1.3.1 EØS-finansieringsordningene 2009–2014 legger til rette for en mer konsentrert innsats enn finansieringsordningene 2004–2009

Utenriksdepartementet har med bakgrunn i erfaringene fra EØS-finansieringsordningene 2004–2009 gjort endringer i de nåværende finansieringsordningene. Det er innført en programmodell med ulike tematiske områder. Hvert programområde er definert med et formål og forventede resultater. Hensikten er å sikre bedre målstyring og en mer konsentrert innsats.

I finansieringsperioden 2004–2009 ble EØS-midlene fordelt på 1 245 enkeltprosjekter og fond innenfor ti vidt definerte sektorer i mottakerlandene. EØS-midlene i finansieringsperioden 2009–2014 er fordelt på ti sektorer, og det er totalt 147 programmer i de 15 mottakerlandene. Under hvert program skal prosjekter støttes. Forutsetningene for måloppnåelse er dermed styrket i finansieringsordningene 2009–2014.

Det er etter Riksrevisjonens vurdering positivt at programmodellen legger til rette for en mer konsentrert innsats sammenlignet med forrige periode. Et høyt antall programmer i mottakerlandene gir imidlertid risiko for svakere måloppnåelse på sektor- og landnivå enn om innsatsen hadde vært fordelt på færre og større programmer. Et høyt antall programmer kan dermed svekke målet om at EØS-midlene skal bidra til sosial og økonomisk utjevning. Utenriksdepartementet har et ansvar for å følge opp forvaltningen av EØS-midlene i mottakerlandene for å redusere denne risikoen.

1.3.2 Arbeidet med måling av resultater er styrket, men det er fortsatt utfordrende å rapportere effekter og langsiktige virkninger av innsatsen

Det er i finansieringsperioden 2009–2014 innført et nytt system for resultatbasert styring for å informere om effektene som EØS-midlene oppnår i prosjektene, i programmene og på nasjonalt nivå. Dette arbeidet er gjennomført sammen med et mer helhetlig system for risikostyring.

Giverlandene er ansvarlig for å godkjenne programmene, herunder indikatorene. Undersøkelsen viser at indikatorene i programmene gir informasjon om omfanget av innsatsen, men de angir i mindre grad effekter og virkninger av innsatsen. Flere aktører, blant annet Financial Mechanism Office (FMO), peker på at kompetansen og i noen grad motivasjonen for resultatbasert styring, og utarbeiding av indikatorer, varierer i mottakerlandene. Dette kan føre til at datakvaliteten blir svekket.

Undersøkelsen viser at prosjektene i perioden 2004–2009 i stor grad leverte de planlagte produktene. Det finnes også eksempler på at det oppnås effekter på lokalt nivå. Det var imidlertid en uklar sammenheng mellom mål, målgrupper og indikatorer i prosjektene. Indikatorene var ikke innrettet mot å måle effektene av innsatsen, verken i prosjektene, i sektorene eller på nasjonalt nivå. Riksrevisjonen mener en mer resultatorientert tilnærming i finansieringsperioden 2004–2009 i større grad ville ha gitt kunnskap om EØS-midlene har bidratt til å oppnå effekter og langsiktige virkninger.

Riksrevisjonen mener det er positivt at Utenriksdepartementet i perioden 2009–2014 har styrket arbeidet med å måle effekter sammenlignet med forrige periode. Det er imidlertid usikkert i hvilken grad rapporteringen av innsatsen vil gi forbedret informasjon om effekter og langsiktige virkninger, og i hvilken grad det kan dokumenteres at de norske EØS-midlene bidrar til sosial og økonomisk utjevning.

1.3.3 Programmodellen gir et nytt forvaltningsnivå og bidrar til økte administrasjonskostnader

Den programbaserte modellen skal bidra til å styrke forvaltningen av EØS-midlene og føre til høyere måloppnåelse. Programmodellen gir et nytt forvaltningsnivå i mottakerlandene med programoperatører og programpartnere. Programoperatørene har ansvar for å forvalte programmene, og for å beslutte hvilke prosjekter som skal støttes. Det høye antallet programoperatører og manglende kapasitet og kompetanse hos enkelte operatører er i denne sammenheng en utfordring. Det har vist seg at informasjonsdeling og kommunikasjon er mer krevende enn under EØS-ordningene 2004–2009.

Norge har som mål å sikre en forsvarlig administrasjon av finansieringsordningene, men samtidig sikre at en størst mulig andel av midlene går til prosjektene i mottakerlandene. Kostnadene til administrasjon har økt i inneværende periode. En vesentlig del av dette skyldes det nye forvaltningsnivået. I tillegg kommer kostnadene knyttet til norske programpartneres arbeid. EØS-midlene har økt med 37 prosent fra perioden 2004–2009 til perioden 2009–2014. Kostnadene til administrasjon av midlene forventes å øke med 76 prosent, og kostnadene til faglig assistanse anslås å øke med 62 prosent.

Selv om programmodellen gir økte administrasjonskostnader, framhever Utenriksdepartementet at modellen styrker forutsetningene for kontroll og oppfølging. Riksrevisjonen mener at en kompleks forvaltningsmodell med mange aktører forutsetter en aktiv oppfølging fra Utenriksdepartementet og FMO for å sikre god målstyring og effektivitet.

