2.1 Samandrag

2.1.1 Innleiing

Det vert i meldinga vist til at byggsektoren er stor, fragmentert og kompleks. Han påverkar alle delar av befolkninga og omfattar ei stor og viktig næring som har sterk innverknad på andre delar av samfunnet. Derfor er byggsektoren eit viktig politikkområde med eit omfattande regelverk og verkemiddelsystem.

Byggsektoren kan beskrivast som eit system av aktørar som er gjensidig avhengige av kvarandre. I det lange livet sitt går bygg gjennom ein utviklingsfase, ein produksjonsfase, ein bruks- og forvaltningsfase (inkludert eventuell rehabilitering og ombygging) og ein rivefase. Kvar av fasane har sine utfordringar og sine dominerande aktørar.

I meldinga vert det gitt ei oversikt over fire hovudgrupper av aktørar (sjå nærare omtale i meldinga):

• Offentlege styresmakter (statleg, fylkeskommunalt og kommunalt nivå)

• Byggjenæringa

• Brukarar og leigetakarar

• Aktørane innanfor kunnskap og kompetanse

2.1.2 Norske bygg

Eksisterande bygningsmasse

I Noreg er det nærare 4 millionar bygningar. Desse fordeler seg slik på dei ulike bygningskategoriane:

Bustadbygg og næringsbygg utgjer den viktigaste delen av bygningsmassen og får størst merksemd i meldinga.

Den samla verdien av næringsbygga og bustadene er om lag 5 900 mrd. kroner (5,9 billionar) dersom ein tek utgangspunkt i ein kvadratmeterpris på 15 000 kroner. Den offentlege bygningsmassen har tilsvarande ein verdi på om lag 680 mrd. kroner. Det var i 2011 om lag 181 000 tinglyste omsetningar av fast eigedom.

Av dei nærare 4 millionar bygga i landet er om lag 6 000 freda etter kulturminnelova. I tillegg finst omlag 5 000 museumsbygg og om lag 1 000 verneverdige kyrkjer. Ei rekkje bygningar er også regulerte til bevaring gjennom plan- og bygningslova. Over 300 000 bygningar er bygde før år 1900, og mange av desse representerer store verneverdiar.

Riving og sanering av bygningar og tomme bygg blir ikkje registrert på ein samla måte. Dette gjev usikre tal for kor mange bygningar som faktisk er i bruk.

Nybygg

Det har sidan 1990 blitt sett i gang bygging av mellom 16 000 og 33 000 bustader i året, med eit botnnivå i 1992/1993 og eit toppnivå i 2006/2007. I dei siste to tiåra har det årleg blitt sett i gang bygging av 23 000 bustader i gjennomsnitt. Det tilsvarar ein nybyggingsrate på omlag 1,3 pst.

Sidan 1993 er det årleg sett i gang bygging av om lag 2,2 og 6,2 millionar m2 private næringsbygg, offentlege bygg og andre bygg. I dei siste to tiåra har gjennomsnittleg nybyggrate for private næringsbygg og offentlege bygg (samla) vore på om lag 1,9 pst.

2.1.3 Byggjenæringa

Sysselsetjing og omsetning i byggje-, anleggs- og eigedomsnæringa

Det vert i meldinga peikt på at byggje-, anleggs- og eigedomsnæringa (BAE-næringa) er landets største næring målt i talet på bedrifter. 33 pst. av alle bedrifter i Noreg er BAE-bedrifter.

Næringa har hatt ein kraftig vekst det siste tiåret. BAE-næringa har størst omsetning i byregionane, men næringa er representert i alle kommunane i landet og er relativt sett den næringa som har størst innverknad på sysselsetjinga utanfor dei store byane. Det er utanfor dei store byane at veksten i BAE-næringa har vore størst. I nokre landkommunar er byggjenæringa den klart største næringa.

BAE-næringa sysselsette i 2010 til saman nesten 340 000 personar, det vil seie om lag 13 pst. av den samla sysselsetjinga i Noreg.

