Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært
å vurdere om kommunenes gjeldsbelastning er økonomisk bærekraftig.
Undersøkelsen av gjeldsnivå, investeringer og andre
økonomiske nøkkeltall omfatter perioden fra 2004 til 2013, mens
undersøkelsen av kommunale og statlige styringsdokumenter i hovedsak
omfatter perioden fra 2012 til 2014.
Bakgrunnen for undersøkelsen er at gjeldsnivået i
kommunene har økt kraftig de siste ti årene. Det økte gjeldsnivået
innebærer at en stadig større del av kommunenes økonomiske ressurser
må benyttes til å betjene gjeld. Gjeldsoppbyggingen har også ført
til at kommunenes økonomi har blitt mer sårbar for renteøkninger.
Dersom rentenivået øker, kan gjeldsbelastningen bli krevende for
kommuneøkonomien og påvirke kommunenes muligheter til å ivareta
den nasjonale politikken på vesentlige velferdsområder.
Rapporten ble forelagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet
ved brev 1. oktober 2014. Departementet har i brev 28. oktober 2014
gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet
i Riksrevisjonens dokument.
Hver sjette kommune
hadde i 2013 en kombinasjon av høy gjeld og lite økonomisk handlingsrom.
Det er risiko for at antall kommuner med
en lite bærekraftig gjeldsbelastning vil øke.
Kommunestyrene i kommunene med høyest gjeldsnivå
får lite informasjon om gjeldsbelastningen i de sentrale styringsdokumentene.
Fylkesmannens veiledning og kontroll bidrar
i begrenset grad til at kommunenes gjeldsbelastning blir økonomisk
bærekraftig.
Kommunal- og moderniseringsdepartementets virkemiddelbruk
er i liten grad innrettet mot å følge opp kommuner som kan utvikle
en lite bærekraftig gjeldsbelastning.
Undersøkelsen viser at gjeldsnivået i kommunene
har økt fra 60 til 76 prosent av inntektene de siste ti årene. Gjeldsoppbyggingen
skyldes økt investeringsnivå og høy grad av lånefinansiering. Høyere
gjeld har ført til økte rente- og avdragsutgifter, selv om lavt
rentenivå og bruk av minimumsavdrag har bidratt til å begrense kommunenes
utgifter.
Ifølge undersøkelsen er høy gjeld ikke nødvendigvis
negativt i seg selv. For en kommune som har forutsetninger til å
betjene den samlede gjelden både på kort og lang sikt, uten at det
får konsekvenser for tjenestetilbudet for nåværende og framtidige
innbyggere, kan det være rasjonelt å ha høy gjeld. Det er ikke et
mål at kommunene skal ha så lav gjeld som mulig hvis det for eksempel
betyr at de ikke ivaretar nødvendige utbygginger eller vedlikehold
av bygningsmassen.
I 2013 hadde om lag hver sjette kommune en kombinasjon
av høyt gjeldsnivå, svakt driftsresultat og lavt disposisjonsfond.
Disse kommunene hadde et gjeldsnivå på over 75 prosent av inntektene,
et driftsresultat på under 3 prosent av inntektene og et disposisjonsfond
på under 5 prosent av inntektene. Det betyr at disse kommunene har
et begrenset økonomisk handlingsrom i møte med eventuell reduksjon
av inntekter eller økte renteutgifter og andre økte utgifter.
I tillegg hadde disse kommunene i gjennomsnitt tre
ganger så høy renteeksponert gjeld som de øvrige kommunene, det
vil si gjeld som gjenstår når lån til VAR-området (vann, avløp og
renovasjon) og lån med statlige rentekompensasjonsordninger er trukket
fra. Det betyr at disse kommunene er betydelig mer sårbare for renteøkninger
enn de øvrige kommunene. Videre benytter disse kommunene i større
grad enn de øvrige kommunene minimumsavdrag på sine lån.
Blant kommunene med en kombinasjon av høy gjeld
og lite økonomisk handlingsrom, er det variasjon i både gjeldsnivå,
driftsresultat og disposisjonsfond. Gjeldsnivået varierer fra 75 prosent
til 140 prosent av inntektene. Driftsresultatet varierer fra -5,7
til 2,9 prosent av inntektene, og disposisjonsfondet varierer fra
0 til 4,9 prosent av inntektene. Det vil følgelig variere hvor lite
det økonomiske handlingsrommet er. Noen av kommunene ligger nær
de angitte terskelverdiene, men de fleste kommunene ligger langt
fra disse verdiene. Det økonomiske handlingsrommet avhenger også
av andre forhold som kan påvirke kommunenes muligheter for inntektsøkning
eller kostnadsreduksjon.
