I samsvar med lov 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets
ombudsmann for forvaltningen § 12, jf. Stortingets instruks om ombudsmannen 19. februar
1980 § 12, har ombudsmannen gitt melding til Stortinget om virksomheten
i 2013.
Som Stortingets tillitsmann er det ombudsmannens
oppgave å søke å sikre at det i den offentlige forvaltning «ikke
øves urett mot den enkelte borger», og bidra til at forvaltningen
«respekterer og sikrer menneskerettighetene», jf. sivilombudsmannsloven
§ 3. Det følger av sivilombudsmannsloven § 10 første ledd at ombudsmannen
kan «uttale sin mening om forhold som går inn under hans arbeidsområde».
Ombudsmannen kan påpeke at det er gjort feil i saksbehandlingen
eller rettsanvendelsen, og gi uttrykk for at en avgjørelse må regnes
som ugyldig eller klart urimelig eller klart i strid med god forvaltningspraksis.
Det aller meste av offentlig forvaltning er
omfattet av ombudsmannens mandat. Normalt er det individuelle forvaltningsavgjørelser
som er gjenstand for undersøkelser; ombudsmannen utøver ikke et
alminnelig tilsyn med forvaltningen. Ombudsmannen har imidlertid
adgang til å sette i verk undersøkelser av eget tiltak som kan omhandle
myndighetenes virksomhet mer generelt.
Ombudsmannen har også et videre siktemål i form
av en forebyggende funksjon. Gjennom sin behandling av enkeltsaker
kan ombudsmannen være advarende, holdnings- og praksisskapende. Institusjonens
relevans for borgerne og slagkraft overfor forvaltningen avhenger
særlig av å få løftet frem de prinsipielt viktige spørsmålene som
kan forhindre urett for mange. Dette innebærer bl.a. et fokus på
rettssikkerhet og generell forvaltningsrett.
Årsmeldingen tar utgangspunkt i årets statistikk og
publiserte saker. Kapittel II tar for seg statistiske opplysninger
om saksbehandlingen, og kapittel IV inneholder en oversikt over
saker av alminnelig interesse fra meldingsåret, jf. instruks for
Sivilombudsmannen § 12 annet ledd. Uttalelsene gjengis bare med
saksnummer og tittel. Alle uttalelser som er omtalt i årsmeldingen gjenfinnes
i fulltekst på ombudsmannens nettsider, Lovdata og Rettsdata, med
mindre det motsatte er presisert.
Antallet saker som blir klaget inn til ombudsmannen
har vært noenlunde stabilt de siste årene, med 2 987 registrerte
saker i 2013. Mottatte klagesaker representerer langt den største
andelen av saker, men dette antallet gir ikke et fullgodt bilde
av den reelle arbeidsbyrden. Det er de realitetsbehandlede sakene
som krever størst innsats, og disse varierer betydelig i omfang
og vanskelighetsgrad. Ombudsmannen har også anledning til å ta opp
saker av eget tiltak, jf. sivilombudsmannsloven § 5. I 2013 ble
45 slike «eget tiltak» saker tatt opp.
Temaene som gis en mer prinsipiell omtale i 2013
er kommunenes saksbehandling, varsling og offentlig ansattes ytringsfrihet,
forvaltningens saksbehandlingstid og oppfølging av ombudsmannens
uttalelser.
Stortinget samtykket 14. mai 2013 til at Norge skulle
slutte seg til tilleggsprotokollen til FNs torturkonvensjon, the
Optional Protocol to the Convention against Torture, forkortet OPCAT. Dette
innebar samtidig en forpliktelse til å etablere en ny ordning med
regelmessige besøk fra et uavhengig nasjonalt organ til fengsler,
politiarrester, psykiatriske institusjoner og andre steder hvor
mennesker er frihetsberøvet. Stortinget vedtok 21. juni 2013 at
ombudsmannen skulle ha ansvaret for denne besøksordningen, også
kalt nasjonal forebyggende mekanisme (NFM).
Protokollen stiller krav om at det skal gjennomføres
regelmessige besøk. På sikt vil det gjennomføres rundt 40 besøk
i året fordelt over hele landet. Som NFM skal ombudsmannen innhente informasjon
om situasjonen for de frihetsberøvede og utarbeide rapporter og
anbefalinger til myndighetene, herunder en årlig melding til Stortinget
og FNs underkomité for forebygging. Ansvarlig myndighet skal gjennomgå
anbefalingene fra NFM og innlede en dialog med ombudsmannen om mulige
gjennomføringstiltak.
Det har blitt opprettet en egen NFM-avdeling med
en leder og tre medarbeidere ved ombudsmannens kontor. Lederen og
avdelingens saksbehandlere ble tilsatt i slutten av 2013 og vil tiltre
i løpet av våren 2014. Ombudsmannen skal også etablere et rådgivende
utvalg som skal bidra med kompetanse, informasjon, råd og innspill
til arbeidet som NFM. Det vil bli lagt til rette for å sikre synergieffekter
mellom NFM-arbeidet og ombudsmannens øvrige arbeid med klager og
saker tatt opp av eget tiltak. En målsetting for arbeidet videre
vil være å forene NFM-avdelingens proaktive tilnærming med ombudsmannens
reaktive saksbehandling, og å gjøre dette på en måte som styrker
organisasjonen. Med de vedtatte endringene i sivilombudsmannsloven,
og tilføring av ressurser, vil ombudsmannen, slik ombudsmannen ser
det, være i stand til å ivareta NFM-mandatet og protokollens krav
på en god måte.
Stortinget har i forbindelse med behandlingen
av Innst. 287 S (2012–2013) og Innst. 10 S (2013–2014) oppfordret
ombudsmannen til å iverksette tiltak for å gjøre ombudsmannen bedre
kjent. Ombudsmannen har som følge av dette påbegynt arbeidet med
en ny kommunikasjonsstrategi.
Det er sentralt at ombudsmannens samfunnsoppdrag
blir forstått av de som kan dra nytte av ordningen. Her er det en
viss balansegang mellom, på den ene siden, å gjøre ombudsmannsordningen
allment kjent og oppfordre folk til å klage på urett og, på den
andre siden, å kommunisere til borgerne når det ikke kan klages
til ombudsmannen. Av de som klager i løpet av ett år, får nesten halvparten
beskjed om at de formelle vilkårene for å få klagen behandlet, ikke
er til stede. Et aktuelt tiltak for å redusere antallet klager som
må avvises er å sikre at forvaltningen gir best mulig informasjon
om ombudsmannen når en forvaltningssak ender med avslag. I en årrekke
har det eksempelvis vært vanlig at enkelte forvaltningsorganer legger
ved en standardblankett hvor det bl.a. informeres om ulike klageordninger, herunder
ombudsmannen. Inntrykket er at denne blanketten ikke lenger brukes
så mye. Det er heller ikke klart om en slik blankett er den mest
hensiktsmessige formen for orientering til potensielle klagere.
Det vil eksempelvis være uheldig dersom ombudsmannen oppfattes som en
alminnelig klageinstans for forvaltningsvedtak, fordi dette ikke
er ombudsmannens mandat. Det synes uansett å være rom for å forbedre
den informasjon som gis publikum i forbindelse med oversendelsen
av forvaltningsvedtak.
En klage til ombudsmannen er videre ment som en
enkel og nyttig måte å få enkelte forvaltningsrettslige sider av
en sak prøvet. I tråd med dette er det viktig at den enkelte kan
klage til ombudsmannen på egen hånd, uten å behøve advokat eller
annen sakkyndig hjelp. Ombudsmannens uttalelser og øvrige arbeid
skal også være lett tilgjengelige og utformet på en måte som gir mening
for borgerne, forvaltningen og Stortinget.
Prioriteter for 2013 har vært å bedre informasjonen
på ombudsmannens hjemmeside om uttalelser, høringsuttalelser, organisasjonsendringer
og andre nyheter. Media har i større grad enn tidligere blitt kontaktet
for å synliggjøre saker som har stor samfunnsinteresse, og saker
som kan være viktige for enkeltmennesket. Dette har gitt noe økt
mediedekning. Nytt av året er også at ombudsmannen har tatt i bruk
Twitter som kommunikasjonskanal. Andre kommunikasjonsmessige tiltak
ombudsmannen prioriterer, er å tydeliggjøre presentasjonen av tendenser
og analyse i årsmeldingen. Sammen med hjemmesiden utgjør årsmeldingen
en viktig del av ombudsmannens ansikt utad. Den endelige utformingen
av kommunikasjonsstrategien vil skje i samråd med ny ombudsmann.
I 2013 kom det inn 2 942 saker til ombudsmannens
kontor. I tillegg ble 45 saker tatt opp av eget tiltak. Etter en
periode med betydelig økning gjennom flere år har antall nye saker
ligget stabilt på ca. 3 000 per år i perioden 2010–2013, med en
liten nedgang i 2013 sammenlignet med foregående år. Det har vært
en økning i antall saker tatt opp av eget tiltak fra 35 saker i
2012 til 45 saker i 2013.
Statistikken for 2013 viser 3076 avsluttede
saker. I takt med at antallet klagesaker økte var det i flere år
også en økning i saksbeholdningen. Denne trenden ble imidlertid
snudd i 2012, hvor det var en nedgang i antall uavsluttede saker
fra 536 saker i 2011 til 419 saker i 2012. Saksbeholdningen har
gått ytterligere ned i 2013, og antall uavsluttede saker ved årets
slutt var 329. Dette er en reduksjon på ca. 21 prosent fra 2012 og
ca. 39 prosent fra 2011, noe som er positivt.
I 2013 er det registrert 1 722 generelle telefonforespørsler.
Dette er noe høyere enn i 2012, da det ble registrert 1 575 generelle
forespørsler. Antall registrerte telefonforespørsler har de siste
årene ligget mellom 1 500 og 2 000.
