Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
legger med dette frem forslag til lov om endringer i lov 5. mars
2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger
(konkurranseloven).
Proposisjonen bygger på utredningen fra Konkurranselovutvalget
i NOU 2012:7 Mer effektiv konkurranselov og tilhørende høringsuttalelser.
Nedenfor følger en gjennomgang av hovedtrekkene
i de enkelte kapitlene i lovproposisjonen.
Kapittel 2 redegjør for bakgrunnen for proposisjonen.
Det gis en gjennomgang av Konkurranselovutvalgets mandat og arbeid,
om høringen og om høringsinstansene.
Kapittel 3 behandler konkurransemyndighetenes kompetanse
til å treffe vedtak i saker om brudd på forbudene mot konkurransebegrensende
samarbeid og utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling. Slike
saker omtales gjerne som atferdssaker. Konkurransetilsynet kan i
dag pålegge tiltak som er nødvendige for å bringe en overtredelse
av disse forbudene til opphør. Departementet foreslår ingen endringer
i denne kompetansen til Konkurransetilsynet.
Dersom det er nødvendig for å fremme konkurransen
i markedene, kan det etter gjeldende konkurranselov gis forskrifter
om å gripe inn mot vilkår, avtaler og handlinger som begrenser eller
er egnet til å begrense konkurransen i strid med lovens formål.
Departementet foreslår en tilføyelse i loven som gir Konkurransetilsynet
en adgang til å pålegge tiltak som er nødvendige for å avslutte
en overtredelse av disse forskriftene.
Konkurransetilsynet kan etter dagens konkurranselov
treffe midlertidige vedtak om at konkurransebegrensende handlinger
skal opphøre når det er rimelig grunn til å anta at de nevnte forbudene
i konkurranseloven er overtrådt, og det er en fare for at konkurransen
utsettes for en varig eller uopprettelig skade. Departementet foreslår
at Konkurransetilsynet på samme betingelser også skal kunne treffe slike
midlertidige vedtak om opphør når det er rimelig grunn til å anta
at forskrifter som nevnt over er overtrådt.
Videre foreslår departementet å oppheve adgangen
til å klage over at Konkurransetilsynet, ut fra en prioritering,
velger å ikke gå videre med en anmodning om å påby opphør av påståtte
brudd på de nevnte forbudene i konkurranseloven. En slik anmodning
kan eksempelvis komme fra en annen aktør i markedet. Konkurransetilsynet
har en vid adgang til å foreta prioriteringer i og mellom enkeltsaker.
Denne prioriteringen bør ikke overstyres ved en klagebehandling.
Selv om klageretten nå foreslås opphevet, vil parter med rettslig
interesse i en sak om påstått overtredelse av forbudene i konkurranseloven
fortsatt ha en mulighet til å bringe sin sak inn for de alminnelige
domstolene. Således vil det fortsatt være adgang til å få prøvet
en antatt overtredelse selv om tilsynet ikke har villet forfølge
den. For øvrig legges til grunn at den som er misfornøyd med at Konkurransetilsynet
ikke tar opp en sak til behandling, likevel bør få en forklaring
fra tilsynet om hvorfor det ikke ønsker å gå videre med henvendelsen.
Det foreslås også å innføre en mulighet for Konkurransetilsynet
til å fatte vedtak om bindende avhjelpende tiltak i atferdssaker.
Tiltak kan inkludere bruk av forvalter til å bistå i gjennomføringen
av tiltakene. Konkurransetilsynets vedtak vil være basert på en
foreløpig vurdering. For at saken skal kunne avsluttes er det ikke
noe krav om en fullstendig saksutredning, med påvisning av brudd
på forbudene eller forskrifter etter konkurranseloven. Et slikt
vedtak om avhjelpende tiltak kan bare fattes av Konkurransetilsynet
dersom foretakene selv har foreslått disse for på denne måten å
få avsluttet atferdssaken på en enklere og raskere måte.
Departementet mener at ordningen med bindende
avhjelpende tiltak i atferdssaker vil være en effektivisering. Den
åpner for mer fleksible konkurransepolitiske løsninger enn dagens
ordning. Forslaget om å innføre et system med bindende avhjelpende
tiltak tar utgangspunkt i tilsvarende ordninger i EU og EØS.
