Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken
grad den norskfinansierte delen av EØS-finansieringsordningene bidrar
til det overordnede målet om sosial og økonomisk utjevning i EØS-området.
Undersøkelsen omfatter planleggingen og gjennomføringen
av EØS-finansieringsordningene 2004–2009, samt planleggingen og
gjennomføringen av finansieringsordningene 2009–2014 fram til januar
2013. De siste prosjektene i EØS-finansieringsperioden 2004–2009
ble avsluttet i april 2012. EØS-finansieringsperioden 2009–2014
går fram til april 2016, med mulighet for ett års forlengelse.
Det overordnede målet med EØS-midlene er å bidra
til å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i EØS-området.
I tillegg er det for perioden 2009–2014 et overordnet mål å styrke
de bilaterale relasjonene mellom aktører i Norge og mottakerlandene.
I finansieringsperioden 2004–2009 var det en ambisjon å styrke det
bilaterale samarbeidet. Målet med midlene er også å bidra til å
styrke de nye EU-medlemslandenes evne til fullt ut å delta i det
indre marked. EØS-midlene skal være med og understøtte positive
utviklingstrekk i mottakerlandene og styrke kontakten med Norge.
EØS-finansieringsordningene er delt i en norsk finansieringsordning
og en EØS-finansieringsordning. I EØS-finansieringsordningen inngår giverlandene
Island og Liechtenstein i tillegg til Norge. I finansieringsperioden
2004–2009 bidro Norge sammen med Island og Liechtenstein med 1,3
mrd. euro eller om lag 10 mrd. norske kroner, mens bidraget fra
de tre landene vil være 1,78 mrd. euro i perioden 2009–2014. Norges
andel av bidraget for begge finansieringsperiodene utgjør om lag
97 prosent.
EØS-midlene for perioden 2004–2009 ble fordelt
etter en prosjektbasert modell til utviklingsprosjekter og fond
i EUs tolv nyeste medlemsland, det vil si Polen, Ungarn, Litauen, Latvia,
Estland, Tsjekkia, Slovakia, Romania, Bulgaria, Slovenia, Kypros,
Malta, samt Spania, Portugal og Hellas. Myndighetene i mottakerlandene
var ansvarlig for at EØS-midlene nådde mottakere som hadde behov
for støtte, og for at prosjektene ble gjennomført. Det ble bevilget midler
til prosjekter innenfor innsatsområdene miljøvern og bærekraftig
utvikling, bevaring av europeisk kulturarv, utvikling av menneskelige ressurser,
helse og barn, akademisk forskning og stipend, Schengen og justissamarbeid,
regional utvikling og grensekryssende samarbeid og sivilt samfunn.
I finansieringsperioden 2009–2014 er det etablert
en programbasert forvaltningsmodell. Programoperatører i mottakerlandene
har det faglige ansvaret for programmet, og for å velge ut prosjekter
innenfor sitt område. Norske programpartnere skal samarbeide strategisk
og faglig med programoperatørene. I tillegg til å samarbeide om
programmene, skal det etableres prosjektsamarbeid mellom aktører
i Norge og i mottakerlandene. I perioden 2009–2014 finansieres følgende
innsatsområder: miljøvern og miljøforvaltning, klimatiltak og fornybar
energi, sivilt samfunn, helse, utsatte barn og unge, asyl og migrasjon,
lokal og regional utvikling, likestilling, kulturarv, forskning
og stipend, grønn næringsutvikling, fremme av anstendig arbeidsliv
og trepartssamarbeid, grensekryssende samarbeid og justis- og innenrikssaker.
Rapporten ble forelagt Utenriksdepartementet
i brev 7. mars 2013. Departementet har i brev 4. april gitt kommentarer
til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og
i Riksrevisjonens dokument.
EØS-finansieringsordningene
2009–2014 legger til rette for en mer konsentrert innsats enn finansieringsordningene
2004–2009.
Arbeidet med måling av resultater er styrket, men
det er fortsatt utfordrende å måle effekter og langsiktige virkninger
av innsatsen.
Programmodellen gir et nytt forvaltningsnivå
og bidrar til økte administrasjonskostnader.
Utfordringer knyttet til kvalitet og kapasitet
gir forsinkelser i arbeidet med programmer og prosjekter.
De bilaterale relasjonene er styrket, men
arbeidet er ikke tilstrekkelig planlagt og kommunisert.
Utenriksdepartementet har med bakgrunn i erfaringene
fra EØS-finansieringsordningene 2004–2009 gjort endringer i de nåværende
finansieringsordningene. Det er innført en programmodell med ulike
tematiske områder. Hvert programområde er definert med et formål
og forventede resultater. Hensikten er å sikre bedre målstyring
og en mer konsentrert innsats.