Det vert i meldinga peikt på at næringa historisk sett har vore svært konjunkturutsett, med store svingingar i byggjeaktiviteten. Sysselsetjinga har derfor variert mykje dei siste tiåra. Dei siste åra har innslaget av utanlandske bedrifter og arbeidskraft auka sterkt, og ein reknar no at 15–25 pst. av alle som er sysselsette på ein byggjeplass, har utanlandsk statsborgarskap. Prosentdelen av fast tilsette fagarbeidarar i entreprenørbedrifter synest å vere på veg ned i forhold til innleigd, utanlandsk arbeidskraft frå bemanningsselskap. Dette kan på lang sikt påverke kompetansesituasjonen i næringa. Av samla sysselsetjing er om lag 20 pst. ufaglærte, 60 pst. er faglærte/fagskuleutdanna, og 20 pst. har høgare utdanning.

Sysselsetjinga i BAE-næringa fordeler seg på om lag 75 000 bedrifter, av dei eigedomsverksemd (vel 45 000), entreprenør- og handverksbedrifter (meir enn 22 000), byggjevareproduksjon og -handel (omlag 5 000), og tekniske rådgjevarar og arkitektar (omlag 3 500) (ein del av desse er einmannsbedrifter med låg omsetning).

Eit gjennomgåande trekk ved BAE-næringa er dei mange små bedriftene.

Eigarskap til bygg

Det vert i meldinga vist til at mesteparten av bygningsmassen i Noreg er i privat eige: Over 90 pst. av bustadene og over 60 pst. av næringsbygga er privatåtte

Mellom dei profesjonelle eigarane kan ein rekne delar av eigarskapen til offentlege og private næringsbygg. Eigarskapen til bustader er samansett av einskildpersonar (meir enn 80 pst.) og av ulike typar bustadselskap (burettslag, sameige med meir).

Eigarskapen til norske næringsbygg har endra seg merkbart frå tidleg på 1990-talet. Etter ein situasjon som var prega av at næringslivet åtte sine eigne produksjonslokale, blei mange bygg då tilgjengelege for ein raskt veksande eigedomsbransje.

Ei liknande utvikling har skjedd innanfor offentleg sektor.

Det vert i meldinga peikt på at eigarskapen og kompetansen hjå bygningseigarar er viktig for avgjerder som er knytte til bygg, og for korleis statens bygningspolitikk blir følgd opp.

Byggjekostnader og produktivitet

Det vert i meldinga peikt på at bustadprisane i Noreg sidan 1992 har stige mykje meir enn byggjekostnadene og konsumprisane.

I gapet mellom bustadprisar og bustadprisindeksen ligg ein formidabel verdivekst for bustadeigarar og store gevinstar for dei som har selt tomter, og for mange aktørar i verdikjeda for bustadbygging.

I dei seinare åra har det vore ei svak produktivitetsutvikling i byggjenæringa. Bekymringa for den svake produktivitetsutviklinga i byggjenæringa var ein av grunnane til at Byggjekostnadsprogrammet blei etablert.

Dårleg produktivitetsutvikling gjev auka byggjekostnader, dyrare bustader og næringsbygg og dårlegare ressursutnytting i samfunnet.

I meldinga vert det likevel understreka at det er stor uvisse når det gjeld produktivitetsutviklinga i byggjenæringa, og at det er store variasjonar mellom dei ulike bransjane og mellom nybygging og rehabilitering. Tal frå Byggeindustrien viser også at omsetninga per tilsett nesten er dobla dei siste tjue åra i dei største bedriftene (men her spelar auka bruk av underentreprenørar og leigd arbeidskraft inn).

Det vert i meldinga vist til at dette er nokre av forklaringane som er blitt framheva for å forklare den negative produktivitetsutviklinga: fråværet av store teknologiske nyvinningar i næringa, liten internasjonal konkurranse, omfattande offentlege krav og regelverk, auka bruk av utanlandske bedrifter og utanlandsk arbeidskraft, lite merksemd rundt produktivitet i gode tider og andre kulturelle forhold i næringa.

