Justis- og beredskapsdepartementet fremmer i proposisjonen
lovforslag om endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers
adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).
Det vises i proposisjonen til at klageinstansen
i utlendingssaker, Utlendingsnemnda (UNE), hvert år mottar og behandler
et stort antall anmodninger om omgjøring av endelige vedtak. De
færreste anmodninger fører til at vedtaket blir omgjort, og i mange
tilfeller er det helt åpenbart at anmodningen ikke kan føre frem.
Adgangen til omgjøring er nødvendig for å ivareta Norges folkerettslige
forpliktelser, og må opprettholdes. Saksbehandling av slike anmodninger
beslaglegger imidlertid altfor store ressurser slik situasjonen
er i dag. Det fremgår av proposisjonen at det derfor er ønskelig
både å effektivisere behandlingen og å redusere antallet anmodninger
som blir levert.
Regjeringen nedsatte 19. juni 2009 et utvalg med
mandat til å vurdere hvordan klagesaksbehandlingen i utlendingsforvaltningen
bør organiseres for best å ivareta hensynet til politisk styring,
rettssikkerhet, effektivitet og legitimitet. I mandatet ble utvalget
særskilt bedt om å se på:
«muligheten for å redusere dagens ressursbruk knyttet
til behandling av omgjøringsanmodninger, enten ved at slike saker
kan begrenses eller ved at de kan undergis en mer effektiv håndtering.»
Utvalget leverte NOU 2010:12 Ny klageordning for
utlendingssaker, 29. november 2009. Denne har vært sendt på alminnelig
høring.
Det vises i proposisjonen til at departementet ikke
har ferdigstilt arbeidet med oppfølging av alle de temaer utvalget
drøfter, men ønsker å fremme en egen proposisjon om behandling av omgjøringsanmodninger.
Det vises i proposisjonen til at Utlendingsnemnda
er klageinstansen for vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet i
saker etter utlendingsloven og statsborgerloven. UNE er et politisk
uavhengig, domstolliknende organ, administrativt underlagt Justis-
og beredskapsdepartementet. Departementet kan ikke instruere om
lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelser i enkeltsaker, unntatt
i saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske
hensyn.
I UNE avgjøres saker i nemndmøte (ev. stornemndmøte),
av en nemndleder etter forberedelse av sekretariatet, eller av sekretariatet. Saker
som inneholder vesentlige tvilsspørsmål avgjøres av en nemnd bestående
av en nemndleder og to leke medlemmer. Saker som ikke inneholder
vesentlige tvilsspørsmål, kan avgjøres av en nemndleder eller av
sekretariatet. Sekretariatet har avgjørelsesmyndighet bare i kurante saker.
UNEs vedtak er endelige, men kan bringes inn for
domstolen på vanlig måte. I tillegg har UNE adgang til å omgjøre
egne vedtak så lenge det skjer til utlendingens fordel, jf. forvaltningsloven
§ 35.
UNE kan også ha en plikt til å vurdere omgjøringsanmodninger
for å sikre at ingen blir sendt til et område der han eller hun
kan bli utsatt for forfølgelse eller umenneskelig eller nedverdigende
behandling. Dette absolutte vernet mot utsendelse følger blant annet
av Norges internasjonale forpliktelser i EMK artikkel 3 og FNs flyktningkonvensjon
artikkel 33, og er lovfestet i utlendingsloven § 73.
Plikten til å vurdere nye opplysninger på utsendelsestidspunktet
er også slått fast i utlendingsloven § 90 siste ledd.
I tillegg har UNE plikt til å foreta en forsvarlig vurdering
av hensynet til barnets beste i alle saker som involverer barn.
Det vises i proposisjonen til at hvor langt
den folkerettslige plikten til å vurdere omgjøringsanmodninger ut
over dette strekker seg, ikke fullt ut er avklart. Høyesterett uttalte
følgende i avsnitt 88 i Rt. 2012 s. 1985:
«Men også utover asylsakene er det klart at Utlendingsnemnda
har plikt til å realitetsbehandle en begjæring om omgjøring dersom
det er reell risiko for menneskerettsbrudd. Dette følger av statens
plikt til å forhindre krenkelse av våre menneskerettslige forpliktelser.»
