1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1.1 Styrket diskrimineringsvern

1.1.1.1 Formål

I denne proposisjonen legger Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet frem forslag om en ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.

Departementet legger også frem forslag om ny likestillingslov, ny lov om etnisk diskriminering og ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov. De nye lovene viderefører i all hovedsak gjeldende regler i likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, men de fremmes som nye lover fordi det er gjort relativt omfattende lovtekniske og språklige endringer i gjeldende lover. Formålet med endringene er å fremme likestilling gjennom å styrke diskrimineringsvernet. Likere og mer tilgjengelige lovtekster innebærer også et styrket diskrimineringsvern.

Departementets forslag

I stedet for å foreslå å samle gjeldende diskrimineringslover i én lov, foreslår departementet i denne proposisjonen å videreføre dagens system med særlover for det enkelte diskrimineringsgrunnlag.

I denne proposisjonen foreslår departementet en ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. I dag gjelder vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering bare i arbeidslivet (arbeidsmiljøloven) og i boligmarkedet (boliglovene). Transseksuelle har hatt et vern gjennom vernet mot kjønnsdiskriminering i likestillingsloven. Lovforslaget innebærer en utvidelse av vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering til alle samfunnsområder (bortsett fra privatlivet) og at alle transpersoner får et diskrimineringsvern.

Videre foreslår departementet lovtekniske og språklige endringer i gjeldende lover. Hensikten er å få mest mulig lik struktur i lovene, lik språkbruk og et mer tilgjengelig språk.

Departementet foreslår endringer i reglene om oppreisning og erstatning i gjeldende diskrimineringslover. I dag er det ulike regler for de ulike diskrimineringsgrunnlagene. Departementet mener at det er behov for samme reaksjoner ved brudd på diskrimineringsforbudene og derfor like regler om oppreisning og erstatning i de ulike lovene. Behovet for et effektivt diskrimineringsvern er det samme for alle som utsettes for diskriminering. Ulikhetene gjør det også vanskeligere å håndheve diskriminering på flere grunnlag, og ulike regler gjør det vanskeligere å forstå og å få oversikt over reglene.

Departementet foreslår også å lovfeste en rett til å få lønnsopplysninger ved mistanke om lønnsdiskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Formålet med lovendringen er å skape større åpenhet om lønn på arbeidsplassen og dermed gjøre forbudene mot lønnsdiskriminering mer effektive.

Departementet foreslår også endringer i diskrimineringsombudsloven for å effektivisere Likestillings- og diskrimineringsnemndas saksbehandlingskapasitet.

1.1.2 Sammendrag

I kapittel 2 i proposisjonen redegjøres det for innholdet i begrepene diskriminering, direkte og indirekte forskjellsbehandling, lovlig forskjellsbehandling, positiv særbehandling og sammensatt diskriminering. Utgangspunktet er menneskerettighetene og diskrimineringslovgivningens vern mot diskriminerende handlinger.

I kapittel 3 blir det gitt en kortfattet oversikt over Norges internasjonale forpliktelser på området. Norge er bundet av en rekke internasjonale konvensjoner som forplikter statene til å sikre ikke-diskriminering. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter har sitt grunnleggende diskrimineringsforbud i artikkel 26. FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter har et tilsvarende diskrimineringsforbud i artikkel 2. FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, FNs rasediskrimineringskonvensjon, FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne og FNs barnekonvensjon omtales også. Sentrale ILO-konvensjoner er nevnt. Den europeiske menneskerettskonvensjon har et diskrimineringsforbud i artikkel 14. Den europeiske sosialpakt og rammekonvensjonen for beskyttelse av nasjonale minoriteter er også omtalt, samt Europarådets anbefaling til medlemsstatene om å sikre effektiv lovgivning for å bekjempe diskriminering på grunnlag av seksuell orientering og kjønnsidentitet. Det er også redegjort for relevante EU-/EØS-traktatbestemmelser og -direktiver om ikke-diskriminering.

Kapittel 4 omtaler vernet mot diskriminering i gjeldende norsk rett. Diskrimineringsvernet er spredt på flere lover, og de ulike diskrimineringsgrunnlagene har ulik grad av vern.

Likestillingsloven gir vern mot diskriminering på grunn av kjønn. Lovens formål er å fremme likestilling mellom kjønnene og tar særlig sikte på å bedre kvinnens stilling.

Diskrimineringsloven forbyr diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn. Lovens formål er å fremme likestilling og hindre diskriminering på disse grunnlagene.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven gir vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Lovens formål er å fremme likestilling og likeverd, sikre like muligheter og rettigheter til samfunnsdeltakelse for alle uavhengig av funksjonsevne og å hindre diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Loven skal dessuten bidra til nedbygging av samfunnsskapte barrierer og hindre at nye skapes.

Arbeidsmiljølovens kapittel 13 forbyr diskriminering i arbeidsforhold på grunn av seksuell orientering, alder, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, samt diskriminering av midlertidig ansatte eller deltidsansatte.

Boliglovene (dvs. husleieloven, borettslagsloven, boligbyggelagsloven og eierseksjonsloven) forbyr diskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn, homofil orientering eller nedsatt funksjonsevne.

Diskrimineringslovgivningen håndheves av særskilte håndhevingsorganer, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Ombudets og nemndas myndighet og organisering følger av diskrimineringsombudsloven.

I kapittel 5 gjøres det rede for utredninger og høringer som ligger til grunn for lovforslagene i denne proposisjonen. Den mest sentrale er Diskrimineringslovutvalgets forslag til ny diskrimineringslov i NOU 2009:14 Et helhetlig diskrimineringsvern. Likestillingsutvalget har i NOU 2011:18 Struktur for likestilling og NOU 2012:15 Politikk for likestilling fremmet forslag om endringer i diskrimineringslovgivningen. I tillegg har en evaluering av likestillingsloven § 21 om kjønnsbalanse i offentlige utvalg og styrer vært på høring. Høringsnotat om åpenhet om lønn (oppfølging av Meld. St. 6 (2010–2011)) og høringsnotat om endringer i organiseringen av Likestillings- og diskrimineringsnemnda med formål å øke nemndas saksbehandlingskapasitet omtales også.

I kapittel 6 gjøres det rede for hvorfor departementet foreslår å videreføre dagens system med flere diskrimineringslover i stedet for å samle reglene om forbud mot diskriminering i én lov. Departementet har lagt vekt på at i en felles diskrimineringslov vil ikke de enkelte diskrimineringsgrunnlagene kunne fremheves på samme måte som i særlover. Departementet har kommet frem til at det ikke er ønskelig å oppheve likestillingsloven. Etter departementets vurdering vil en egen lov om kjønnslikestilling gi de beste rammene for arbeidet for likestilling mellom kvinner og menn. På samme måte mener departementet at egne lover vil gi de beste rammene for likestillingsarbeidet med hensyn til etnisitet, religion og livssyn og nedsatt funksjonsevne. Det foreslås en egen, ny lov som forbyr diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.

Kapittel 7 omhandler departementets forslag til utforming av diskrimineringslovene. Etter departementets vurdering er det behov for å harmonisere diskrimineringslovenes innhold, struktur og språk. De språklige og strukturelle endringene er av lovteknisk karakter. Gjeldende diskrimineringslovgivning videreføres, men endringene i ordlyden gjør at lovene formelt blir vedtatt som nye lover. Den nye diskrimineringsloven om seksuell orientering er bygd opp med tilsvarende innhold, struktur og språk som de reviderte lovene.

Kapittel 8 handler om vern for juridiske personer. Etter diskrimineringsloven er direkte diskriminering av foretak på grunn av etnisitet, religion eller livssyn forbudt. Vernet etter de øvrige diskrimineringslovene gjelder kun fysiske personer. Departementet foreslår at det ikke innføres et generelt diskrimineringsvern for juridiske personer. Den særlige regelen om juridiske personer i diskrimineringsloven foreslås likevel videreført.