Byggfeil og -skadar

Det vert i meldinga vist til at dei årlege kostnadene knytte til å utbetre byggskadar som følgje av feil under prosjektering og bygging, truleg utgjer 2–6 pst. av dei årlege investeringskostnadene ved nybygging. Dei fleste av desse skadane kunne vore unngått. Næringa har sjølv sett i gang ei rekkje forbetringstiltak.

I meldinga vert det peikt på at mangelfull kvalitet på det som blir prosjektert og bygd, svekkjer tilliten mellom partane i byggsektoren. Det medfører ulemper for dei som skal ta i bruk eit bygg med feil og manglar, og store meirkostnader som samla sett gjev høgare byggjekostnader og lågare produktivitet. Årsakene til byggfeil og -skadar er samansette, og omfanget av byggfeil og -skadar varierer mykje mellom ulike aktørar i næringa og mellom ulike typar byggjeoppdrag. Det er ei relativt lita gruppe useriøse aktørar som har medverka til å skape biletet av ei heil næring som useriøs.

Kommunane fører tilsyn med byggjeverksemda, avgrensa av ressursmessige grunnar til 5–6 pst. av alle byggjetiltak. I om lag 10 pst. av dei tilsynssakene kommunane gjennomfører, blir det avdekt alvorlege bygningsmessige feil og manglar som fører til sanksjonar.

2.1.4 Kommunane si rolle i bygningspolitikken

Det vert i meldinga peikt på at kommunane er særs viktige for å gjennomføre bygningspolitikken. Det er kommunane som gjennom plan- og bygningslova fastset kvar, kva og korleis det kan byggjast. Kommunane har ei sentral rolle som samfunnsutviklar lokalt, gjennom planlegging, næringsutvikling, kulturpolitikk med meir. Kommunane er òg viktige som eigar og forvaltar av grunn, tekniske anlegg og bygg.

Den kommunale byggjesakshandsaminga skal sikre både samfunnsmessige omsyn slik at dei oppførte bygga har god kvalitet, og ein forsvarleg prosess overfor naboar og offentlege organ som prosjektet har konsekvensar for. Det er store forskjellar mellom kommunane når det gjeld ressursar og kompetanse i byggjesakshandsaming.

Talet på handsama byggjesaker i kommunane har dei siste åra lege på mellom 130 000 og 180 000 årleg. Gjennomsnittlege sakshandsamingstider for enkle tiltak, rammesøknader, igangsetjingsløyve og ferdigattestar ligg mykje lågare enn dei tidsfristane som er sette i lovverket. Her er det likevel store forskjellar mellom kommunane, og nokre av dei store bykommunane held ofte ikkje tidsfristane.

Ifølgje brukarundersøkingar er byggjenæringa middels godt nøgd med servicen og sakshandsaminga i kommunane, men igjen er det store ulikskapar i korleis kommunane blir oppfatta. Størst er misnøya med sakshandsamingstidene.

2.1.5 Statlege roller og verkemiddel

Mange statlege aktørar har roller og ansvar overfor byggsektoren. Direktoratet for byggkvalitet og Husbanken får i kapittel 2.6 i meldinga ein innleiande omtale.

Direktoratet for byggkvalitet

Direktoratet for byggkvalitet (tidlegare Statens bygningstekniske etat) er statens sentrale styresmakt for det bygningstekniske regelverket, det er tilsynsstyresmakt for reglane om dokumentasjon av eigenskapar ved byggjevarer, og det driv ordninga for sentral godkjenning av føretak etter plan- og bygningslova. Direktoratet arbeider fagleg innan bygningsteknikk, miljø, energi, helse, tryggleik og universell utforming, og gjer framlegg om byggjeforskrifter.

Direktoratet har som oppgåve å auke kunnskapen om byggjereglar og byggjeprosessar i næringa og kommunane. Direktoratet arbeider også med standardisering på byggområdet og medverkar til å utarbeide eit grunnlag for standardar, godkjenningar og harmoniserte tekniske krav etter dei felles europeiske reglane.

