Nykomne flyktningar og innvandrarar har både rett og plikt til å ta del i introduksjonsprogrammet, som skal gi personar som har behov for det, tilgang til ei grunnleggjande kvalifisering for arbeidslivet. Ansvaret for å organisere og gjennomføre introduksjonsprogrammet og opplæringa i norsk og samfunnskunnskap ligg hos kommunane. IMDi har ei rolle som pådrivar og rådgivar overfor kommunane. Vox har ansvaret for fagleg og pedagogisk utvikling av faget norsk og samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar.

Riksrevisjonen bad i brev av 31. mars 2014 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet om å greie ut om korleis departementet har følgt opp merknadene frå kontroll- og konstitusjonskomiteen. Departementet svarte i brev av 13. mai 2014.

Det er i tillegg gjennomført ei utvida oppfølging av undersøkinga av kva verkemiddel IMDi har nytta, og korleis IMDi har nådd måla i arbeidet med å busetje og kvalifisere flyktningar.

2.13.1 Tiltak og informasjon i departementet

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap og introduksjonsprogrammet er ifølgje departementet sentrale verkemiddel i den grunnleggjande kvalifiseringa av nykomne flyktningar og innvandrarar. Departementet opplyser at både det og IMDi derfor rettar stor merksemd mot dette arbeidet.

Departementet innførte i 2013 tilskotsordninga Kommunale utviklingsmidlar blant anna som eit tiltak for å betre kvaliteten i norskopplæringa. Ramma for ordninga er 32 mill. kroner. Departementet opplyser vidare at Vox har auka kurstilboda sine for lærarar i norsk og samfunnskunnskap, og at dette vil vere med på å jamne ut kvalitetsforskjellar i opplæringa.

Departementet har inngått ein avtale med SSB om å undersøkje resultata i opplæringa, og i 2013 gav SSB for første gong ut statistikk om deltakarar på norskopplæring. Departementet opplyser at SSB arbeider med å utvikle ein monitor for opplæringa i norsk og samfunnskunnskap som er meint å gi meir kunnskap om samanhengen mellom deltaking i opplæring, prøveresultat og deltaking i arbeid og utdanning.

Det er innført obligatoriske prøver i norsk og samfunnskunnskap for dei med rett og plikt til norskopplæring som fekk opphaldsløyve etter 1. september 2013. Dette vil gi betre data til å vurdere prøveresultata og dermed kvaliteten på opplæringa. Når ny utgåve av Nasjonalt introduksjonsregister blir implementert i 2014, får departementet og IMDi tilgang til meir detaljerte opplysningar om kursdeltakarane når dei vurderer prøveresultata.

Overgang til arbeid og utdanning etter avslutta introduksjonsprogram

I 2014 lyser departementet ut eit FoU-oppdrag om evaluering av introduksjonsordninga og opplæringa i norsk og samfunnskunnskap. Det er vidare oppretta ei arbeidsgruppe leidd av IMDi som skal greie ut korleis kommunane betre kan kombinere introduksjonsprogrammet med grunnskule og vidaregåande opplæring.

Departementet innførte 1. september 2012 krav om statleg tilsyn med og plikt til intern kontroll av korleis kommunane følgjer introduksjonslova, som eit ledd i arbeidet med å betre kvaliteten på introduksjonsprogrammet i kommunane, jf. introduksjonslova § 23. Fylkesmannen gjennomfører tilsynet, og tema for tilsynet i perioden 2013–2015 er om introduksjonsprogrammet i kommunane er heilårleg og på fulltid, og det skal årleg gjennomførast tilsyn i to kommunar i kvart fylke.

I tillegg til introduksjonsordninga har departementet sett i verk eller medverka til tiltak som skal føre til god bruk av kompetansen til innvandrarane, som rekruttering av innvandrarar i statlege verksemder, intervjuordningar i staten og kommunane, moderat kvotering, Mangfaldsportalen, tiltak for etablerarar og Jobbsjansen. Jobbsjansen er ei tilskotsordning til prosjekt for å få særleg heimeverande innvandrarkvinner som manglar grunnleggjande kvalifisering, over i arbeid eller utdanning, men somme prosjekt rettar seg også spesielt mot ungdom. Løyvingane til Jobbsjansen utgjer 87 mill. kroner i 2014.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet opplyser at det samarbeider med Arbeids- og sosialdepartementet om utarbeiding av tildelingsbrev og prioriteringar til Arbeids- og velferdsdirektoratet. På lokalt og regionalt nivå samarbeider IMDis regionkontor med Nav i kommunane og Nav Fylke.