Kapittel 9 omhandler lovenes saklige virkeområde. Departementet foreslår at diskrimineringslovene i utgangspunktet skal gjelde på alle samfunnsområder. Gjeldende regler i diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven om unntak for personlige forhold videreføres. Vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering får samme unntak for personlige forhold. Det foreslås ingen endringer i likestillingslovens saklige virkeområde. Likestillingsloven gjelder på alle områder, men håndheves ikke i «familieliv og rent personlige forhold».

Kapittel 10 handler om hvilke grunnlag som foreslås omfattet av diskrimineringslovgivningen. Et diskrimineringsgrunnlag er et kjennetegn forbundet med en person som brukes som grunnlag for å behandle en person forskjellig fra andre personer i en tilsvarende situasjon. Departementet foreslår å videreføre dagens diskrimineringsgrunnlag kjønn, etnisitet (herunder nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk), religion og livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, alder, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, deltidsansettelse og midlertidig ansettelse. I tillegg foreslår departementet at kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk blir nye diskrimineringsgrunnlag. Lovenes diskrimineringsgrunnlag skal være uttømmende, dvs. at diskrimineringsvernet fortsatt bare skal gjelde usaklig forskjellsbehandling som kan knyttes til diskrimineringsgrunnlagene som er angitt i lovene.

Kapittel 11 handler om lovenes formålsbestemmelser. Departementet foreslår at diskrimineringslovenes formål skal være å fremme likestilling. Dette forklares i lovteksten som likeverd, like muligheter og rettigheter samt tilgjengelighet og tilrettelegging. Departementet foreslår at det fortsatt skal stå i likestillingsloven at loven særlig tar sikte på å bedre kvinners stilling. Videre foreslår departementet at det fortsatt skal stå i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven at loven skal bidra til å bygge ned funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes. Det foreslås ingen endringer i arbeidsmiljølovens formålsbestemmelse.

Kapittel 12 handler om hvordan diskrimineringsforbudet og adgangen til lovlig forskjellsbehandling foreslås utformet. Departementet foreslår en likelydende bestemmelse i diskrimineringslovene som fastslår hovedregelen om at direkte og indirekte forskjellsbehandling er forbudt. Forbudsbestemmelsen skal uttrykkelig regulere forskjellsbehandling på grunn av eksisterende, tidligere, fremtidige eller antatte forhold, samt tilknytningsdiskriminering.

Departementet foreslår en likelydende, generell bestemmelse om lovlig forskjellsbehandling i hver lov.

Endringene er av lovteknisk karakter og innebærer ingen endringer i gjeldende rett når det gjelder forbud mot diskriminering og adgangen til lovlig forskjellsbehandling.

Kapittel 13 omhandler sammensatt diskriminering, dvs. diskriminering på flere grunnlag samtidig, eller at det er kombinasjonen av flere diskrimineringsgrunnlag som utgjør grunnlaget for diskriminering. Sammensatt diskriminering er allerede forbudt etter gjeldende diskrimineringslovgivning. Departementet har vurdert om forbudet mot sammensatt diskriminering bør tydeliggjøres i hver lov, men har kommet til at det ikke bør lovfestes en egen bestemmelse om sammensatt diskriminering i diskrimineringslovene.

Kapittel 14 handler om håndheving av lovene. Ved brudd på forbud mot diskriminering eller gjengjeldelse kan det gis oppreisning (kompensasjon for ikke-økonomisk skade) eller erstatning (kompensasjon for økonomisk tap). I dag er det ulike regler om oppreisning og erstatning i diskrimineringslovene. Departementet foreslår like regler om oppreisning og erstatning i de fire diskrimineringslovene. I arbeidslivet skal brudd på loven utløse ansvar uten hensyn til skyld (objektivt ansvar). Utenfor arbeidslivet skal oppreisning og erstatning kunne kreves dersom den som har diskriminert har opptrådt uaktsomt (vanlig uaktsomhet, skyldansvar). Dette er en innholdsmessig endring for å gjøre lovene like og styrke diskrimineringsvernet.

Departementet har vurdert om Likestillings- og diskrimineringsnemnda skal få myndighet til å fastsette oppreisning ved brudd på diskrimineringsforbudene. Departementet har kommet til at det ikke bør fremmes forslag om dette. Departementet har særlig lagt vekt på rettssikkerhetshensyn.

Departementet mener det er behov for å endre organiseringen av Likestillings- og diskrimineringsnemnda, og foreslår å endre diskrimineringsombudsloven ved at leder og nestleder skal møte i hver sin avdeling og at antallet medlemmer av nemnda økes. Formålet er å effektivisere nemndas saksbehandlingskapasitet, og å legge til rette for at flere møter kan avholdes og flere saker kan behandles.

Departementet har vurdert om Likestillings- og diskrimineringsombudet og -nemnda skal få myndighet til å håndheve saker om seksuell trakassering. I dag håndhever domstolene forbudet mot seksuell trakassering. Departementet har kommet til at det ikke bør fremmes forslag om dette. Hensynet til rettssikkerhet veier tungt i denne vurderingen.

Kapittel 15 omhandler aktivitets- og redegjørelsesplikten. Departementet foreslår å videreføre gjeldende aktivitets- og redegjørelsesplikt i likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Departementet foreslår en tilsvarende aktivitets- og redegjørelsesplikt i diskrimineringsloven om seksuell orientering. Likestillingsutvalget har i NOU 2011:18 Struktur for likestilling foreslått endringer i forvaltningsstrukturen på likestillingsfeltet. Departementet mener det er nødvendig å avvente eventuelle endringer i virkemiddelapparatet før det er aktuelt å vurdere ytterligere endringer i aktivitets- og redegjørelsesplikten. Likestillingsutvalgets forslag om endringer i forvaltningsstrukturen vil bli vurdert i en stortingsmelding om kjønnslikestilling, som departementet tar sikte på å legge frem i 2013.

I kapittel 16 foreslår departementet en ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Den nye loven vil gi et diskrimineringsvern for homofile, lesbiske, bifile og transpersoner på alle samfunnsområder, med unntak av personlige forhold. Den nye loven utformes etter samme mønster som de øvrige diskrimineringslovene.

I kapittel 17 gjøres det rede for gjeldende rett med hensyn til rett til lik lønn for arbeid av lik verdi og behovet for større åpenhet med hensyn til lønn på arbeidsplassene. Departementet vurderer hvilke hensyn som må legges til grunn for at lønnsstatistikk fordelt på kjønn kan bli et egnet verktøy for likelønn. Departementet konkluderer at det bør utredes hvordan eksisterende data og registre over lønn, yrke og kjønn kan tas i bruk for å skape et godt verktøy i arbeidet for likelønn. Departementet vil også utrede hvordan data fra det planlagte rapporteringssystemet EDAG (Elektronisk Dialog med Arbeidsgiver) kan utvikles og bli en egnet datakilde til samme formål. Dette er en del av oppfølgingen av Meld. St. 6 (2010–2011) Likestilling for likelønn.

I kapittel 18 foreslår departementet en rett for arbeidstaker til å få lønnsopplysninger ved mistanke om lønnsdiskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Også dette er en oppfølging av Meld. St. 6 (2010–2011) Likestilling for likelønn.

I kapittel 19 drøftes de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslagene.

Kapittel 20 inneholder særmerknader til de enkelte lovbestemmelsene i diskrimineringsloven om seksuell orientering, likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Videre omfatter kapittelet særmerknader til de foreslåtte endringene i andre lover (diskrimineringsombudsloven, arbeidsmiljøloven, boliglovene og sjømannsloven).

1.2 Flere lover fremfor en samlet lov

1.2.1 Departementets vurdering

1.2.1.1 Videreføre gjeldende lover – flere lover i stedet for samlet lov

Et flertall av høringsinstansene støtter utvalgets forslag om å samle gjeldende diskrimineringslover i én lov. Det er imidlertid også flere som i høringen har uttrykt bekymring for at en samlet diskrimineringslov vil kunne svekke diskrimineringsvernet for kvinner ved at likestillingsloven oppheves. I en felles diskrimineringslov vil ikke de enkelte diskrimineringsgrunnlagene kunne fremheves på samme måte som i særlover.

