Hovedfunn

• Behov for å gjøre de overordnede styringssignalene tydeligere og å forbedre styringsverktøyene.

• Rutiner for tidlig avslag av saker kan utnyttes bedre.

• Økt saksbehandlingskapasitet bidrar positivt, men det har vært en økning i antall saker som ligger til behandling hos konsesjonsmyndighetene.

• Manglende avklaring av utredningskrav reduserer effektiviteten i saksbehandlingen.

• Konfliktreduserende tiltak kan utnyttes bedre.

• Manglende nettkapasitet forsinker saksbehandling og realisering av kraftkonsesjonene.

Riksrevisjonens merknader

Saksbehandlingstiden for vannkraft- og vindkraftsaker er fortsatt lang. Det er registrert at antall saker som har kommet til behandling, har vært økende fram til 2012. Over halvparten av sakene som er ferdigbehandlet, har ligget over et halvt år i kø før de har blitt sendt på høring av NVE og/eller behandlet i Olje- og energidepartementet.

Undersøkelsen viser flere faktorer som kan forklare den lange saksbehandlingstiden, blant annet overordnet styring, rutiner i saksbehandlingen, sentrale utredningskrav og tiltak for å redusere konfliktnivået. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det mulig å iverksette tiltak for å effektivisere saksbehandlingen.

Behov for å gjøre de overordnede styringssignalene tydeligere og å forbedre styringsverktøyene

Olje- og energidepartementet skal med sin styring og oppfølging legge til rette for forutsigbare og effektive konsesjonsprosesser.

Det er ikke avklart hvor mye ny fornybar energiproduksjon konsesjonsmyndighetene skal legge til rette for. Verken gjennom handlingsplaner eller andre styringsdokumenter er det konkretisert hvordan produksjonen av ny fornybar energi skal bidra til å sikre at fornybarmålet på 67,5 pst. innen 2020 blir nådd. I motsetning til energimyndighetene i Sverige, har Olje- og energidepartementet ikke konkretisert hvor stor andel av elsertifikatene – på i alt 26,4 TWh innen 2020 – som myndighetene skal legge til rette for gjennom nye konsesjoner i Norge. Det er heller ikke konkretisert hvilken type utbygging konsesjonsmyndighetene skal stimulere til i Norge.

Det framstår som lite forutsigbart for tiltakshavere, berørte aktører og andre myndighetsorganer hvordan fornybarmålene skal avveies mot andre samfunns- og miljøinteresser i konsesjonsbehandlingen. Uklarhetene gjelder særlig småkraft- og vindkraftutbyggingen i Norge, da verneplanene og samlet plan for vassdrag legger rammer for utbygging av stor vannkraft.

De nasjonale retningslinjene for småkraft og vindkraft beskriver hvordan ulike forhold skal utredes og beskrives i regionale planer og konsesjonssøknader, men gir ikke tydelige signaler om hvordan de skal vektlegges. Det er utarbeidet få regionale planer for vindkraft og småkraft. De som er utarbeidet, fungerer i liten grad som styringsverktøy for å avklare hvor vindkraft- og småkraftutbyggingen skal være, og hvordan utbyggingen skal avveies i forhold til andre interesser. Direktoratet for Naturforvaltning, Riksantikvaren, Reindriftsforvaltningen og Forsvaret utarbeider konfliktvurderinger for vindkraft, men konfliktvurderingene bidrar i begrenset grad til å avklare hvordan interesser skal avveies i hver enkelt sak. Olje- og energidepartementet behandlet få klager i perioden 2009–2011, noe som heller ikke bidro til prinsipielle avklaringer.

Manglende avklaring av hva som er ambisjonsnivået for fornybar energiproduksjon i Norge, og hvordan myndighetene skal legge til rette for å realisere dette, skaper rom for prinsipielle diskusjoner i hver enkelt konsesjonssak. Manglende avklaring av hvordan energibehov skal avveies mot andre samfunnsinteresser gir også et stort rom for vanskelige skjønnsvurderinger, noe som kan bidra til høyere konfliktnivå og større klageomfang. Manglende styringssignaler kan også føre til flere urealistiske konsesjonssaker, noe som kan oppta unødvendige ressurser hos tiltakshavere og i forvaltningen.

