I dokumentet fremmes følgende forslag:
«Stortinget ber presidentskapet utrede hvordan Stortinget
best kan sikre seg uavhengig kompetanse under behandling av lovforslag
og for å få sakkyndig vurdert grunnlovsmessigheten ved lovforslag
når det er behov for det.»
I motivene for forslaget er det vist til at
lovforslag som blir fremmet av regjeringen blir gjenstand for en
lovteknisk gjennomgåelse av Lovavdelingen i Justisdepartementet,
mens Stortinget ikke har noe tilsvarende apparat som kan bistå med
lovtekniske og juridiske vurderinger i forbindelse med lovforslag fremmet
av stortingsrepresentanter.
Videre mener forslagsstillerne at Justisdepartementets
lovavdeling bidrar med det som kan karakteriseres som juridiske
partsinnlegg til fordel for regjeringens standpunkt, ettersom Lovavdelingens
oppgave er å gi veiledning om rettslige spørsmål til regjeringsapparatet.
Stortinget fremstår som for svakt rustet til å være en motvekt mot
Lovavdelingens autoritet på det juridiske området. Dersom det er
uenighet i Stortinget om grunnlovsmessigheten eller konsekvensene
av et lovforslag, bør representantene kunne henvende seg til et
autoritativt juridisk miljø utenfor Lovavdelingen for å få råd og
veiledning.
Forslagsstillerne mener på denne bakgrunn at Stortinget
har behov for å knytte til seg egen ekspertise som kan vurdere lovtekniske
og juridiske spørsmål i forbindelse med lovforslag. Dagens praksis hvor
komiteene og partigruppene i stor utstrekning henvender seg til
regjeringens egne lovrådgivere for å få råd om utforming av lover,
har klare svakheter. Særlig gjelder dette i forbindelse med lovgivning knyttet
til Stortingets egne organer som for eksempel Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen
og lignende.
Forslagsstillerne mener derfor at Stortingets
presidentskap bør utrede ulike måter å styrke Stortingets mulighet
til å innhente råd på fra kompetente organer eller miljøer i forbindelse
med utarbeidelse av lovforslag, lovteknisk kontroll av lovtekster,
kontroll av lovers grunnlovsmessighet, og i andre relevante situasjoner
hvor slik kompetanse er påkrevet. Formålet med en slik styrking
av Stortingets utredningskapasitet er å bedre maktbalansen mellom
den utøvende og den lovgivende statsmakt.
Presidentskapet ser
det som svært viktig at lovforslag og grunnlovsforslag som blir
fremsatt av stortingsrepresentantene blir gjennomgått og kvalitetssikret
av faglig kompetente instanser, både når det gjelder det lovtekniske
og forholdet til Grunnloven og andre rettsregler.
Presidentskapets flertall,
medlemmene Dag Terje Andersen, Per-Kristian Foss, Marit Nybakk og
Laila Dåvøy, mener det er gode muligheter for slik bistand
også med dagens organisering av lovarbeidet. Alle lovforslag – både de
som er fremsatt av regjeringen i en proposisjon, de som er fremsatt
i et representantforslag og de som blir fremsatt i forbindelse med
behandlingen av en lovsak i komiteene eller i Stortinget – blir
av Stortingets administrasjon gjennomgått, korrekturlest og kvalitetssikret
når det gjelder det lovtekniske. Alle grunnlovsforslag blir gjennomgått
både språklig og teknisk før de blir fremsatt, forutsatt at de blir
innlevert til administrasjonen tidsnok for dette, og senere korrekturlest
igjen før de trykkes samlet i Dokument 12. Administrasjonens lovtekniske
gjennomgåelser bygger på de samme prinsipper som Lovavdelingens lovtekniske
gjennomgåelser av regjeringens lovforslag. Stortingsrepresentantene
har også mulighet til å henvende seg til konstitusjonell avdeling
i Stortingets administrasjon for juridisk og lovteknisk bistand med
utforming av lovforslag og grunnlovsforslag i forkant av at de blir
fremsatt.