I finansieringsperioden 2004–2009 ble EØS-midlene
fordelt på 1 245 enkeltprosjekter og fond innenfor ti vidt definerte
sektorer i mottakerlandene. EØS-midlene i finansieringsperioden 2009–2014
er fordelt på ti sektorer, og det er totalt 147 programmer i de
15 mottakerlandene. Under hvert program skal prosjekter støttes.
Forutsetningene for måloppnåelse er dermed styrket i finansieringsordningene
2009–2014.
Det er etter Riksrevisjonens vurdering positivt
at programmodellen legger til rette for en mer konsentrert innsats
sammenlignet med forrige periode. Et høyt antall programmer i mottakerlandene
gir imidlertid risiko for svakere måloppnåelse på sektor- og landnivå
enn om innsatsen hadde vært fordelt på færre og større programmer.
Et høyt antall programmer kan dermed svekke målet om at EØS-midlene
skal bidra til sosial og økonomisk utjevning. Utenriksdepartementet
har et ansvar for å følge opp forvaltningen av EØS-midlene i mottakerlandene
for å redusere denne risikoen.
Det er i finansieringsperioden 2009–2014 innført
et nytt system for resultatbasert styring for å informere om effektene
som EØS-midlene oppnår i prosjektene, i programmene og på nasjonalt
nivå. Dette arbeidet er gjennomført sammen med et mer helhetlig
system for risikostyring.
Giverlandene er ansvarlig for å godkjenne programmene,
herunder indikatorene. Undersøkelsen viser at indikatorene i programmene
gir informasjon om omfanget av innsatsen, men de angir i mindre
grad effekter og virkninger av innsatsen. Flere aktører, blant annet
Financial Mechanism Office (FMO), peker på at kompetansen og i noen
grad motivasjonen for resultatbasert styring, og utarbeiding av
indikatorer, varierer i mottakerlandene. Dette kan føre til at datakvaliteten
blir svekket.
Undersøkelsen viser at prosjektene i perioden 2004–2009
i stor grad leverte de planlagte produktene. Det finnes også eksempler
på at det oppnås effekter på lokalt nivå. Det var imidlertid en
uklar sammenheng mellom mål, målgrupper og indikatorer i prosjektene.
Indikatorene var ikke innrettet mot å måle effektene av innsatsen, verken
i prosjektene, i sektorene eller på nasjonalt nivå. Riksrevisjonen
mener en mer resultatorientert tilnærming i finansieringsperioden 2004–2009
i større grad ville ha gitt kunnskap om EØS-midlene har bidratt
til å oppnå effekter og langsiktige virkninger.
Riksrevisjonen mener det er positivt at Utenriksdepartementet
i perioden 2009–2014 har styrket arbeidet med å måle effekter sammenlignet
med forrige periode. Det er imidlertid usikkert i hvilken grad rapporteringen
av innsatsen vil gi forbedret informasjon om effekter og langsiktige virkninger,
og i hvilken grad det kan dokumenteres at de norske EØS-midlene
bidrar til sosial og økonomisk utjevning.
Den programbaserte modellen skal bidra til å styrke
forvaltningen av EØS-midlene og føre til høyere måloppnåelse. Programmodellen
gir et nytt forvaltningsnivå i mottakerlandene med programoperatører
og programpartnere. Programoperatørene har ansvar for å forvalte
programmene, og for å beslutte hvilke prosjekter som skal støttes.
Det høye antallet programoperatører og manglende kapasitet og kompetanse hos
enkelte operatører er i denne sammenheng en utfordring. Det har
vist seg at informasjonsdeling og kommunikasjon er mer krevende
enn under EØS-ordningene 2004–2009.
Norge har som mål å sikre en forsvarlig administrasjon
av finansieringsordningene, men samtidig sikre at en størst mulig
andel av midlene går til prosjektene i mottakerlandene. Kostnadene
til administrasjon har økt i inneværende periode. En vesentlig del
av dette skyldes det nye forvaltningsnivået. I tillegg kommer kostnadene
knyttet til norske programpartneres arbeid. EØS-midlene har økt
med 37 prosent fra perioden 2004–2009 til perioden 2009–2014. Kostnadene til
administrasjon av midlene forventes å øke med 76 prosent, og kostnadene
til faglig assistanse anslås å øke med 62 prosent.
Selv om programmodellen gir økte administrasjonskostnader,
framhever Utenriksdepartementet at modellen styrker forutsetningene
for kontroll og oppfølging. Riksrevisjonen mener at en kompleks
forvaltningsmodell med mange aktører forutsetter en aktiv oppfølging
fra Utenriksdepartementet og FMO for å sikre god målstyring og effektivitet.