Manglende kunnskap om utbyggingenes konsekvenser for blant annet kulturminner, reindrift og biologisk mangfold øker kravet til utredninger og tilleggsutredninger som tiltakshaver skal gjennomføre. Det er imidlertid uenigheter om hva det er rimelig å kreve at tiltakshaver skal utrede. Det er gjort en innsats for å styrke denne kunnskapen gjennom forskning og undersøkelser, men det er fortsatt sentrale kunnskapshull. Riksrevisjonen understreker at målrettede tiltak for å styrke forskningen og kartleggingen, og å gjøre eksisterende kunnskap fra forskning og undersøkelser mer tilgjengelig, kan bidra til å effektivisere konsesjonsbehandlingen.

Olje- og energidepartementet peker på at det er i strid med prinsippene for elsertifikatmarkedet å definere hvor stor del av fornybarproduksjonen som skal realiseres i Norge. Dette er Riksrevisjonen enig i, men det er etter Riksrevisjonens vurdering både mulig og ønskelig å definere hvor mye fornybar energiproduksjon det skal legges til rette for, slik det er gjort i Sverige. Videre er det behov for å utvikle styringsverktøyene for å avklare bedre hvordan myndighetene kan legge til rette for å realisere disse fornybarmålene. Etter Riksrevisjonens vurdering er dette en forutsetning for å sikre effektive konsesjonsprosesser og samtidig ivareta energi- og miljøkomiteens forventning om at myndighetene skal legge til rette for at halvparten av kraftutbyggingen med elsertifikater skal realiseres i Norge.

Rutiner for tidlig avslag av saker kan utnyttes bedre

NVE har utarbeidet rutiner for intern prioritering i konsesjonsbehandlingen, og for tidlig avslag i småkraftsaker.

Ifølge NVE er det nå en større andel urealistiske søknader, noe som vil føre til at tilslagsprosenten vil bli lavere. Undersøkelsen viser imidlertid at et lite antall småkraftsøknader er avslått uten høring, men dette har bidratt til å redusere NVEs gjennomsnittlige saksbehandlingstid. På denne måten kan forvaltningen legge mer innsats i å ferdigbehandle realistiske konsesjonssøknader. NVE har i undersøkelsesperioden avslått bare to vindkraftsøknader uten høring. NVE har imidlertid ikke etablerte rutiner for tidlig avslag av det som anses som åpenbart urealistiske vindkraftsøknader. I stedet anmoder NVE tiltakshavere om å trekke urealistiske vindkraftprosjekter. Bare rundt 15 prosent av vindkraftsakene som har kommet til behandling, er trukket av tiltakshaver.

Etter Riksrevisjonens vurdering burde Olje- og energidepartementet ha fastsatt overordnede kriterier for å gjøre det tydeligere hva som skal ligge til grunn for å kunne gi tidlig avslag, for eksempel for søknader lokalisert til områder der det ikke er tilstrekkelig nettkapasitet og ikke planer om å utbedre dette, i verneområder og vernede vassdrag, i områder med viktige rødlisteforekomster eller i områder som er spesielt verdifulle for samisk reindrift. Dersom departementet bidrar med en slik klargjøring, kan det gi større tyngde til NVE når de gir slike signaler til tiltakshavere. Dette kan i neste omgang bidra til å redusere omfanget av urealistiske konsesjonssøknader. Det er samtidig mulig å effektivisere konsesjonsbehandlingen i NVE ved å bruke ordningen med tidlig avslag mer aktivt i småkraftsaker, og å avklare muligheten for tidlig avslag i vindkraftsaker.

