Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen
frem forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers
adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven). Endringene
gjelder gjennomføring i norsk rett av Europaparlaments- og rådsforordning
(EU) nr. 603/2013 av 26. juni 2013 om opprettelse av «Eurodac» for
sammenligning av fingeravtrykk med henblikk på effektiv anvendelse
av Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 604/2013 av 26. juni
2013 om fastsettelse av kriterier og ordninger for å avgjøre hvilken
medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en søknad om internasjonal
beskyttelse som fremlegges i en medlemsstat av en tredjelandsborger
eller en statsløs person. Den nye forordningen omtales i det videre
som Eurodac-forordningen 2013. Forordningen ble endelig vedtatt
i EU 20. juni 2013.
Eurodac er et europeisk register med fingeravtrykk
og opplysninger om asylsøkere, samt utlendinger som påtreffes i
forbindelse med ulovlig passering av ytre Schengen-grense. Eurodac-regelverket
omhandler reglene knyttet til opptak og lagring av disse fingeravtrykkene/opplysningene.
Eurodac-forordningen 2013 søker å effektivisere samarbeidet
og styrke søkernes rettssikkerhet og personvern. Samtidig utvides
forordningen med et nytt formål som gir rettshåndhevende myndigheter
og Europol adgang til å anmode om å sammenligne fingeravtrykksopplysninger
med de opplysninger som er lagret i Eurodac. Denne delen av forordningen
faller utenfor nåværende tilknytningsavtale med EU og er uttrykkelig unntatt
fra lovforslaget.
Gjennom en tilknytningsavtale med Det europeiske
fellesskap inngått i 2001 er Norge tilsluttet Dublin-forordningen
(Dublin III). Denne tilknytningsavtalen har fra 18. februar 2003
også omfattet gjeldende Eurodac-forordning (rådsforordning (EF)
nr. 2725/2000). Siden våren 2001 har Norge deltatt fullt ut i EUs Schengen-samarbeid.
Fravær av personkontroll på grensene mellom medlemslandene gjør
det enkelt for alle å reise fritt, også for mennesker som søker
beskyttelse i flere stater. Dublin-samarbeidet er en forutsetning
for Schengen-samarbeidet, og norsk deltakelse i Dublin-samarbeidet
er dermed en forutsetning for videre deltakelse i Schengen-samarbeidet.
Eurodac er en del av Dublin-samarbeidet.
Forslag til endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften
har vært sendt på alminnelig høring.
Det vises i proposisjonen til at gjeldende Eurodac-forordning
(rådsforordning (EF) nr. 2725/2000) og implementeringsforordning
(EF) nr. 407/2002 oppheves med virkning fra 20. juli 2015, samtidig
som ny Eurodac-forordning får anvendelse. Det har skjedd en teknologisk
utvikling siden Eurodac-forordningen av 2000 kom på plass, og avtalepartene
har sett behov for å gjenspeile denne utviklingen i regelverket, samt
for å fokusere på personvern. Hovedformålet med den nye forordningen
er å løse utfordringer knyttet til ineffektiv overføring av fingeravtrykk
og sletting av data, samt mangler ved medlemsstatenes tilgang til
relevant informasjon om asylsøkere i andre medlemsstater for ytterligere
å effektivisere Dublin-samarbeidet. Dessuten har det vært ønskelig
å etablere et bedre rammeverk for forvaltning og sikring av personopplysninger,
i tråd med blant annet EUs personverndirektiv 95/46/EF slik det
presiseres i fortalens punkt 38–40. I tillegg utvides forordningen
med et nytt formål/en ny del som gir rettshåndhevende myndigheter
adgang til å anmode om å sammenligne fingeravtrykksopplysninger
med opplysninger som er lagret i sentralsystemet for å forebygge,
avsløre eller etterforske terrorisme og annen alvorlig kriminalitet.
Det fremgår av proposisjonen at i henhold til
Eurodac-forordningen 2013 skal flere situasjoner enn tidligere nå
registreres i Eurodac. Flere opplysninger skal registreres om vedkommendes status,
jf. artikkel 10. Blant annet skal mottakerstaten registrere/sende
informasjon til sentralsystemet om personer som overføres til ansvarlig
medlemsstat og ved ansvarsovertakelse i henhold til Dublin III-forordningen.
Videre skal den aktuelle medlemsstaten registrere/sende informasjon
når en person har forlatt medlemsstatens territorium eller saken
realitetsbehandles i medlemsstaten som følge av suverenitetsklausulen
i Dublin III-forordningen.