Departementet har, etter en samlet vurdering av innspillene fra høringen, kommet frem til at det ikke er ønskelig å oppheve likestillingsloven. Etter departementets vurdering vil en egen lov om kjønnslikestilling gi de beste rammene for arbeidet for likestilling mellom kvinner og menn. På samme måte mener departementet at egne lover vil gi de beste rammene for likestillingsarbeidet med hensyn til etnisitet og religion og nedsatt funksjonsevne.

Departementet foreslår at diskriminering på grunn av kjønn, etnisitet og religion og nedsatt funksjonsevne fortsatt skal reguleres av særlover, slik som i dag.

1.2.1.2 Ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk

I dag har arbeidsmiljøloven og boliglovene forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering i arbeidslivet og ved boligutleie.

Homofile, lesbiske, bifile og transpersoner utsettes for forskjellsbehandling og trakassering også utenfor arbeidslivet og boligmarkedet. Det er derfor behov for å utvide deres diskrimineringsvern. Ingen av de eksisterende særlovene er egnet til å regulere det diskrimineringsvernet som foreslås. Det er derfor nødvendig med en egen ny lov.

Departementet foreslår derfor en ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Den nye loven vil styrke rettssikkerheten og bidra til holdningsendringer.

Departementet foreslår at vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering utvides til alle samfunnsområder med unntak av privatlivet, på lik linje med diskriminering på grunn av etnisitet og nedsatt funksjonsevne.

1.3 Utforming av diskrimineringslovene

Departementet har vurdert hvordan diskrimineringslovene bør utformes. Etter departementets syn er det behov for å harmonisere diskrimineringslovenes innhold samt å gjøre lovtekstene mer språklig tilgjengelig for brukerne ved at bestemmelsene i størst mulig grad har en felles språkdrakt. Departementet har også lagt vekt på at likere struktur av lovtekster og oppbygning av kapitler i diskrimineringslovene, bidrar til å gjøre diskrimineringsvernet mer tydelig og tilgjengelig for brukerne. De språklige og lovstrukturelle endringene er av en lovteknisk karakter. Materielle endringer i innholdet i gjeldende lover drøftes i egne kapitler, se proposisjonens kapittel 14 og 18.

Departementet foreslår derfor å revidere de tre lovene likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Gjeldende diskrimineringslovgivning videreføres, men endringene i dagens ordlyd gjør at de formelt blir vedtatt som nye lover. Lovenes utforming bygger på strukturen i Diskrimineringslovutvalgets forslag til en samlet diskrimineringslov i NOU 2009:14.

Departementet foreslår også en ny diskrimineringslov om seksuell orientering med lik språkdrakt, innhold og lovstruktur som de reviderte lovene.

1.4 Vern for juridiske personer

1.4.1 Departementets vurdering

Departementet har vurdert gjeldende regel i diskrimineringsloven om vern for juridiske personer og foreslår ingen endringer i denne, men beholder vernet for «foretak». Departementet har videre vurdert behovet for om juridiske personer skal være vernet etter de øvrige diskrimineringslovene. Departementet foreslår at bare fysiske personer skal være vernet etter de øvrige diskrimineringslovene.

I vurderingen av om de øvrige diskrimineringslovene skal gi et vern for juridiske personer, har departementet lagt vekt på at diskrimineringslovene i all hovedsak bare gir et vern for enkeltpersoner, det vil si individer.

Departementet har også lagt vekt på at utvalget foreslår at kun fysiske personer skal være rettighetssubjekter etter diskrimineringslovene, og viser til at flertallet av de høringsinstansene som kommenterte utvalgets forslag (NOU 2009:14), støttet forslaget om at diskrimineringsvernet kun skal omfatte fysiske personer.

Departementet er enig med utvalget i at det må legges til grunn at usaklig forskjellsbehandling av juridiske personer kan forekomme i enkelte situasjoner, selv om det ikke er dokumentert hvor utbredt slik forskjellsbehandling er.

Departementet mener at spørsmålet om diskrimineringsvern må vurderes i lys av at juridiske personer etter dagens regler allerede har et visst vern, som for eksempel ulovfestede saklighetsregler i offentlig sektor, reglene om offentlige anskaffelser og avtalerettslige regler.

Det er videre slik at små foretak der eieren selv utfører alle, eller størstedelen av virksomhetens oppgaver, etter omstendighetene kan være vernet etter gjeldende diskrimineringslovgivning som fysisk person.

Departementet foreslår at det ikke innføres vern for juridiske personer i de øvrige diskrimineringslovene. Dette betyr at virksomheter, organisasjoner og andre juridiske personer ikke skal kunne påberope seg diskrimineringsvern etter andre diskrimineringslover enn diskrimineringsloven om etnisitet. I slike tilfeller vil virksomheter uansett kunne påberope seg alminnelige offentligrettslige saklighetskrav hvis det er tale om usaklig forskjellsbehandling fra det offentliges side, og eventuelt vernet etter Den europeiske menneskerettskonvensjon og menneskerettsloven.

1.5 Lovenes saklige virkeområde

1.5.1 Departementets vurdering

1.5.1.1 Alle samfunnsområder

Departementet foreslår at alle diskrimineringslovene – likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering – i utgangspunktet skal gjelde på alle samfunnsområder.

Dette er en videreføring av gjeldende rett når det gjelder vernet mot diskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn og nedsatt funksjonsevne.

Vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering blir utvidet.

1.5.1.2 Personlige forhold

Unntak for familieliv og andre rent personlige forhold

Departementet har vurdert om diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering skal gjelde i personlige forhold (dvs. familie- og vennskapsforhold og samvær med andre i forbindelse med privatlivet).

Departementet mener at det ikke er kommet nye momenter som gir grunnlag for å endre gjeldende regler i diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven om unntak fra virkeområdet for familieliv og personlige forhold.

Diskrimineringsloven om seksuell orientering bør ha samme innretning som diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Departementet understreker at unntakene ikke skal legitimere diskriminering og trakassering som skjer innen den enkelte familie eller vennekrets. Departementet viser til at familieliv og andre personlige forhold potensielt kan være en arena for diskriminering og trakassering.

Departementet mener at lovgiver bør være varsom med å gripe inn i slike personlige relasjoner ved å la diskrimineringsforbudet komme til anvendelse. Noen personlige konflikter er ikke egnet til å løses gjennom rettsregler og domstolsbehandling.

Departementet legger særlig vekt på at håndheving og bevisføring er vanskelig på familielivets/privatlivets område.

Departementet mener at det ikke er hensiktsmessig å vedta nye forbud som ikke kan håndheves. Departementet anser det ikke som ønskelig med lovregler som har en rent symbolsk funksjon.

Ingen endringer i likestillingsloven

Departementet ønsker imidlertid ikke å innskrenke likestillingslovens virkeområde i forhold til dagens regler og foreslår ingen endringer i disse reglene. Likestillingslovens diskrimineringsforbud vil dermed fortsatt omfatte familielivet og personlige forhold, men skal, som i dag, ikke håndheves av ombudet, nemnda eller domstolene.

Unntakenes rekkevidde

Departementet foreslår at unntakene i alle lovene får samme ordlyd, og endres til «familieliv og andre rent personlige forhold». Dette innebærer ingen endringer i gjeldende rett.

1.6 Diskrimineringsgrunnlag

1.6.1 Departementets vurdering

Departementet har vurdert hvilke diskrimineringsgrunnlag som skal lovfestes og om de lovfestede diskrimineringsgrunnlagene skal suppleres med en samlekategori.

Et diskrimineringsgrunnlag er et kjennetegn forbundet med en person som brukes som grunnlag for å behandle en person forskjellig fra andre personer i en tilsvarende situasjon. Diskrimineringsgrunnlagets funksjon i lovgivningen er å angi et forhold som i utgangspunktet ikke kan begrunne dårligere behandling av mennesker. Forskjellsbehandling foretatt på et slikt grunnlag vil være rettsstridig dersom det ikke kan godtgjøres at forskjellsbehandlingen er saklig.