Selv om det er store kommunevise variasjoner både
i gjeldsnivå og økonomisk handlingsrom til å kunne betjene gjeld,
mener Riksrevisjonen at det økte gjeldsnivået i kommunene gir grunn
til bekymring. Det er ifølge Riksrevisjonen risiko for at kommunene
med en kombinasjon av høy gjeld og lite økonomisk handlingsrom ikke
vil klare å håndtere gjelden på kort og lang sikt uten at det får
konsekvenser for tjenestetilbudet for nåværende og framtidige innbyggere.
Etter Riksrevisjonens vurdering framstår gjeldsbelastningen i disse
kommunene som lite bærekraftig.
Ifølge undersøkelsen vil gjeldsnivået i kommunene
fortsette å øke. To av tre kommuner har planlagt med høyere gjeldsnivå
i 2017 enn i 2013. Blant kommunene med en kombinasjon av høy gjeld
og lite økonomisk handlingsrom har bortimot halvparten planlagt
med høyere gjeld i 2017. Økt lånegjeld vil påvirke kommunenes rente-
og avdragsutgifter og dermed kommunenes framtidige driftsresultater,
noe som igjen kan påvirke muligheten for avsetninger til fond og
egenfinansiering av investeringer.
Risikoen ved høy gjeld knytter seg særlig til framtidige
renteøkninger. Det er ikke all gjeld som innebærer renterisiko for
kommunene, men også den renteutsatte gjelden har økt, fra 9 prosent
av inntektene i 2006 til 30 prosent av inntektene i 2013. I gjennomsnitt
var om lag halvparten av kommunenes gjeld renteutsatt i 2013.
I tillegg har graden av gjeldssikring betydning. De
fleste kommunene har bundet renten på deler av gjelden, men rentesikringsavtalene
er relativt kortvarige.
Videre benytter mange kommuner muligheten til å
betale minimumsavdrag ved nedbetaling av gjeld. Disse kommunene
har dermed ikke mulighet til å redusere avdragene dersom renten
stiger. Bruk av minimumsavdrag letter gjeldsbelastningen på kort
sikt, men øker risikoen på lengre sikt.
Det er ifølge undersøkelsen risiko for at antall kommuner
med en lite bærekraftig gjeldsbelastning vil øke. Dersom gjeldsøkningen
fortsetter, og særlig dersom rentenivået øker, er risikoen spesielt
stor. En renteøkning vil også forverre situasjonen for de kommunene
som allerede har et lite økonomisk handlingsrom. Samtidig vil noen
kommuner kunne tjene på en renteoppgang. En renteøkning kan også
føre til at kommunene får økt avkastning på pensjonsmidler avsatt
i fond og dermed over tid lavere pensjonskostnader, noe som vil
bidra til å redusere kommunenes utgifter.
Prinsippet om en bærekraftig økonomisk utvikling
er ifølge Riksrevisjonen ikke til hinder for at kommunale investeringer
kan lånefinansieres. Det er i tråd med bærekraftprinsippet at rente-
og avdragsutgifter til investeringer i bygg og anlegg fordeles over
de generasjoner som bruker anleggene. Men kommuner med lite økonomisk
handlingsrom som tar opp store lån med risiko for renteøkning, kan
komme til å skyve en stor del av gjeldsbelastningen over på framtidige
generasjoner. Det kan få konsekvenser for kommunenes evne til å
løse framtidige velferdsoppgaver, og kan etter Riksrevisjonens vurdering
være i konflikt med bærekraftprinsippet.
Kommunestyret har ansvar for å vurdere konsekvensene
av låneopptak for kommuneøkonomi og tjenesteproduksjon, og det ligger
til administrasjonssjefens utredningsansvar å legge fram fakta og
vurderinger i styringsdokumentene. Mange av kommunestyrene i kommunene med
høyest gjeldsnivå får imidlertid lite informasjon om gjeldsbelastningen
gjennom de lovpålagte styringsdokumentene økonomiplan, årsbudsjett
og årsrapport.
De fleste av de 41 kommunene med et gjeldsnivå på
over 100 prosent av inntektene, presenterer noe fakta om gjeldsnivå,
rente- og avdragsutgifter eller disposisjonsfond i enten årsrapporten eller
årsbudsjettet. Om lag halvparten av kommunene har gjort vurderinger
av de nevnte nøkkeltallene i ett eller begge av disse dokumentene. En
del av vurderingene er imidlertid lite informative.
Langt færre av kommunene har både faktaopplysninger
og vurderinger av gjeldsnivå, rente- og avdragsutgifter eller disposisjonsfond
i begge de nevnte styringsdokumentene. Svært få kommuner omtaler
hvilke konsekvenser en renteøkning kan få. Undersøkelsen viser videre
at bare halvparten av disse kommunene hadde gjennomført lovpålagt
rapportering til kommunestyret om kommunens gjeldsforvaltning.