Videre har representantene mulighet til å be
Stortingets utredningsseksjon om å utrede juridiske og andre faglige
problemstillinger i forbindelse med et lovarbeid. Utredningsseksjonen
kan fremskaffe fakta og bakgrunnsinformasjon, utrede juridiske eller
andre konsekvenser av et tiltak og bidra med faglige analyser og
vurderinger, eventuelt med bistand fra ekstern ekspertise. Utredningsseksjonen
har imidlertid begrenset kapasitet, og vil ikke alltid kunne besvare
alle henvendelser om slik bistand. Utredningsseksjonens kapasitet
har en ressursmessig side, som må ses i sammenheng med at lovgivningsaktiviteten på
Stortinget kan variere ganske sterkt gjennom året, og fra år til
år. Etter flertallets mening må derfor behovet for
styrking av administrasjonens – og spesielt utredningsseksjonens
– utredningskapasitet vurderes i forbindelse med den årlige behandlingen
av Stortingets budsjett.
Etter flertallets mening er det
imidlertid ikke ønskelig å bygge opp et utredningsapparat i Stortingets
administrasjon som et fullverdig alternativ til det regjeringen
har til disposisjon. I norsk konstitusjonell praksis er det regjeringen
som legger frem langt de fleste lovforslag, og forslag til statsbudsjett
og andre budsjettvedtak. Regjeringen har derfor bygget opp et omfattende
utredningsapparat i departementene og underliggende etater, blant
annet for å kunne oppfylle plikten etter Grunnloven § 82 til å meddele
Stortinget alle opplysninger som er nødvendige for behandlingen
av de sakene den legger frem. Som følge av dette driver Stortinget
i relativt liten grad egen utredningsvirksomhet, ut over den saksforberedelse som
skjer i komiteene.
Også den juridiske kvalitetssikringen av lovforslag
– både når det gjelder det rent lovtekniske og spørsmål om lovforslaget
er i overensstemmelse med Grunnloven og andre rettsregler – har
vært lagt til regjeringen, i hvert fall siden opprettelsen av et
eget lovkontor i Justisdepartementet i 1885. Det var helt fra starten
en forutsetning at Lovkontoret – senere Lovavdelingen – skulle ha
et hovedansvar for de juridiske og teknisk sidene ved lovarbeidet.
Selv om Lovavdelingen ble organisert som en enhet i et departement,
formelt underlagt statsrådens styringsrett og konstitusjonelle ansvar,
har det vært lagt til grunn at avdelingen gir sine juridisk-faglige
vurderinger i forbindelse med lovforberedelsen uavhengig av departementets
politiske ledelse. Lovavdelingens juridiske og lovtekniske vurderinger
ekspederes derfor normalt i avdelingens eget navn og undertegnes
av avdelingens ekspedisjonssjef.
Oppfatningen av Lovavdelingen som faglig uavhengig
i spørsmål om lovtolkning og lovteknikk har, slik flertallet ser
det, i liten grad blitt trukket i tvil. Det kommer blant annet til
uttrykk ved at Stortinget, som regel en stortingskomité, fra tid
til annen ber Lovavdelingen om juridiske utredninger eller lovteknisk
bistand. Så vidt flertallet er kjent med, forekommer
det svært sjelden at anmodninger om slik bistand, av et rimelig
omfang, ikke blir etterkommet.
I praksis har altså Stortinget og komiteene
mulighet til å be Lovavdelingen om lovteknisk og juridisk bistand
av rimelig omfang i forbindelse med lovarbeid. Etter fast og langvarig
praksis har komiteene også mulighet til å stille skriftlige spørsmål
til den aktuelle fagstatsråd om en sak som komiteen har til behandling,
eller be om statsrådens uttalelse om saken. Dette kan omfatte anmodninger
om lovteknisk bistand fra fagdepartementet. Stortingets presidentskap
har ved flere anledninger påpekt at det er av stor betydning for
Stortingets lovgivende virksomhet at departementene vanligvis etterkommer
anmodninger fra komiteene og partigruppene om å yte lovteknisk bistand
under komitébehandlingen av lovproposisjoner, men at det også må
vises forståelse for at departementene ikke kan imøtekomme slike
anmodninger hvis de krever omfattende arbeid.