De som er adressater for vedtaket om bindende avhjelpende
tiltak og tredjeparter som berøres tilstrekkelig av dette, vil få
en mulighet til å klage over vedtaket etter de alminnelige klagereglene
i forvaltningsloven. I klagebehandlingen vil departementet bare
kunne oppheve eller stadfeste Konkurransetilsynets vedtak. Departementet
vil derfor ikke kunne erstatte Konkurransetilsynets vedtak med sitt
eget. Forslaget vil innebære en begrensning i departementets kompetanse
i klagesaken i forhold til de alminnelige klagebehandlingsreglene
etter forvaltningsloven, der forvaltningsorganet normalt vil kunne
fatte eget vedtak til erstatning for underinstansens vedtak.
Kapittel 4 behandler utformingen av sanksjonssystemet
for brudd på konkurranseloven. Departementet foreslår at det personlige
straffansvaret gjøres betinget av en påtalebegjæring fra Konkurransetilsynet,
med mindre offentlig påtale kreves av sterke allmenne hensyn. Samtidig
vil departementet utarbeide en instruks som regulerer det nærmere
innholdet i en slik betinget påtaleordning, blant annet om hvilke
typer overtredelser som bør forfølges strafferettslig. Det foreslås
også å oppheve foretaksstraffen etter konkurranseloven. Disse forslagene
vil blant annet kunne bidra til økt forutsigbarhet knyttet til strafferettslige
konsekvenser for dem som søker om lempning av overtredelsesgebyr
på vegne av et foretak.
For øvrig foreslås det egne regler om foreldelse av
krav på erstatning som følge av brudd på konkurranseloven.
Departementet foreslår også at de nærmere vilkårene
for lempning av overtredelsesgebyr, som i dag finnes i forskrift,
tas inn i selve konkurranseloven. Formålet er å synliggjøre bestemmelsene
om lempning på en bedre måte enn i dag. Overtredelsesgebyr er en
administrativ sanksjon som kan ilegges foretak som bryter konkurranseloven.
Dersom foretak bryter ut av det ulovlige samarbeidet og avslører
egen deltagelse i dette gjennom en lempningssøknad til Konkurransetilsynet,
kan overtredelsesgebyret settes ned eller bortfalle. Dette kalles
lempning. Ordningen med lempning er utformet slik at det foretaket
som først avslører ulovligheter, gis større reduksjoner i gebyr
sammenlignet med de som litt senere i prosessen innrømmer ulovligheter
til tilsynet.
Samtidig foreslås å innta en ny bestemmelse
i konkurranseloven om en såkalt «markørordning» i lempningsprogrammet.
Markørordningen innebærer at et foretak som søker om lempning kan
beholde sin plass i lempningskøen hos Konkurransetilsynet samtidig
som det fortsetter å samle inn bevis for å dokumentere at det oppfyller
vilkårene for lempning. En tilsvarende ordning finnes i EU og EØS.
Forslaget vil bedre forutberegneligheten for aktører som søker om lempning
hos Konkurransetilsynet. Øvrige saksbehandlingsregler knyttet til
en søknad om lempning fra foretakene vil fortsatt reguleres i forskrift.
Departementet mener for øvrig at Konkurransetilsynet
fortsatt bør ilegge overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseloven,
slik tilsynet allerede gjør i dag. Ordningen med at Konkurransetilsynet
ilegger slike overtredelsesgebyrer vil ikke være i strid med Grunnloven § 96
eller Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Det er heller
ikke andre tungtveiende hensyn som taler for å endre dagens ordning
hvor Konkurransetilsynet ilegger overtredelsesgebyr for brudd på
konkurranseloven.
Videre har departementet vurdert hvilket beviskrav
som skal gjelde ved ileggelsen av et overtredelsesgebyr etter konkurranseloven.
Det er også sett nærmere på om beviskravet bør tas inn i selve loven.
I lys av praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) og
Høyesterett mener departementet at det ikke er hensiktsmessig å
foreslå en lovfesting av beviskravet i konkurranseloven.
