målet om elektronisk samhandling i straffesakskjeden.
Disse foraene har derfor bare fungert som møteplasser
for informasjonsutveksling mellom delsektorene, og har ikke bidratt
vesentlig til å realisere Stortingets forutsetninger om forbedret
ikt-forvaltning i justissektoren. En viktig forutsetning for å oppnå
resultater er at ansvaret og oppgavene er klart definert, gjerne
i et mandat. Det vurderes derfor som kritikkverdig at det ikke har
vært utarbeidet noe mandat for Ikt-styret, og at det ser ut som
om et mandat først vil komme i 2012.
I forbindelse med ny ikt-strategi i 2011 ble
for øvrig Ikt-styret utvidet til å omfatte de største virksomhetene
i justissektoren. Direktoratet for nødkommunikasjon, som er ansvarlig
for nytt digitalt nødnett i Norge, er ikke representert i dette
styret. Det nye digitale nødnettet er et stort ikt-utviklingsprosjekt
i justissektoren, selv om dette systemet først og fremst er en telekommunikasjonsløsning.
Riksrevisjonen er derfor spørrende til hvorfor Direktoratet for
nødkommunikasjon ikke er representert i det overordnede Ikt-styret.
Riksrevisjonen har gjennomført en tidsregistreringsundersøkelse
som viser hvor lang tid politiet bruker på å registrere en anmeldelse
i BL, både ved personlig oppmøte i politivakten og ved anmeldelse på
Internett og henleggelse. Undersøkelsen viser at det er et innsparingspotensial
i størrelsesorden 13 til 16 årsverk på disse handlingene.
Siden dette bare utgjør en mindre andel av ikt-relaterte
arbeidsprosesser, kan det antas at politiet kan frigjøre ytterligere
årsverk i straffesaksprosessen med nye ikt-systemer som samhandler
bedre enn dagens. Det er gjort et grovt estimat for å antyde gevinstpotensialet.
Med forutsetninger om tidsbruk på henholdsvis 3 og 5 minutter i
50 arbeidsprosesser for 150 000 saker anslås det at politiet her
kan ha et effektiviseringspotensial på 280 til 460 årsverk. Antall saker
som behandles i de enkelte arbeidsprosessene, vil være ulikt, og
de forskjellige arbeidsprosessene vil ikke ta like lang tid. Det
er derfor stor usikkerhet knyttet til dette estimatet. Det viser
likevel at bedre ikt-systemer i straffesakskjeden kan gi betydelige
gevinster. Ikt-systemene til domstolene og kriminalomsorgen er også
mangelfulle, og det er grunn til å anta at gevinstpotensialet kan
være stort også i disse delsektorene.
I 2009 ble det mulig å foreta anmeldelser på
Internett, for at det skulle bli lettere for publikum å anmelde
enkelte typer mindre alvorlig kriminalitet. Dette er en begrenset
løsning som forutsetter at dataene blir lagt inn manuelt ved videre
behandling. En bedre internettløsning, der politiet kan gjenbruke
informasjonen som anmelderen har registrert elektronisk, vil gi
besparelser også hos politiet. Bruken av portalløsninger mot publikum
øker på mange områder i samfunnet. Nasjonale mål om elektronisk
forvaltning tilsier at publikum også på dette området bør kunne
forvente at politiet mottar anmeldelser for flere kriminalitetstyper
på Internett, og kan gi rask elekt-ronisk bekreftelse på at disse
er mottatt.
Regnskapene til Politidirektoratet og Politiets
data- og materielltjeneste viser at store deler av midlene til ikt-utvikling
i perioden 2009 til og med september 2011 er brukt til konsulenttjenester.
Eksempelvis har Politidirektoratet i perioden brukt 95 prosent av
disse midlene til kjøp av konsulenttjenester.
Når en så stor del av midlene går til konsulenter, mener
Riksrevisjonen at det er usikkert om Justis- og beredskapsdepartementet,
Politidirektoratet og Politiets data- og materielltjeneste har tilstrekkelig
styring med utviklingen av ikt-prosjekter til å kunne nå de langsiktige
målene som er satt for samhandling, og for å få god framdrift i
ikt-utviklingen. Utstrakt bruk av konsulenter kan også føre til
at nødvendig ikt-kompetanse ikke blir overført til Politidirektoratet
og Politiets data- og materielltjeneste etter hvert som nye ikt-systemer
blir ferdigstilt.
Manglende systematiske oppgraderinger av teknisk
infrastruktur fører til omfattende driftsforstyrrelser og nedetid
og skaper problemer for delsektorene. Dette forsinker saksbehandlingen
og skaper frust-rasjon hos brukerne av ikt-systemene i alle delsektorene.
Politiet er den største aktøren i straffesakskjeden, og
det er forståelig at Justis- og beredskapsdepartementet prioriterer
ikt-systemene i politiet først. Politiet er hovedleverandør av informasjon
i straffesaks-kjeden, og et nytt straffesakssystem i politiet vil
gi gevinster også for domstolene og kriminalomsorgen. Justis- og
beredskapsdepartementet opplyser at det ikke er mulig å angi noe
starttidspunkt for når nytt straffesakssystem i politiet kan innføres.