Det er ikke den samme praksis for at partigruppene
eller enkeltrepresentanter kan få lovteknisk eller juridisk bistand
fra regjeringen til kvalitetssikring eller utarbeidelse av lovforslag
utenom saker som er til behandling i Stortinget eller komiteene.
Departementene har til en viss grad vært velvillige med å etterkomme
også slike anmodninger, men det er etter flertallets syn
ikke grunnlag for å hevde at partigruppene eller representantene
har noe krav på slik bistand.
Etter flertallets vurdering er
det likevel gode muligheter for representantene, partigruppene og
komiteene til å få juridisk og lovteknisk bistand i forbindelse
med utarbeidelse av lovforslag, enten i Stortingets administrasjon
eller ved å rette en anmodning om det til regjeringen. Flertallet ser
derfor liten grunn til å styrke Stortingets utredningskapasitet
på permanent basis med sikte på lovteknisk assistanse.
Flertallet vil derfor foreslå
at representantforslaget ikke bifalles.
Presidentskapets medlem Øyvind Korsberg viser
til representantforslaget og begrunnelsen som fremkommer i forslaget. Dette medlem vil
understreke Stortingets selvstendige plikt etter Grunnloven for
å sikre at lovvedtak ikke kommer i strid med Grunnlovens bestemmelser. Hver
enkelt stortingskomité er i utgangspunktet tillagt plikten til å
sikre at lovforslag i innstillingen er i samsvar med Grunnloven.
Det er imidlertid ikke noen egnet bistand til disposisjon for å
sikre kvaliteten på komiteens vurdering.
I vårt konstitusjonelle system er skillet mellom lovgivende
og utøvende makt fundamental. At Justisdepartementets lovavdeling
kan benyttes i bistand til teknisk gjennomgang av lovformuleringer,
er ikke et meningsfullt argument ved vurderingen av forslagets materielle
innhold.
Konstitusjonelt er Justisdepartementets lovavdeling
underlagt regjeringen og har som oppgave å fremme den til enhver
tid sittende regjerings syn på rettslige spørsmål. Dette bekrefter
Justisdepartementets lovavdeling i brev til Sivilombudsmannen.Referert
i Bergens Tidende 28. oktober 2010 I
brevet står det blant annet:
«som kjent gir Lovavdelingen veiledning om rettslige
spørsmål til regjeringsapparatet.»
Dette medlem viser videre til
at stortingspresident Dag Terje Andersen understreket det samme poeng
da han 21. mai 2013 besvarte spørsmål til presidentskapet fra representanten
Morten Ørsal Johansen:Referat fra Stortinget, 21. mai 2013,
sak 6
«Når representanten Ørsal Johansen viser til Lovavdelingen,
må jeg få understreke det som er den formelle forbindelsen mellom
Storting og regjering. Stortinget kjenner bare statsråden. Ethvert
spørsmål som går til fagavdelinger under et departement, går fra
Stortingets side til statsråden.»
Dette medlem viser også til at
rollen til Justisdepartementets lovavdeling har ført til at Stortinget er
kommet i skade for å vedta tre grunnlovsstridige lovendringer på
kort tid. Det var politisk viktig for regjeringspartiene å gjennomføre
en endring i lov om Opplysningsvesenets fond, slik at en egen tomtefesteinstruks
kunne gjøres gjeldende også overfor fondet. Stortinget debatterte
spørsmålet om hvorvidt forslaget ville være i strid med Grunnloven
§ 106, og det ble fremmet forslag om å benytte Grunnloven § 83 for å
innhente Høyesteretts vurdering av grunnlovmessigheten av forslaget.
Dette ble kontant avvist fra et flertall i Stortinget, under henvisning
til at Høyesterett ville bli bundet av egen uttalelse til Stortinget
dersom spørsmålet i ettertid ville bli rettslig behandlet.
