Jeg viser til representantforslag Dokument 8:1
S (2012-2013) fra stortingsrepresentantene Christian Tybring-Gjedde,
Gunnar Gundersen, Line Henriette Hjemdal og Borghild Tenden der
de ber Regjeringen legge frem en bred vurdering av skattyters rettssikkerhet,
og legge frem tiltak for å sikre skattyter en bedre rettssikkerhet
enn i dag. Forslaget er sendt meg til uttalelse ved brev 19. oktober
2012.
Skattyters rettssikkerhet er et viktig tema
som det er sterkt fokus på i skatteforvaltningen. Rettssikkerhet
i forvaltningen er tradisjonelt oppfattet som at den enkelte skal
være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side,
og at en skal ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og
forsvare sine rettslige interesser. Et grunnleggende krav til forvaltningen
er at den skal treffe avgjørelser på grunnlag av en forsvarlig saksbehandling.
Rettssikkerheten for den enkelte kan derfor ivaretas ved betryggende regler
for saksbehandling i forvaltningen. På skatteområdet er det gitt
særskilte saksbehandlingsregler. Etter min mening sikrer både dagens
regelverk og Skatteetatens praksis en betryggende behandling av
skattyterne. Det er likevel alltid behov for å se på regelverket
og praktiseringen av dette slik at kvaliteten på saksbehandlingen
og rettssikkerheten blir best mulig.
I representantsforslaget uttales det innledningsvis
at Norge har et forholdsvis velfungerende skattesystem, og at nordmenn
har en høy skattemoral. I neste avsnitt anfører forslagsstillerne: "Kampen
mot skatteunndragelse legitimerer likevel ikke bruken av virkemidler
som setter viktige rettsprinsipper til side, svekker skattyters rettstilstand
og svekker hans/hennes vern eller behandler skattyter tilfeldig".
Det antydes også i representantforslaget at Regjeringen har hatt
for sterkt fokus på kampen mot skatteunndragelser, heller enn å
styrke skattyters rettssikkerhet. Dette er jeg ikke enig i. Det
er ikke noe motsetningsforhold mellom arbeidet for å styrke skattyters
rettssikkerhet og arbeidet med å bekjempe skatteunndragelser. Ønsker
vi å bevare nordmenns høye skattemoral, er det viktig å tilstrebe at
skatteunndragelse forekommer i så liten grad som mulig. Regjeringen
jobber kontinuerlig med å forbedre regelverket og praktiseringen
av dette, både for å styrke skattyters rettssikkerhet og for å bekjempe
skatteunndragelse. Vi har i det siste året foreslått flere endringer
som er viktige tiltak mot skatteunndragelser, men også endringer
som styrker skattyters rettssikkerhet, uten at disse endringene
kommer i konflikt med hverandre.
Forslagsstillerne viser videre i representantforslaget
til at Skatteetaten er et serviceorgan og uttrykker bekymring over
signaler om at Skatteetaten angivelig er blitt mer restriktiv med
å gi bindende forhåndsuttalelser. Reglene om bindende forhåndsuttalelser
ble innført i 2001 med klare vilkår som må oppfylles for at Skatteetaten skal
gi en bindende forhåndsuttalelse. Departementet har vært i kontakt
med Skattedirektoratet, og de er ikke kjent med at Skattetaten de
senere år har utviklet en mer restriktiv praksis når det gjelder
å gi bindende forhåndsuttalelser. I 2005 kom imidlertid en forskriftsendring
som medførte at Skatteetaten ikke lenger kan gi bindende forhåndsuttalelser
i blant annet spørsmål som gjelder hvor skattesubjektene er skattepliktige, og
saker som angår skatteavtaler. Ut over denne innskrenkede adgangen
for Skatteetaten til å gi bindende forhåndsuttalelser, er det ingenting som
tyder på at regelverket praktiseres slik at etaten er mer restriktiv
med å gi uttalelser nå enn tidligere.
Forslagsstillerne anfører at de ser det som
et viktig prinsipp at behandlingen av skattespørsmål ikke skal løftes
ut av normale rettsprinsipper og peker på at enhver skal være uskyldig
inntil man er bevist skyldig. De anfører videre at dette er et krevende
prinsipp å overholde, og at staten har en komplisert bevisbyrde.
Jeg enig i at man innen skatteforvaltningsretten skal overholde
normale rettsprinsipper, og jeg kan heller ikke se at skatteforvaltningsretten
ikke ivaretar dette. De alminnelige bevisbyrdereglene gjelder i
skattesaker. Dette innebærer blant annet at prinsippet om alminnelig
sannsynlighetsovervekt (det mest sannsynlige faktum skal legges
til grunn) kommer til anvendelse. Det vil si at skattemyndighetene
må påvise feil i skattyterens selvangivelse dersom de ønsker å fravike
konkrete poster i denne. Skattemyndighetene har også bevisbyrden
for at vilkårene for skjønnsligning er til stede dersom de mener
at skattyterens selvangivelse må settes til side i sin helhet. Under skjønnsligningen
skal ligningsmyndighetene ta hensyn til alle opplysninger i saken,
også de som taler til skattyters fordel.