I tråd med artikkel 11 skal data som registreres
i Eurodac i forbindelse med søknad om internasjonal beskyttelse
utvides til også å omfatte operatørens bruker-ID (individuell bruker-ID
knyttet til person/saksbehandler), dato for overføring eller ansvarsovertakelse
etter Dublin III-forordningen, dato for når en person har forlatt medlemsstaten
frivillig/ved tvangsretur, og dato for avgjørelse om å realitetsbehandle
en sak i henhold til suverenitetsklausulen. Informasjonen som registreres
i forbindelse med irregulær grensepassering av tredjelandsborgere
eller statsløse, jf. artikkel 14, utvides også med operatørens bruker-ID
utover det som registreres i dag. Det skal ikke tas fingeravtrykk
eller registreres opplysninger i henhold til artikkel 14 dersom
tredjelandsborgere eller statsløse som pågripes i forbindelse med
ulovlig grensepassering, avvises eller holdes i varetekt eller på
annen måte frihetsberøves i hele tidsrommet mellom pågripelse og
senere utsendelse. Videre skal informasjonen som registreres ved
irregulær grensepassering slettes etter 18 måneder, i motsetning
til etter to år som er dagens regel.
I dag skal informasjon om en person som er gitt internasjonal
beskyttelse, blokkeres for søk. At man er gitt internasjonal beskyttelse
i en medlemsstat skal i henhold til Eurodac-forordningen 2013 artikkel
18 merkes, og opplysninger om vedkommende skal ikke lenger blokkeres
for søk. Dette gjøres for å forhindre såkalt «asyl-shopping».
I dag slettes resultatet av en sammenligning
av fingeravtrykk som brukes for å undersøke om en person som befinner
seg ulovlig på territoriet, tidligere har søkt beskyttelse i et
annet medlemsland. Etter Eurodac-forordningen 2013 skal disse resultatene
oppbevares for formålene nevnt i artikkel 28 (overvåke at behandling
av opplysninger er lovlig og/eller ivareta datasikkerheten).
For å sikre informasjon til utlendingen skal
det etter artikkel 29 nr. 2 utarbeides felles informasjonsbrosjyrer
om opplysninger nevnt i nr. 1 (den registrertes rettigheter). Det
er utarbeidet felles brosjyrer om Eurodac- og Dublin III-forordningene.
I artikkel 35 innføres det et forbud mot å dele personopplysninger
skaffet med hjemmel i forordningen med tredjeland og internasjonale eller
private parter.
Den største endringen i Eurodac-forordningen 2013
går ut på å utvide forordningens formål, ved å gi rettshåndhevende
myndigheter adgang til å anmode om å sammenligne fingeravtrykksopplysninger
med opplysninger som er lagret i sentralsystemet for å forebygge,
avdekke eller etterforske terrorisme og annen alvorlig kriminalitet
i begrensede tilfeller, jf. artiklene 19 og 20.
Når en tilknytningsavtale med EU eventuelt er fremforhandlet,
vil Utenriksdepartementet fremme en proposisjon for Stortinget,
der Stortinget blir bedt om å gi sitt samtykke til at Norge godtar
også denne delen av forordningen.
Det fremgår av proposisjonen at etter departementets
vurdering er inkorporering ved en gjennomføringsbestemmelse i utlendingsloven
den beste måten å gjennomføre Eurodac-forordningen 2013 på i norsk
rett. Dette betyr at forordningen gjennomføres ved en bestemmelse
i utlendingsloven som sier at forordningen gjelder som norsk lov,
med unntak av den delen av forordningen som omhandler rettshåndhevende myndigheters
adgang til å anmode om sammenligning av opplysninger i databasen.
Denne delen vil eventuelt først få virkning som norsk lov etter
en lovendring når avtale mellom Norge og EU er på plass. I tillegg
synliggjøres det at Eurodac-forordningen 2013 gjøres til norsk rett
innenfor rammen av hva Norge har tilsluttet seg gjennom tilknytningsavtalen
til Dublin-samarbeidet, jf. henvisningen til tilknytningsavtalens artikkel
4. Det gjøres uttrykkelig unntak for artikler som refererer seg
til regelverk Norge ikke er tilsluttet.
Da spørsmålet om rettshåndhevende myndigheters
tilgang ble omtalt i høringsnotatet av 6. juni 2014 og relevante
instanser har uttalt seg i den forbindelse, ser departementet i
utgangspunktet ikke behov for å sende et fremtidig lovforslag om
rettshåndhevende myndigheters tilgang til Eurodac på ny høring.