Det ble begjært innsyn i 1 208 dokumenter hos ombudsmannen
i 2013. Det er nesten en halvering sammenlignet med 2012, da det
ble begjært innsyn i 2 383 dokumenter. Ombudsmannen ga fullt innsyn
i 959 dokumenter, delvis innsyn i 65 dokumenter og nektet innsyn
i 184 dokumenter. Avslagene gjelder i hovedsak dokumenter med taushetsbelagt
informasjon. Ombudsmannen gir ikke innsyn i dokumenter som er innhentet
fra forvaltningen. Variasjonen i antallet telefonforespørsler og
innsynsbegjæringer påvirkes i en viss grad av enkeltpersonene.
Tiden det tar å behandle sakene hos ombudsmannen
varierer etter hva saken gjelder, hvor omfattende den er, og hva
slags undersøkelser som er nødvendige for å få saken tilstrekkelig opplyst.
I 2013 var det en nedgang i saksbehandlingstiden for saker som ble
avsluttet etter å ha vært tatt opp med forvaltningen, etter at det hadde
vært en svak økning i behandlingstiden i 2012.
Gjennomsnittlig saksbehandlingstid
ved ombudsmannens kontor
| 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 |
Avviste saker | 18 dager | 15 dager | 17 dager | 16 dager | 14 dager |
Saker avsluttet uten å ha vært tatt opp med
forvaltningen | 41 dager | 39 dager | 47 dager | 46 dager | 36 dager |
Saker avsluttet etter å ha vært tatt opp med
forvaltningen | 197 dager | 170 dager | 183 dager | 210 dager | 189 dager |
Det er viktig at ombudsmannen kan avslutte
saker innen rimelig tid. Som et tiltak for å redusere saksbehandlingstiden
ble det i 2013 innført enkelte prioriteringskriterier for saksavviklingen. Dette
er nærmere omtalt kapittel I pkt. 7 i årsmeldingen. Ombudsmannen
har som mål å effektivisere saksbehandlingen i enda større grad de
neste årene. Ut fra hensynet til en riktig behandling av den enkelte
klagerens sak er det imidlertid begrenset hvor mye slik effektivisering som
er forsvarlig. Både hensynet til kontradiksjon og hensynet til at
saken skal bli best mulig opplyst gjør at saksbehandlingstiden for
saker som har vært tatt opp med forvaltningen, kan bli lang. Tilliten
til ombudsmannsordningen tilsier at sakene må behandles med tilstrekkelig
grundighet.
Utfallet av sakene som behandles hos ombudsmannen
kan deles i to hovedkategorier: avviste og realitetsbehandlede saker.
I 2013 ble 51 prosent av henvendelsene til ombudsmannen avvist og
49 prosent realitetsbehandlet. Denne fordelingen har vært relativt
stabil gjennom flere år.
Som realitetsbehandlet regnes alle saker hvor ombudsmannen
ikke har funnet at det foreligger en avvisningsgrunn, eksempelvis
fordi klageren ikke har uttømt klagemulighetene i forvaltningen
eller fordi klagen faller utenfor ombudsmannens arbeidsområde. Generelle
forespørsler uten tilknytning til en klagesak og henvendelser sendt hit
til orientering regnes også som avviste saker. Saker som har blitt
ordnet for klageren, f.eks. etter en telefonhenvendelse til forvaltningsorganet,
regnes derimot som realitetsbehandlet. En sak regnes videre som
realitetsbehandlet når ombudsmannen har gjort en foreløpig undersøkelse av
om det foreligger «tilstrekkelig grunn» til å behandle klagen, jf.
sivilombudsmannsloven § 6 fjerde ledd, selv om saken avsluttes uten nærmere
undersøkelser. I slike saker blir det bare i begrenset grad tatt
stilling til realiteten i den forvaltningssaken det er klaget på.
Når det gjelder forholdet mellom de avviste
og realitetsbehandlede saker i 2013 sammenlignet med 2012, har det
vært en oppgang i antall avviste saker, og en nedgang i antall realitetsbehandlede
saker. Samtidig har antallet saker som er avsluttet med kritikk
eller henstilling om å se på saken på nytt vært stabilt.
Den vanligste avvisningsgrunnen er at saken fortsatt
er til behandling i forvaltningen. 62 prosent av sakene endte uten
kritikk, mens henholdsvis 12 prosent og 26 prosent endte med kritikk
eller ble ordnet etter at ombudsmannen henvendte seg til forvaltningsorganet.
De fleste sakene som endte med kritikk gjaldt selve avgjørelsen,
dvs. avgjørelsens materielle innhold.
De fleste klagene (75,5 prosent) gjaldt statlige forvaltningsorganer.
Omtrent en fjerdedel av disse var klager på fylkesmennene. Klagene
på den kommunale forvaltningen utgjorde 18,8 prosent, mens klagene
på den fylkeskommunale forvaltningen utgjorde bare 1,4 prosent.
I 2013 var det hovedsakelig trygdesakene og plan- og bygningssakene
som dominerte. Disse utgjorde omtrent en tredjedel av klagene som
ble avsluttet i 2013. For øvrig er det et relativt høyt antall klager
innenfor saksområdene arbeidsliv, helse- og sosialvesen, familie-
og personsaker og justissektoren.
Det er vanskelig å trekke entydige konklusjoner om
hvilke forvaltningsorganer som forholdsmessig får mest kritikk i
saker som bringes inn for ombudsmannen. Bakgrunnen er at antall
realitetsbehandlede saker varierer, og at det for enkelte organer
ikke foreligger et tilstrekkelig tallmateriale til å si noe sikkert
om kritikkandelen. Det er imidlertid verdt å merke seg at ombudsmannen
i 2013 realitetsbehandlet 277 klager rettet mot Arbeids- og velferdsetaten,
og at 17 av disse resulterte i skriftlig kritikk av etaten. Dette
gir en kritikkandel (6 prosent) som ligger vesentlig under gjennomsnittet
for alle forvaltningsorganer (12 prosent). Den lave kritikkprosenten
på Arbeids- og velferdsetaten kan muligens forklares med at flertallet
av sakene gjelder lang saksbehandlingstid. Dette er saker som ofte
ordnes ved en telefonhenvendelse til forvaltningsorganet. For øvrig
er det verdt å merke seg at ombudsmannen behandlet et relativt høyt
antall klager på den kommunale forvaltningen, og at kritikkprosenten
her ligger en del høyere enn snittet.
Den kommunale forvaltningen og fylkesmennene
treffer til sammen et stort antall vedtak hvert år. Ombudsmannen
mottar derfor naturlig nok en rekke klager på disse forvaltningsorganene.
Sett i lys av dette, vil det i de to neste punktene gis en omtale
av klagene på den kommunale forvaltningen og fylkesmennene. Tallene
er gjengitt samlet for alle kommunene og alle fylkesmennene.
Det ble i 2013 avsluttet 578 saker rettet mot kommunene.
Av disse ble 349 (60 prosent) avvist og 229 (40 prosent) realitetsbehandlet.
Sakene fordelte seg på en rekke saksområder, hvorav
194 (33 prosent) gjaldt plan og bygg, 95 (16 prosent) gjaldt arbeidsliv,
og da særlig tilsetting, og 59 (10 prosent) gjaldt helse- og sosialvesen.
Det ble også behandlet et mindre antall klager innenfor saksområdene
familie og person (bl.a. barnevern, barnehager og vergemål), utdanning,
ressurs- og miljøforvaltning og eiendomsskatt.
Av de realitetsbehandlede sakene gjaldt 75 (33 prosent)
manglende svar og sen saksbehandling. Av disse ble 56 (75 prosent)
av sakene ordnet etter at ombudsmannen henvendte seg til forvaltningsorganet.
Det ble behandlet flest klager på saksbehandlingstiden innenfor
saksområdet plan og bygg. Ellers fordelte saksbehandlingstidssakene
seg på de fleste saksområder.
De realitetsbehandlede sakene endte med kritikk i
45 tilfeller (20 prosent). Andelen kritikk er dermed en del høyere
enn snittet for forvaltningen samlet sett (12 prosent). Av kritikksakene gjaldt
10 (22 prosent) manglende svar og sen saksbehandlingstid, 11 (24
prosent) saksbehandlingen ellers, mens i de øvrige 24 sakene (53 prosent)
gjaldt kritikken sakens realitet. Den største andelen kritikksaker
gjaldt arbeidsliv med 12 saker (27 prosent) og plan og bygg med 9
saker (20 prosent).
Totalt 519 klager på fylkesmennene ble avsluttet i
2013. Av disse ble 160 (31 prosent) avvist og 359 (69 prosent) realitetsbehandlet.
Andelen realitetsbehandlede saker er betydelig høyere enn for de
øvrige forvaltningsorganene (49 prosent).
Fordelt på saksområder var det flest klager
i plan- og byggesaker. Disse sakene stod for om lag halvparten av
alle klagene på fylkesmennene (251 saker). Av andre saksområder
hvor det ble behandlet et visst antall saker kan nevnes helse og
sosial med 39 saker (7 prosent), barnevern med 34 saker (7 prosent),
og saker om økonomisk stønad med 22 saker (4 prosent).
De realitetsbehandlede sakene endte med kritikk i
37 tilfeller (ca. 10 prosent). Andelen kritikk er dermed omtrent
som for forvaltningen samlet sett. Av kritikksakene gjaldt 3 (8
prosent) manglende svar og sen saksbehandling, 2 (5 prosent) saksbehandlingen
ellers, mens i de øvrige 32 sakene (86 prosent) gjaldt kritikken
sakens realitet. Den største andelen kritikksaker var plan- og byggesaker
med 23 saker (62 prosent). For øvrig var kritikksakene spredt jevnt
over de ulike saksområdene.