Regelverket for økonomistyring i staten forutsetter
at midlene som er tildelt over det norske statsbudsjettet, brukes
målrettet og effektivt. Undersøkelsen viser at implementeringen
av programmene i finansieringsordningene 2009–2014 er forsinket
på grunn av kapasitetsutfordringer hos FMO og dårlig kvalitet på
enkelte av programforslagene fra mottakerlandene. Tilstrekkelig
tid til implementering er nødvendig for å sikre god kvalitet i prosjektene.
Det er etter Riksrevisjonens oppfatning positivt at programforslagene
blir kvalitetssikret, men samtidig er det en risiko for at implementeringsperioden
blir for kort. Undersøkelsen viser at dette skaper bekymring i mottakerlandene
og gir risiko for lavere kvalitet i programmene.
Undersøkelsen viser at forsinkelser i forrige
periode fikk negative konsekvenser for framdriften. I noen prosjekter
måtte planer legges om, og tiden til å implementere prosjektene
ble kortere enn planlagt. Forsinkelsene skyldtes at forvaltningen
av EØS-midlene 2004–2009 i stor grad var preget av dobbeltarbeid
på giver- og mottakersiden, et rigid regelverk og lang saksbehandlingstid.
Riksrevisjonen mener det er positivt at det i perioden 2004–2009
ble etablert et system for å understøtte en forsvarlig bruk av midlene, men
at det er uheldig at en rigid forvaltning på giver- og mottakersiden
fikk negative konsekvenser for mange prosjekter.
Utenrikskomiteen har ved flere anledninger gitt uttrykk
for hvor viktig det er at myndighetene legger til rette for at norske
aktører kan utvikle og styrke de bilaterale forbindelsene mellom Norge
og mottakerlandene. Komiteen har også framhevet at Norge i forbindelse
med forhandlingene om nye økonomiske bidrag, må legge vekt på større
innslag av norsk forvaltning og samarbeidsprosjekter med norske
aktører innenfor prioriterte områder. Undersøkelsen viser at de bilaterale
relasjonene i finansieringsperioden 2009–2014 blir bedre ivaretatt
enn i foregående periode, ved at 23 norske aktører har inngått programsamarbeid
med programoperatører i mottakerlandene. De norske programpartnerne
skal blant annet bidra med kunnskapsutveksling og legge til rette
for prosjektpartnerskap, der dette er naturlig. Riksrevisjonen mener
det er positivt at de bilaterale relasjonene på programnivå er styrket.
Etter Riksrevisjonens vurdering ble imidlertid ikke
den bilaterale innsatsen tilstrekkelig planlagt og kommunisert i
startfasen av finansieringsperioden 2009–2014. Blant annet ble sentrale veiledningsdokumenter
ferdigstilt på et sent tidspunkt. Dessuten har bruken av det bilaterale fondet
på nasjonalt nivå vært begrenset. Dette har gjort det krevende å
planlegge, bygge nettverk og legge til rette for bilaterale aktiviteter. Det
er også eksempler på ulik forståelse hos programoperatørene og programpartnerne
av hva programarbeidet skal innebære. Etter Riksrevisjonens vurdering
har dette gitt utfordringer for arbeidet med å styrke de bilaterale
relasjonene mellom Norge og mottakerlandene.
Undersøkelsen viser at EØS-midlene i perioden 2004–2009
har hatt betydning for å etablere partnerskap mellom aktører i Norge
og aktører i mottakerlandene. Norske partnere har imidlertid i varierende
grad deltatt i planleggingen og gjennomføringen av prosjektene.
Initiativet til å etablere partnerskap ble i stor grad overlatt
til mottakerlandene. Knapp tid til å finne en egnet partner, et
begrenset antall relevante partnere i Norge og et høyt norsk kostnadsnivå
gjorde det krevende å etablere partnerskap. Det har dessuten vist
seg utfordrende å fortsette samarbeidet etter at prosjektet er avsluttet.
En bedre planlegging og innretning av det bilaterale arbeidet fra norsk
side i finansieringsordningen 2004–2009 kunne, etter Riksrevisjonens
vurdering, i større grad ha bidratt til å styrke norske partneres
deltakelse i prosjektene.
I finansieringsperioden 2009–2014 skal det fortsatt
legges til rette for at norske aktører skal inngå prosjektpartnerskap
med aktører i mottakerlandene, der dette er naturlig. Undersøkelsen viser
at noen av utfordringene med å etablere bilaterale relasjoner på
prosjektnivå i forrige periode, også kan gjøre seg gjeldende i nåværende finansieringsperiode.