Departementet foreslår å plassere gjennomføringsbestemmelsen
i lovens § 101.
Departementet vil vurdere om det bør inntas
en bestemmelse i utlendingsforskriften om at det kan gis nærmere
retningslinjer.
Departementet mener at en gjengivelse av når fingeravtrykk
kan tas verken er hensiktsmessig eller nødvendig, samtidig som det
vil kunne fordre en omfattende lovtekst. Forordningen (med de nevnte
unntak) blir uansett bindende for Norge.
Departementet ser at det kan være argumenter som
taler for å foreta en ny vurdering av hvor behandlingsansvaret skal
ligge, og vil eventuelt vurdere dette nærmere i sammenheng med at
det gjøres endringer i utlendingsforskriften.
Forslaget innebærer at forordningens innhold, slik
det forstås i EU, blir gjeldende rett i Norge. Norge er i utgangspunktet
ikke bundet av uttalelser fra EU-domstolen, men det vil være relevant
å legge vekt på slike uttalelser dersom de berører regelverk som
er gjort til intern, norsk rett.
Departementet viser i proposisjonen til redegjørelsen
i høringsnotatets kapittel 4.7 om rettshåndhevende myndigheters
(politimyndigheter) tilgang til Eurodac. Denne utvidelsen av formålet
er den største endringen i Eurodac-forordningen 2013.
Politimyndighetenes tilgang til Eurodac er begrenset
til å søke etter fingeravtrykk, og det kan først søkes i Eurodac
etter at nasjonale fingeravtrykksregistre og søk i Prüm-systemet
ikke fører til identifisering av vedkommende. Videre skal sammenligningen
være «nødvendig for å forebygge, avdekke eller etterforske terrorhandlinger
eller andre alvorlige straffbare handlinger», sammenligning må være
nødvendig i et særskilt tilfelle, og det må være rimelige grunner til
å anta at sammenligningen «vil bidra i vesentlig grad til forebygging,
avdekking og etterforskning av noen av de aktuelle straffbare handlinger».
Norge har signert (men ikke ratifisert) en avtale om
tilslutning til Prüm-samarbeidet slik det fremgår av EUs rådsbeslutning
2008/615/JIS (Prüm-beslutningen), og det gjenstår en del teknisk
utvikling før regelverket kan gjennomføres. Dersom Norge ikke skulle
ha et operativt Prüm-samarbeid på samme tidspunkt som ny avtale
med EU om rettshåndhevende myndigheters tilgang til Eurodac trer
i kraft, kan man likevel se for seg at norske data gjøres tilgjengelige
for søk for andre medlemsland. Norge vil imidlertid ikke kunne søke
i andre lands data før vilkåret om at man har gjennomført søk i
Prüm, er oppfylt. Slik er situasjonen i dag for Storbritannia og
Irland, som ikke deltar i Prüm-samarbeidet. At andre land vil kunne
få tilgang til data lagt inn av Norge, antas å kunne bidra til å bekjempe
og oppklare alvorlig kriminalitet og terrorisme. Hvorvidt data lagt
inn av Norge skal gjøres tilgjengelige for andre land før vi har
et operativt Prüm-samarbeid, må reguleres i den tilknytningsavtalen
som må inngås med EU om rettshåndhevende myndigheters tilgang til
Eurodac.
Departementet bemerker i proposisjonen at arbeidet
med sikte på å inngå en avtale med EU er i gang. Det er lite sannsynlig
at en avtale vil være på plass og klar for ikrafttredelse samtidig
med at resten av Eurodac-forordningen 2013 får virkning fra 20. juli
2015. Dette medfører at det må fremgå tydelig i regelverket som
foreslås i proposisjonen hvilken del av forordningen som (ennå)
ikke vil gjelde for Norge.
Når det gjelder Kripos’ innspill om at den nye forordningen
innfører begreper/roller som bør defineres nærmere ved gjennomføringen
av forordningen, understreker departementet at dette først vil være
relevant ved en eventuell gjennomføring av ny del, og en vil eventuelt komme
tilbake til innspillet da.
Det vises i proposisjonen til at det er knyttet usikkerhet
til kostnadene ved gjennomføring av ny forordning. Anslaget er om
lag 11 mill. kroner, inkludert et usikkerhetspåslag på 40 pst. Beløpet
knytter seg til lovpålagte tiltak. Kostnader som vil påløpe i forbindelse
med den delen Norge ennå ikke er tilsluttet, inngår ikke i dette estimatet.