En betydelig andel av klagene til ombudsmannen
gjelder kommunal forvaltning. Av totalt 3 076 behandlede saker i
2013 gjaldt 578 kommunale organer, hvilket innebærer en andel på om
lag 19 prosent. Tallet omfatter ikke saker der et overordnet, ikke-kommunalt
forvaltningsorgan (statlig) også hadde behandlet saken, som f.eks.
klageinstans over kommunalt vedtak.
Hovedinntrykket av saksbehandlingen i kommunene
er forholdsvis bra, men også at det kunne vært bedre. Behandlingen
av klager på kommunene etterlater et inntrykk av mangelfull etterlevelse
av sentrale regler om saksbehandlingen. Områder som kan nevnes er
spørsmål om hva som ligger i begrepet enkeltvedtak, formkrav og opplysning
om klageadgang, skriftlighet og notoritet, begrunnelsesplikten,
plikten til å sørge for sakens opplysning, habilitet og foreløpig svar.
En bestemmelse som særskilt kan nevnes, er kommunelovens regler
om organiseringen av klagebehandlingen, som det synes problematisk for
mange kommuner å praktisere. I noen av sakene er det begått brudd
på flere av bestemmelsene i forvaltningsloven.
Saker som behandles av kommunene i første instans
med klageadgang til statlige forvaltningsorganer, i praksis fylkesmennene,
omfatter en rekke sakstyper. Som eksempler på saksområder som er
organisert slik, kan nevnes plan- og byggesaker, forurensningssaker,
saker om motorferdsel i utmark og vassdrag, enkelte konsesjonssaker,
ulike tillatelser etter næringslovgivningen, helse- og omsorgstjenester,
barnevern, skoler og barnehager og saker om dokumentinnsyn. Totalt
utgjør dette et stort antall og en vesentlig andel av sakene som
hører under kommunenes ansvarsområde. Ombudsmannens kontroll med
kommunene i disse sakene blir mer indirekte, da det på grunn av prinsippet
om at kontrollen skal være etterfølgende, er det statlige klageorganet
som i utgangspunktet er gjenstand for eventuelle undersøkelser fra
ombudsmannens side. Sakene nevnes likevel, da de illustrerer omfanget
av kommunenes ansvar for behandlingen av saker av stor rettssikkerhetsmessig
betydning for borgerne. Klagene på disse områdene gir også ombudsmannen
innsyn i hvordan sentrale forvaltningsrettslige prinsipper blir
fulgt av kommunene.
Forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b
definerer begrepet enkeltvedtak som et «vedtak som gjelder rettigheter
eller plikter til en eller flere bestemte personer». Begrepet er
helt sentralt for forvaltningens avgjørelser, da det er bestemmende
for om reglene om saksforberedelse, vedtaket og klage og omgjøring
i forvaltningsloven kapittel IV–VI kommer til anvendelse.
Hvert år behandler ombudsmannen saker som viser
at det kan være vanskelig å avgjøre hva som er enkeltvedtak. Feilene
som følge av dette, er alvorlige, da det betyr at avgjørelser fattes uten
rettssikkerhetsgarantiene som ligger i en korrekt behandling etter
regelverket.
En konsekvens av mangelfull kunnskap om når avgjørelser
er å anse som enkeltvedtak, er at det ikke opplyses om og legges
til rette for klagebehandling. Flere henvendelser skyldes dette
forholdet. Borgeren har fått en negativ avgjørelse og ønsker å påklage,
men får beskjed om at det ikke er klageadgang.
Det er gitt regler om utformingen og innholdet
i forvaltningens vedtak i forvaltningsloven kapittel V. Ut over
de lovfestede bestemmelsene foreligger det krav om skriftlighet
i saksbehandlingen, som følge av at behandlingen skal være forsvarlig.
Det klare utgangspunktet er altså krav om skriftlighet. Manglende
skriftlighet er likevel noe ombudsmannen jevnlig ser i behandlingen
av klager.
Kravet til skriftlighet henger bl.a. sammen
med at det i ettertid skal være mulig å kontrollere at en prosess
har vært saklig og forsvarlig, hvilket også har betydning for at
ombudsmannens kontroll med forvaltningen skal være effektiv. En sakstype
det er grunn til å nevne særskilt, er tilsettinger. Reglene om begrunnelse
i forvaltningsloven §§ 24-25, om klage i §§ 28-34 og omgjøring i
§ 35 tredje ledd gjelder ikke i disse sakene, jf. forvaltningsloven
§ 3 annet ledd. Muligheten for etterprøving i disse sakene vil som oftest
være den kontrollen ombudsmannen utøver. Forvaltningslovens regler
om begrunnelse til partene gjelder ikke. På grunn av kontrollhensyn
er det spesielt viktig med skriftlige nedtegnelser fra saksbehandlingen.
En tilfredsstillende begrunnelse vil gjøre det mulig å kontrollere
at tilsettingsmyndighetenes avgjørelse har vært saklig begrunnet
og at relevante momenter har vært vurdert.
Ombudsmannen har i flere tilsettingssaker kritisert
kommunene for manglende skriftlige nedtegnelser, og pekt på at det
kan tilsi at saken ikke har vært godt nok opplyst og derfor svekke tillitten
til at avgjørelsen er bygget på saklige hensyn. Årsmeldingen inneholder
en nærmere omtale av utvalgte saker.
Før vedtak treffes, skal forvaltningen påse
at saken er så godt opplyst som mulig, jf. forvaltningsloven § 17.
Brudd på dette prinsippet fører hyppig til kritikk fra ombudsmannen.
Mangelfull opplysning av saken forekommer på de
fleste rettsområder. Av saksfelt som kan trekkes frem for å belyse
prinsippet er, som i omtalen av kravet til skriftlighet, tildeling
av driftstilskudd til fysioterapeuter og tilsetting. I disse sakene
skal det gjøres en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering for å
finne frem til den som er best kvalifisert. Dette betyr at det etter omstendighetene
må foretas undersøkelser ut over en gjennomgang av søknadene. Typiske
undersøkelser vil være intervjuer og/eller innhenting av referanser.
Dersom det er etterlyst særlige kvalifikasjoner i utlysningsteksten,
kan dette medføre krav om å få belyst nærmere disse sidene ved søkerne.
Videre skal det gis mulighet for korreksjon
og imøtegåelse, for kontradiksjon. Kravet om at en sak skal være
tilstrekkelig opplyst, gjelder også for en eventuell klageinstans,
som har en selvstendig plikt til å sørge for dette.
Feil ved kommunens saksbehandling kan i noen tilfeller
medføre erstatningsansvar. I sak 2004/3371, som også gjaldt driftstilskudd
til fysioterapeut, referert i årsmeldingen for 2006 side 139 (SOMB-2006-33),
ble kommunen kritisert bl.a. for manglende utredning av saken. Saken
ble senere brakt inn for domstolene, og ved Høyesteretts dom 22. oktober
2009 fikk klageren medhold. Høyesterett anså det tilstrekkelig sannsynliggjort
at klageren ville blitt tildelt den aktuelle avtalehjemmelen dersom
kommunen ikke hadde begått feil, og kommunen ble dømt til å betale
erstatning, jf. Rt. 2009 s. 1319.
Enkeltvedtak skal som hovedregel begrunnes, og
plikten er nærmere regulert i forvaltningsloven §§ 24, 25 og 27.
Et viktig prinsipp er at begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket treffes.
Ved å få en begrunnelse settes parten bedre i stand til å forstå
resultatet, og gir grunnlag for å vurdere om vedtaket bør godtas,
eller om det er grunn til å gå videre med saken. Et annet viktig
hensyn er innvirkningen på forvaltningens behandling. Kravet til
begrunnelse skjerper forvaltningens oppmerksomhet og gjør saksbehandlingen
bedre. I saker som er unntatt fra forvaltningslovens begrunnelsesplikt,
f.eks. tilsettingssaker, gjelder likevel kravet om at vedtaket skal
være saklig begrunnet.
Hvilke krav som må stilles til den begrunnelsen som
gis, kan variere fra sak til sak. Ombudsmannen har flere ganger
pekt på at begrunnelsen skal ivareta partenes behov for å forstå
innholdet i vedtaket, sikre muligheten for kontradiksjon og muligheten
til å kontrollere at plikten til å opplyse saken er oppfylt. En
begrunnelse kan, etter omstendighetene, bli for generell. Krav til
begrunnelsen gjelder for øvrig ikke bare for førsteinstansens vedtak,
men også for klageinstansen. Ombudsmannen ser i flere saker at klageorganet nøyer
seg med å vise til administrasjonens vedtak og begrunnelse, noe
som i utgangspunktet kan være tilstrekkelig, men ikke uten videre.
Det må i hvert fall komme klart frem at klageorganets begrunnelse
er den samme som administrasjonens.
Det er viktig at borgerne har tillit til forvaltningens
avgjørelser. For å sikre at avgjørelser som tas er objektivt riktige,
og ikke påvirket av usaklige eller utenforliggende forhold, er det
gitt habilitetsregler i forvaltningsloven § 6. Brudd på habilitetsreglene
vil lett kunne føre til at et vedtak blir ugyldig.
I tillegg til reglene i forvaltningsloven har
kommuneloven § 40 regler om habilitet. Kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav
c omhandler habilitet ved klage over vedtak fattet av kommunen i første
instans. Det står i første ledd at «[v]ed behandling av klager etter
forvaltningsloven § 28 andre ledd er ansatte eller folkevalgte som
var med på å treffe det påklagede vedtak, eller som medvirket ved
tilretteleggelsen av grunnlaget for dette, inhabile ved klageinstansens
behandling av saken og ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen».