Ifølge Riksrevisjonen framstår informasjonen som
kommunestyrene i mange av disse kommunene får om gjeldssituasjonen
gjennom de sentrale styringsdokumentene samlet, som fragmentert
og ufullstendig. Dette er kommuner med et spesielt høyt gjeldsnivå,
med særlig gode grunner til å informere om gjeldsnivået og dets konsekvenser
i styringsdokumentene.
Lovpålagte styringsdokumenter som økonomiplan,
årsbudsjett og årsrapport skal være effektive styringsredskap for
kommunestyret, og Riksrevisjonen vurderer det som viktig at styringsdokumentene
inneholder utfyllende fakta og vurderinger av sentrale forhold knyttet
til kommunens gjeldsnivå. Stortinget har også understreket betydningen
av at kommunestyret får tilstrekkelig informasjon slik at de kan
prioritere eller gjøre nødvendige endringer. Dersom disse styringsdokumentene
ikke inneholder informasjon om sentrale økonomiske nøkkeltall og
vurderinger av disse, kan det ifølge undersøkelsen bli vanskelig
for kommunestyrene å få oversikt over kommunens gjeldsbelastning
og konsekvenser av gjelden. Det kan blant annet føre til at kommunestyrene
vedtar låneopptak som på sikt ikke vil være bærekraftige.
Kommuner som kommer i økonomisk ubalanse blir
registrert i ROBEK og underlagt et system for statlig kontroll.
Overfor disse kommunene skal Fylkesmannen føre kontroll med budsjettvedtak
og godkjenne låneopptak.
Ordningen med statlig godkjenning av låneopptak
for ROBEK-kommuner er det eneste virkemiddelet som er direkte rettet
mot kommunenes låneopptak og gjeldsbelastning. Indirekte kan imidlertid
selve ROBEK-ordningen ha betydning for gjeldsbelastningen ved at
staten griper inn dersom kommunene låner mer enn de har budsjettmessig
dekning for.
De aller fleste vedtak om opptak av lån i ROBEK-kommuner
blir godkjent av Fylkesmannen. Det kan skyldes at fylkesmennene
er i dialog med kommunene i forkant av lånesøknader og at registrering
i ROBEK virker disiplinerende på kommunenes lånevedtak.
For kommuner utenfor ROBEK er veiledning det
mest sentrale virkemiddelet. Fylkesmannen skal veilede kommunene
om økonomiplanlegging og budsjettering, og ha en strategi for oppfølging
av kommuner som står i fare for ROBEK-innmelding.
Undersøkelsen viser at det er til dels store
variasjoner mellom fylkesmannsembetenes veiledning av kommunene,
både når det gjelder innhold og omfang. Det ser ikke ut til å være
noen sammenheng mellom andel av ROBEK-kommuner eller andel kommuner
med høy gjeld i fylket, og hvilke veiledningstiltak som tilbys eller
omfanget av disse tiltakene. Riksrevisjonen peker på at det kan
være en fordel at fylkesmannsembetene har stor frihet til å tilpasse
veiledningen til behovene i egne kommuner. Samtidig gir noen av
embetene utrykk for at departementets krav til veiledning er lite
presist formulert. Mange av kommunene med høy gjeld i kombinasjon
med svake resultater og lite midler avsatt i disposisjonsfond er
ikke registrert i ROBEK, og det er per i dag ingen andre statlige
virkemidler rettet mot slike kommuner enn Fylkesmannens veiledning.
Etter Riksrevisjonens vurdering bør Fylkesmannens kontroll og veiledning
styrkes for å bedre bidra til en bærekraftig gjeldsbelastning.
Det kommunale selvstyret innebærer at den enkelte
kommune har ansvaret for sin egen økonomiske situasjon. Samtidig
har Kommunal- og moderniseringsdepartementet et overordnet ansvar
for kommunal sektor. Det innebærer å gi kommunene gode og forutsigbare
rammebetingelser, og legge til rette for en bærekraftig økonomistyring.
Kommunene er pålagt å utarbeide og vedta økonomiplaner,
årsbudsjetter og årsrapporter. Administrasjonssjefen skal påse at
dokumentene utarbeides, og kommunestyret har vedtaksmyndighet. Kommunal-
og moderniseringsdepartementet har ansvaret for regelverket som
stiller krav til dokumentene og for veiledning av kommunenes økonomiforvaltning.
Departementet har et overordnet ansvar for at de lovpålagte styringsdokumentene
fungerer etter intensjonene i kommuneloven.
Undersøkelsen viser at Kommunal- og moderniseringsdepartementet
ikke har innhentet tilstrekkelig informasjon om hvordan de kommunale styringsdokumentene
fungerer. Uten tilstrekkelig kunnskap kan ikke departementet ivareta
sitt ansvar for at styringsdokumentene fungerer etter intensjonene.