Det følger også forutsetningsvis av flere bestemmelser
både i utlendingsloven og utlendingsforskriften at UNE skal vurdere omgjøringsanmodninger
som gjelder spørsmålet om opphold på humanitært grunnlag.
UNE skal etter egne retningslinjer (IR 22. august 2011)
raskt ta stilling til om en omgjøringsanmodning inneholder nye opplysninger
av en slik art at det er nødvendig å gi utsatt iverksetting.
Uavhengig av om det gis utsatt iverksetting,
skal en anmodning om omgjøring realitetsbehandles med mindre den
avvises på grunn av formelle feil eller fordi utlendingen mangler
registrert bosted, jf. ovenfor.
Retningslinjene fastsetter videre at omgjøringsanmodninger
som avvises fra realitetsbehandling, skal prioriteres for besvarelse.
Omgjøringsanmodninger forekommer ikke bare i
asylsaker, men også i andre saker som behandles av UNE.
Den største andelen omgjøringsanmodninger gjelder
asylsaker. Av om lag 6 000 innkomne omgjøringsanmodninger i 2012
gjaldt om lag 4 400 asylsaker. Antallet har økt kraftig; de siste fire
årene er antallet innkomne omgjøringsanmodninger nesten doblet.
I 2012 utgjorde omgjøringsanmodningene om lag 46 pst. av realitetsbehandlede
saker på asylfeltet.
Bare en liten andel av omgjøringsanmodningene fører
til omgjøring (ca. 10 pst. i 2012). I de fleste tilfeller hvor vedtak
gjøres om, blir det innvilget oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.
I 2012 var imidlertid dette annerledes, fordi vedtakene ble omgjort
til beskyttelse for et høyt antall syriske borgere (80 saker). Det
samlede antallet omgjøringer var også betydelig høyere i 2012 enn
i tidligere år.
Når det gjelder omgjøringsanmodninger som åpenbart
ikke kan føre frem, vil UNEs fagkyndige sekretariat ofte ha vedtakskompetanse.
Da avgjør sekretariatet også anmodning om utsatt iverksetting.
I saker hvor sekretariatet ikke har beslutningsmyndighet,
treffes avgjørelse av nemndleder eller i nemndmøte (dersom saken
byr på vesentlige tvilsspørsmål). Sekretariatet har ikke vedtakskompetanse
i saker hvor barns tilknytning til Norge er et sentralt tema, jf.
utlendingsforskriften § 8-5.
UNE har i senere år justert praksis slik at
en stadig større andel av omgjøringsanmodningene avgjøres i sekretariatet.
Dette har ført til at slike saker behandles mer effektivt i dag
enn da Klagesaksutvalget avga sin innstilling.
I kapittel 4 i proposisjonen gis det en beskrivelse av
regelverk og praksis i andre land.
I kapittel 6 i proposisjonen gis det en beskrivelse av
høringsinstansenes syn.
Det vises i proposisjonen til at når det gjaldt omgjøringsanmodninger,
konstaterte utvalget innledningsvis i sine vurderinger at det er
sider ved dagens ordning som er helt nødvendige. Se proposisjonen.
Det vises i proposisjonen til at utvalget foreslår at
klageinstansen ikke skal kunne omgjøre sine egne vedtak, men at
det skal overlates til Utlendingsdirektoratet (UDI) å avgjøre om
saker skal gjenåpnes. Det skal settes som vilkår for gjenåpning
at det er fremlagt nye opplysninger eller bevis om faktiske forhold
som ikke tidligere har vært lagt frem eller vurdert, og som med sannsynlighetsovervekt
(mer enn femti pst. sannsynlighet) vil føre til omgjøring. Utvalgets flertall
foreslår også at omgjøringsanmodningene skal avvises dersom utlendingen
ikke har kjent oppholdssted.
Hvis en sak besluttes gjenopptatt, men avslås
etter ny realitetsbehandling i UDI, foreslår utvalget at dette nye
vedtaket skal kunne påklages til klageinstansen.