Videre fremgår det av annet ledd at «[e]r en overordnet ansatt inhabil
i en sak, kan direkte underordnet ansatt ikke delta ved klageinstansens
behandling av saken, eller ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen». De
strenge reglene er gitt for å oppnå en uavhengig behandling i klageinstansen,
som i utgangspunktet er en del av samme forvaltningsorgan som underinstansen,
altså kommunen.
Kommunelovens regler skaper i praksis utfordringer
knyttet til kravet om at det må være et tydelig skille mellom hva
som er underinstansens og hva som er klageinstansens saksbehandling.
Særlig gjelder dette for tilretteleggelsen av saken for klageinstansen.
Reglene innebærer at saksbehandleren i første instans ikke kan være med
på å tilrettelegge grunnlaget for klageinstansens behandling. Det
betyr at saksbehandleren ikke kan lage skriftlig innstilling til klageinstansen,
og i begrenset grad delta med muntlig tilrettelegging, f.eks. i
møter for klagenemnda. Dersom en overordnet tidligere har vært med
på å treffe vedtaket, eller medvirket ved tilretteleggelsen, betyr
det at underordnede heller ikke kan legge til rette for klageinstansens
behandling. I ombudsmannens praksis er det flere eksempler på brudd
på bestemmelsene om habilitet i kommuneloven.
Forvaltningsloven § 11 a bestemmer at forvaltningen
skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Dersom det
må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan
besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen,
snarest mulig gi et foreløpig svar. Gjelder det enkeltvedtak, skal
det gis foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i
løpet av en måned etter at den er mottatt. Brudd på regelen om at
det skal gis foreløpig svar er en hyppig årsak til klager til ombudsmannen.
Ombudsmannen tar regelmessig opp saker av eget
tiltak, og i flere av disse er kommuners bruk av foreløpig svar,
i tillegg til saksbehandlingstiden, tatt opp. Sakene gjaldt forhold
knyttet til fast eiendom. I alle sakene ble det pekt på manglende
bruk av foreløpig svar, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd.
I tillegg ble det vist til at kravet til foreløpig svar også gjelder
i klagesaker.
Ombudsmannens generelle erfaringer viser at det
er utfordringer knyttet til at det begås brudd på sentrale forvaltningsrettslige
saksbehandlingsregler i kommunene. Det er nærliggende å anta at
dette skyldes manglende kunnskap om regelverket og uklare og mangelfulle
rutiner.
I årsmeldingen for 2007 side 32 ble kommunenes
behov for juridisk kompetanse omtalt. Det ble vist til at flere
saker de siste årene hadde skapt usikkerhet om hvorvidt kommunene
– og spesielt små kommuner – møtte utfordringene knyttet til den
økte rettsliggjøringen og rettighetsfestingen på en hensiktsmessig
måte. Om manglende juridisk kompetanse ble det pekt på at dette
kan svekke borgernes rettssikkerhet, og at det er viktig at kommunene
er oppmerksomme på betydningen av å gjøre bruk av slik kompetanse.
Det er ikke alltid tilstrekkelig å hente inn juridisk kompetanse
ved behov, da det ofte er uklart når det er behov for det. Ansatte
med full juridisk utdanning er ikke alltid påkrevd, og mye kan gjøres
ved intern opplæring. Også samarbeid mellom kommuner ble antatt
å kunne bidra til å oppnå gode løsninger på det juridiske området. Behandlingen
av saker i de senere årene gir ikke grunn til å anta at situasjonen
er nevneverdig forandret. Oppfordringen til særlig de små kommunene
om å vurdere hva som kan gjøres for å øke den juridiske kompetansen,
gjelder fortsatt.
Det er et stort antall saker som behandles i
kommunene, men det er svært få som klages inn for ombudsmannen.
Hvilke kommuner som fra år til annet blir klaget inn, vil være tilfeldig.
Ombudsmannens muligheter for, gjennom sin virksomhet å bidra til
juridisk kompetanseheving, er derfor begrenset. Som nevnt kan saker
tas opp av eget tiltak. Det innebærer at rettslige spørsmål kan
tas opp på generelt grunnlag, uavhengig av en konkret klage. I disse
såkalte eget tiltak-sakene vil ofte bakgrunnen for å reise saken
være erfaring fra behandlingen av konkrete saker. Ombudsmannen har
f.eks. gjennom behandlingen av enkeltsaker sett at feil går igjen.
Dette gjelder også kommunene.
Ved undersøkelsen av enkeltsaker vil oppmerksomheten
være rettet mot saksbehandlingen. Når det ved undersøkelsen av saker
sees at det kan knyttes tvil til om saksbehandlingen har vært korrekt,
er dette noe som ofte vil føre til at de aktuelle spørsmålene tas
opp med kommunene, selv om det i hvert fall i utgangspunktet ikke
nødvendigvis synes å være tvil knyttet til selve avgjørelsen. På
denne måten kan ombudsmannen bidra til å rette oppmerksomhet mot
saksbehandlingsreglene og deres betydning, og spre kunnskap om dem.
Det forekommer også at ombudsmannen i enkeltsaker minner forvaltningen om
saksbehandlingsregler, selv om det ikke gjøres ytterligere undersøkelser
i den aktuelle saken. Et eksempel er påminnelse om kravet til skriftlighet
i saker om tilsetting og kravet til rask behandling av innsynskrav
etter offentleglova.
Det gjøres jevnlig besøk i forvaltningen, herunder
i kommunene. Slike besøk kan benyttes til å ta opp spørsmål om saksbehandlingsregler.
Det kan også være aktuelt for ombudsmannen å ha kontakt med KS for
å belyse mer overordnede problemstillinger.
Ytringsfriheten til arbeidstakere i offentlig
forvaltning er viktig. Det er tale om en grunnleggende rettighet
for den enkelte ansatte, og den er også viktig for samfunnsutviklingen.
I arbeidsforhold kan lojalitetsplikten skape usikkerhet om rekkevidden
av ytringsfriheten. Ombudsmannen mottar regelmessig klager om sanksjoner
og reaksjoner som hevdes å være en ulovlig gjengjeldelse eller en
varsling. Klagene kan også gjelde andre reaksjoner som oppfattes
som en uakseptabel begrensning av ytringsfriheten.
I saker som gjelder arbeids- og tjenesteforhold vil
hensynet til klageren ofte tilsi en fortrolig behandling av saken.
Risikoen for at klageren blir identifisert kan medføre at ombudsmannens
uttalelse ikke blir publisert. Dette gjelder bl.a. i varslingssaker
der varslerens identitet ikke er alminnelig kjent.
Offentlig ansatte har, som andre, en fri ytringsfrihet
vernet av Grunnloven § 100 og Den europeiske menneskerettskonvensjonen
(EMK) artikkel 10. Denne ytringsfriheten omfatter også ytringer
om forhold som hører inn under den ansattes arbeidsområde og berører
forholdet til arbeidsgiver. Hensynet til offentlig debatt og den demokratiske
styreform taler for at en offentlig ansatt skal kunne ytre seg om
forhold som ligger innenfor eget arbeidsområde. De rettslige rammene
for ytringsfriheten har gjennomgått en utvikling ved endringer i
Grunnloven § 100 i 2004 og lovfesting av retten til å varsle om
kritikkverdige forhold i virksomheten i arbeidsmiljøloven §§ 2-4
og 2-5. Disse reglene trådte i kraft 1. januar 2007.
Tidligere ble klager om reaksjoner fra arbeidsgiver
på arbeidstakerens ytringer vurdert etter Grunnloven § 100 og arbeidstakerens
lojalitetsplikt. Varslingsreglene i arbeidsmiljøloven har i økende
grad ført til at ytringen hevdes å ha vært et varsel om kritikkverdige
forhold i virksomheten. Et slikt varsel vil i tilfelle gi et lovbestemt
vern mot gjengjeldelse i tillegg til det generelle grunnlovsvernet
for ytringer. Det mottas imidlertid fortsatt klager fra arbeidstakere over
begrensninger i ytringsfriheten fra arbeidsgiver uten at det dreier
seg om varsling. Hva saken gjelder, og hvilke spørsmål den reiser,
vil kunne få betydning for hvordan saken behandles.
I de siste årene er det mottatt rundt ti klager
i året der en offentlig ansatt mener å ha blitt utsatt for en uberettiget
sanksjon fra arbeidsgiver som reaksjon på den ansattes ytringer.
I årene 2011–2013 gjaldt det store flertallet av disse klagene påståtte
brudd på varslingsreglene i arbeidsmiljøloven. Bare en av disse
varslingssakene endte med en publisert uttalelse hos ombudsmannen
(sak 2012/279). Til sammenligning ble omtrent halvparten av sakene
i denne perioden som gjaldt spørsmål om ytringsfrihet utenfor virkeområdet
for varslingsreglene, publisert (sakene 2012/1031, 2011/2740 og
2011/605).
Det er flere årsaker til at en klage til ombudsmannen
over ulovlig gjengjeldelse ved varsling sjelden publiseres. En årsak
er hensynet til klageren. De fleste som klager over brudd på varslingsreglene,
er ikke kjent som varslere og ønsker å forbli anonyme. For å sikre
klageren mot å bli identifisert mot sin vilje har det ofte vist seg
nødvendig å unnlate publisering fordi en anonymisert uttalelse ikke
gir tilstrekkelig beskyttelse mot offentliggjøring, uten å miste
sentrale opplysninger som har vært avgjørende i saken.
I sakene som gjelder vern om ytringer som ikke gjelder
«kritikkverdige forhold ved virksomheten», vil ytringene oftere
være fremsatt eksternt og klager vil allerede være eksponert i offentligheten.
Dette vil kunne gjøre det mindre betenkelig å publisere ombudsmannens
uttalelse. På den annen side vil det i saker der klageren allerede
er offentlig kjent kunne være viktig å sladde taushetsbelagte opplysninger.