Av hensyn til skattyteren er det strengere beviskrav
i saker om tilleggsskatt enn i vanlige skattesaker. Ved ileggelse
av ordinær tilleggsskatt kreves det klar sannsynlighetsovervekt.
I saker om skjerpet tilleggsskatt er det samme beviskrav som i straffesaker,
det vil si at det må bevises utover enhver rimelig tvil at vilkårene
er oppfylt.
Når forslagsstillerne skriver at det ligger
sterke elementer av det motsatte innen skatteoppkreving, tolker
jeg det dit hen at de mener at skattekrav ikke skal kunne inndrives
før vedtak om skatt er rettskraftig avgjort. I Dokument 8:17 S (2010-2011)
ble det fremmet tilsvarende forslag. Forslaget fikk ikke flertall
i Stortinget. Formålet med en ubetinget betalingsplikt for krav
på skatt, er at skattyter ikke skal kunne oppnå betalingsutsettelser
ved å klage eller bringe saken inn for domstolen. En regel om at
skattekrav ikke skal inndrives dersom skattyteren sier seg uenig
i den utlignede skatten og påklager fastsettelsen eller bringer
vedtaket inn for domstolen, vil etter mitt syn føre til at antall
urealistiske skatteklager vi øke. Det vil også være uheldig ut i
fra målsettingen om at skatten skal betales til rett tid.
Jeg vil også nevne at det i noen tilfeller er
begrensninger i den ubetingede betalingsplikten. Når det er åpenbare
feil i ligningsbehandlingen eller åpenbare og vesentlige feil i
skatteoppgjøret, vil ikke skattyter være forpliktet til å innbetale
en åpenbart uriktig fastsatt restskatt. Hovedregelen er at utestående
skattekrav skal inndrives så raskt som mulig, men når kravet er påklaget
skal det ikke iverksettes mer omfattende innkreving enn det som
er nødvendig. Skattyter har i alminnelighet mulighet til å stille frivillig
sikkerhet / garanti for skattekravet slik at skatteoppkreveren kan
unnlate å etablere utleggspant eller frafalle panterett. Når krav
som er tilstrekkelig sikret skal til behandling i skatteklagenemnda
eller rettsapparatet, følger det av retningslinjer fra Skattedirektoratet
at dekning ved tvangsrealisasjon bør avventes til saken er endelig
avgjort.
Flertallet i finanskomiteen ba Regjeringen om
å komme tilbake på en egnet måte med en vurdering av skattyters
rettssikkerhet i et større perspektiv (Innstilling 213 S (2010-2011)
til Dokument 8:17 S (2010-2011) om å bedre rettssikkerheten for
skattyter). Omtalen av tiltakene for å styrke skattyters rettigheter
i Prop. 1 LS (2011-2012) er oppfølgingen av dette.
Regjeringen har som en del av arbeidet med å styrke
skattyters rettssikkerhet tidligere i år fremmet forslag om redusert
tilleggskatt fra 30 til 15 pst. i de tilfellene der skattyter har
gitt ligningsmyndighetene uriktig eller ufullstendig opplysninger
om poster i selvangivelsen som senere blir oppgitt ukrevet av arbeidsgiver
eller andre tredjeparter. Regelen om at skattyter kan miste klageretten
når han ikke har oppfylt sin opplysningsplikt ble samtidig foreslått
opphevet. Begge disse forslagene er nå vedtatt.
I Prop. 1 LS er det vist til at det er en utfordring at
regelverket for skatte- og avgiftsforvaltningen er oppdelt og lite
samordnet. Departementet går derfor nå gjennom forvaltningsreglene
på Skatteetatens område med sikte på å harmonisere disse. Forvaltningsreglene
her bør samles i en egen skatteforvaltningslov. Dette vil gjøre regelverket
mer oversiktlig og lettere å anvende både for skattyterne og Skatteetaten,
og dermed styrke skattyternes rettssikkerhet.
En slik tilnærming gjør det mulig å behandle
de grunnleggende rettssikkerhetsprinsippene på tvers av ulike skatte-
og avgiftsarter. Det er derfor en sentral premiss for arbeidet at
rettssikkerhetsprinsippene behandles samlet og grundig. En slik
gjennomgang av regelverket er omfattende og tidkrevende. Det er
også viktig at temaene utredes i en systematisk riktig rekkefølge.
Arbeidet er i gang i departementet, men som jeg tidligere har uttalt
vil en så stor regelverksomlegging ta flere år å gjennomføre og
forslag til en ny skatteforvaltningslov vil tidligst kunne sendes
på høring i 2014. Departementet vil også løpende vurdere behovet
for andre regelverksforbedringer som kan skje parallelt med det
store revisjonsarbeidet.
Jeg kan på bakgrunn av beskrivelsen av det arbeidet
som allerede er igangsatt, ikke se behov for at Regjeringen skal
legge frem en bred vurdering av skattyters rettssikkerhet, og legge
fram tiltak for å sikre skattyterne bedre rettssikkerhet.