Antallet aktuelle norske partnere er begrenset, og kostnadsnivået
i Norge er vesentlig høyere enn i mottakerlandene. Mens kostnadene
til norske programpartnere dekkes av giversiden, dekkes kostnadene
til norsk prosjektpartners deltakelse av prosjektets midler. Disse
kostnadene kan i noen tilfeller utgjøre en stor andel av prosjektmidlene,
og dermed føre til at en mindre andel av prosjektets midler går
direkte til mottakerlandet. En mulig konsekvens av dette kan være
begrenset interesse for prosjektsamarbeid i mottakerlandene. Det
er etter Riksrevisjonens oppfatning usikkert om Utenriksdepartementet
har innrettet dekningen av kostnadene til norsk prosjektpartner
slik at det i tilstrekkelig grad legges til rette for bilaterale
prosjektpartnerskap.
Riksrevisjonen anbefaler at Utenriksdepartementet
vurderer å styrke
det pågående arbeidet med resultatbasert styring av EØS-midlene
2009–2014, for at det i større grad kan rapporteres på effekter og
langsiktige virkninger av programmer og prosjekter
følger opp bruken av midler til administrasjon
og faglig assistanse på en måte som sikrer at en størst mulig del
av midlene går til programmer og prosjekter i mottakerlandene
i samarbeid med FMO, følger opp den komplekse
forvaltningsmodellen med mange aktører, for å ivareta kontrollbehov
og sikre god resultatoppnåelse
Statsråden opplyser at Utenriksdepartementet ønsker
å bruke Riksrevisjonens undersøkelse av de norske EØS-midlene aktivt,
både til forbedring av nåværende ordninger og for innretning av
eventuelle framtidige ordninger. Departementet har med tilfredshet
merket seg at Riksrevisjonen konkluderer med at EØS-midlene for perioden
2009–2014 legger til rette for en mer konsentrert og målrettet innsats
enn tidligere, og at funnene i rapporten støtter opp om de endringene
departementet har tatt initiativ til.
Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om
å styrke det pågående arbeidet med resultatbasert styring, understreker
statsråden at dette arbeidet har vært prioritert i utformingen av
EØS-midlene for inneværende periode. Utenriksdepartementet og EØS-midlenes
sekretariat i Brussel følger opp programmene i mottakerlandene tett,
blant annet gjennom styringsdialog med landene, rapportering og
evalueringer, egne revisjoner, løpende risikostyring, jevnlig dialog
med programoperatører og feltbesøk.
Statsråden peker på at det er krevende å måle
effektene av EØS-midlene isolert fra andre bidrag og faktorer. EØS-midlenes
mål om å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i EØS-området
sammenfaller med målene for EUs strukturfond, men tilsvarer mindre
enn én prosent av dette. Statsråden peker på at eksterne rammebetingelser
som den økonomiske krisen i Europa har hatt betydning for begge
finansieringsperiodene. En fullstendig vurdering av bærekraft må gjøres
i et bredere perspektiv.
Når det gjelder økte administrasjonskostnader, viser
statsråden til at den nye forvaltningsstrukturen er dimensjonert
for å ivareta det bilaterale målet som er nedfelt i avtalen for
inneværende periode. Programmodellen forventes også å styrke resultatoppnåelsen
og kapasiteten for kontroll og resultat- og risikostyring. Statsråden mener,
i lys av dette, at økningen i kostnadene for administrasjon og faglig
assistanse ikke framstår som urimelig høye. Det framheves videre
at kostnadssiden vil bli fulgt nøye opp, og det vil bli kontinuerlig
arbeidet for å gjøre den nye programmodellen så kostnadseffektiv
som mulig.
Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at forvaltningsmodellen
av EØS-midlene er omfattende og noe kompleks, men oppfatter den likevel
som hensiktsmessig. Det har høy prioritet for departementet å følge
opp implementeringen av modellen i alle ledd.
Statsråden viser til at det er riktig at oppstarten av
programmer er forsinket, blant annet på grunn av tidkrevende planlegging
og vurdering. For departementet har det ikke vært overraskende at innkjøringen
av den nye programmodellen har vært en læringsprosess, hvor forståelse
av roller, nye prosedyrer og etablering av en felles forståelse
av resultatbasert styring vil trenge tid. Siden EØS-midlene omfatter
15 relativt ulike land og en rekke nye samarbeidspartnere både på mottaker-
og giversiden, samt tre giverland, er dette en krevende prosess.
Avslutningsvis opplyser statsråden at arbeidet med
kvalitetssikring og resultatoppnåelse fortsatt vil gis høy prioritet
i departementets forvaltning av EØS-midlene. Riksrevisjonens anbefalinger
og undersøkelse vil bli brukt aktivt i dette arbeidet.
Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader
i saken.