Etter Riksrevisjonens vurdering er det avgjørende at departementet
prioriterer arbeidet med å få fastsatt et slikt starttidspunkt.
1. Justis- og beredskapsdepartementet
bør styre ikt-arbeidet i justissektoren tydeligere. Det er i tråd med
Stortingets forventninger, og er viktig fordi undersøkelsen viser
at samordning av ikt-arbeidet lett kan bli nedprioritert i forhold
til driftsoppgaver og delsektorenes egne behov. Delsektorene har
opplevd styringssignalene fra Justis- og beredskapsdepartementet
som utydelige.
Riksrevisjonen anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet
vurderer følgende tiltak:
Utvikle en felles
overordnet rullerende handlingsplan basert på ikt-strategien for
justissektoren. Dette vil i større grad sikre framdrift i delsektorenes
arbeid med å forbedre ikt-systemene, og gi bedre mulighet for å
nå målet om elektronisk samhandling. Dette er også i tråd med faglige
standarder for styring av utvikling av ikt-systemer, og målet i
økonomireglementet om å sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås.
Følge opp handlingsplanen i de årlige tildelingsbrevene
med konkrete resultatmål og krav om mer resultatrettet rapportering
fra delsektorene. Krav til elektronisk samhandling og deling av
informasjon, blant annet utstrakt gjenbruk av data, bør være viktige
resultatkrav.
Vurdere å utvikle insentiver som kan få
delsektorene til å prioritere elektronisk samhandling høyere. Dette
er særlig aktuelt etter at delsektorene i den nye ikt-strategien
fra 2011 må finansiere samhandlingsprosjekter selv.
Vurdere tiltak som sikrer kompetanseoverføring på
ikt-området til Politidirektoratet.
Sørge for at det ved utviklingen av nytt
straffesakssystem i politiet blir stilt krav om å ta hensyn til
andre delsektorers behov for elektronisk samhandling, blant annet
utstrakt gjenbruk av informasjon. Departementet bør også få fastsatt
starttidspunkt for å innføre det nye straffesakssystemet.
En bedre overordnet styring av ikt-utviklingsarbeidet
i justissektoren er tidskritisk. Det er derfor positivt at tydeligere
krav til resultater og resultatrapportering er lagt inn i tildelingsbrevene
for 2012. Departementet bør prioritere arbeidet med en konkret handlingsplan.
2 Det anbefales at ikt-styrene
som Justis- og beredskapsdepartementet har opprettet i ikt-arbeidet, som
Ikt-styret og Ikt-lederforum, får avklart sitt ansvar og sine fullmakter.
I denne sammenhengen anbefaler Riksrevisjonen følgende tiltak:
Departementet sluttfører
arbeidet med å få etab-lert et mandat for arbeidet i foraene. I
den forbindelse kan departementet også vurdere å gi fora-ene større
grad av formell beslutningsmyndighet som et supplement til den ordinære
styringslinjen gjennom tildelings- og oppdragsbrev.
Departementet vurderer om det er hensiktsmessig
å inkludere Direktoratet for nødkommunikasjon i Ikt-styret.
Statsråden framholder i sitt svarbrev at hun
ser med alvor på merknadene som Riksrevisjonen har til ikt-forvaltningen
i straffesakskjeden. Statsråden er opptatt av at justissektoren
skal oppnå målsettingen om mer elektronisk samhandling. Ikt har
stor betydning for virksomhetenes mulighet til å kunne løse oppgavene
sikkert og effektivt.
I arbeidet med å realisere målene i ikt-strategien har
departementet gjennom tildelingsbrevene for 2012 gitt virksomhetene
i oppdrag å rapportere om status på strategiområdene. Denne rapporteringen
vil danne grunnlaget for utarbeidelse av ikt-handlingsplaner. Virksomhetene
skal videre rapportere om ikt-drift og forvaltning samt utviklingsprosjekter.
Mandatene til flere ikt-fora er under sluttføring. Ikt-styrets
sammensetning vil være gjenstand for vurdering slik at det består
av relevante aktører fra justissektoren.
Statsråden mener at prioriteringen av ikt ikke
kan ses uavhengig av øvrige behov og utfordringer, og at departementets
styring av underliggende virksomheter derfor skal skje i den ordinære
styringslinjen gjennom tildelings- og oppdragsbrev. Dette er dermed ikke
en oppgave for Ikt-styret. Derimot mener statsråden at Ikt-styret
er viktig for å sikre forståelse og forankring av virksomhetenes
ikt-utfordringer både i departementets og etatenes toppledelse.
Fra 2010 har deler av bevilgningene til politi-
og lensmannsetaten vært avsatt til utskifting av ikt-inf-rastruktur.
Også domstolene og kriminalomsorgen har gjennomført oppgradering
av teknisk infrastruktur.
Når det gjelder overføring av kompetanse fra konsulenter
til virksomhetene er statsråden enig med Riksrevisjonen i at dette
kan være en utfordring, og at bruken av konsulenter er høy i straffesaksprosjektet.
Et bevisst forhold til balansert bruk av konsulenter og intern kompetanse
og kapasitet er viktig. Statsrådens mål er å redusere konsulentbruken
på ikt-området.