Økt saksbehandlingskapasitet bidrar positivt, men det har vært en økning i antall saker som ligger til behandling hos konsesjonsmyndighetene

I takt med den økende saksmengden har NVE i perioden 2005 til 2012 mer enn fordoblet antall saksbehandlere til slike saker. Det er først i 2012 at den økte saksbehandlingskapasiteten i NVE har ført til flere behandlede saker. Samtidig som NVE har behandlet flere saker, har også Olje- og energidepartementet fått flere klagesaker og store vannkraftsaker til behandling. I 2010 og 2011 ble det behandlet ferdig svært få saker i departementet. I 2012 har imidlertid departementet hatt en sterk økning i antall ferdigbehandlede saker.

Departementet og NVE har ikke økt antall ferdigbehandlede saker i samme omfang som det økte tilfanget, noe som har ført til at køen av ubehandlede saker har vokst. Samtidig har den totale saksbehandlingstiden både i NVE og Olje- og energidepartementet økt. Per juni 2013 er 365 av 696 småkraftsaker i kø hos NVE. Det er samtidig 106 vindkraftsaker som ligger til behandling i NVE.

Riksrevisjonen bemerker at det har vært grunn til å forvente at elsertifikatordningen ville øke saksmengden. Det er positivt at det er iverksatt tiltak for å styrke NVEs saksbehandlingskapasitet. Departementet har imidlertid ikke styrket sin egen saksbehandlingskapasitet på området i tråd med det forventede behovet i denne perioden. Riksrevisjonen understreker at det er nødvendig å opprettholde tilstrekkelig saksbehandlingskapasitet for å kunne sluttbehandle konsesjonssaker som kan bli omfattet av sertifikatordningen innen konsesjonsmyndighetenes tidsfrist i 2017.

Vassdragsreguleringsloven medfører en omfattende saksbehandling, og sakene må vedtas av Kongen i statsråd. Det kan etter Riksrevisjonens vurdering være grunn til å vurdere mulighetene for en forenkling av saksbehandlingsprosessene for de minste vannkraftsakene med regulering.

Manglende avklaring av utredningskrav reduserer effektiviteten i saksbehandlingen

Konsesjoner blir gitt etter energiloven, vannressursloven og vassdragsreguleringsloven. Annet sektorlovverk stiller også krav til hva som skal utredes, og til hvordan andre sektorinteresser skal avveies i konsesjonsvedtakene. Dersom utredninger ikke er i tråd med fastsatte krav, kan det føre til tilleggsutredninger og påfølgende planendringer. Når det er uenighet om kunnskapsgrunnlaget, kan det også føre til klager og innsigelser.

Utredningskravene og konsesjonsprosessene er endret som følge av at det i 2009 ble iverksatt endringer i plan- og bygningsloven og innført en ny lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven). Undersøkelsen viser at de nasjonale retningslinjene for småkraft og vindkraft ikke er oppdatert i samsvar med de nye lovbestemmelsene.

Det mangler avklaring for en rekke utredningskrav etter plan- og bygningsloven, kulturminneloven, naturmangfoldloven og vanndirektivet:

• samlet belastning etter EUs direktiv om konsekvensutredning og naturmangfoldloven

• kunnskap om kulturminner som skal ligge til grunn for konsesjonsvedtaket

• konkretisering av utbyggingsløsningene, spesielt for vindkraftsaker

• beskrivelse og utredning av alternative utbyggingsløsninger for småkraft og vindkraft

Tydelig definerte og avklarte utredningskrav er nødvendige for å kunne sikre effektive og faglig forsvarlige konsesjonsprosesser. Uklarheter gjør det blant annet utfordrende å påse at meldinger, utredninger og konsesjonssøknader er i tråd med lovpålagte krav. Undersøkelsen viser at kvalitetssikringen i NVE kan være utilstrekkelig. Dette kan i sin tur føre til at det blir tidkrevende høringsrunder og krav om tilleggsutredninger.