En annen årsak til at varslersakene ikke publiseres,
er at det er relativt få av disse sakene som blir tatt opp til nærmere
undersøkelser hos ombudsmannen. En del av sakene blir avvist av formelle
grunner. En stor andel vil også realitetsbehandles og avsluttes
uten at det er funnet grunnlag for å ta saken opp med forvaltningen. Dette
kan skyldes at klagen og saksdokumentene gir tilstrekkelig grunnlag
til å konkludere med at det ikke er grunn til å tro at ytterligere
undersøkelser vil avdekke brudd på varslingsbestemmelsene. I flertallet
av sakene er det imidlertid ikke grunnlag for å trekke en slik konklusjon bare
ved en gjennomgang av saksdokumentene. Når det likevel ikke er funnet
riktig å ta saken opp til nærmere undersøkelse, skyldes det f.eks. at
forhold som påberopes av klageren, ligger langt tilbake i tid og/eller
at det er uenighet om faktiske forhold som ikke er dokumentert og vanskelig
lar seg avklare ved skriftlig saksbehandling og uten avhør av parter
og vitner.
Årsmeldingen redegjør nærmere for noen aktuelle
saker.
Sakens endelige utfall når forvaltningen kritiseres
for brudd på regler om varslingsrett eller ytringsfrihet kan variere.
Dersom det foreligger en ulovlig gjengjeldelse, f.eks. i form av en
ordensstraff, vil ombudsmannen som regel be om at denne trekkes
tilbake. Det forekommer at forvaltningen ikke etterkommer ombudsmannens
anmodning, f.eks. i sak 2012/279, og ombudsmannen har i disse sakene
bedt om at ombudsmannens uttalelse i saken legges på klagerens personalmappe
sammen med ordensstraffen.
I flere saker om varsling og ytringsfrihet har
forvaltningen vist til interne retningslinjer og rutiner for hvordan
de ansatte skal forholde seg til presse og omgivelser. Faren for
begrensninger i ytringsfriheten som følge av slike interne reglementer
har vært kjent lenge. Interne reglementer står i fare for å bli
statiske uten å fange opp den rettslige utviklingen som har funnet
sted. Det vises til ombudsmannens uttalelse i årsmeldingen for 2006
side 25, rett etter varslingsreglenes ikrafttredelse:
«Det kan synes som om Grunnlovens styrkede vern om
ytringsfriheten ennå ikke har fått det tiltenkte gjennomslag i praksis,
og at flere offentlige arbeidsgivere fortsatt praktiserer et foreldet syn
på ansattes ytringsfrihet og rett til varsling. Dette reiser spørsmål
om det bør iverksettes tiltak med sikte på informasjon og holdningsendring
blant ledere i den offentlige forvaltning.»
Varslingssakene reiser ulike spørsmål om de rettslige
rammene for varslingsretten og ytringsfriheten og om det foreligger
en uberettiget reaksjon fra arbeidsgiver. Saker der det er uenighet om
viktige faktiske forhold som vanskelig lar seg avklare ved ombudsmannens
skriftlige saksbehandling, vil som regel måtte bli avsluttet uten nærmere
undersøkelser da de ikke egner seg for behandling hos ombudsmannen.
Det vil være naturlig fortsatt å ha oppmerksomheten rettet mot reglement
og rutiner utarbeidet av arbeidsgiver som begrenser offentlig ansattes
ytringsfrihet og retten til å varsle om kritikkverdige forhold i
virksomheten.
Ombudsmannen har i 2013 mottatt 527 klager på saksbehandlingstiden
i forvaltningen, mot 628 og 537 klager i henholdsvis 2012 og 2011.
I tillegg kommer klager der sen saksbehandling var en av flere anførsler,
men der klagens hovedspørsmål var et annet.
En stor andel av klagene på sen saksbehandling har
blitt undersøkt telefonisk. I de aller fleste tilfellene har ombudsmannen
fått et svar fra forvaltningen som har gjort at saken har kunnet avsluttes
med en lovnad om at saken skal ordnes innen en gitt tidsramme. Der
det ikke har lyktes å få en forklaring på saksbehandlingstiden per telefon,
eller der det har vært grunn til å stille mer generelle eller prinsipielle
spørsmål, har saken blitt tatt opp skriftlig. Overfor enkelte forvaltningsorganer
har det også blitt iverksatt mer generelle undersøkelser av eget
tiltak. En oversikt over disse sakene er gitt i årsmeldingens kapittel
IV pkt. 3.
Ved siden av klager over tidsbruken, klages
det også over manglende utsendelse av foreløpig svar, mangel på
tilbakemelding på klagers purringer eller manglende informasjon
om forsinkelse når saken ikke har blitt behandlet innen angitt tid.
Henvendelsene i 2013 viser at det er vesentlig for klagerne å bli
holdt orientert om saksbehandlingstiden, og at lang saksbehandlingstid
lettere aksepteres, dersom det informeres om årsaken samt angis
ganske konkret og realistisk når svar kan ventes.
Gode rutiner for å sikre forsvarlig fremdrift
og løpende orientering om realistisk saksbehandlingstid er av stor
betydning for tilliten til forvaltningens saksbehandling generelt.
Det er derfor viktig at forvaltningen er oppmerksom på at sviktende
eller mangelfulle rutiner for oppfølging av nye og pågående saker
kan ha uheldige virkninger for tillitsforholdet mellom forvaltningen
og borgerne. Forvaltningsorganenes ledelse må påse at rutiner som
sikrer at behandlingstiden og informasjonen som gis til borgerne
er i samsvar med reglene i forvaltningsloven og de ulovfestede kravene
til god forvaltningsskikk. Inntrykket fra klagesakene i 2013 er
at flere forvaltningsorganer, både innen statlig, kommunal og fylkeskommunal
sektor, har et forbedringspotensial her.
I meldingsåret har det vært flere saker av alminnelig
interesse om sen saksbehandling og manglende utsendelse av foreløpig
svar eller melding om forsinkelse. En oversikt over disse sakene
er gitt i årsmeldingens kapittel IV pkt. 2.
I 2013 mottok ombudsmannen ca. 530 skriftlige klager
på Arbeids- og velferdsetaten (Nav og Arbeids- og velferdsdirektoratet).
Tilsvarende tall de to foregående årene var henholdsvis ca. 700
i 2012 og i underkant av 600 i 2011.
Rundt 180 av henvendelsene i 2013 gjaldt saksbehandlingstiden.
Det var nesten 100 færre enn i 2012 da ombudsmannen fikk ca. 270
klager på Navs saksbehandlingstid, men tilsvarende som i 2011. I
2012 var det for øvrig spesielt mange klager, ca. 120, på Navs behandlingstid
i saker om uførepensjon. Ved nærmere undersøkelser kom det frem
at hovedårsaken til at behandlingstiden hadde trukket ut i de sakene
spesielt, var en omfordeling av arbeidsoppgaver mellom Nav Pensjon
og forvaltningsenhetene, uten at brukeren var blitt varslet om det.
Det er nå langt færre klager på saksbehandlingstiden i Nav Pensjon. Videre
er det ikke noen tilsvarende generell økning av saksbehandlingstidsklager
mot forvaltningsenhetene.
Det er usikkert hva den øvrige nedgangen skyldes.
Flere forhold kan ha spilt inn. Nærliggende er at Arbeids- og velferdsetatens
serviceklageordning, innført i desember 2011 med det formål å forenkle
klageadgangen til Nav Klageinstans, ble bedre kjent for brukerne
i løpet av 2013 enn det den var i 2012. I tilknytning til dette
er det også grunn til å tro at behandlingen av serviceklager i seg
selv har en positiv effekt på folks oppfatning av bl.a. saksbehandlingstiden
i Nav. Den kontakten som har vært mellom ombudsmannen og Arbeids-
og velferdsdirektoratet i saker av eget tiltak og ellers, har vist
at det fra sentralt nivå og videre nedover i organisasjonen er en
målrettet styring med sikte på generelt å effektivisere saksbehandlingen
i Nav, korte ned saksbehandlingstiden og legge til rette for rutiner
for å kommunisere forsinkelser i tide.
Som i tidligere år er henvendelsene om saksbehandlingstid
fordelt på alle slags trygdeytelser og et stort antall Nav-kontorer,
men noen Nav-kontorer klages det oftere på enn andre. Fortsatt mottar
ombudsmannen relativt mange klager (37 i 2013) på behandlingstiden
ved Nav Internasjonalt. Ombudsmannen er kjent med at Nav Internasjonalt
mot slutten av 2013 fikk tilført ekstra ressurser for å avvikle
restanser spesielt for saker om medlemskap i folketrygden og avgift
til folketrygden. Det kan fortsatt spørres om Nav Internasjonalt
har tilstrekkelige ressurser til å ivareta kontorets omfattende
og til dels vanskelige arbeidsoppgaver på en tilfredsstillende måte.
Av de om lag 180 klagene om saksbehandlingstid
i 2013 ble i overkant av 100 ordnet, eller lovet ordnet, innen en
angitt tidsramme. I enkelte saker var det imidlertid nødvendig å
be Arbeids- og velferdsdirektoratet om en nærmere skriftlig redegjørelse.
Saker er også tatt opp av eget tiltak, eksempelvis sak 2013/1984
om saksbehandlingstiden i dagpengesaker og sak 2012/3401 om Nav
Klageinstans’ rutiner for utsendelse av foreløpig svar.