Husbanken

Husbanken er statens sentrale organ for gjennomføring av bustadpolitikken. Målet for bustadpolitikken er at alle skal bu godt og trygt, og Husbankens bustadsosiale arbeid er ein viktig berebjelke i den norske velferdspolitikken. Husbanken forvaltar økonomiske verkemiddel som bustøtte, tilskot og lån, og medverkar med kunnskapsutvikling, rådgjeving og kompetanseoverføring til kommunar, frivillig sektor og andre aktørar.

Husbanken skal stimulere til berekraftig kvalitet i bustader og bygg gjennom lån og tilskot, informasjon, støtte til forsøksprosjekt og støtte til kompetansebygging hjå sentrale aktørar. Viktige tema er miljø og energi, universell utforming, god byggjeskikk og områdeutvikling. Husbanken skal samarbeide med byggje- og eigedomsnæringa, kommunane og med andre statlege aktørar som har oppgåver og ansvar innanfor dei aktuelle tema. Grunnlån og kompetansetilskot til berekraftig bustad- og byggkvalitet er viktige verkemiddel.

Statlege verkemiddel innanfor byggsektoren

Det vert i meldinga gitt eit kort oversyn over dei viktigaste regulatoriske, økonomiske og kompetansemessige verkemidla innanfor byggsektoren, sjå kap. 2.6.

2.2 Merknader frå komiteen

Komiteen registrerer at Statistisk sentralbyrå har korrigert sine anslag for timeproduktiviteten i byggjenæringa, og at produktivitetsutviklinga frå år 2000 til år 2011 vert endra frå minus 20 pst. slik det står i meldinga, til minus 9 pst. Komiteen konstaterer at dei nye tala frå Statistisk sentralbyrå syner at næringa dermed produserer like mykje på ein time i dag, som næringa gjorde i 1990. Komiteen ser derfor at produktiviteten i næringa er noko betre enn det ein får inntrykk av i meldinga, og forventar at dei nye tala frå Statistisk sentralbyrå vert lagt til grunn for regjeringa si oppfølging av bygningsmeldinga.

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, viser til at det er utfordringar i bygg- og anleggsnæringa. Mellom anna er delar av næringa prega av fallande produktivitet og for mange byggefeil. Fleirtalet meiner at noko av grunnen til dette er fokuset på kostnader i næringa. Det er som oftast anbodet med lågast bod som vinn fram. Kontraktane vert ofte delte opp i små underentreprisar – og det at ein brukar stor grad av innleige kan vera med å overskygga god planlegging, logistikk og samhandling. Fleirtalet meiner det er viktig at ein set fokus på desse utfordringane i det vidare arbeidet med å få til ein framtidsretta bygningspolitikk. Dette kan gjerast mellom anna gjennom vektlegging av kvalitet, kompetanseutvikling og samarbeid. Fleirtalet meiner etableringa av Bygg21 er eit riktig skritt på vegen.

Medlemene i komiteen frå Framstegspartiet og Høgre viser til oversikten av verkemidlar som staten nyttar for å detaljstyre byggenæringa. Desse medlemene meiner det no er på tide å forenkle og ikkje byråkratisere byggenæringa ytterlegare. Desse medlemene viser til den sterke prisstigninga på bustader som har funne stad dei siste 20 åra, og at mange, spesielt blant dei unge, no har problem med å kjøpe sin eigen bustad. Desse medlemene meiner at tilbod og etterspurnad i ein marknad fungerer best dersom dette får fungere utan for mykje statleg innverknad.

Desse medlemene fryktar at dei stadig skjerpa krava frå statlege myndigheter har verka prisdrivande på bustadmarknaden. Desse medlemene meiner derfor at statlege verkemiddel må reduserast og gjerast enklare.

Desse medlemene vil likevel understreke at økonomiske verkemiddel er å føretrekkja framfor absolutte krav i lov og forskrifts form.

På denne bakgrunn fremmar desse medlemene slikt framlegg:

«Stortinget ber regjeringa starte arbeidet med forenkling og reduksjon av verkemiddel i byggjenæringa med sikte på å leggje grunnlaget for ein velfungerande marknad utan unødvendige statlege tilsyn og inngrep.»