Det gjenstår et viktig arbeid med å presisere hvordan utredningskravene skal håndteres i konsesjonsbehandlingen. De berørte departementene må etter Riksrevisjonens mening gi nødvendig prioritet til dette arbeidet.

Konfliktreduserende tiltak kan utnyttes bedre

ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter stiller krav om at myndighetene i konsesjonsprosessen skal konsultere samiske næringsutøvere og Sametinget om samiske hensyn. Det er imidlertid uenighet mellom Sametinget og NVE om praktiseringen av konsultasjonsavtalen, noe som har påvirket Sametingets bruk av dette virkemiddelet.

Offentlige aktører kan fremme innsigelse dersom et tiltak truer regionale eller nasjonale interesser. Det er uklart når fylkesmennene og fylkeskommunene skal fremme innsigelse, fraråde konsesjon eller klage om de mener en konsesjonssak er i strid med regionale eller nasjonale interesser. Det er derfor ulikt hvordan innsigelsesinstituttet blir praktisert for likeartede saker.

Konsultasjon og innsigelser er sentrale konfliktreduserende tiltak dersom det fører til enighet i enkeltsaker. Olje- og energidepartementet bør etter Riksrevisjonens vurdering avklare hvordan disse virkemidlene skal praktiseres for å være i samsvar med gjeldende regelverk og folkerettslige prinsipper.

En god og tidlig dialog mellom tiltakshaver, berørte aktører og offentlige myndigheter kan bidra til at utformingen av utbyggingsløsningene er mer realistiske. Videre kan tidlig dialog også bidra til at søknaden og utredningen bygger på tilgjengelig kunnskap og eventuell ny beslutningsrelevant kunnskap. Dette kan minimere behovet for planendringer og tilleggsutredninger. Undersøkelsen viser imidlertid at den tidlige dialogen kan være mangelfull. Konsesjonsmyndighetene bør, etter Riksrevisjonens vurdering, vurdere å innføre rutiner som sikrer god dialog med tiltakshaver, berørte aktører og kommunale, regionale og andre relevante offentlige aktører før arbeidet med utredninger og søknad starter. Det kan også være hensiktsmessig å stille krav om tidlig befaring dersom særskilte hensyn tilsier dette.

Manglende nettkapasitet forsinker saksbehandling og realisering av kraftkonsesjonene

Energi- og miljøkomiteen har uttrykt forventninger om at nett ikke skal forsinke konsesjonsprosesser og hindre realisering av konsesjoner. Manglende nettkapasitet har imidlertid bidratt til at konsesjonsprosesser tar lengre tid, og til at konsesjoner som er gitt ikke blir realisert. Det er i noen regioner et etterslep av utbygging av sentral- og regionalnett som er nødvendig for å ivareta forsyningssikkerhet for elektrisk kraft. NVE nedprioriterer saksbehandling av kraftkonsesjonssøknader i områder uten nettkapasitet, eller starter parallelle konsesjonsprosesser for nett og kraft. Dette innebærer at det tar lengre tid å ferdigbehandle konsesjonssøknader i slike områder.

Manglende strategier for kraftproduksjonen gjør det vanskelig å samordne satsingen med nettutviklingsplaner. Det vurderes derfor som positivt at NVE samordner konsesjonsbehandlingen av nett og kraftproduksjon, og at det er lagt til rette for økt utbygging av nettkapasitet.

Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Olje- og energidepartementet

• vurderer å utarbeide en helhetlig strategi som sikrer samordnet satsing på fornybar energiproduksjon og en effektiv bruk av styringsverktøy

• oppdaterer og bearbeider retningslinjene for vindkraft og småkraft for å gi omforente utredningskrav og tydelig metodikk for utredningene

• tar initiativ til å videreutvikle rutiner for å sikre effektive konsesjonsprosesser

• vurderer behovet for å styrke konfliktreduserende tiltak i konsesjonsprosessen

Departementets oppfølging

Statsråden understreker i brev til Riksrevisjonen at konsesjonsbehandling er tidkrevende, viser til at mye av tidsbruken skyldes lovpålagte krav til utredninger, høringer og øvrig saksbehandling, og at det er store interessemotsetninger som krever grundige demokratiske prosesser og politiske vurderinger. Innføringen av et felles elsertifikatmarked med Sverige har ført til en kraftig økning i antall søknader om nye energitiltak, og dette er møtt med en betydelig styrking av kapasiteten i konsesjonsbehandlingen.