Det er for øvrig behov for å klargjøre når saker om
brudd på konkurranseloven er endelig avsluttet. Derfor foreslås
at et søksmål mot tilsynets vedtak om overtredelsesgebyr må reises
innen seks måneder fra partene mottok Konkurransetilsynets vedtak.
Kapittel 5 behandler reglene om opplysningsplikt
og etterforskning i overtredelsessaker etter konkurranseloven. Utgangspunktet
etter loven er at enhver har en straffsanksjonert plikt til å gi Konkurransetilsynet
de opplysninger som tilsynet ber dem om. Samtidig har enhver krav
på beskyttelse mot å bli tvunget til å bidra til egen domfellelse
(det såkalte selvinkrimineringsvernet) gjennom å gi Konkurransetilsynet
opplysninger som medfører en innrømmelse av brudd på konkurranseloven.
Departementet mener at det ikke er nødvendig å regulere dette vernet
mot selvinkriminering i konkurranseloven. Vernet følger uansett
av EMK som er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven. Praktiseringen
av selvinkrimineringsvernet for individer og foretak må derfor skje
ved at konkurranseloven tolkes og praktiseres i tråd med EMK og
praksis fra EMD på samme måte som i dag.
Departementet har også vurdert om bestemmelsene
for bevissikring og beslag i konkurranseloven er hensiktsmessige
slik de er utformet i dag. Det foreslås flere endringer i reglene
om bevissikring.
Rettens beslutning om bevissikring må etter forslaget
angi hva formålet med Konkurransetilsynets kontroll skal være, hvilken
type overtredelse som er aktuell for tilsynets kontroll og hvilket
marked tilsynet undersøker i saken. Videre foreslår departementet
visse endringer i adgangen til å ta beslag. Beslag skal som hovedregel
tas i form av kopier, ikke originale dokumenter som i dag. Dette
er i samsvar med rettstilstanden i EU og EØS. Konkurransemyndighetene
skal likevel ha en anledning til å ta beslag i originaldokumenter
hvis disse har en særskilt bevisverdi, eller der bevisverdien vil
reduseres ved kopiering. Dette vil typisk kunne gjelde for håndskrevne
dokumenter. I slike tilfeller skal den kontrollerte likevel få en
kopi av det beslaglagte materialet, med mindre det å gi en slik
kopi vil kunne skade etterforskningen.
Departementet foreslår også særlige regler for beslag
av elektronisk lagret materiale (først og fremst med hensyn til
speilkopiering av servere, harddisker mv.). Den kontrollerte skal
ha rett til å være representert når Konkurransetilsynet begynner
gjennomgangen av slike databeslag. På denne måten får den kontrollerte
en mulighet å identifisere opplysninger som er taushetsbelagte, og
som tilsynet ikke kan ta beslag i. Betydningen av databeslag ventes
å øke, fordi en stadig større del av foretaks og enkeltpersoners
dokumenter bare finnes i elektroniske lagringsmedier. Lovforslaget
gjør det klart at der det oppstår uenighet om dokumenter er omfattet
av beslagsfriheten eller ikke, skal spørsmålet bringes inn for tingretten.
Kapittel 6 omhandler regler for kontroll med foretakssammenslutninger
(fusjoner). Departementet har ikke fulgt opp utvalgets forslag om
å harmonisere vilkårene for inngrep mot en foretakssammenslutning
med kriteriene for dette i EU og EØS. Den norske fusjonskontrollen
fungerer godt slik den er utformet i dag når det gjelder inngrepsvilkårene.
Departementet ser derfor ikke behov for å endre på dette.
Som nytt foreslår departementet at foretak selv skal
ha ansvaret for å foreslå tiltak som kan avhjelpe de konkurransemessige
problemene som foretakssammenslutningen kan føre til. Konkurransetilsynets
kompetanse i disse sakene vil være begrenset til enten å stadfeste
forslagene til avhjelpende tiltak som partene har tilbudt eller
å forby foretakssammenslutningen. Tilsynet kan således ikke lenger
selv foreslå hvordan konkurransesituasjonen kan bedres slik at foretakssammenslutningen
kan godkjennes på vilkårene som tilsynet har fremsatt. Det foreslås også
flere prosessuelle endringer for å legge til rette for en raskere
klarering av foretakssammenslutninger.