Departementet mener at dagens diskrimineringsgrunnlag som kjønn, etnisitet (herunder nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk), religion og livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, alder, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, deltidsansettelse og midlertidig ansettelse bør videreføres.

1.6.1.1 Kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk som nytt diskrimineringsgrunnlag

Departementet foreslår at kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk lovfestes som nye diskrimineringsgrunnlag i den nye diskrimineringsloven om seksuell orientering. Dette skal gi et tydeligere diskrimineringsvern for transpersoner enn i dag.

1.6.1.2 Andre grunnlag

Departementet har vurdert om lovens liste over diskrimineringsgrunnlag bør utvides med flere grunnlag.

Diskrimineringsvernet dekker en del helsetilfeller som ikke følger av en naturlig språklig forståelse av begrepet nedsatt funksjonsevne. I flere av disse tilfellene er det tale om personer som er særlig utsatt for usaklig forskjellsbehandling.

Departementet mener likevel at det ikke er behov for en endring i diskrimineringsreglene når det gjelder ulike helsetilstander. Lovfesting som eget diskrimineringsgrunnlag i tillegg ville innebære en stor grad av unødvendig dobbeltregulering. Videre vil helse som et eget diskrimineringsgrunnlag skape vanskelige avgrensninger nedad mot diagnoser og lidelser som ikke påvirker funksjonsevnen.

1.6.1.3 Uttømmende liste

Departementet har vurdert om diskrimineringsgrunnlagene i diskrimineringslovgivningen bør angis uttømmende som i dag, eller om listen over diskrimineringsgrunnlag bør suppleres med en samlekategori i hver enkelt lov.

Formålet med en samlekategori vil være å utvide diskrimineringsvernet. En samlekategori vil bety at grunnlag som ikke er uttrykkelig nevnt i lovene etter omstendighetene likevel vil kunne påberope seg diskrimineringsvernet.

Departementet mener at diskrimineringslovene fortsatt bør angi diskrimineringsgrunnlagene uttømmende.

Departementet har, som mange av høringsinstansene, særlig lagt vekt på at en samlekategori vil føre til en uklar rettstilstand, og dermed uforutsigbarhet og svak rettssikkerhet for arbeidsgivere og andre som kan trekkes til ansvar.

Denne uforutsigbarheten vil også gjøre det vanskelig for de som utsettes for forskjellsbehandling å vite om det er tale om ulovlig diskriminering slik at de kan påberope seg diskrimineringsvernet. Svak forutberegnelighet kan føre til flere (unødige) tvister og vanskeliggjøre ombudets håndhevingsoppgave.

Departementet mener at det først og fremst bør være en politisk oppgave for lovgiver, og ikke for ombudet, nemnda og domstolene, å bestemme hvem som skal ha et diskrimineringsvern. En samlekategori vil i utgangspunktet overlate avgjørelsen til håndhevingsorganene og domstolene.

Departementet foreslår at diskrimineringsgrunnlagene i diskrimineringslovgivningen angis uttømmende som i dag. Departementet foreslår med andre ord at de lovfestede diskrimineringsgrunnlagene ikke suppleres av en samlekategori.

1.7 Lovenes formål

1.7.1 Departementets vurdering

1.7.1.1 Fremme likestilling

Departementet foreslår, på samme måte som Diskrimineringslovutvalget, at diskrimineringslovenes formål skal være å fremme likestilling. Departementet foreslår videre at likestilling skal forstås som likeverd, like muligheter og rettigheter, samt tilgjengelighet og tilrettelegging.

I formålsbestemmelsene bør likestilling knyttes til det eller de diskrimineringsgrunnlagene som den enkelte lov omfatter.

Departementet mener at de særlige diskrimineringslovene i utgangspunktet bør ha samme formål. Arbeidsmiljøloven står imidlertid her i en særstilling fordi loven kun gjelder i arbeidslivet og fordi lovens formål er knyttet til alle lovens bestemmelser og ikke bare diskrimineringsreglene. Departementet foreslår derfor ingen endringer i arbeidsmiljølovens formålsbestemmelse.

Ett formål med diskrimineringslovgivningen er å styrke utsatte individers stilling i samfunnet. Diskrimineringslovgivningen skal påvirke holdninger og øke bevisstheten om diskriminerende praksis og barrierer. Diskrimineringsvernet skal fremme demokratiet.

Likestilling innebærer også tilgjengelighet. Med det menes at samfunnet organiseres og innrettes slik at alle kan delta på ulike arenaer, benytte rettigheter og tjenestetilbud, ta utdanning, få arbeid, ha egen inntekt osv. Bygninger, transportmidler mv. må gjøres tilgjengelige for alle. Tilgjengeligheten er en forutsetning for samfunnsdeltakelse. Tilgjengelighet betyr at det må tas hensyn til at vi er forskjellige. Samfunnet må tilpasses våre ulike behov og forutsetninger.

Departementet mener at målet om tilgjengelighet og tilrettelegging bør tas inn i alle diskrimineringslovene. At dette løftes frem i formålsbestemmelsen vil ikke innebære innholdsmessige endringer i diskrimineringsvernet.

1.7.1.2 Bedre kvinners stilling og bygge ned funksjonshemmende barrierer

Departementet mener at det fortsatt bør stå i likestillingsloven at loven særlig tar sikte på å bedre kvinners stilling og at det fortsatt bør stå i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven at loven skal bidra til å bygge ned funksjonshemmende barrierer og hindre at det skapes nye.

Likestillingsloven forbyr kjønnsdiskriminering av både kvinner og menn.

Departementet vil bemerke at selv om menn kan diskrimineres på grunn av kjønn i noen situasjoner, er det fremdeles slik at kvinner diskrimineres i større grad enn menn, og at kvinner har en svakere stilling enn menn på mange samfunnsområder.

1.8 Diskrimineringsforbudet og lovlig forskjellsbehandling

1.8.1 Departementets vurdering

1.8.1.1 Forbud mot diskriminering

1.8.1.1.1 Forbud mot direkte og indirekte diskriminering

Likelydende forbudsbestemmelse i diskrimineringslovene

Departementet legger vekt på at forbud mot diskriminering er kjernen i diskrimineringsvernet, og at diskrimineringsforbudet er den helt sentrale bestemmelsen i diskrimineringslovene. Departementet legger derfor til grunn at diskrimineringsforbudet bør ha en generell og overordnet standard, med samme ordlyd og struktur. Dette betyr at forbudsbestemmelsen har samme innhold uavhengig av diskrimineringsgrunnlag.

Det er videre et mål å gjøre diskrimineringslovenes bestemmelser mer forståelige og tilgjengelige for brukerne av diskrimineringslovene.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at diskrimineringsforbudet i hver diskrimineringslov får lik utforming. Departementet understreker at dette er lovtekniske endringer i diskrimineringsforbudenes språk og struktur. Endringene innebærer ingen endring i gjeldende rett og alle bestemmelsene skal fortolkes på samme måte.

Forbud mot diskriminering

Departementet har vurdert hvilke av begrepene forskjellsbehandling eller diskriminering som bør videreføres i den nye felles formuleringen av diskrimineringsforbudet. Diskrimineringslovutvalget foreslo et forbud mot diskriminering, og ikke et forbud mot forskjellsbehandling. Departementet støtter utvalgets forslag.

Etter departementets syn bør begrepet diskriminering forbeholdes den lovstridige forskjellsbehandlingen.

Departementet foreslår at begrepet diskriminering videreføres i den nye felles forbudsbestemmelsen og at hovedregelen i diskrimineringslovene er at diskriminering er forbudt. Det skal videre fremgå av lovteksten at med diskriminering menes direkte eller indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter lovbestemmelsene om lovlig saksbehandling og positiv særbehandling. Dette er malen i utvalgets forslag samt i gjeldende diskrimineringslov, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og kapittel 13 i arbeidsmiljøloven.