Utvalgets forslag har særlig sin bakgrunn i tvisteloven
§ 31-4 og i den svenske ordningen.
Det var ikke en del av mandatet å utrede muligheten
for domstolsbehandling av klager i saker etter utlendingsloven,
men utvalget kom likevel med relevante uttalelser. Se proposisjonen.
Det vises i proposisjonen til at dersom det
skal etableres en domstolsordning for utlendingssakene, må UDI få
en partsrolle. Utvalget drøftet muligheten for å gi UDI en partsrolle
i klageomgangen innenfor dagens ordning med en klagenemnd. Formålet
med en slik organisering ville blant annet være å bruke mindre ressurser
til å forberede klagesaksbehandlingen. I dag foretas denne forberedelsen
av Utlendingsnemndas sekretariat. Utvalget kom til at det er tungtveiende argumenter
mot å gi UDI en partsrolle.
Det vises i proposisjonen til at utvalget har foreslått
at UDI skal vurdere gjenåpning av saker hvor det fremmes omgjøringsanmodning,
og eventuelt behandle sakene i førsteinstans. Utvalget mener at
forslaget totalt sett vil føre til mindre ressursbruk.
Både UDI og UNE mener at utvalget tar feil når det
antar at det ikke vil kreve mer ressurser å behandle spørsmålet
om gjenopptakelse i UDI enn i UNE. UDI og UNE viser særlig til at
det er UNE som sist har behandlet saken, og som raskest og mest
effektivt kan vurdere om det er grunnlag for omgjøring.
Departementet peker i proposisjonen på at det
etter at utvalget leverte sin innstilling har skjedd en endring
i praksis, slik at en langt større andel av omgjøringsanmodningene
nå avgjøres i sekretariatet. I 2012 gjaldt dette 47 pst. av omgjøringsanmodningene
i asylsaker. Selv om UDI etter utvalgets forslag skal kunne nøye
seg med å avvise omgjøringsanmodninger som ikke gir grunnlag for
omgjøring, peker departementet på at det er tvilsomt om dette vil
kreve mindre ressursbruk. Som utvalget selv bemerker, bruker UNE
forholdsvis liten tid på det store flertallet av omgjøringsanmodningene.
Mange anmodninger gis en summarisk behandling, fulgt av et kort
og hovedsakelig standardisert svarbrev til klageren. Etter departementets
vurdering vil UDI vanskelig kunne foreta en like effektiv behandling.
Ettersom det kan ha gått lang tid siden UDI sist behandlet saken,
vil UDI måtte bruke tid på å sette seg inn i klageorganets vedtak,
vurderinger av fakta, begrunnelser mv. Det vil derfor også kunne
ta lengre tid å avklare spørsmålet om utsatt iverksetting. Som det
fremgår i avsnitt 7.5 i proposisjonen, mener dessuten departementet
at UNE selv kan forenkle behandlingen av omgjøringsanmodninger som
åpenbart ikke kan føre frem.
Det vises i proposisjonen til at det videre
er grunn til å merke seg at utvalgets forslag innebærer at det innføres
en ny toinstansbehandling i tilfellene hvor det besluttes å gjenåpne saken.
Selv om få saker ville bli underlagt slik toinstansbehandling, ville
utvalgets forslag medføre en betydelig økt ressursbruk i de aktuelle sakene.
Utvalget har i sin utredning vist til at det
i Sverige er Migrationsverket som tar stilling til om en sak skal
kunne gjenåpnes. UDI følger derimot ikke saken i klageomgangen slik
Migrationsverket gjør i Sverige, og ville derfor ha et annet utgangspunkt
for å vurdere en omgjøringsanmodning enn Migrationsverket.
Departementet er enig med UNE og UDI i at utvalgets
forslag mest sannsynlig vil medføre større ressursbruk enn i dag
og i at det åpenbart kan svekke tilliten til UNE som uavhengig klageorgan
dersom UDI skulle omgjøre UNEs vedtak.
Etter en helhetsvurdering har departementet kommet
til at det ikke er grunn til å følge opp forslaget om å legge behandlingen
av omgjøringsanmodninger til UDI.