Departementet opplyser vidare at det blir gjennomført nettverkssamlingar, fagseminar og samarbeidsmøte mellom IMDi og kommunar, sektororgan og fylke for å formidle kunnskap og erfaring, og der relevant forsking og tiltak frå andre kommunar og/eller andre land blir presenterte.

Nasjonalt introduksjonsregister

Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) er eit register over enkeltpersonar som har teke del i norskopplæring og introduksjonsprogram. Dokument 3:3 (2010–2011) viste at det var manglar og feil ved viktige registreringar i NIR, med negative konsekvensar for styringsinformasjonen til IMDi på området, og potensielt også for rettane til enkeltpersonar.

Departementet opplyser at IMDi har sett i gang eit arbeid for å utvikle eit nytt datasystem som skal erstatte eksisterande NIR og sikre betre funksjonalitet og kvalitet. Det nye systemet skal etter planen implementerast hausten 2014.

2.13.2 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet stiller i tildelingsbrevet til IMDi for 2013 følgjande krav til resultat når det gjeld opplæring i norsk og samfunnskunnskap:

• Delen av dei med rett og plikt som oppfyller plikta si (300/600 timar eller består norskprøve) innan fristen på tre år. Resultatkravet er 90 prosent.

• Delen av dei med rett og plikt som går opp til og består norskprøvene. Resultatkravet er 65 prosent bestått skriftleg prøve og 90 prosent bestått munnleg prøve.

• Delen av personar med rett og plikt som startar opplæringa. Resultatkravet er at av alle som kjem inn i personkretsen for rett og plikt eitt halvår, skal 50 prosent ha starta opplæringa ved utgangen av halvåret som følgjer, og ved utgangen av neste halvår skal 90 prosent ha starta opplæringa.

Delen personar som byrjar på og som gjennomfører norskopplæringa, er stort sett i tråd med resultatkrava frå departementet. Vidare er resultatet nært kravet for kor stor del som skal bestå munnlege prøver. Resultatet er eit stykke unna kravet når det gjeld kor stor del som skal bestå skriftlege norskprøver, der berre 54 prosent av dei som går opp til norskprøve 2 eller 3, består.

Det kjem fram av statistikken frå SSB at det i 2012 var om lag 37 000 deltakarar på opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det har vore ein auke i talet på deltakarar for alle prøvetypane.

Ei samanlikning av resultata frå dei skriftlege prøvene mellom kommunar viser at det er store variasjonar i kor stor del av deltakarane som består. I 10 av dei 74 kommunane der det blei gjennomført norskprøve 3 i 2013, var delen som bestod prøva, under 40 prosent. I den andre enden av skalaen var det 17 kommunar der fleire enn 70 prosent av dei som møtte opp bestod prøvene sine.

Talet på kommunar som har gjennomført norskprøve 3 desse åra, har auka frå 66 i 2009 til 76 i 2012 og 2013. 42 kommunar har gjennomført skriftleg norskprøve 3. kvart år i perioden 2009–2013. I eit fleirtal av desse kommunane er delen som består prøva, betra i perioden. Dette tyder på at mange av kommunane som får erfaring med å gi opplæring i norsk til innvandrarar, blir betre over tid. Samtidig er det, både for norskprøve 2 og norskprøve 3, ein del kommunar som trass i lang erfaring ikkje har lykkast med å forbetre resultata.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og IMDi erkjenner at det stadig er store kvalitetsforskjellar i arbeidet som kommunane gjer med å inkludere og kvalifisere innvandrarar. På somme område har IMDi dei seinare åra blitt meir uroa over kvalitetsforskjellane i norsk- og samfunnskunnskapsopplæringa mellom kommunane, fordi det blir busett fleire flyktningar i kommunar som ikkje har erfaring med å busetje og kvalifisere flyktningar.