Direkte forskjellsbehandling

Departementet foreslår at forbudsbestemmelsen i diskrimineringslovene definerer hva som menes med direkte forskjellsbehandling.

Departementet viser til at definisjonen av direkte forskjellsbehandling i de nye forbudsbestemmelsene er en videreføring av gjeldende diskrimineringsbegrep, men i en annen språkdrakt. Departementet understreker at dette ikke innebærer noen endring av gjeldende rett i diskrimineringslovene.

Departementet foreslår følgende definisjon av direkte forskjellsbehandling:

«Med direkte forskjellsbehandling menes: en handling eller unnlatelse som har som formål eller virkning at en person behandles dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes… (det respektive diskrimineringsgrunnlaget).»

Indirekte forskjellsbehandling

Departementet foreslår at forbudsbestemmelsen definerer hva som menes med indirekte forskjellsbehandling.

Departementet foreslår følgende definisjon på indirekte forskjellsbehandling:

«Med indirekte forskjellsbehandling menes: enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse eller praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av…(det respektive diskrimineringsgrunnlaget).»

Likt vern i og utenfor arbeidslivet

Departementet støtter utvalgets vurdering, og foreslår en felles definisjon i diskrimineringslovene av indirekte forskjellsbehandling som ikke skiller mellom forskjellsbehandling i eller utenfor arbeidslivet.

1.8.1.1.2 Eksisterende, tidligere, fremtidige eller antatte forhold

Departementet foreslår å tydeliggjøre i lovteksten at diskrimineringsforbudet i diskrimineringslovene uttrykkelig omfatter forskjellsbehandling på grunn av eksisterende, antatte, tidligere og fremtidige forhold.

Forbudet mot diskriminering skal ikke bare gjelde diskriminering på grunn av eksisterende egenskaper, men også diskriminering på grunn av egenskaper man tror at en person har, har hatt eller vil kunne komme til å få.

1.8.1.1.3 Tilknytningsdiskriminering

Departementet foreslår å tydeliggjøre i lovteksten at diskrimineringsforbudene omfatter forskjellsbehandling på grunn av andres egenskaper. Dette er i samsvar med diskrimineringslovutvalgets forslag.

Departementets forslag om at diskrimineringsforbudene skal omfatte forskjellsbehandling på grunn av andres egenskaper, er en presisering og innebærer ingen endring av gjeldende rett i diskrimineringsvernet.

Departementet legger vekt på at det er behov for et diskrimineringsvern for personer som har tilknytning til andre personer som har/besitter egenskaper som er vernet etter diskrimineringslovene.

1.8.1.2 Lovlig forskjellsbehandling

1.8.1.2.1 En likelydende bestemmelse uansett diskrimineringsgrunnlag

Departementet viser til at ikke all forskjellsbehandling er diskriminering. Det kan foreligge legitime grunner til å behandle personer forskjellig. Alle diskrimineringslovene har derfor regler om saklig forskjellsbehandling.

Diskrimineringslovutvalget viser til at en står overfor valget mellom en forenkling i lovverket der det legges til grunn en felles, generell standard i lovteksten, eller flere unntaksregler som reflekterer de presiseringer og differensieringer i saklighetsvurderingen som uansett skal gjelde med hensyn til diskrimineringsgrunnlag og den konkrete situasjon. Utvalgets vurdering er at det er best med en felles standard i lovteksten og utvalgets forslag er basert på gjeldende unntaksadgang og innebærer ingen innholdsmessig utvidelse eller innskrenkning av gjeldende rett.

Departementet mener det er behov for å forenkle dagens lover og støtter derfor utvalgets forslag.

Departementet foreslår å erstatte alle gjeldende unntaksbestemmelser med en generell, likelydende bestemmelse i hver diskrimineringslov om lovlig forskjellsbehandling.

Forslaget innebærer ingen innholdsmessige endringer i unntaksadgangen etter gjeldende rett.

1.8.1.2.2 Trossamfunn

Departementet støtter utvalgets vurdering i at lovregulering av spesifikke unntaksregler for bestemte sektorer eller virksomheter gir mer utilgjengelige og uoversiktlige lover.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at når det gjelder kjønn, religion og livssyn, skal tros- og livssynssamfunnenes adgang til å forskjellsbehandle følge av den generelle bestemmelsen om lovlig forskjellsbehandling og ikke av egne bestemmelser.

Departementet understreker at forslaget om en likelydende, generell bestemmelse om lovlig forskjellsbehandling ikke innebærer innsnevring av tros- og livssynssamfunnenes adgang til lovlig forskjellsbehandling og er således ingen endring i gjeldende rett.

1.9 Sammensatt diskriminering

1.9.1 Departementets vurdering

Med sammensatt diskriminering menes diskriminering på flere grunnlag samtidig, eller at det er kombinasjonen av flere diskrimineringsgrunnlag som utgjør grunnlaget for diskriminering.

Sammensatt diskriminering er allerede forbudt etter gjeldende diskrimineringslovgivning. Spørsmålet for departementet har derfor vært om forbudet mot sammensatt diskriminering bør tydeliggjøres i en egen lovbestemmelse, ikke om slik diskriminering skal være forbudt. Departementet mener at det ikke er behov for å lovfeste egne bestemmelser om sammensatt diskriminering. Praksis viser at diskriminering på mer enn ett grunnlag både blir påberopt og håndheves.

1.9.1.1 Behovet for å se diskrimineringsgrunnlagene i sammenheng

Det er bred enighet om at det er nødvendig å se diskrimineringsgrunnlagene i sammenheng. En slik flerdimensjonal tilnærming til diskriminering bidrar til økt forståelse om art og omfang av diskriminering, fordi en slik tilnærming avdekker relevante samvirkende momenter som bidrar til ulikestilling.

Departementet mener at en flerdimensjonal tilnærming vil bidra til et mer effektivt diskrimineringsvern. En slik tilnærming fanger opp og synliggjør diskriminering som ikke lar seg tilbakeføre til et enkelt diskrimineringsgrunnlag, eller lar seg påvise. Tilnærmingen kan også skape økt bevissthet om personer som er særlig sårbare når det gjelder diskriminering, og om faktorer som spiller sammen slik at enkelte kommer dårligere ut.

1.9.1.2 Ikke behov for en egen bestemmelse

En egen lovbestemmelse om sammensatt diskriminering er etter departementets vurdering ikke nødvendig for å sikre en flerdimensjonal tilnærming.

Departementet viser til at sammensatt diskriminering allerede er forbudt og håndteres av domstolene, ombudet og nemnda.

Egne lovbestemmelser i særlovene vil ikke i seg selv føre til et mer effektivt vern mot sammensatt diskriminering. Slike bestemmelser vil ikke ha noen rettslig betydning, siden bestemmelsen ikke er ment å «tette hull» i diskrimineringsvernet eller på andre måter regulere noe som ikke allerede ligger i gjeldende regler.

Departementet mener at det fortsatt bør være slik at det må kunne bevises at det foreligger diskriminering på minst ett grunnlag. Vi bør ikke ha en lovbestemmelse som skaper uklarhet om dette.

1.10 Håndheving

1.10.1 Oppreisning og erstatning

Oppreisning og erstatning er reaksjoner ved brudd på diskrimineringsforbudene. Med oppreisning menes kompensasjon for ikke-økonomisk skade som vederlag for den krenkelse den som er blitt diskriminert er blitt utsatt for. Med erstatning menes kompensasjon for økonomisk tap.

1.10.1.1 Departementets vurderinger

Departementets lovforslag

Departementet foreslår en lik bestemmelse om oppreisning og erstatning i alle diskrimineringslovene (likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering).

• Departementet foreslår at oppreisning og erstatning ved diskriminering i arbeidslivet skal kunne kreves uavhengig av skyld (objektivt ansvar). Departementet legger til grunn at det er arbeidsgiver som skal ha slikt ansvar, og ikke andre mulige rettssubjekter som kan tenkes å diskriminere i arbeidslivet i videre forstand.