Nyere anslag tilsier at utgiftene til nødvendig systemtilpasning
og nyutvikling for en riktig implementering og anvendelse av Eurodac-forordningen
2013 vil bli høyere enn anslått i høringsnotatet, om lag 11 mill.
kroner for lovpålagte tiltak.
I tillegg til de nødvendige systemendringene
er det identifisert flere prosessforbedrende tiltak relatert til
den daglige anvendelsen av Eurodac-systemet i UDI og politiet, og
mellom etatene. Beregninger tilsier at disse prosessforbedringstiltakene
vil beløpe seg til om lag 10 mill. kroner.
Departementet legger til grunn at de nødvendige systemtilpasningene
i forbindelse med de lovpålagte oppgavene gjennomføres innenfor Justis-
og beredskapsdepartementets gjeldende budsjettrammer innen ny forordning
får virkning fra 20. juli 2015. Den endelige fordelingen av kostnadene
mellom etatene er på nåværende tidspunkt ikke beregnet nøyaktig.
Departementet understreker at det ikke vurderes som et alternativ
ikke å gjennomføre disse endringene, da det er en forutsetning for
å kunne følge opp forpliktelsene i forordningen. Dagens tekniske
løsning for søk og registreringer i Eurodac vil ikke kunne benyttes
etter 20. juli 2015. Departementet viser for øvrig til at UDI fra
2014 fikk bevilget 10 mill. kroner til arbeidet med IKT-utvikling, hovedsakelig
som følge av forpliktelser knyttet til internasjonale fellesløsninger
innenfor Schengen- og Dublin-samarbeidet, jf. Prop. 1 S Tillegg
1 (2013–2014).
Drift og vedlikehold av de nasjonale tekniske løsningene
anslås til om lag 10 pst. av utviklingskostnadene, og dette forutsettes
også dekket innenfor gjeldende budsjettrammer.
Det vises i proposisjonen til at de nevnte prosessforbedringstiltakene
eventuelt vil bli vurdert nærmere, men de er ikke en forutsetning
for implementeringen.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jan Bøhler, Stine Renate Håheim, Stein Erik Lauvås, Helga Pedersen
og Eirik Sivertsen, fra Høyre, Frank J. Jenssen, Mudassar Kapur, Bjørn
Lødemel og Ingjerd Schou, fra Fremskrittspartiet, Mazyar Keshvari og
lederen Helge André Njåstad, fra Kristelig Folkeparti, Geir S. Toskedal, fra
Senterpartiet, Heidi Greni, fra Venstre, André N. Skjelstad, og
fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, viser til
at Eurodac er et europeisk register med fingeravtrykk og opplysninger
om asylsøkere, samt utlendinger som påtreffes i forbindelse med
ulovlig passering av ytre Schengen-grense. Eurodac-regelverket omhandler
reglene knyttet til opptak og lagring av disse fingeravtrykkene og
opplysningene.
Komiteen registrerer at Eurodac-forordningen 2013
i hovedsak regulerer samme type spørsmål som gjeldende Eurodac-forordning,
men at den søker å effektivisere samarbeidet og styrke søkernes
rettssikkerhet og personvern. Samtidig utvides forordningen med
et nytt formål som gir rettshåndhevende myndigheter og Europol adgang
til å anmode om å sammenligne fingeravtrykksopplysninger med de
opplysninger som er lagret i Eurodac.
Komiteen understreker at denne
delen av forordningen faller utenfor Norges nåværende tilknytningsavtale
med EU og er uttrykkelig unntatt fra lovforslaget her.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i utlendingsloven (gjennomføring av Eurodac-forordningen
2013)
I
I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til
riket og deres opphold her skal § 101 lyde:
§ 101. Behandling
av fingeravtrykk. Eurodac
Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 603/2013
(Eurodac-forordningen 2013), jf. artikkel 4 i Norges tilknytningsavtale
til Dublin-samarbeidet, gjelder som norsk lov, med unntak av artikkel
1 nr. 2, 2 nr. 1 bokstav a, c, f, j og k og nr. 4, 3 nr. 5, 5, 6,
7 nr. 2, 8 nr. 1 bokstav h og i, 18 nr. 2 og nr. 3, 19 til 22, 32
nr. 2, 33, 36, 38, 39 nr. 3 siste del, 40 nr. 7 og 43.
Personopplysningsloven gjelder for behandlingen av opplysningene
hvis ikke annet er bestemt i lov eller forskrift. Kongen kan i forskrift
gi nærmere regler om behandlingen av opplysningene.
II
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 28. april
2015
Helge André Njåstad | Mazyar Keshvari |
leder | ordfører |