Vox meiner at kvalitetsforskjellane mellom kommunane når det gjeld opplæringa, blant anna kjem av ein ulik tilgang på kvalifiserte lærarar, og særleg lærarar med kompetanse i norsk som andrespråk. Det er ifølgje Vox blitt noko lettare for kommunar å få tilgang til lærarar som kan undervise i samfunnskunnskap på eit språk flyktningane forstår. Vox peiker på at ei mogleg årsak til at resultata varierer, er at det varierer frå år til år kor mange flyktningar som blir busette i dei enkelte kommunane, og korleis flyktninggruppa er sett saman. Dette gjer det ifølgje Vox vanskeleg for kommunane å utvikle eit tilpassa vaksenopplæringsapparat.

KS meiner at kvaliteten på opplæring i norsk og samfunnskunnskap er blitt betre dei siste åra, og at IMDi stiller strengare krav til kvalitet enn før. KS opplyser likevel at kommunane opplever at delen deltakarar med større behov for hjelp har auka i den same perioden.

Norskopplæringa er ifølgje IMDi ikkje god nok. Vaksenopplæringa i kommunane er ikkje tilpassa den store gruppa innvandrarar, men er meir tilpassa den norske befolkninga. IMDi etterlyser eit betre samarbeid med Kunnskapsdepartementet om blant anna utforminga av vaksenopplæringslova. Det er ifølgje Vox ikkje krav om at lærarar i norskundervisninga skal ha kompetanse i norsk som andrespråk.

2.13.3 Overgang til arbeid og utdanning etter avslutta introduksjonsprogram

Ifølgje IMDi er SSB Monitor for introduksjonsordningen og Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) dei mest interessante og pålitelege kjeldene når det gjeld overgangen til arbeid og utdanning for deltakarar på introduksjonsprogrammet. NIR registrerer status på deltakarane idet dei avsluttar programmet, medan SSB Monitor undersøkjer kva tilknyting deltakarane har til arbeidsmarknaden eller utdanning året etter at dei avslutta introduksjonsprogrammet.

Delen deltakarar som går direkte over i arbeid eller utdanning, fell frå 2006 til 2010. Delen aukar frå 2010 til 2011 og stabiliserer seg på dette nivået fram til 2013, då 47 prosent gjekk direkte over i arbeid eller utdanning. Resultatkravet frå departementet er 55 prosent.

Også delen som er i arbeid eller utdanning eitt år etter avslutta introduksjonsprogram, fell i perioden 2006–2010, for deretter å auke noko frå 2010 til 2011. Av dei som gjekk ut av programmet i 2007, var 63 prosent i arbeid eller utdanning eitt år seinare. Tilsvarande tal frå 2011 var 57 prosent, altså ein reduksjon på seks prosentpoeng. Resultatkravet frå departementet er her 70 prosent.

Departementet viser til at resultata i introduksjonsordninga er blitt betre den siste tida, men at resultata framleis er svake, særleg for nokre grupper innvandrarkvinner.

2.13.4 Statistikk og tilgjengeleg kunnskap

IMDi meiner at statistikken i større grad burde ha teke omsyn til bakgrunnen og kompetansen til kvar enkelt deltakar for å gi eit betre grunnlag for å vurdere resultata. Utdanningsbakgrunnen til deltakarane er ikkje med i statistikken frå NIR, både fordi UDI ikkje har data om dette som kan brukast igjen, og fordi det heller ikkje er heimel i forskrift for å registrere denne typen data i NIR, jf. § 5 i forskrift om nasjonalt introduksjonsregister. IMDi ønskjer at slik informasjon skal kunne overførast/registrerast, og det er planlagt at det skal vere mogleg i den nye versjonen av NIR som er under utvikling. Departementet opplyser at det i tildelingsbrevet til IMDi for 2015 vil vurdere å be om at resultata i opplæringa i norsk og samfunnskunnskap blir samanstilt med data om kva opplæringsnivå deltakarane er plasserte på. Dette vil ifølgje departementet kunne gi betre informasjon om i kva grad kommunane lykkast med opplæringa, avhengig av utgangspunktet til kursdeltakarane.