Det vises i proposisjonen til at utvalget ikke
har drøftet om det bør innføres en høyere terskel for å få opphold
på grunnlag av en anmodning om omgjøring.
Departementet viser til at det fra 2005 til
2007 var en særskilt bestemmelse i utlendingsloven som begrenset
UNEs kompetanse til å omgjøre gyldige vedtak til gunst for utlendingen,
til tilfeller hvor utlendingen hadde beskyttelsesbehov eller hvor
det forelå «særlig sterke menneskelige hensyn». En del av begrunnelsen
for å oppheve bestemmelsen var at den ikke hadde ført til noen reduksjon
i antall omgjøringsanmodninger eller hatt særlig effekt på antallet
omgjøringer.
Departementet finner det ikke aktuelt å gjeninnføre
en regel om strengere vilkår for å få opphold i asylsaker på grunnlag
av en omgjøringsanmodning.
Det vises i proposisjonen til at i andre saker
enn asylsaker kan en høyere terskel for omgjøring trolig føre til
færre omgjøringsanmodninger eller en mer forenklet behandling. Dette
vil imidlertid kunne resultere i flere nye søknader (i stedet for omgjøringsanmodninger),
og dermed bare flytte ressursbruken fra UNE til UDI. Totalt sett
kan dette gi en mer ressurskrevende behandling i de sakene hvor
UNE i dag raskt kan konstatere om vilkårene for omgjøring er oppfylt.
Det vises i proposisjonen til at når det gjelder
utvalgets forslag om å avvise omgjøringsanmodninger fra utlendinger
som ikke har kjent oppholdssted, har UNE allerede inntatt i sine
retningslinjer at anmodningen som hovedregel skal avvises dersom
utlendingen ikke gir opplysninger om bostedsadresse. Realitetsbehandling
skal likevel kunne skje hvis anførslene er knyttet til barn. Det
fremgår også av UNEs retningslinjer at UNE kan ha plikt til å endre
tidligere vedtak selv om bostedet er ukjent, dersom det foreligger
behov for vern mot retur eller saksbehandlingsfeil av betydning.
Flere høringsinstanser er imot vilkåret om kjent oppholdssted, blant
annet ut fra et synspunkt om at det kan hindre mange lengeværende
fra å få saken behandlet på nytt. Det følger imidlertid av UNEs
retningslinjer at det er rom for en rekke unntak i praksis.
Departementet mener at det – med slike forbehold
som UNE har nedfelt i sine retningslinjer – bør kunne treffes beslutning
om å avvise en omgjøringsanmodning dersom utlendingen ikke har kjent
oppholdssted i Norge. Departementet foreslår derfor at dette gis
en uttrykkelig forankring i forskrift, og har foreslått en hjemmel
for slik forskriftsregulering i lovforslagets § 78 åttende ledd.
Departementet er kjent med at UNE i liten grad har
benyttet muligheten til å avvise omgjøringsanmodninger. UNE antar
likevel at det å forskriftsfeste avvisningsbestemmelser vil kunne ha
en viss effekt, blant annet slik at flere holder utlendingsmyndighetene
oppdatert om bosted.
Departementet understreker i proposisjonen at den
aktuelle forskriftsbestemmelsen må utformes som en adgang for UNE
til å avvise omgjøringsanmodninger dersom oppholdsstedet ikke er
kjent, og ikke som en regel om at anmodningene skal avvises.
Det vises i proposisjonen til at plikten til
å sikre at ingen sendes ut av landet i strid med Norges internasjonale
forpliktelser, innebærer at myndighetene må lese og vurdere omgjøringsanmodninger.
Dette er lagt til grunn i UNEs praksis, og ble også lagt til grunn
av Høyesterett i Rt. 2012 s. 1985.
Utlendingsloven og utlendingsforskriften har dessuten
regler som innebærer at endrede forhold eller nye opplysninger kan
gi grunnlag for å innvilge opphold på humanitært grunnlag. Utlendingsforskriften
§ 8-5 presiserer for eksempel at hensynet til barns tilknytning
skal tillegges særlig vekt, og § 8-7 slår fast at det kan innvilges oppholdstillatelse
på grunn av returhindringer som utlendingen ikke selv rår over.