Departementet foreslår videre at tersklene for når
en foretakssammenslutning må meldes til Konkurransetilsynet, skal
heves betydelig. Foretakssammenslutninger skal være meldepliktige hvis
de berørte foretak har en samlet omsetning over 1 mrd. kroner og
minst to foretak hver har en omsetning på minst 100 mill. kroner.
Det forventes at hevingen av terskelverdiene vil redusere antallet
meldepliktige foretakssammenslutninger vesentlig. Sammenlignes departementets
forslag med praksis etter gjeldende lov, er det likevel et fåtall
av de foretakssammenslutningene som til nå har reist konkurransemessige
problemer som vil falle utenfor de nye meldepliktstersklene. For
øvrig foreslås at terskelverdiene tas inn i konkurranseloven. I
dag følger terskelverdiene av forskrift.
Meldepliktstersklene får ikke betydning for Konkurransetilsynets
kompetanse til å kunne forby sammenslåinger av foretak med omsetning under
de nye verdiene. Loven åpner således for at Konkurransetilsynet
på nærmere bestemte vilkår kan pålegge meldeplikt for foretaks sammenslutninger
som er unntatt fra meldeplikten. Videre innebærer lovforslaget at
det på nærmere bestemte vilkår kan gis forskrifter om meldeplikt for
foretakssammenslutninger som i utgangspunktet er unntatt fra meldeplikten.
Det foreslås også at reglene for beregning av foretakenes
omsetning harmoniseres med rettstil-standen i EU og EØS. Beregning
av omsetningen vil ha betydning for om foretakene vil være meldepliktige
eller ikke. Selv om disse reglene kan fremstå som kompliserte, finnes
det omfattende veiledning i praksis og retningslinjer i EU og EØS
på dette området. Videre vil departementet foreslå en regel som
skal motvirke at meldeplikten omgås ved å stykke opp transaksjonen.
Det foreslås også at ordningene med en alminnelig
melding til Konkurransetilsynet og pålegg om en mer omfattende (fullstendig)
melding på to ulike tidspunkter i saksbehandlingen, skal oppheves.
Alle meldepliktige foretakssammenslutninger skal nå underlegges
én felles melding. Det åpnes likevel for at det i forskrift kan
fastsettes at enkelte typer foretakssammenslutninger som er lite
egnet til å påvirke konkurransen, kan gi en forenklet melding, selv
om transaksjonen overstiger terskelverdiene.
Departementet foreslår videre en tydeligere
deling mellom den første og andre fasen i saksbehandlingen hos Konkurransetilsynet
ved behandlingen av foretakssammenslutninger. Det foreslås også
noe strammere tidsfrister for saksbehandlingen. For å legge til
rette for at partene tidlig kan komme med forslag til avhjelpende tiltak
slik at foretakssammenslutningen kan godkjennes på vilkår, foreslås
det at Konkurransetilsynet etter 25 virkedager må varsle at inngrep kan
bli aktuelt og gi en begrunnelse for dette. Konkurransetilsynet
må vise at det er «rimelig grunn til å anta» at transaksjonen vil
føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen.
Hvis saken går over i den andre fasen, vil neste milepæl
være at Konkurransetilsynet legger fram forslag til endelig vedtak
i saken. Saksbehandlingsfristene er kompliserte, men som etter gjeldende
rett, skal forslaget til Konkurransetilsynets endelige vedtak gis
innen 70 virkedager etter at en melding om foretakssammenslutningen
ble mottatt av tilsynet. I den utstrekning partene foreslår avhjelpende
tiltak overfor Konkurransetilsynet mindre enn 15 virkedager før
fristen på 70 virkedager er utløpt, skal tidsfristen forskyves tilsvarende.
Departementet mener at dette systemet vil gi insentiver for partene
til å fremlegge tiltak for å avhjelpe konkurranseproblemene ved
foretakssammenslutningen så tidlig som mulig. Etter at tilsynet har
fremmet forslag til endelig vedtak beholdes gjeldende saksbehandlingsfristene
med et unntak. Ved forslag til avhjelpende tiltak etter at forslag
til endelig vedtak er gitt, reduseres tilsynets fristforlengelse
til 15 virkedager. Det foreslås også en særlig fristregel for å
legge til rette for at foretakene legger fram forslag til avhjelpende
tiltak i første fase av saksbehandlingen, altså før tilsynet har
varslet at inngrep mot foretakssammenslutningen kan bli aktuelt.