IMDi opplyser at statistikken frå SSB og til dels frå NIR over overgangen til arbeid og utdanning gir eit for lite nyansert bilete av kva som er eit godt resultat både med omsyn til føresetnadene deltakarane har til å få jobb eller skuleplass, og til kva som skal reknast som jobb og utdanning.

SSB gjennomførte i 2013 ei undersøking på oppdrag frå IMDi for å analysere kva faktorar som påverkar introduksjonsresultata. Analysen viste at verken fødelandet og utdanningsnivået til flyktningane eller arbeidsmarknaden i regionen kan forklare dei store kommunale forskjellane i kor stor del av deltakarane i introduksjonsprogrammet som kjem i arbeid eller utdanning. IMDi viser til at det er stor variasjon både når det gjeld korleis kommunane organiserer introduksjonsprogrammet, og kor mykje pengar som blir brukt på programmet.

NIR i dag sorterer overgangen til arbeid i to grupper: dei som har arbeid 1–29 timar i veka, og dei som arbeider 30–37,5 timar i veka. Direktoratet meiner dette tilseier at ein bør tolke statistikken varsamt. I den nye versjonen av NIR kan kommunane registrere nøyaktig kor mange timar ein person er sysselsett i veka.

Resultata frå Jobbsjansen låg ikkje føre då IMDis årsrapport for 2013 blei ferdigstilt, men BLD opplyser i juni 2014 at 60 prosent av dei heimeverande innvandrarkvinnene som fullførte Jobbsjansen i 2013, gjekk over i jobb eller utdanning. Det er ein auke på åtte prosentpoeng frå året før. Sjølv om resultata varierer, er det somme kommunar som har svært gode resultat, med over 90 prosent overgang til jobb for deltakarane. BLD meiner at dette er eit godt resultat, sidan deltakarane som regel treng mykje oppfølging før dei kan ta til i arbeid eller på utdanning.

2.13.5 Introduksjonsprogrammet

IMDi erfarer at kommunar som arbeider systematisk og langsiktig med introduksjonsprogrammet, oppnår betre resultat enn dei som ikkje gjer det. IMDi meiner at for å få gode resultat bør kommunen gjennomføre ei heilskapleg kartlegging av den enkelte så tidleg som råd etter at personen er busett i kommunen. Oppfølginga må ifølgje direktoratet vere individuelt tilpassa, og eit tverrfagleg team bør stå for oppfølginga der det er behov for det. I tillegg bør kommunen ifølgje IMDi bruke eit tredje år på introduksjonsprogrammet for personar som står langt frå arbeidsmarknaden.

Departementet opplyser at det til no ikkje har fått noka samanfatning av tilsynsrapportane, men at dei tilsyna som fylkesmannen har gjennomført, avdekkjer avvik både når det gjeld om introduksjonsprogrammet er på fulltid, og om det er heilårleg. Riksrevisjonens gjennomgang av tolv tilgjengelege tilsynsrapportar frå åtte fylke viser også at fleire kommunar ikkje utarbeider individuelle planar i samsvar med introduksjonslova. IMDi meiner at informasjonen frå tilsyna er viktig, og trur at tilsynet verkar disiplinerande for kommunane.

KS erfarer at organisasjonsmåten ikkje har mykje å seie for om introduksjonsprogramma får gode resultat, men peiker på at godt samarbeid mellom introduksjonsprogrammet og Nav er viktig når det gjeld bruken av arbeidsretta tiltak. KS meiner at det er behov for tiltak gjennom Nav som er meir tilpassa flyktningar.

Departementet opplyser at det ikkje har vurdert meir detaljerte lovkrav til opplæringa i norsk og samfunnskunnskap enn det som ligg i introduksjonslova i dag. Det er i stor grad opp til kommunen å operasjonalisere krava i lova. Departementet meiner at sidan fleire kommunar har problem med å oppfylle dei krava som ligg i lova i dag, er det lite tenleg å innføre nye krav på området.

Departementet meiner at IMDi har ei utfordring når det i hovudsak ved hjelp av pedagogiske verkemiddel skal få kommunar til å busetje fleire flyktningar og samtidig stille krav til korleis kommunane skal drive inkluderings- og opplæringsarbeidet.