Det vises til at regjeringen vil øke den fornybare produksjonen i Norge, og at det i den forbindelse skal vurderes hvordan konsesjonsbehandlingen kan effektiviseres for å redusere den samlede saksbehandlingstiden samtidig som samfunnshensyn ivaretas. Riksrevisjonens undersøkelse gir, ifølge statsråden, en bred vurdering av myndighetenes arbeid, og rapportens vurderinger og anbefaleringer peker på relevante spørsmål og mulige forbedringspotensial. Rapporten vil inngå i departementets arbeid med å effektivisere konsesjonsbehandlingen.

Norge og Sverige har et felles produksjonsmål på 26,4 TWh i 2020 gjennom elsertifikatordningen, uavhengig av i hvilket land produksjonen blir bygget. Statsråden viser til at Norge og Sverige er ansvarlige for å finansiere halvparten av produksjonen hver, og at det er en teknologinøytral, markedsbasert støtteordning som skal stimulere til utbygging av de mest lønnsomme prosjektene. Energimyndighetene gir konsesjoner og setter rammevilkår, mens investorene fatter beslutninger om hva som skal bygges. Departementet presiserer at det dreier seg om et felles produksjonsmål, og at Sverige ikke har noe eget måltall for hvor mye produksjon de skal legge til rette for gjennom nye konsesjoner.

Det vises til premisser for det felles markedet beskrevet i Innst. 379 L (2010–2011), blant annet at produksjonen blir påvirket av konsesjonspolitikken, tilgang på overføringsnett, utbyggingskostnader, kostnader ved nettilknytning og prisforventninger. Her heter det videre at utforming av den generelle energipolitikken som påvirker utbyggingstakten, vil være opp til det enkelte land.

Med utgangspunkt i det felles elsertifikatmarkedet har ikke departementet definert nærmere hvor mye fornybar energiproduksjon det skal legges til rette for i Norge, men statsråden framholder at utviklingen i konsesjonsbehandlingen følges kontinuerlig, og viser til at det blir en gjennomgang av elsertifikatordningen innen utgangen av 2015. Departementet har blant annet bedt NVE vurdere om det er tilstrekkelig tilgang på realiserbare prosjekter i Norge og Sverige for at produksjonsmålet for ordningen kan bli nådd.

Statsråden mener at det er gitt tilstrekkelige styringssignaler for hvordan det skal legges til rette for å nå målene, blant annet gjennom Meld. St. 14 (2011–2012) om utbygging av strømnettet, de årlige budsjettproposisjonene og særskilt i kapittel 9 i Prop. 1 S (2012–2013) om status for energipolitikken. Rapport fra energiutvalget (NOU 2012:9), og NVEs årlige tildelingsbrev.

Departementet viser til at det er et svært begrenset rettslig grunnlag for å avslå søknader på et tidlig stadium, dersom tiltakshaver ikke trekker meldingen eller søknaden. Det er bare søknader etter vannressursloven som kan avslås uten videre dersom vassdraget er vernet eller underlagt samlet planlegging; i saker etter energiloven og vassdragsreguleringsloven er det ikke tilsvarende hjemmel. Etter forvaltningsloven § 24 skal enkeltvedtak grunngis. En begrunnelse blir mangelfull uten en form for realitetsbehandling. Departementet ser det derfor ikke som hensiktsmessig å følge opp Riksrevisjonens anbefaling om å fastsette rutiner for tidlig avslag. Det krever ifølge statsråden i så fall at det først gjennomføres en lovendring og fastsettes objektive og ikke-diskriminerende kriterier for tidlig avslag. Departementet vil vurdere om det er hensiktsmessig å tydeliggjøre hvilke kriterier som skal legges til grunn for prioritering i konsesjonsbehandlingen, ut over de signalene NVE allerede har gitt.

Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at det er nødvendig å opprettholde tilstrekkelig saksbehandlingskapasitet for å kunne sluttbehandle konsesjonssaker som kan bli omfattet av elsertifikatordningen innen konsesjonsmyndighetenes tidsfrist i 2017. Det konstateres også at større prosjekter forventes å trenge konsesjon innen utløpet av 2016 for å rekke fristen i 2020.

Riksrevisjonen anbefaler at departementet vurderer mulighetene for å forenkle saksbehandlingsprosessene for de minste vannkraftsakene med regulering. Departementet er i gang med å se på konsekvensene av å delegere myndighet til NVE for slike saker, og hvilke endringer som eventuelt må gjøres i vassdragsreguleringsloven.

Undersøkelsen påpeker manglende avklaring av utredningskrav etter plan- og bygningsloven, kulturminneloven, naturmangfoldloven og vanndirektivet. Departementet vil vurdere om NVE bør stille enda mer detaljerte utredningskrav, og se på hva som kan gjøres for bedre veiledning og forslag til metoder for hvordan temaene skal utredes.

Når det gjelder konsultasjoner, viser statsråden til det pågående arbeidet med oppfølging av Samerettsutvalg II, med forslag til en egen lov om konsultasjon og saksbehandling. Erfaringene og praktiseringen av konsultasjoner i energisaker vil bli gjennomgått i lys av dette arbeidet for å komme fram til omforente løsninger som både ivaretar folkerettslige krav til konsultasjon og ønsket om effektive prosesser.

Departementet vil sørge for at rutinene som foreligger for innsigelser skal gjøres bedre kjent og følges.

Statsråden støtter forslaget om tidlig dialog, og viser til at dette til en viss grad kan bidra til å forhindre at konflikter oppstår. Det er ifølge departementet ikke energimyndighetenes oppgave å stille krav til dialog mellom ulike private parter, men det bør legges til rette for slik dialog i veiledere og retningslinjer.

Når det gjelder behovet for samordning av nettkapasitet og kraftutbygging, viser departementet til at det blir gjort grundige vurderinger av hva som antas å komme av ny produksjon i de regionale kraftsystemutredningene, og at dette danner grunnlaget for nettselskapenes planer for utvikling av nett.

Statsråden understreker at tiltak som er gjennomført de siste årene for å effektivisere konsesjonsbehandlingen, allerede har gitt resultater, og viser til at det har vært en økning i endelige tillatelser fra i alt 1,3 TWh i 2010 til 4,8 TWh per 1. oktober 2013.

Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen er positiv til at statsråden arbeider med å effektivisere konsesjonsbehandlingen av fornybar energi. Dette er viktig for å redusere ressursbruken i forvaltningen og hos andre aktører, og for å følge opp Stortingets forventning om å legge til rette for at halvparten av konsesjonene i elsertifikatmarkedet kan realiseres i Norge, jf. Innst. 379 L (2010–2011).

Riksrevisjonen merker seg at departementet vil vurdere tiltak som kan gjøre utredningskravene klarere. Det er etter Riksrevisjonens vurdering viktig at kravene blir omforente og i samsvar med gjeldende lovverk. Dette kan skape bedre forutsigbarhet og likebehandling.

Riksrevisjonen merker seg også at statsråden vil følge utviklingen i konsesjonsbehandlingen og legge til rette for at produksjonsmålet for elsertifikatordningen kan bli nådd. Sammen med tiltak som kan redusere konflikter om kraftprosjekter, kan dette bidra til at det oppnås mer effektive konsesjonsprosesser for fornybar energi.