Erfaringene med saksbehandlingstiden i Nav i 2013
viser at det er gjort forbedringer. Likevel er det grunn til å frykte
at det fortsatt vil komme klager på lang behandlingstid eller at
saksdokumentene og saken ikke lar seg gjenfinne. Antallet vedtak
og beslutninger i Nav hvert år er høyt. På tross av den positive
utviklingen er det et klart forbedringspotensial for saksbehandlingstiden ved
mange Nav-enheter. Det er grunn til å tro at Arbeids- og velferdsetaten
er seg bevisst de problemene og utfordringene som lang og forsinket
saksbehandling representerer.
Saksbehandlingstiden i utlendingsforvaltningen har
vært et tilbakevendende tema i årsmeldingen de siste årene. I årsmeldingen
for 2012 ble det orientert om at Utlendingsdirektoratet syntes å ha
hatt et særskilt fokus på effektivisering av saksbehandlingen og
reduksjon av saksbehandlingstiden, og at dette hadde resultert i
at behandlingstiden hadde gått ned på en del saksområder. Saksbehandlingstiden
har i hovedsak holdt seg på det samme nivået også i 2013. Det er
nå færre klager på saksbehandlingstiden i Utlendingsdirektoratet
enn før. Dette er positivt.
Likevel er det fortsatt enkelte sakstyper som skiller
seg ut i negativ retning. Utlendingsdirektoratets saksbehandlingstid
i familieinnvandrings- og statsborgerskapssaker er fortsatt lang, selv
om det synes å ha vært en bedring også for disse sakstypene. Det
samme gjelder direktoratets tidsbruk ved saksforberedelse i klagesaker før
oversendelse til Utlendingsnemnda. Også behandlingen av søknader
om opphevelse av innreiseforbud for borgere av land utenfor EU/EØS-området
tar lang tid. Selv om behandlingstiden fortsatt er lang når det
gjelder noen sakstyper, er det generelle inntrykket at direktoratet
er klar over utfordringene og har iverksatt tiltak for å få ned
saksbehandlingstiden. Det kan også virke som at direktoratet i større
grad enn tidligere gir opplysninger om saksbehandlingstiden, noe
som bl.a. er viktig for borgerens forventninger.
I årsmeldingen for 2012 ble det orientert om
at det var en markant oppgang i klager over saksbehandlingstiden
i Utlendingsnemnda. Inntrykket var imidlertid at nemnda hadde et
ønske om å få ned saksbehandlingstiden og at det ble arbeidet aktivt
for å få dette til. Antall klager til ombudsmannen på saksbehandlingstiden
i Utlendingsnemnda har gått ned i 2013. Nedgangen i klagetallet
samsvarer med nemndas egne opplysninger om at antall ubehandlede
saker ble bortimot halvert de ni første månedene av 2013. Det er
grunn til å tro at dette vil resultere i kortere saksbehandlingstid
fremover. Dette er positivt.
Spørsmålet om ombudsmannens uttalelser blir fulgt,
og om forvaltningen retter seg etter ombudsmannens syn er viktig,
både for tilliten til ombudsmannen og forvaltningen. Ombudsmannen
har kun en «rett til å uttale sin mening om forhold som går inn
under hans arbeidsområde». Selv om ombudsmannens uttalelser ikke
er rettslig bindende, blir de vanligvis fulgt.
I de fleste sakene der ombudsmannen finner at det
er grunn til kritikk, blir forvaltningen bedt om å foreta en ny
behandling av saken. Det kan være grunn til å skille mellom saker
der ombudsmannen i hovedsak har kritiske merknader til saksbehandlingen
og saker der ombudsmannen er uenig i forvaltningens rettsanvendelse
og konklusjon.
I saker der ombudsmannen kritiserer saksbehandlingen,
gis det som oftest uttrykk for at saksbehandlingsfeilen kan ha fått
betydning for avgjørelsens innhold. Det vil da normalt bli påpekt
at det foreligger forhold som gir «begrunnet tvil til forhold av
betydning for saken», jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd,
og forvaltningen blir bedt om å foreta en ny behandling av saken.
Når saksbehandlingen kritiseres, unngås det å legge føringer på
hvordan saken skal løses ved den nye behandlingen. Slik vil det
være i saker som ikke har vært godt nok opplyst, jf. forvaltningsloven
§ 17, eller at det har foreligget inhabilitet etter forvaltningsloven
§ 6 annet ledd.
Når forvaltningen blir bedt om å foreta en ny
behandling av saken, kan det føre til flere ulike utfall. Dersom
det fører til at en avgjørelse endres til gunst for klageren, vil
det normalt ikke være behov for videre oppfølging fra ombudsmannens side.
De fleste sakene ender på denne måten.
På enkelte saksområder, f.eks. i tilsettingssaker og
saker om driftstilskudd til fysioterapeuter, vil ofte en tredjeparts
interesser bli berørt. Tredjeparten har ikke vært part i ombudsmannens
behandling av saken, og da vil det ikke være aktuelt å be om ny
vurdering av saken, selv om det er funnet kritikkverdige forhold.
Da avsluttes saken med kritikk, og forvaltningen bes om å merke seg
ombudsmannens kritikk ved behandlingen av lignende saker i fremtiden.
Det kan også bli anbefalt at noe gjøres for den som har klaget.
Det kan også være at det i en enkeltsak ikke
er funnet grunn til å be om en fornyet behandling av saken, men
likevel funnet grunn til å be forvaltningen om å endre eller utarbeide
nye rutiner og retningslinjer for å forhindre at lignende tilfeller
vil inntreffe i fremtidige saker. Dette vil være aktuelt i saker
om manglende svar der det er avdekket mangelfulle rutiner og retningslinjer.
Det kan også være at det foreligger mangelfulle saksbehandlingsrutiner
som må endres.
Selv om forvaltningen stort sett retter seg
etter ombudsmannen, er det enkelte saker der forvaltningen står
på sitt og ikke retter seg etter ombudsmannens syn.
Sak 2011/870 gjaldt et krav om innløsning av
et område regulert til fellesareal (lekeplass). Området hadde i
den såkalte småhusplanen i Oslo kommune vært regulert til boligformål,
men ble i en endringsplan i 2003 tilbakeført til fellesareal som
var den opprinnelige reguleringen i en plan fra 1966. Oslo kommune
avslo innløsningskravet under henvisning til at reguleringen i småhusplanen
berodde på en feil, og at vilkårene for innløsning ikke var oppfylt.
Ombudsmannen kom til at de beste grunner talte for å anse vilkårene
for innløsning i plan- og bygningsloven 1985 § 42 for å være oppfylt,
og ba kommunen vurdere spørsmålet på ny. Kommunen har i brev opplyst
at saken stiller seg rettslig som før ombudsmannens uttalelse, og
har fastholdt sitt syn uten at ombudsmannens merknader synes vurdert.
Sak 2013/293 gjaldt spørsmålet om Statens pensjonskasse
(SPK) gjorde nok for å sikre sakkyndiges habilitet i saker etter
Forsvarets særskilte kompensasjonsordning for psykiske belastningsskader
som følge av deltagelse i internasjonale operasjoner. I saken ble
habiliteten til en privatpraktiserende sakkyndig vurdert. Den sakkyndige
var ansatt i en seksjonslederstilling ved Forsvarets kontor for
stressmestring og psykiatri. Ombudsmannen kom til at en slik stilling vanskelig
kunne forenes med oppdrag som sakkyndig i saker etter kompensasjonsordningen.
Forsvarsdepartementet var uenig i uttalelsens premisser,
rettslige vurderinger og konklusjoner. Pensjonskassen har opplyst
at de er enige i departementets merknader. Den uavhengige Klagenemnda
for kompensasjon og billighetserstatning har i et vedtak før departementets merknader
lagt synspunktene i ombudsmannens uttalelse til grunn for behandlingen
av en klagesak, som derfor ble hjemvist til SPK for ny behandling
på grunn av sakkyndiges inhabilitet.
På bakgrunn av Forsvarsdepartementets merknader
ble det innhentet en ny redegjørelse fra pensjonskassen, og deler
av sakens faktiske sider ble gjennomgått på nytt. Denne gjennomgangen
førte ikke til endringer i ombudsmannens syn, men ga grunnlag for
en utdyping av hvilke rutineendringer han mener SPK bør foreta.
Ombudsmannen avventer nå en tilbakemelding fra departementet og
pensjonskassen på resultatet av den fornyede gjennomgangen.
Sak 2012/2498 gjaldt en oppfølging av
sak 2011/720, se årsmeldingen for 2012 side 44 og 2011 side 16.
Ombudsmannen hadde i saken lagt til grunn at bygningsmyndighetene
ikke kunne avslå en søknad om rammetillatelse under henvisning til
en kommunedelplan, som var blitt vedtatt etter utløpet av 12-ukersfristen
i plan- og bygningsloven 1985 § 95 nr. 1. Fylkesmannen ble derfor
bedt om å behandle saken på nytt.
På bakgrunn av ombudsmannens uttalelse i saken
omgjorde fylkesmannen sitt opprinnelige vedtak da det ble vurdert
å være ugyldig. Fylkesmannens omgjøringsvedtak ble påklaget til
Kommunal- og regionaldepartementet, som vurderte det dit hen at
det er rettstilstanden på vedtakstidspunktet som danner grunnlaget
for bygningsmyndighetens avgjørelse, og at rettsvirkningene ved
oversittelse av 12-ukersfristen er gebyrnedsettelse. Departementet
fant at fylkesmannen ikke hadde grunnlag for å omgjøre det opprinnelige
vedtaket med bakgrunn i ugyldighet og opphevet derfor omgjøringsvedtaket.