Justisdepartementets lovavdeling mente at regjeringens
forslag var i samsvar med Grunnloven, og ga også tydelig uttrykk
for det i åpen høring i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen
4. september 2008. Dette ble tillagt avgjørende vekt av stortingsflertallet,
på tross av at andre fremtredende jurister, både professor Eivind
Smith og representanter fra advokatfirmaet Hjort, hadde et klart
motsatt standpunkt.
Høyesterett fant i en plenumsdom 12. mai 2010 at
Stortingets vedtak var i strid med Grunnloven § 106, jf. Rt. 2010
s. 535.
Dette medlem viser også til Stortingets
vedtak i sak om rederibeskatningen, som var en viktig politisk sak
for regjeringen. Stortingets flertall – regjeringspartiene – lente
seg på grunnlovsvurderingen til Justisdepartementets lovavdeling.
Også ved dette tilfellet fant Høyesterett at Stortinget fattet et
vedtak i strid med Grunnlovens tilbakevirkningsforbud i Grunnloven
§ 97, jf. Rt. 2010 s. 143.
Dette medlem viser videre til
at Stortingets vedtak om å gi nye straffebestemmelser om krigsforbrytelser
i straffeloven 2005 tilbakevirkende kraft, ble funnet grunnlovsstridig
av Høyesterett, jf. Rt. 2010 s. 1 445.
Dette medlem mener disse tre
sakene er eksempler på hvor viktig det er at Stortinget selv utrustes
med nødvendig juridisk tyngde og kompetanse for å vurdere om lovforslag
samsvarer med Grunnlovens bestemmelser. Det kan ikke være tilfredsstillende
at den lovgivende makt etter Grunnloven må lene seg på de juridiske
vurderingene som den utøvende makt baserer sine forslag på.
Dette medlem viser videre til
at lovforslag ikke bare kommer fra regjeringen. I enkelte tilfeller fremmes
lovforslag som representantforslag. Fra tid til annen fremmes også
forslag til endringer i lover som Stortinget selv har ansvaret for
oppfølgingen av, for eksempel sivilombudsmannsloven, EOS-loven og
lov om Riksrevisjonen. I slike tilfeller kan Stortinget få lovteknisk
bistand fra Lovavdelingen, men en slik gjennomgang er begrenset
i sin karakter.
Dette medlem viser også til det
omfattende arbeid som gjøres i Stortinget forbundet med forslag til
endring av Grunnloven. Inneværende periode er det fremmet 42 ulike
forslag til endringer av Grunnloven. Forberedelsene til fremleggelse
av grunnlovsforslag er ofte svært begrenset, med unntak for forslag
som fremmes på bakgrunn av brede innstillinger fra arbeidsgrupper,
eksempelvis Menneskerettighetsutvalget. Det vil være en fordel for
Stortinget om en under utarbeidelse av forslag til endring av Grunnloven
har et godt og uavhengig rådgivende og veiledende apparat tilgjengelig.
Dette medlem viser til at presidentskapets flertall
mener Stortingets utredningsseksjon kan uttale seg om juridiske
og andre faglige problemstillinger. Dette medlem mener
dette er en alvorlig undervurdering av den juridiske gjennomslagskraft
Justisdepartementets lovavdeling har fått i vårt system. Det er
svært vanskelig å se for seg at en uttalelse fra Stortingets utredningsseksjon
vil kunne så tvil om en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling.
Dette medlem mener tvert imot
at Stortingets utredningsseksjon i stor grad baserer sine uttalelser
på Justisdepartementets lovavdeling som kilde, der det foreligger
mulighet for det. Utgangspunktet til forslagsstillerne, som også
deles av dette medlem, er å sikre Stortinget et kompetent
og sterkt faglig miljø som kan vurdere konkrete problemstillinger helt
uavhengig og selvstendig, samtidig som det har tilstrekkelig kompetanse
til å få den nødvendige gjennomslagskraft. Dette medlem understreker at
det ikke mener en sikrer dette best ved å bygge opp mer byråkrati
i Stortinget og viser til vurderingen av ulike muligheter under.