• På andre områder enn arbeidslivet skal ansvaret for oppreisning og erstatning være betinget av at den som har diskriminert er noe å bebreide (vanlig uaktsomhet, skyldansvar).

Behov for like regler

Departementet mener at det er behov for samme reaksjoner ved brudd på diskrimineringsforbudene og derfor like regler om oppreisning og erstatning i de ulike lovene.

Bygger på gjeldende regler

Forslaget bygger i all hovedsak på gjeldende regler, og er først og fremst en forenkling av, og opprydning i, gjeldende regler.

Forslaget innebærer i noen henseender en lemping av kravene til skyld:

• Diskrimineringsloven om seksuell orientering får regler om objektivt ansvar for oppreisning og erstatning i arbeidslivet og vanlig uaktsomhetsansvar for oppreisning og erstatning utenfor arbeidslivet.

• Likestillingslovens skyldkrav ved oppreisning på andre områder enn arbeidslivet, endres fra krav om grov uaktsomhet til vanlig uaktsomhet.

• Diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og arbeidsmiljøloven kapittel 13 endres slik at skyldkravet ved erstatning i arbeidslivet blir objektivt ansvar.

Bakgrunnen for dette er at det har vist seg svært vanskelig å påvise skyld i diskrimineringssaker, slik at den som utsettes for diskriminering i praksis sjelden blir tilkjent erstatning eller oppreisning. Et ansvar uten skyld i arbeidslivet anses dessuten som en nødvendig reaksjon etter EUs direktiver om forbud mot diskriminering i arbeidslivet.

1.10.2 Nemndas myndighet

1.10.2.1 Departementets vurdering

Departementet har vurdert om Likestillings- og diskrimineringsnemnda skal få utvidet myndighet til å fatte vedtak. Særlig har departementet vurdert om nemnda skal få myndighet til å fastsette oppreisning ved brudd på diskrimineringsforbudene.

Departementet er enig i at håndhevingen av diskrimineringsvernet vil kunne bli mer effektivt dersom nemnda får utvidet myndighet.

Departementet mener at spørsmålet byr på vanskelige avveininger. Etter gjeldende regler må den som har vært utsatt for diskriminering, reise sak for domstolene for å få oppreisning og eventuelt erstatning for økonomisk tap. Samtidig er det slik at svært få diskrimineringssaker kommer for domstolene. Domstolsbehandling tar lang tid, og den som mener seg diskriminert løper en økonomisk risiko ved å reise søksmål.

Departementet ønsker likevel ikke å fremme forslag om at nemnda skal få oppreisningsmyndighet. Departementet mener det er behov for å innhente mer kunnskap om hvordan nemnda fungerer som håndhevingsorgan og lavterskeltilbud i så henseende.

1.10.3 Nemndas saksbehandlingskapasitet

1.10.3.1 Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at Likestillings- og diskrimineringsnemnda må ha kapasitet til å behandle saker om diskriminering på en effektiv og god måte. Departementet mener det er behov for endringer i organiseringen av Likestillings- og diskrimineringsnemnda, og foreslår å endre diskrimineringsombudsloven ved at leder og nestleder skal møte i hver sin avdeling og at antallet medlemmer av nemnda økes.

Samlet vil disse endringene kunne effektivisere nemndas saksbehandlingskapasitet, og legge til rette for at flere møter kan avholdes og flere saker kan behandles.

Leder og nestleder møter i hver sin avdeling

Departementet foreslår i samsvar med høringsnotatet å endre diskrimineringsombudsloven § 5 første ledd ved at nemndsleder og nestleder skal møte i hver sin avdeling.

Departementet legger til grunn at effekten av at leder og nestleder ikke lenger behøver å stille i samme nemndsmøte, vil være at det kan avholdes opp mot femten møter i nemnda årlig mot ti møter i dag. Dette vil gi et mer effektivt tilbud, og dermed bedre rettsvernet.

Enhetlig praksis mellom nemndas to avdelinger

Departementet har vurdert behovet for å sikre enhetlig praksis mellom nemndas to avdelinger.

Departementet ser at det kan være en viss utfordring å sikre enhetlig praksis i nemnda. Departementet mener likevel at sekretariatets rolle i forberedelsene av sakene vil avhjelpe dette.

Forslag om å øke antallet medlemmer av nemnda

Departementet foreslår i samsvar med høringsnotatet å endre diskrimineringsombudsloven § 5 første ledd ved at det oppnevnes ytterligere to ordinære medlemmer til nemnda. I tillegg foreslår departementet at det også oppnevnes ytterligere to varamedlemmer.

Endringsforslaget innebærer at nemnda vil bestå av totalt 16 medlemmer; 10 medlemmer og 6 varamedlemmer.

1.10.4 Seksuell trakassering

1.10.4.1 Departementets vurdering

Departementet har vurdert om ombud og nemnd skal få myndighet til å håndheve saker om seksuell trakassering. Domstolene håndhever i dag forbudet mot seksuell trakassering.

Departementet ser at det kan være behov for å styrke etterlevelsen av forbudet mot seksuell trakassering.

Departementet mener imidlertid at spørsmålet byr på vanskelige avveininger.

Departementet ønsker ikke å fremme forslag om at ombud og nemnd skal få myndighet til å håndheve saker om seksuell trakassering. Hensynet til rettssikkerhet veier tungt i denne vurderingen. Disse sakene innebærer ofte store bevismessige utfordringer med påstander og opplevelser som partene kan forstå og oppleve svært ulikt.

Departementet vil følge utviklingen på området.

1.11 Aktivitets- og redegjørelsesplikt

1.11.1 Departementets vurdering

1.11.1.1 Videreføring av gjeldende aktivitets- og redegjørelsesplikt for kjønn, etnisitet, religion og livssyn og nedsatt funksjonsevne

Departementet foreslår å videreføre aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Departementet tar sikte på å legge frem en stortingsmelding om kjønnslikestilling i 2013. I denne meldingen vil regjeringen ta stilling til Likestillingsutvalgets forslag om fremtidig forvaltningsstruktur på feltet. Departementet mener at dette er premisser som må avklares før det er aktuelt å vurdere eventuelle endringer i aktivitets- og redegjørelsesplikten.

1.11.1.1 Aktivitets- og redegjørelsesplikt i diskrimineringsloven om seksuell orientering

Departementet foreslår en aktivitets- og redegjørelsesplikt i den nye diskrimineringsloven om seksuell orientering tilsvarende plikten i gjeldende diskrimineringslover.

Formålet med diskrimineringsloven om seksuell orientering er ikke bare å forhindre diskriminering, men også å sikre like muligheter og rettigheter for alle uavhengig av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Departementet mener at et forbud mot diskriminering ikke er tilstrekkelig for å oppnå lovens formål. I tillegg til et diskrimineringsforbud er det etter departementets vurdering nødvendig med aktive og målrettede tiltak for å hindre diskriminering og sikre alle like muligheter.

1.12 Lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk

Departementet foreslår en ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Den nye loven vil gi et diskrimineringsvern for homofile, lesbiske, bifile og transpersoner (LHBT-personer) på alle samfunnsområder, med unntak av personlige forhold.

1.12.1 Departementets vurdering

1.12.1.1 Utvidet vern mot diskriminering på grunn av seksuell orientering

Departementet mener at diskrimineringsvernet knyttet til seksuell orientering bør gjelde på alle samfunnsområder, og ikke bare arbeid og bolig som i dag. Departementet foreslår derfor å utvide diskrimineringsvernet til alle samfunnsområder, bare med unntak av familieliv og andre rent personlige forhold. Diskrimineringsloven om seksuell orientering får dermed samme saklige virkeområde som diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Diskrimineringsgrunnlaget

Departementet foreslår at vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering videreføres i en ny diskrimineringslov om seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Departementet foreslår ingen endringer verken i ordlyd eller innhold når det gjelder begrepet seksuell orientering.