Vedtaket fra departementet ble så brakt inn
for ombudsmannen. I klagen ble det anført nye forhold, og det var
derfor nødvendig å sende saken tilbake til departementet for en
ny vurdering. Siden departementet hadde gått mot ombudsmannens uttrykte
rettsoppfatning, var det også nødvendig å knytte noen kommentarer
til sakens mer prinsipielle side. Det ble uttalt at departementets
standpunkt var uheldig ut fra et rettssikkerhetssynspunkt, fordi
det i realiteten innebar at myndighetene kunne hale ut saksbehandlingen på
ubestemt tid, for deretter å skaffe seg en hjemmel til å forby en
tidligere lovlig handling. Lovgiver bør i hvert fall få anledning
til å ta stilling til om en slik rettstilstand er ønskelig. Departementet
ble derfor bedt om å se på behovet for å vurdere dagens regelverk.
Saken er foreløpig ikke avsluttet, og en tilbakemelding fra departementet
er ventet.
Som det fremgår av ovennevnte eksempler, kan en
kritisk uttalelse fra ombudsmannen følges opp på forskjellige måter
i forvaltningen. Hva som blir det endelige utfallet av ombudsmannens
uttalelser, avhenger i all hovedsak av hva ombudsmannen har funnet
kritikkverdig og hvordan forvaltningen blir bedt om å følge opp uttalelsen.
Gjennomgangen av uttalelsene for 2013 viser at ombudsmannens syn
i all hovedsak blir respektert og fulgt av forvaltningen. De få sakene
det oppstår uenighet om, gjelder i stor grad spørsmål om rettsanvendelse
og hva som ut ifra regelverket er gjeldende rett. Hovedinntrykket
er også at ombudsmannens øvrige henvendelser under saksbehandlingen
blir respektert og lojalt fulgt opp av forvaltningsorganene.
Dersom forvaltningen ikke retter seg etter ombudsmannens
uttalelse, kan ombudsmannen råde borgeren til å reise sak for domstolene.
Borgeren vil da ha krav på fri sakførsel, jf. rettshjelploven § 16
første ledd nr. 3. En ny utvikling i 2013 er at en part heller ikke
ville kunne bli ansvarlig for motpartens – eller rettere sagt det
offentliges – sakskostnader dersom ombudsmannen har anbefalt et
søksmål som ikke fører frem.
Etter instruks for sivilombudsmannen § 12 annet ledd
skal ombudsmannen i den årlige meldingen til Stortinget orientere
om sitt arbeid med å overvåke og kontrollere at forvaltningen «respekterer og
sikrer menneskerettighetene».
Det er i meldingens kapittel I gitt en omtale
av ombudsmannens funksjon som nasjonal forebyggende mekanisme (NFM)
og ombudsmannens menneskerettighetsseminar i 2013. Ombudsmannen
avga i 2013 to høringsuttalelser hvor menneskerettigheter var tema.
Øvrige aktiviteter på menneskerettighetsområde fremgår av vedlegg
4 til årsmeldingen, der det er gitt en oversikt over foredrag, møter,
besøk og reiser i 2013.
Hensynet til barnets beste er et grunnleggende hensyn
i alle saker som gjelder barn, jf. FNs barnekonvensjon artikkel
3 nr. 1, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 4. I 2013 ble det behandlet
tre saker hvor dette hensynet sto sentralt.
En uttalelse gjaldt oppholdstillatelse på humanitært
grunnlag i en asylsak (sak 2011/2813). En familiefar hadde fått
avslag på sin søknad om asyl i Norge. Da farens sak ble endelig
avgjort av Utlendingsnemnda, hadde hans kone og syv barn fått oppholdstillatelse
på grunn av «sterke menneskelige hensyn». Det sentrale spørsmålet
var da om hensynet til barnas beste ble tilstrekkelig vurdert i
farens sak.
Forpliktelsen til å vurdere barnets beste som
et grunnleggende hensyn innebærer at denne vurderingen bør fremgå
av vedtak som berører barn. Innholdet i begrunnelsesplikten for
vedtak der barns situasjon er berørt, er nå også presisert særskilt
i utlendingsforskriften § 17-1a. Sakens kompleksitet, hvilken betydning
vedtaket har for barna, og i hvor stor grad det er behov for begrunnelse,
vil kunne spille inn på begrunnelsespliktens omfang. I denne saken
var det flere forhold som tilsa en grundig vurdering av hva som
var best for barna. Familiens situasjon var i utgangspunktet sårbar
med tunge omsorgsoppgaver for moren. Barna hadde bl.a. hatt lite
eller ingen skolegang før de kom til Norge. Dertil kom alvorlig
sykdom hos ett av barna og problemer med utagerende adferd hos et
annet.
I uttalelsen kritiserte ombudsmannen Utlendingsnemnda
for ikke å ha synliggjort hvordan hensynet til barna ble vurdert
da faren fikk avslag på sin søknad. Det burde ha fremgått hvordan
dette hensynet var vektlagt sammenholdt med andre relevante hensyn
i saken, herunder innvandringsregulerende hensyn. Selv om nemnda
fastholdt at det ble sett hen til barnas situasjon som ett av flere
momenter i saken, fremgikk det i liten grad av vedtakene. Ombudsmannen
kom derfor til at det var tvilsomt om vurderingen hadde vært tilfredsstillende,
og Utlendingsnemnda ble bedt om å behandle saken på nytt.
Hensynet til barns behov var også tema i sak 2012/3339
om stønad til livsopphold under videregående opplæring for voksne.
Saken gjaldt vurderingen av en søknad om stønad til livsopphold
fra en enslig mor med ansvaret for to barn i tenårene. Moren gikk
på voksenopplæring på en videregående skole og mottok stipend fra Statens
lånekasse for utdanning. Hun fikk avslag på søknaden om økonomisk
sosialhjelp med henvisning til at hun heller burde søke om deltakelse
på kvalifiseringsprogram, eller vurdere andre alternativer for forsørgelse.
Ved vurderingen av en søknad om stønad til livsopphold
fra en søker med omsorg for barn, plikter forvaltningen å vurdere
hensynet til barnets beste. Barnet vil også etter barnekonvensjonen
artikkel 12 ha rett til å fremme sine synspunkter. Barnekonvensjonen
artikkel 27 forplikter staten til å anerkjenne ethvert barns rett
til en levestandard som er tilstrekkelig for barnets fysiske, psykiske,
åndelige, moralske og sosiale utvikling. Det fremgår av artikkel
27 nr. 2 at ansvaret primært er lagt til foreldrene, mens statens
ansvar etter artikkel 27 nr. 3 er subsidiært, slik at staten «ved
behov [skal] sørge for materiell hjelp og støttetiltak, særlig med
hensyn til mat, klær og bolig».
Ombudsmannen kom til at hensynet til barnas behov
ikke var tilstrekkelig utredet i saken og mente at det burde ha
vært rettet større oppmerksomhet mot barnas situasjon. Det må også fremgå
av de vedtak som treffes, hvordan hensynet til barnets beste er
blitt vurdert og på hvilken måte det er lagt til rette for at barna
har fått si sin mening. Fylkesmannen ble bedt om å vurdere ny behandling
av saken.
Sak 2012/1794 omhandlet avslag på søknad om besøkstillatelse
i fengsel og vurdering av hensynet til barnets beste. En kvinne
ble nektet besøkstillatelse etter at hun bl.a. hadde forsøkt å smugle
inn narkotika under et tidligere besøk hos sin mann i fengselet.
Avslaget medførte i praksis at parets fem måneder gamle barn heller ikke
fikk besøke faren. Her ble det bl.a. vist til barnekonvensjonen
artikkel 3 om barnets beste og artikkel 9 nr. 3 om rettighetene
for barn som er skilt fra foreldrene. Ombudsmannen konkluderte med
at det i kriminalomsorgens vedtak ikke ble foretatt en konkret og
selvstendig vurdering av hensynet til barnet. Dette burde ha vært
gjort fordi kontakten med dette barnet ikke kunne skje via brev
eller telefon og fordi et såpass lite barn kunne ha andre behov
enn sine eldre søsken. Det var også uheldig at det i regionens vedtak
ikke fremkom en nærmere vurdering av om ulike kontrolltiltak, som
kvinnen uttrykkelig hadde samtykket til, kunne gjøre gjennomføring
av besøk sikkerhetsmessig forsvarlig. Det er viktig at kriminalomsorgen
strekker seg langt for å legge forholdene til rette for samvær mellom
barn og foreldre som er innsatt i fengsel.
Sak 2012/803 (ikke publisert) gjaldt ileggelse
av administrativt tillegg etter tolloven. Ombudsmannen mente at
ileggelse av administrativt tillegg med kr 500 000 var å anse som
straff etter EMK artikkel 6, og at det derfor måtte stilles skjerpede
krav til bevisenes styrke. Det fremgikk ikke av vedtaket at det
var lagt til grunn et skjerpet beviskrav. Ombudsmannen mente at spørsmålet
om hvilke krav som må stilles til bevisenes styrke er en viktig
del av rettsanvendelsen, og at begrunnelsen må utformes slik at
parten ikke kommer i tvil om at grunnleggende menneskerettigheter
er vurdert. Det forhold at det ikke var redegjort for eller på andre
måter fremgikk hvilket beviskrav som var lagt til grunn, var en
mangel ved begrunnelsen. En slik mangel vil etter omstendighetene
kunne tyde på svikt ved selve avgjørelsen, noe som igjen vil kunne
lede til at vedtaket må anses ugyldig.
Ombudsmannen har gjennomgått årsmeldingene fra
tilsynsrådene for kriminalomsorgen for årene 2007–2011, og gjennomgangen
har avdekket flere svakheter ved tilsynsordningen. Svakhetene er
knyttet til mandatet, som fremstår som uklart, og tilsynsrådenes
kompetanse, herunder spørsmål omkring rekruttering og opplæring,
og enkelte organisatoriske forhold. Det er store forskjeller på
hvordan de ulike tilsynsrådene fungerer, og mange av forskjellene synes
ikke å være saklig begrunnet. Kriminalomsorgens sentrale forvaltning
(nå Kriminalomsorgsdirektoratet) er bedt om å vurdere ordningen
nærmere.