Dette medlem merker seg at flertallet
i Stortingets presidentskap fastholder at Justisdepartementets lovavdeling
har en særskilt uavhengig rolle sammenlignet med andre avdelinger
i departementene. Dette medlem mener et slikt utgangspunkt
samstemmer dårlig med den oppfatning Justisdepartementets lovavdeling
selv har, og mener det også er i strid med det stortingspresident
Dag Terje Andersen uttalte som svar på spørsmål fra representanten
Morten Ørsal Johansen. Dette medlem mener videre det
samstemmer dårlig med den formelle og reelle ansvarsdelingen mellom
den lovgivende og den utøvende makt.
Dette medlem mener videre det
er en feilslutning når presidentskapets flertall viser til at Justisdepartementet
sjelden avviser å komme med juridiske utredninger eller lovteknisk
bistand når Stortinget anmoder om det. Utfordringen er at Justisdepartementets
lovavdeling har som oppgave å sikre regjeringens rettslige utgangspunkt,
og således vil den lovgivende makt ha liten eller ingen nytte av
å få bekreftet regjeringens rettslige utgangspunkt på nytt. Det
er fraværet av et egnet kompetent bistandsorgan som fører til at
Stortinget ikke har annet valg enn å ta denne typen spørsmål opp
med regjeringsapparatet. Dette medlem er enig med
forslagsstillerne i at dette er en utfordring for Stortinget som
selvstendig lovgivende makt.
Dette medlem viser til omtalen
av Justisdepartementets lovavdeling i en artikkel fra dr.jur. Caroline
Taube.Svensk Juristtidning 2/2009, s. 277 Hun skriver om Lovavdelingen blant annet
at:
«Den är och forblir dock en del av regjeringsapparaten
även om den kan uttala sig på eget brevpapper och oberoende av statsrådet,
man vet var man sitter.»
Hun skriver videre at:
«Det finns alltså ingen motsvarighet till det oavhängiga
Lagrådet i Norge, något som för mig framstår som ett problem. Intrycket
är att också den politiska miljön mer och mer borjar inse att detta
är ett problem.»
Dette medlem deler oppfatningen
til Taube på dette punkt.
Dette medlem viser videre til
en artikkel fra professor dr.jur. Inge Lorang Backer, som er tidligere avdelingssjef
for Justisdepartementets lovavdeling.Svensk Juristtidning
2/2009, s. 177. I artikkelen skriver Backer blant annet:
«Den norske ordningen for gjennomgåelse – eller kontroll
– av lovforslag må med svenske øyne fremtre som ganske minimalistisk
og nokså formløs. I alle fall gjelder det når man ser på hvordan
den er organisert. Det finnes ikke noe særskilt organ med slike
funksjoner som Lagrådet har. Forhåndskontrollen har ingen grunnlovmessig
forankring.»
Lagrådet i Sverige består av høyt kompetente
jurister, som oftest dommere eller tidligere dommere i Høyesterett
og Den høyeste forvaltningsdomstolen. Den utgjør en del av lovforarbeidet
til regjeringen før fremleggelse av viktige lovforslag for Riksdagen. Det
sikrer en mer uavhengig vurdering av om et lovforslag strider mot
grunnlov, rettsordning, rettssikkerhetskrav og menneskerettigheter.
Dette medlem mener at en i Norge
kunne tenkt seg en tilsvarende modell, men med et lovråd organisert
under Stortinget som lovgiver. En kan også se for seg en alternativ
sammensetning av et norsk lovråd, hvor en drar nytte av et svært
kompetent juridisk universitetsmiljø. På den måten kan Stortingets
lovarbeid forbedres kvalitetsmessig og grunnlovsmessigheten i viktige
saker underlegges kompetent og uavhengig vurdering før vedtak. Dette
medlem understreker imidlertid at det er flere ulike ordninger
som bør vurderes og at bruken av Sverige som eksempel ikke bør påvirke
den endelige konklusjonen alene. Formålet må være å sikre en nødvendig
uavhengighet og kompetanse.