Slike regler forutsetter at UNE må gjennomgå og vurdere omgjøringsanmodninger.
Utvalget har foreslått en egen avvisningshjemmel
for de tilfellene hvor det ikke er sannsynlighetsovervekt for at
vedtaket blir omgjort. Det vises i proposisjonen til at en bestemmelse
om å avvise visse omgjøringsanmodninger, har logisk sammenheng med
en ordning hvor man vurderer å gjenoppta behandlingen av saken i
en ny saksprosess. Dette er tilfellet etter utvalgets forslag om
å starte saksbehandlingen på nytt i UDI med ny klagemulighet til
UNE. Ordningen har likhetstrekk med ordninger i domstolene, hvor
man vurderer om en sak som er rettskraftig avgjort kan gjenopptas
for ny behandling. Det vises i denne sammenheng til tvisteloven
§ 31-4, som er omtalt i kapittel 5 i proposisjonen. En liknende
bestemmelse finnes også i straffeprosessloven § 391 nr. 3.
Det vises i proposisjonen til at når departementet foreslår
at det er UNE som skal avgjøre omgjøringsanmodninger, vil det imidlertid
bli misvisende å formulere dette som at man avviser omgjøringsanmodninger.
Det vises i proposisjonen til at det følger
av gjeldende regelverk og internasjonale forpliktelser at UNE må
gjennomgå og vurdere omgjøringsanmodninger.
En beslutning fra UNE om ikke å omgjøre er imidlertid
ikke et nytt enkeltvedtak etter forvaltningsloven. De krav til begrunnelse
mv. som etter forvaltningsloven § 25 gjelder for enkeltvedtak, har
derfor ikke direkte anvendelse for UNEs avgjørelser om å nekte omgjøring.
UNEs praksis er likevel at det som hovedregel gis en begrunnelse,
men det varierer hvor omfattende denne er. I saker som berører barn,
legges det vekt på å synliggjøre hvordan hensynet til barnets beste
er vektlagt, jf. også utlendingsforskriften § 17-1 a. I saker som
behandles i nemndmøte fordi de byr på vesentlige tvilsspørsmål,
treffes det vanlig begrunnede avgjørelser på samme måte som i klageomgangen.
I tilfeller hvor omgjøringsanmodningene inneholder
vesentlige nye opplysninger, eller det foreligger vesentlige nye
omstendigheter, er det gode grunner for at UNE bør videreføre en
praksis med begrunnede avgjørelser selv om en kommer til at det
ikke er grunn til å endre tidligere vedtak. Slike hensyn gjør seg
normalt ikke gjeldende i saker hvor omgjøringsanmodningen åpenbart
ikke kan føre frem.
Selv om sekretariatets avgjørelser om å avslå omgjøring
ofte har et hovedsakelig standardisert innhold, har de fleste avgjørelsene
også individuelt utformede avsnitt som refererer tidligere saksgang
i saken, gjengir hovedinnholdet i omgjøringsanmodningen og gir en
kortfattet begrunnelse for hvorfor vedtaket i saken ikke blir omgjort.
I proposisjonen vises to eksempler.
Selv om det meste av teksten i eksemplene i proposisjonen
er standardtekst, mener departementet at det med bakgrunn i det
høye antallet omgjøringsanmodninger, samlet sett kan være en god
del å spare på at besvarelsene forenkles ytterligere.
Departementet foreslår derfor at det gis en
uttrykkelig bestemmelse i utlendingsloven om at UNE i utgangspunktet
skal gi en ren standardbesvarelse, uten individualisert begrunnelse,
til de anmodningene som åpenbart ikke kan føre til omgjøring. Departementet
foreslår også at UNE ser på muligheten for å benytte funksjoner
i saksbehandlingssystemet som gjør at saksbehandlere så effektivt
som mulig kan utforme og ekspedere slike beslutninger.