Samlet vil disse forslagene korte ned på den maksimale
saksbehandlingstiden for fusjoner med 15 virkedager og samtidig
legge opp til at saker kan løses så tidlig som mulig. Utover de prosessuelle
grepene som er foreslått, legger departementet også opp til at det
skal avholdes møter mellom Konkurransetilsynet og melder. Slike
møter er også ønskelig i forkant av at sammenslutningen blir meldt.
Saker som ikke ender med inngrep, foreslås avsluttet
ved at Konkurransetilsynet sender en orientering til melder om at
saken er avsluttet. Det foreslås også enkelte justeringer knyttet
til offentlighet i fusjonssaker.
Konkurranseloven har en bestemmelse om tilknyttede
begrensninger (såkalte «ancillary restraints»). Denne innebærer
at konkurransemessige problemer som er nødvendige for å gjennomføre
foretakssammenslutningen er lovlige. Bestemmelsen foreslås opphevet,
fordi denne ikke har selvstendig betydning utover det som følger
av en tolkning av forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid
i konkurranseloven.
Under bestemte forutsetninger vil det at to
eller flere foretak etablerer et fellesforetak (såkalte «joint ventures»)
behandles som en foretakssammenslutning. Departementet foreslår
en særbestemmelse om at atferdsmessige virkninger av et slikt fellesforetak,
skal behandles og klareres samtidig med foretakssammenslutningen.
Dette er likt systemet i EU og EØS.
For øvrig har departementet foreslått å omstrukturere
noen av bestemmelsene i lovens kapitel om kontroll med foretakssammenslutninger
for å bedre systematikken og oversikten i disse bestemmelsene.
I kapittel 7 vurderes problemstillinger knyttet
til minoritetserverv. Dette er kjøp av andeler i foretak uten at
det oppnås kontroll over foretaket gjennom ervervet. Det foreslås
at adgangen til å gripe inn i slike minoritetserverv videreføres, men
i en egen bestemmelse.
I kapittel 8 behandles offentlighet og veiledningsplikt
i konkurransesaker. Her foreslås å styrke vernet til lempningssøkere
i en overtredelsessak. Blant annet foreslår departementet at opplysninger
i erklæringer om foretakenes deltakelse i karteller (skylderklæringer)
i forbindelse med en lempningssøknad skal være taushetsbelagte.
Videre foreslås å styrke vernet til konkurransemyndighetenes kilder
ved å lovfeste taushetsplikt om deres identitet.
Reglene om innsyn i konkurranseloven omstruktureres
for å bedre oversikten og systematikken i disse bestemmelsene.
Særbestemmelsen i loven om Konkurransetilsynets
veiledningsplikt foreslås videreført. Bestemmelsen har ikke selvstendig
betydning ved siden av gjeldende forvaltningsrett, men det er ønskelig
å synliggjøre den for foretakene.
I kapittel 9 vurderes lovforslagets administrative og
økonomiske konsekvenser som samlet sett vil være beskjedne. Departementet
mener at endringene vil ha positive administrative og økonomiske
konsekvenser for næringslivet. Dette gjelder spesielt den betydelige
hevingen av terskelverdiene for når en fusjon må meldes til Konkurransetilsynet.
Det forventes ingen budsjettmessige endringer verken for Konkurransetilsynet,
departementet eller andre deler av forvaltningen som følge av forslagene.
Konkurranselovutvalgets innstilling i NOU 2012:7
Mer effektiv konkurranselov ble, sammen med departementets høringsbrev,
gjort elektronisk tilgjengelig på departementets hjemmesider og
samtidig sendt med vanlig post på høring 23. februar 2012.
Høringsfristen var 16. mai 2012. Departementet har
mottatt 33 høringssvar. Det nærmere innholdet i og merknadene til
disse vil bli behandlet under de respektive avsnitt i proposisjonen. Hovedinntrykket
fra høringen er at høringsinstansene i det alt vesentlige er positive
til utvalgets forslag til endringer i konkurranseloven.