Dette medlem mener det å sikre
et system for å innhente helt uavhengige og kompetente råd under Stortingets
lovbehandling, vil styrke Stortinget som lovgiver. Det blir stadig
viktigere at Stortinget vokter Grunnloven og samtidig settes i stand
til å vurdere om lovendringer er i strid med viktige rettsstatsprinsipper
eller vår rettsordning for øvrig. Samtidig vil behovet for å vurdere
lovforslag fra regjeringen opp mot de skrankene menneskerettighetene
setter, også øke i tiden fremover.
Dette medlem mener det er viktig
at en gjennomfører et grundig utredningsarbeid for å få frem ulike
muligheter for å sikre Stortinget slik kompetanse.
På denne bakgrunn vil dette medlem fremme følgende
forslag:
«Stortinget ber presidentskapet nedsette et
utvalg for å utrede hvordan Stortinget best kan forsterke egen mulighet
til å følge opp lovarbeid og sikre tilgang til uavhengig og kompetent
vurdering av lovforslag, herunder om lovforslag kan være i strid
med Grunnloven, rettsordningen, borgernes rettssikkerhet og menneskerettighetene.»
Presidentskapets medlem Akhtar Chaudhry mener
at det finnes gode argumenter for å styrke Stortinget som lovgiver
gjennom å etablere egen kompetanse på lovsaker. En slik kompetanse
vil i større grad kunne sikre Stortingets selvstendige rolle som
lovgiver.
Det vil selvsagt alltid være mulig å kjøpe slike
juridiske tjenester privat, men slike tjenester er gjerne dyre,
og det vil gjøre at de partiene med best råd kjøper de beste tjenestene,
mens mindre partier vil bli avskåret fra denne muligheten. Dette
er ikke et heldig system, fordi gruppenes økonomi ikke bør spille
en rolle i hvorvidt stortingsrepresentanter eller partigruppene
skal kunne utføre sin gjerning som lovmaker. Dette medlem støtter
derfor en slik utredning som det tas til orde for i representantforslaget.
Dette medlem mener videre at
en annen, ikke gjensidig utelukkende mulighet er at Stortinget i
større grad enn i dag benytter seg av den grunnlovfestede muligheten
Stortinget faktisk har til å få lovteknisk bistand eller få sjekket
lovforslag opp mot Grunnloven av Høyesterett, jf. Grunnloven § 83
om at «Stortinget kan indhente Høiesterets Betænkning over juridiske
Gjenstande». Den muligheten er en kanal som i liten grad blir benyttet,
sist i 1945.
På bakgrunn av dette fremmer dette medlem følgende
forslag:
«Stortinget ber presidentskapet utrede hvordan Stortinget
best kan sikre seg uavhengig kompetanse ved behandling av lovforslag.»
Forslag fra presidentskapets medlem Øyvind Korsberg:
Forslag 1
Stortinget ber presidentskapet nedsette et utvalg for
å utrede hvordan Stortinget best kan forsterke egen mulighet til
å følge opp lovarbeid og sikre tilgang til uavhengig og kompetent
vurdering av lovforslag, herunder om lovforslag kan være i strid
med Grunnloven, rettsordningen, borgernes rettssikkerhet og menneskerettighetene.
Forslag fra presidentskapets medlem Akhtar Chaudhry:
Forslag 2
Stortinget ber presidentskapet utrede hvordan Stortinget
best kan sikre seg uavhengig kompetanse ved behandling av lovforslag.
Presidentskapets tilråding fremmes av presidentskapets
medlemmer Dag Terje Andersen, Per-Kristian Foss, Marit Nybakk, Akhtar
Chaudhry og Laila Dåvøy.
Presidentskapet har
for øvrig ingen merknader, viser til Representantforslag 120 S (2012–2013)
og merknadene ovenfor, og rår Stortinget til å gjøre følgende
vedtak:
Dokument 8: 120 S (2012–2013) representantforslag
fra stortingsrepresentantene Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og
Øyvind Vaksdal om egen lovrådgiver for Stortinget – bifalles ikke.
Oslo, i Stortingets presidentskap, den 13. juni 2013
Dag Terje Andersen |
Øyvind Korsberg |
Per-Kristian Foss |
Marit Nybakk |
Akhtar Chaudhry |
Laila Dåvøy |