Ettersom forvaltningsloven ikke fastsetter noen plikt
til å begrunne at en omgjøringsanmodning ikke tas til følge, er
det strengt tatt ikke nødvendig med en særskilt lovregulering. Departementet
mener likevel at lovgiver bør gi uttrykkelig tilslutning til en
praksis med standardbesvarelser uten individualisert begrunnelse
i de sakene hvor det er grunnlag for en slik praksis. Dette er viktig både
for å tydeliggjøre hjemmelsgrunnlaget, for å gi politisk legitimitet
til UNEs praksis og for å gi forpliktende føringer om å forenkle
saksbehandlingen.
Det vises i proposisjonen til at det samtidig
er viktig at regelverket ikke må gjøres mer rigid enn at UNE kan
velge å gi en begrunnelse dersom særlige grunner taler for det.
Det følger for eksempel av utlendingsforskriften § 17-1 a at det i
saker som berører barn, skal fremkomme hvilke vurderinger som har
vært foretatt av barnets situasjon, med mindre det anses unødvendig.
Dette prinsippet må legges til grunn også ved avgjørelse av omgjøringsanmodninger,
og kan innebære at det bør gis en begrunnelse i enkelte saker selv
om det åpenbart ikke er grunnlag for omgjøring. Departementet vil
også peke på at det i visse sammenhenger kan være viktig for forståelsen
av nemndas beslutning (både for utlendingen og for vedkommendes
representant/støttespillere) at det gis en begrunnelse.
Det vises i proposisjonen til at den nærmere
fastsettelse av hva som kan utgjøre «særlige grunner» hovedsakelig
må skje gjennom praksis eller forskrift.
Akademikerne i UNE har reist spørsmål om omgjøringsanmodninger
kan behandles av for eksempel tre nemndledere i fellesskap.
Departementet finner det klart at en slik ordning ville
være svært ressurskrevende sammenliknet med dagens praksis hvor
en vesentlig del av omgjøringsanmodningene avgjøres av sekretariatet
eller av en nemndleder, og har ikke foretatt noen videre utredning
av forslaget. Departementet har etter høringsrunden avklart med
UNE at UNE deler departementets vurdering på dette punkt.
Det vises i proposisjonen til at i motsetning
til i Sverige og Finland, har man ikke i norsk rett etablert en
ordning med forvaltningsdomstoler. Klagesaksutvalget bemerket at
det ville være behov for en mer generell og prinsipiell diskusjon om
etablering av forvaltningsdomstoler i Norge, før man eventuelt vurderer
spørsmålet nærmere på utlendingsfeltet.
Samtidig fremgår det at utvalget har lagt til grunn
at domstolsbehandling vil være langt mer kostnadskrevende enn dagens
klagebehandling i UNE. Departementet vil bemerke at kostnadene med
domstolsbehandling vil avhenge av hvor omfattende praksis man forutsetter
med personlig fremmøte og muntlig saksbehandling.
Samtidig synes det å være et vesentlig moment for
de organisasjonene mv. som ønsker domstolsbehandling, at man vil
ha større grad av personlig fremmøte. Organisasjonenes forventninger
forutsetter i så fall at det i en domstolsmodell skal benyttes vesentlig
mer ressurser enn i dag.
I tillegg vil saksbehandlingen i en domstol
med topartsprosess være mer omstendelig og ressurskrevende enn dagens
forvaltningsbehandling i UNE.
Det vises i proposisjonen til at en forutsetning for
at domstolsbehandling skal kunne gi en like god og reell rettssikkerhet
for utlendingen som dagens ordning, er at domstolen bygger opp en helt
annen kompetanse på blant annet asylpraksis og landinformasjon enn
i dag. Departementet viser til at UNEs asylavdeling er inndelt i
ulike landområdeseksjoner, med høy og spesialisert kompetanse på
behandling av asylsaker fra de respektive geografiske områdene.
At UNE er et spesialisert forvaltningsorgan, muliggjør også en langt
mer effektiv saksbehandling enn man i utgangspunktet kan forvente
ved domstolsbehandling.