Departementet presiserer at diskrimineringsvernet skal gjelde for bifile på linje med homofile og lesbiske.

Behov for vern på alle samfunnsområder

Departementet mener at det er et like stort behov for et vern mot diskriminering på grunn av seksuell orientering når det gjelder offentlig og privat tjenesteyting, utdanning, helse- og omsorgstjenester, utesteder, organisasjoner osv., som det er når det gjelder arbeid og bolig.

1.12.1.2 Kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk som nye diskrimineringsgrunnlag

Departementet foreslår at kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk lovfestes som egne diskrimineringsgrunnlag. Departementet foreslår videre at diskrimineringsforbudet skal gjelde på alle samfunnsområder, bare med unntak for familieliv og andre rent personlige forhold.

1.12.1.2.1 Behov for diskrimineringsvern

Departementet mener at transpersoner har behov for diskrimineringsvern fordi de er særlig utsatt for diskriminering og trakassering. Departementet viser til at transpersoner utfordrer tradisjonelle forestillinger om kjønn, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Departementet mener at det ut fra et menneskerettslig perspektiv er nødvendig å etablere et tydelig diskrimineringsvern for transpersoner.

1.12.1.2.2 Bør lovfestes som selvstendige grunnlag

Kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk er ikke egne diskrimineringsgrunnlag i norsk diskrimineringslovgivning eller i menneskerettighetene.

Departementet mener at et uttrykkelig lovfestet vern med kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk som egne diskrimineringsgrunnlag vil gjøre lovteksten klarere og mer informativ enn dagens lovgivning.

1.12.1.2.3 Vern for alle transpersoner

Departementet mener at alle transpersoner bør omfattes av diskrimineringsvernet, og ikke bare transseksuelle som frem til nå har vært aktuelt i rettsavgjørelsene om kjønnsidentitet.

Departementet mener at det ikke bør trekkes noe skille mellom transseksuelle og andre transpersoner, ved at noen skal ha et vern og andre ikke.

1.12.1.3 Behov for en egen lov

Departementet mener at en egen lov om diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk vil gjøre diskrimineringsvernet tydeligere. En slik lov vil gi et viktig signal om likestilling og rettsvern for homofile, lesbiske, bifile og transpersoner. Dette vil motvirke diskriminering og dermed fremme likestilling og bidra til bedre livskvalitet.

Vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk bør tas inn i en egen lov, og ikke innfortolkes i andre diskrimineringsgrunnlag eller reguleres i andre lover. Selv om arbeidsmiljøloven allerede har regler om diskriminering på grunn av seksuell orientering, kan de nye reglene ikke tas inn der siden vernet skal gjelde også utenfor arbeidslivet.

1.12.1.3.1 Sammenhengen med kjønnsdiskriminering og kjønnslikestilling

Kjønnskorrigerte og intersexpersoner vil ha vern etter begge lover

Det følger av departementets forslag at diskriminering på grunn av transseksualitet som sådan ikke lenger skal regnes som kjønnsdiskriminering etter likestillingsloven. Vernet etter likestillingsloven gjelder kvinner og menn, uavhengig av transseksualitet. Transseksuelle vil således kunne påberope seg begge lovene, avhengig av hva som er grunnen for diskrimineringen.

1.12.1.4 Utformes som øvrige diskrimineringslover

Ordlyd og lovstruktur

Departementet foreslår at diskrimineringsloven om seksuell orientering får samme ordlyd og oppbygning som den nye likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Det gjøres imidlertid enkelte tilpasninger i lovtekstene ut fra diskrimineringsgrunnlagene i loven.

1.12.1.5 Trossamfunn, tros- og livssynsfrihet

1.12.1.5.1 Diskrimineringsforbudet gjelder også for trossamfunn

Utvidelsen av diskrimineringsforbudet betyr at alle aktiviteter i trossamfunnene vil bli omfattet av loven. Dette betyr at trossamfunnene i utgangspunktet må behandle alle likt uavhengig av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk – ikke bare når det gjelder ansettelse, men også når det gjelder ulønnede verv og ulike aktiviteter i regi av trossamfunnet.

Hvilken adgang trossamfunnene skal ha i lys av tros- og livssynsfriheten til å forskjellsbehandle personer i slike situasjoner, drøftes nærmere i det følgende.

1.12.1.5.2 Tros- og livssynsfriheten

Departementet legger til grunn at tros- og livssynsfriheten tilsier at trossamfunnene må ha et handlingsrom slik at det blir samsvar mellom trossamfunnets lære og religionsutøvelsen.

Trossamfunnene og virksomheter med et religiøst formål må fortsatt kunne påberope seg tros- og livssynsfriheten og dermed ha adgang til å forskjellsbehandle.

Adgangen til å forskjellsbehandle bør som etter gjeldende regler for ansettelsesforhold vurderes konkret fra sak til sak. Eventuell forskjellsbehandling må være religiøst begrunnet og nødvendig ut fra trossamfunnets lære.

1.12.1.5.3 Lovlig forskjellsbehandling

Departementet foreslår at trossamfunnenes adgang til forskjellsbehandling skal vurderes etter den generelle bestemmelsen i § 6 om lovlig forskjellsbehandling. Det følger av denne bestemmelsen at adgangen til forskjellsbehandling bestemmes ut fra en konkret vurdering av følgende tre vilkår:

• 1. Forskjellsbehandlingen må ha et saklig formål. For trossamfunnenes del må forskjellsbehandlingen regnes for å ha et saklig formål dersom den er religiøst begrunnet. For at en handling kan sies å være religiøst begrunnet, må det være tale om forhold som har nær sammenheng med selve religionsutøvelsen, dvs. praktiseringen av religionen.

• 2. Forskjellsbehandlingen må være nødvendig for å oppnå formålet. Forskjellsbehandlingen må være nødvendig for religionsutøvelsen.

• 3. Det må være et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere. Forholdsmessighetskravet betyr at den virkning som forskjellsbehandlingen får i form av ulik stilling, reduserte rettigheter, begrensninger i religionsutøvelse, utestengning fra å delta i trossamfunnets aktiviteter osv., for den enkelte eller for homofile generelt, skal tillegges vekt og veies mot betydningen for trossamfunnet å fastholde sin praksis.

1.13 Kjønnsdelte lønnsstatistikker

Departementet har vurdert hvordan lønnsstatistikker fordelt på kjønn kan utformes for å bli et egnet virkemiddel mot lønnsdiskriminering. Departementet konkluderer at det bør utredes hvordan eksisterende data og registre over lønn, yrke og kjønn kan tas i bruk for å skape et godt verktøy i arbeidet for likelønn. Departementet vil også utrede hvordan data fra det planlagte rapporteringssystemet EDAG (Elektronisk Dialog med Arbeidsgiver) kan utvikles og bli en egnet datakilde til samme formål.

Departementet foreslår en rett til å få lønnsopplysninger ved mistanke om lønnsdiskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.

Formålet er å skape større åpenhet om lønn på arbeidsplassen.

1.13.1 Departementets vurderinger

Departementet viser til at forslaget om åpenhet om lønn er en del av oppfølgingen av regjeringens stortingsmelding om likelønn (Meld. St. 6 (2010–2011) Likestilling for likelønn). I meldingen omtales både arbeidstakers rett til å få lønnsopplysninger ved mistanke om lønnsdiskriminering og en plikt for arbeidsgiver til å utarbeide lønnsstatistikk fordelt på kjønn.

1.13.1.1 Behovet for åpenhet og et godt verktøy

Departementet mener at større åpenhet om lønn vil gjøre forbudet mot lønnsdiskriminering mer effektivt og være et godt verktøy i arbeidet for likelønn mellom kvinner og menn på arbeidsplassen. Et effektivt og formålstjenlig verktøy setter imidlertid store krav til hvordan verktøyet utformes.

Arbeidsgivere har etter likestillingsloven allerede en plikt til aktivt likestillingsarbeid og til å redegjøre for status med hensyn til kjønnslikestilling og likestillingstiltak i virksomheten.