Det ble i 2013 avgitt to uttalelser om kameraovervåkning
av politiarrester, en om sentralarresten i Oslo politidistrikt og
en om sentralarresten i Hordaland politidistrikt.
Ved et besøk i Oslo politidistrikt viste det
seg at samtlige innsatte i sentralarresten ble døgnkontinuerlig
kameraovervåket. Dette er ikke i tråd med gjeldende regelverk. Det
er bare hensynet til den innsattes helse som kan begrunne kameraovervåking
av vedkommendes celle. Det ble ikke foretatt noen konkret vurdering
av behovet for slik overvåking. Politidistriktet ble også bedt om
å redegjøre nærmere for behovet og grunnlaget for kameraovervåking
under stripping (visitasjon) på cella, som etter det opplyste skjedde rutinemessig
ved innsettelse i arresten. Politidistriktet har lagt om sin praksis
i etterkant av besøket. Ettersom politidistriktet har avviklet praksisen
med videoovervåking ved stripping, ble det ikke funnet grunn til
å gå videre med spørsmålet om personvern.
Etter besøket i Hordaland politidistrikt ble
problemstillinger knyttet til det å plassere flere arrestanter i
samme celle (dublering) og kameraovervåkning tatt opp. Praksisen
med kameraovervåkning i visitasjonssituasjoner ble anbefalt avviklet.
Videre ble rettslige betenkeligheter ved praksisen med å kameraovervåke hele
eller deler av toalettområdet i cellene i politiarresten påpekt.
Politidistriktet ble anbefalt å iverksette nødvendige tiltak for
å sikre at kameraovervåkingen av cellene ble gjennomført innenfor
rammene av EMK og politiarrestforskriften.
Etter ombudsmannsinstruksen § 12 skal årsmeldingen
inneholde «en oversikt over behandlingen av de enkelte saker som
ombudsmannen mener har alminnelig interesse». En omtale finnes i
kapittel VI i årsmeldingen. Retningsgivende for utvalget er om saken
anses å være representativ for sakstypen, om den er relevant som eksempel
på saksbehandlingsfeil som er gjort, om saken er prinsipiell og
rettsavklarende, og om saken omhandler spørsmål av rettssikkerhetsmessig
karakter. Oversikten omhandler også de 45 sakene som i 2013 er tatt
opp av eget tiltak, saker der ombudsmannen har gjort forvaltningen oppmerksom
på mangler ved lover, forskrifter eller praksis, saker som omhandler
internasjonale menneskerettigheter og avgitte høringsuttalelser.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth
Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra
Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, og fra Miljøpartiet De
Grønne, Rasmus Hansson, viser til årsmeldingen for året
2013 fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen),
Dokument 4 (2013–2014).
Komiteen vil understreke den
særlig viktige funksjonen som Sivilombudsmannen har i samfunnet
og for enkeltmennesker.
Ombudsmannen skal sørge for at forvaltningen ivaretar
enkeltmenneskers interesser i en svært komplisert forvaltning i
et svært komplisert samfunn. Fordi rollen er så viktig, har en enstemmig komité
både i Innst. 287 S (2012–2013) og i Innst. 10 S (2013–2014) oppfordret
Sivilombudsmannen til å ta initiativ overfor forvaltningen for å
få på plass mer systematikk i hvordan ordningen med Sivilombudsmannen kan
gjøres kjent overfor personer som mener seg utsatt for feil og urett
i forvaltningen. Det er mange som ikke kjenner ordningen. Komiteen viser
til at det i årsmeldingen er omtalt nye måter det jobbes med for
å gjøre ordningen mer kjent. Komiteen understreker
at dette arbeidet må fortsette, og komiteen vil påpeke
at sosiale medier er viktig for å kunne informere om ordningen til
grupper en ellers ikke kommer i kontakt med.
Komiteen viser videre til at
Sivilombudsmannen påpeker at det er uheldig hvis ombudsmannen oppfattes
som en alminnelig klageinstans. Komiteen deler dette
synet, men vil allikevel påpeke at skal Sivilombudsmannen fylle
sin rolle, må det aksepteres at det kommer forholdsvis mange saker
og klager som ikke nødvendigvis fyller de formelle kravene.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De
Grønneviser ellers til at det
er behov for å styrke andre rettshjelpsordninger for folk som trenger
juridisk bistand i sitt møte med en komplisert forvaltning med mange
regler. Disse medlemmer mener at et eget Nav-ombud
vil kunne avlaste Sivilombudsmannen og bidra til nødvendige forbedringer
i Nav.
Komiteen vil understreke
Sivilombudsmannens rolle for den enkelte innbygger. En klage til ombudsmannen
gir en mulighet til å få gyldigheten av forvaltningsvedtak undersøkt
av en nøytral og uavhengig instans. Undersøkelsene hos ombudsmannen
kan være et nyttig og praktisk alternativ til å måtte gå til domstolene.
Det er også viktig at den enkelte kan klage til ombudsmannen på
egen hånd, uten å bruke sakkyndig hjelp, f.eks. advokat.
Komiteen registrerer at antall
klager har gått litt ned i 2013. Komiteen registrerer
at andelen av innkomne saker som totalt sett fører til kritikk eller
henstilling til å se på saken på nytt, er på rundt 12 pst.
Komiteen registrerer at som i
tidligere år er det et betydelig antall klager på Nav, men at antallet er
redusert til ca. 530 i 2013. Ombudsmannen mener dette kan ha sammenheng
med endrede arbeidsoppgaver som etter hvert flyter bedre og at Navs
egen serviceklageordning kan ha en positiv effekt. Relativt mange
klager på Nav Internasjonalt kan tyde på at denne enheten ikke har ressurser
nok til å håndtere omfattende og til dels vanskelige arbeidsoppgaver
i et internasjonalisert arbeidsmarked. Komiteen viser
til at ombudsmannen stiller spørsmål ved om Nav Internasjonalt har
tilstrekkelige ressurser til å ivareta kontorets omfattende og til
dels vanskelige arbeidsoppgaver på en tilfredsstillende måte.
Komiteen påpeker viktigheten
av å få ned tiden på klagesaksbehandlingen hos Sivilombudsmannen.
Saksbehandlingstiden er nå 189 dager for saker som ble avsluttet
etter å ha vært tatt opp med forvaltningen. Komiteen deler
Sivilombudsmannens syn om at sakene må behandles med tilstrekkelig
grundighet, men komiteen understreker viktigheten
av å få ned saksbehandlingstiden ytterligere. For personer som har
fått et vedtak som de opplefver som urettmessig og der de også har
vært gjennom alle klageinstansene i forvaltningen, kan 189 dager gjennomsnittlig
saksbehandlingstid hos Sivilombudsmannen oppleves som svært lang
tid. Tilliten til Sivilombudsmannen avhenger av både kvalitet og
grundighet i saksbehandlingen, og komiteen mener
det må være et mål å få saksbehandlingstiden ytterligere ned samtidig som
kvaliteten i saksbehandlingen ikke svekkes..
Komiteen viser til årsmeldingens
gjennomgang av forvaltningens oppfølging av uttalelser, som viser
at ombudsmannens syn i all hovedsak blir respektert av forvaltningen. Komiteen understreker
betydningen av at kritiske uttalelser fra ombudsmannen følges opp
av forvaltningen, og komiteen er tilfreds med at
dette er ombudsmannens hovedinntrykk.
Komiteen viser til at ombudsmannen
gjentar tidligere bekymring om varslervern også i denne årsmeldingen
(side 22, andre spalte, nest siste avsnitt):
«Det kan synes som om Grunnlovens styrkede vern om
ytringsfriheten ennå ikke har fått det tiltenkte gjennomslag i praksis,
og at flere offentlige arbeidsgivere fortsatt praktiserer et foreldet syn
på ansattes ytringsfrihet og rett til varsling. Dette reiser spørsmål
om det bør iverksettes tiltak med sikte på informasjon og holdningsendring
blant ledere i den offentlige forvaltning».
Komiteen mener dette er alvorlige
signaler som må tas med i den varslede evalueringen av varslingsbestemmelsene
i arbeidsmiljøloven. Komiteen understreker videre
viktigheten av å sikre at offentlige, både statlige og kommunale arbeidsgivere
følger gjeldende rett og har rutiner som gjør at varsling blir ansett
som nødvendig og legitimt og sikrer varsleres rettigheter og rutiner
i alle virksomheter.
Komiteen viser til at Sivilombudsmannen
nå har fått den viktige oppgaven med en uavhengig besøksordning
for personer som er frihetsberøvet, kalt nasjonal forebyggende mekanisme (NFM),
som følge av at Norge ratifiserte tilleggsprotokollen til FNs torturkonvensjon, The
Optional Protocol to the Convention against Torture (OPCAT). Å sikre
menneskerettighetene til personer som staten har frihetsberøvet,
er et viktig mål på kvaliteten i samfunnet.
Komiteen viser til at Sivilombudsmannen
i årsmeldingen melder at med de vedtatte endringene i sivilombudsmannsloven
og tilføring av ressurser, vil ombudsmannen være i stand til å ivareta
NFM-mandatet og protokollens krav på en god måte. Komiteen understreker
at Sivilombudsmannen må tilføres nok ressurser til å ivareta dette
mandatet.
Komiteen vil også understreke
det viktige arbeidet Sivilombudsmannen gjør for å overvåke og kontrollere
at forvaltningen respekterer og sikrer menneskerettighetene.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
følgende
vedtak:
Dokument 4 (2013–2014) – om melding for
året 2013 fra Sivilombudsmannen – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 3. juni 2014
Martin Kolberg
|
Karin Andersen
|
leder
|
ordfører
|