Det pekes i proposisjonen på at sakene i dag
forberedes av nøytrale saksbehandlere i UNEs sekretariat før de
legges frem for beslutningstakerne (med mindre sekretariatet selv
har vedtakskompetanse). Ved domstolsbehandling ville det forberedende
fagorganet ha en partsrolle. Selv om utlendingen vil ha rettslig
bistand, finner departementet det sannsynlig at det i mange saker
ville være et skjevt styrkeforhold. Departementet deler utvalgets
bekymring for at sakene ofte vil bli dårligere opplyst gjennom en
partsprosess.
Klagesaksutvalget la til grunn at domstolsbehandling
i utgangspunktet anses som den beste sikring av rettssikkerhet og
legitimitet. På utlendingsfeltet er det imidlertid sterke argumenter for
å vurdere større grad av politisk styring, jf. utvalgets anbefaling
om at departementet bør få en videre instruksjonsadgang overfor
UNE enn i dag.
Ett av argumentene som har vært fremført for domstolsbehandling,
blant annet ved Stortingets behandling av Dokument 8:127 S (2011–2012) om
å begrense mulighetene for gjenopptakelse av utlendingssaker, er
en påstand om at domstolsbehandling vil kunne føre til færre omgjøringsanmodninger.
Departementet viser i denne sammenheng til de svar justis- og beredskapsministeren
ga ved stortingsbehandlingen av det aktuelle forslaget. Det sentrale
er at domstolsbehandling ikke vil avskjære muligheten til å levere
omgjøringsanmodninger, eller klageinstansens plikt til å vurdere
disse.
Det vises i proposisjonen til at dersom klageorganet
er en domstolsinstans, vil også behandlingen av omgjøringsanmodninger
kunne bli mer ressurskrevende enn i dag. Dette fordi det vil være
førsteinstansen som må ta stilling til omgjøringsspørsmålet, heller
enn instansen som sist tok stilling til saken. Det åpnes både i
finsk og svensk rett for toinstansbehandling av saker som tas opp
til ny vurdering.
I det videre arbeidet med oppfølgingen av NOU 2010:12,
hvor departementet skal vurdere Klagesaksutvalgets vurderinger og
anbefalinger knyttet til omfang av rettigheter, adgangen til nemndbehandling,
personlig fremmøte og muntlig saksbehandling mv., vil departementet
bygge på at UNE fortsatt skal være klageinstansen for utlendingssaker.
Det vises i proposisjonen til at UNE behandlet
i 2012 i overkant av 4 000 omgjøringsanmodninger i asylsaker. Det
må legges til grunn at det i et betydelig antall av disse sakene
åpenbart ikke var grunnlag for omgjøring, uten at det er mulig å
tallfeste dette presist. Med utgangspunkt i at nesten halvparten
av alle omgjøringsanmodninger avgjøres av sekretariatet, virker
det imidlertid som et rimelig anslag at i alle fall en fjerdedel
av omgjøringsanmodningene gjelder saker hvor det åpenbart ikke er
grunnlag for omgjøring. I antall ville dette i 2012 ha utgjort ca.
1 000 saker.
UNE gir allerede i dag kortfattede begrunnelser når
de finner at det åpenbart ikke er grunnlag for omgjøring. Likevel
utformes avgjørelsene ofte med et individualisert innhold som medfører
at det tar noe lengre tid å treffe avgjørelsene enn om innholdet
var fullt ut standardisert.
Det vises i proposisjonen til at hvis man ut
fra et utgangspunkt om at 25 pst. av sakene gjelder saker hvor det
åpenbart ikke er grunnlag for omgjøring, og legger til grunn at
20 pst. av avgjørelsene (ca. 800 saker i 2012) kan besvares med
et standardsvar, vil det kunne spares tid og ressurser som kan benyttes
til raskere behandling av de ordinære klagesakene.
En raskere og mer standardisert behandling av de
omgjøringsanmodningene som åpenbart ikke kan føre fram, vil også
kunne ha positiv betydning for returarbeidet. Dette fordi ubesvarte omgjøringsanmodninger
i en del tilfeller virker forsinkende på returprosessen, selv om
det ikke er gitt utsatt iverksettelse.