1.3.4 Utfordringer knyttet til kapasitet og kvalitet gir forsinkelser i arbeidet med programmer og prosjekter

Regelverket for økonomistyring i staten forutsetter at midlene som er tildelt over det norske statsbudsjettet, brukes målrettet og effektivt. Undersøkelsen viser at implementeringen av programmene i finansieringsordningene 2009–2014 er forsinket på grunn av kapasitetsutfordringer hos FMO og dårlig kvalitet på enkelte av programforslagene fra mottakerlandene. Tilstrekkelig tid til implementering er nødvendig for å sikre god kvalitet i prosjektene. Det er etter Riksrevisjonens oppfatning positivt at programforslagene blir kvalitetssikret, men samtidig er det en risiko for at implementeringsperioden blir for kort. Undersøkelsen viser at dette skaper bekymring i mottakerlandene og gir risiko for lavere kvalitet i programmene.

Undersøkelsen viser at forsinkelser i forrige periode fikk negative konsekvenser for framdriften. I noen prosjekter måtte planer legges om, og tiden til å implementere prosjektene ble kortere enn planlagt. Forsinkelsene skyldtes at forvaltningen av EØS-midlene 2004–2009 i stor grad var preget av dobbeltarbeid på giver- og mottakersiden, et rigid regelverk og lang saksbehandlingstid. Riksrevisjonen mener det er positivt at det i perioden 2004–2009 ble etablert et system for å understøtte en forsvarlig bruk av midlene, men at det er uheldig at en rigid forvaltning på giver- og mottakersiden fikk negative konsekvenser for mange prosjekter.

1.3.5 De bilaterale relasjonene er styrket, men arbeidet er ikke tilstrekkelig planlagt og kommunisert

Utenrikskomiteen har ved flere anledninger gitt uttrykk for hvor viktig det er at myndighetene legger til rette for at norske aktører kan utvikle og styrke de bilaterale forbindelsene mellom Norge og mottakerlandene. Komiteen har også framhevet at Norge i forbindelse med forhandlingene om nye økonomiske bidrag, må legge vekt på større innslag av norsk forvaltning og samarbeidsprosjekter med norske aktører innenfor prioriterte områder. Undersøkelsen viser at de bilaterale relasjonene i finansieringsperioden 2009–2014 blir bedre ivaretatt enn i foregående periode, ved at 23 norske aktører har inngått programsamarbeid med programoperatører i mottakerlandene. De norske programpartnerne skal blant annet bidra med kunnskapsutveksling og legge til rette for prosjektpartnerskap, der dette er naturlig. Riksrevisjonen mener det er positivt at de bilaterale relasjonene på programnivå er styrket.

Etter Riksrevisjonens vurdering ble imidlertid ikke den bilaterale innsatsen tilstrekkelig planlagt og kommunisert i startfasen av finansieringsperioden 2009–2014. Blant annet ble sentrale veiledningsdokumenter ferdigstilt på et sent tidspunkt. Dessuten har bruken av det bilaterale fondet på nasjonalt nivå vært begrenset. Dette har gjort det krevende å planlegge, bygge nettverk og legge til rette for bilaterale aktiviteter. Det er også eksempler på ulik forståelse hos programoperatørene og programpartnerne av hva programarbeidet skal innebære. Etter Riksrevisjonens vurdering har dette gitt utfordringer for arbeidet med å styrke de bilaterale relasjonene mellom Norge og mottakerlandene.

Undersøkelsen viser at EØS-midlene i perioden 2004–2009 har hatt betydning for å etablere partnerskap mellom aktører i Norge og aktører i mottakerlandene. Norske partnere har imidlertid i varierende grad deltatt i planleggingen og gjennomføringen av prosjektene. Initiativet til å etablere partnerskap ble i stor grad overlatt til mottakerlandene. Knapp tid til å finne en egnet partner, et begrenset antall relevante partnere i Norge og et høyt norsk kostnadsnivå gjorde det krevende å etablere partnerskap. Det har dessuten vist seg utfordrende å fortsette samarbeidet etter at prosjektet er avsluttet. En bedre planlegging og innretning av det bilaterale arbeidet fra norsk side i finansieringsordningen 2004–2009 kunne, etter Riksrevisjonens vurdering, i større grad ha bidratt til å styrke norske partneres deltakelse i prosjektene.

I finansieringsperioden 2009–2014 skal det fortsatt legges til rette for at norske aktører skal inngå prosjektpartnerskap med aktører i mottakerlandene, der dette er naturlig. Undersøkelsen viser at noen av utfordringene med å etablere bilaterale relasjoner på prosjektnivå i forrige periode, også kan gjøre seg gjeldende i nåværende finansieringsperiode. Antallet aktuelle norske partnere er begrenset, og kostnadsnivået i Norge er vesentlig høyere enn i mottakerlandene. Mens kostnadene til norske programpartnere dekkes av giversiden, dekkes kostnadene til norsk prosjektpartners deltakelse av prosjektets midler. Disse kostnadene kan i noen tilfeller utgjøre en stor andel av prosjektmidlene, og dermed føre til at en mindre andel av prosjektets midler går direkte til mottakerlandet. En mulig konsekvens av dette kan være begrenset interesse for prosjektsamarbeid i mottakerlandene. Det er etter Riksrevisjonens oppfatning usikkert om Utenriksdepartementet har innrettet dekningen av kostnadene til norsk prosjektpartner slik at det i tilstrekkelig grad legges til rette for bilaterale prosjektpartnerskap.