Erfaringene viser imidlertid at det er stor usikkerhet om hva redegjørelsesplikten konkret innebærer for arbeidsgivere og at redegjørelsene ofte er mangelfulle.

Departementet mener at et godt verktøy for likelønn må være både et hensiktsmessig og et effektivt verktøy for praktisk arbeid mot lønnsdiskriminering.

Departementet mener at følgende forutsetninger bør legges til grunn for at lønnsstatistikk skal bli et praktisk verktøy for likelønn:

• Statistikken må utformes slik at den blir et effektivt verktøy i virksomhetens likelønnsarbeid i tråd med kravene i likestillingsloven om både rett til lik lønn for samme arbeid og lik lønn for arbeid av lik verdi.

• Lønnsstatistikken skal være et lett tilgjengelig verktøy i likelønnsarbeidet, åpent for alle ansatte.

• Statistikken må utarbeides på et faglig grunnlag og være egnet til å vurdere lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i og mellom yrkesgrupper.

• Arbeidet med lønnsstatistikkene skal være minst mulig arbeidskrevende for virksomhetene .

• Statistikken skal ikke knytte lønnsopplysninger til enkeltpersoner.

Departementets forslag

Departementet mener at det bør utredes nærmere hvilke data som bør legges til grunn for lønnsstatistikker som skal sammenlikne lønn for kvinner og menn på virksomhetsnivå.

Departementet mener det bør utredes hvordan data fra Navs arbeidsgiver- og arbeidstakerregister og SSBs lønnsstatistikk kan tas i bruk for å utvikle en hensiktsmessig lønnsstatistikk fordelt på kjønn på virksomhetsnivå.

Departementet vil vurdere om en slik utredning i første omgang skal baseres på et representativt utvalg.

1.14 Opplysningsplikt om lønn

Departementet foreslår en egen bestemmelse om rett for arbeidstaker til å få lønnsopplysninger ved mistanke om lønnsdiskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Opplysningsplikten lovfestes i diskrimineringslovene.

1.14.1 Departementets vurderinger

1.14.1.1 Likelønnsmeldingen og åpenhet om lønn

Departementet viser til at forslaget om opplysningsplikt er en del av oppfølgingen av regjeringens Stortingsmelding om likelønn (Meld. St. 6 (2010–2011) Likestilling for likelønn).

1.14.1.2 Behovet for en opplysningsplikt

Departementet mener at en opplysningsplikt med hensyn til kollegers lønn vil bidra til større åpenhet om lønn på arbeidsplassen. Åpenhet om lønn er viktig av hensyn til diskrimineringsvernets effektivitet og for å realisere retten til likelønn mellom kvinner og menn samt de andre forbudene mot diskriminering.

Kunnskap om kollegers lønn er nødvendig for å kunne reise sak

Kunnskap om andre ansattes lønn er nødvendig for at en arbeidstaker skal kunne vurdere om hun eller han kan være diskriminert ved avlønningen.

Manglende rett til opplysninger om lønn er med på å redusere effektiviteten av forbudene mot lønnsdiskriminering.

Må veies mot hensynet til personvern

Departementet mener at hensynet til likelønn er et så viktig formål at det kan begrunne en plikt til å gi ut lønnsopplysninger. Det er en avveining av hensynet til åpenhet om lønn som virkemiddel mot lønnsdiskriminering mot hensynet til personvernet.

Behov for opplysningsplikt særlig i privat sektor

En ny bestemmelse om lovfestet opplysningsplikt vil få praktisk betydning først og fremst i privat sektor. Departementet viser til at i statlige, kommunale og fylkeskommunale virksomheter har alle arbeidstakere allerede innsyn i andre ansattes bruttolønn etter offentlighetsloven.

1.14.1.3 Hvem skal ha rett til å kreve opplysningene?

Departementet har vurdert hvem som skal kunne kreve lønnsopplysningene fra arbeidsgiver: tillitsvalgt, representant for arbeidstaker (i vid forstand), verneombud eller den enkelte arbeidstaker. Departementet foreslår at den enkelte arbeidstaker som har mistanke om at han/hun er utsatt for lønnsdiskriminering skal få opplysninger om lønn direkte fra arbeidsgiver.

1.14.2 Departementets forslag

En arbeidstaker som har mistanke om diskriminering ved lønnsfastsettelsen, kan kreve at arbeidsgiver skriftlig opplyser om lønnsnivå og kriteriene for fastsettelsen av lønn for den eller de vedkommende sammenlikner seg med.

1.14.2.1 Mistanke om lønnsdiskriminering

Departementet foreslår at retten til å kreve lønnsopplysninger skal gjelde hvis arbeidstakeren har mistanke om at han eller hun kan ha blitt utsatt for lønnsdiskriminering. Dette reiser spørsmål om hva som menes med «mistanke» og om retten til å kreve lønnsopplysninger skal kunne utløses av enhver arbeidstaker som hevder at han/hun har mistanke om lønnsdiskriminering.

Departementet mener det ikke bør settes krav i lovteksten slik at terskelen for å få opplysningene blir for høy.

1.14.2.2 Personvernet

Behandling av lønnsopplysninger som kan knyttes til en person krever at det tas hensyn til personvernet til den som opplysningene gjelder. Departementet har derfor vurdert hvordan opplysningsplikten bør utformes for å være minst mulig personverninngripende.

Departementet foreslår at det lovfestes at arbeidsgiver som utleverer lønnsopplysninger om en ansatt etter denne bestemmelsen, samtidig skal informere vedkommende om hvilke opplysninger som er utlevert og til hvem.

Informasjonsplikt

Arbeidsgivers plikt til å utlevere lønnsopplysninger må følges av en plikt til å orientere den opplysningene gjelder om at opplysninger er gitt ut. Personopplysningsloven kapittel 3 setter informasjonsplikt ved behandling av opplysninger, og det vil være i strid med personvernhensynet om opplysningene ble levert ut uten at den det gjelder skal få vite om det.

Arbeidsgiver som utleverer lønnsopplysninger om en ansatt skal samtidig informere vedkommende om hvilke opplysninger som er utlevert, til hvem og at utleveringen har skjedd på bakgrunn av mistanke om lønnsdiskriminering.

Departementet foreslår at denne informasjonsplikten omtales i lovteksten.

Taushetsplikt og taushetserklæring

Departementet foreslår at det lovfestes at den som mottar lønnsopplysningene har taushetsplikt.

Departementet foreslår at den som mottar lønnsopplysningene skal skrive under en taushetserklæring. Det bør fremgå av denne erklæringen at opplysningene, i samsvar med reglene i personopplysningsloven, kun skal brukes i en eventuell sak om lønnsdiskriminering, at opplysningene ikke skal utleveres og at de skal slettes når saken er avsluttet.

Konsekvenser av brudd på taushetsplikten

Departementet legger til grunn at brudd på taushetsplikten vil være et mislighold av arbeidsavtalen, som etter omstendighetene vil kunne få konsekvenser i samsvar med gjeldende arbeidsrettslige eller tjenestemannsrettslige regler.

1.14.2.3 Plikten tas inn i diskrimineringslovene

Departementet mener at opplysningsplikten bør gjelde alle diskrimineringsgrunnlagene som er lovfestet i diskrimineringslovene.

1.14.2.4 Håndheving

Opplysningsplikten

Arbeidstakerens fremste interesse vil være å få ut lønnsopplysningene for å kunne vurdere om det er grunn til å fremme en sak om diskriminering. Hvis arbeidsgiver ikke etterkommer kravet kan arbeidstakeren gå til Likestillings- og diskrimineringsombudet. Ombudet vil, uavhengig av opplysningsplikten, kunne kreve å få opplysningene utlevert.

Departementet foreslår i tillegg at opplysningsplikten skal håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet, på samme måte som dagens opplysningsplikt ved ansettelser. Dette betyr at ombudet kan ta stilling til om loven er brutt, jf. diskrimineringsombudsloven § 3.