Mange kommuner med høyt gjeldsnivå får lite informasjon om gjeldsbelastningen gjennom
de lovpålagte styringsdokumentene økonomiplan, årsbudsjett og årsrapport.
Etter Riksrevisjonens vurdering kan det være behov for statlige
initiativ for å sikre tilstrekkelig kvalitet i disse sentrale kommunale
styringsdokumentene.
For å sikre en bærekraftig økonomisk utvikling er
det satt noen handlingsregler i kommuneloven som begrenser kommunenes
handlefrihet, som kravet om balanse i driftsregnskapet, skillet
mellom drift og investering i budsjett og regnskap og at kommunene
kun kan ta opp lån for å finansiere investeringer av varig verdi.
Disse handlingsreglene er ifølge Riksrevisjonen viktige, men ikke
tilstrekkelige, virkemidler for å bidra til en bærekraftig økonomisk
utvikling i kommunene.
ROBEK-ordningen fungerer som et sikkerhetsnett
for å fange opp kommuner som er kommet i økonomisk ubalanse. Gjennom
ROBEK kan staten sikre at kommunene har budsjettmessig dekning for
sine utgifter, men ordningen kan ikke sikre at kommunenes gjeldsbelastning
er bærekraftig nok til at kommunene klarer å ivareta tjenestilbudet
for dagens og framtidens innbyggere. Mange av kommunene med en lite bærekraftig
gjeldsbelastning, på grunn av en kombinasjon av høy gjeld og lite
økonomisk handlingsrom, fyller ikke kriteriene for registrering
i ROBEK. Staten har dermed svake virkemidler overfor slike kommuner.
Gjeldssituasjonen i noen kommuner gir ifølge Riksrevisjonen
grunn til bekymring, og det er risiko for at flere kommuner kan
komme i en slik situasjon. Gjeldsbelastningen kan få konsekvenser
for kommunenes evne til å ivareta omfanget av og kvaliteten på de
kommunale tjenestene som følger av den nasjonale politikken. Det
er innbyggerne i de utsatte kommunene som vil rammes dersom tjenestetilbudet
må kuttes som følge av økt gjeld. Heller ikke nasjonale myndigheter
vil være upåvirket dersom flere kommuner får alvorlige gjeldsproblemer. Staten
har i siste instans et ansvar for kommunesektoren og kan ikke se
på at gjeldsbelastningen i for stor grad går ut over tjenestetilbudet. Gjeldsoppbyggingen
i kommunene kan derfor få konsekvenser både for den enkelte kommune, statens
framtidige utgifter og samfunnsøkonomien som helhet.
Etter Riksrevisjonens vurdering er verken departementets
eller Fylkesmannens virkemidler i tilstrekkelig grad innrettet mot
å følge opp kommuner som kan utvikle en lite bærekraftig gjeldsbelastning.
Riksrevisjonen mener at det er behov for tiltak som
kan bidra til en mer bærekraftig gjeldsbelastning, slik at kommunene
kan betjene gjelden på kort og lang sikt uten at det får konsekvenser for
tjenestetilbudet for nåværende og framtidige innbyggere.
Riksrevisjonen anbefaler at Kommunal- og moderniseringsdepartementet
iverksetter tiltak
som bidrar til at kommunestyrene får tilstrekkelig informasjon om
gjeldsbelastningen gjennom økonomiplan, årsbudsjett og årsrapport,
slik at disse dokumentene kan fungere som effektive styringsverktøy
for kommunestyrenes prioriteringer.
vurderer om Fylkesmannens virkemidler i
større grad kan bidra til å sikre en god kontroll og oppfølging
av at kommunenes gjeldsbelastning er bærekraftig.
vurderer om kommunelovens bestemmelser
i tilstrekkelig grad bidrar til å sikre at kommunenes gjeldsbelastning
er økonomisk bærekraftig.
Statsråden gir i sitt svar uttrykk for at temaet
som Riksrevisjonen har belyst, er meget interessant. Det høye investeringsnivået
i kommunene de senere årene har bidratt til gjeldsoppbygging i sektoren,
og det er viktig å følge med på situasjonen og utviklingen.
Statsråden påpeker videre at deler av kommunenes
gjeld må ses i lys av statlige stimuleringsordninger for investeringer
og reflekterer en ønsket politikk fra statens side.
Når det gjelder oppfølging av Riksrevisjonens anbefalinger
viser statsråden til utvalget som ble satt ned i juni 2013, for
å foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven. En sentral del
av utvalgets arbeid vil være å vurdere økonomibestemmelsene i kommuneloven.
Det framgår av mandatet at dette blant annet vil omfatte reglene
for økonomisk planlegging, budsjettering og rapportering til kommunestyret, reglene
rundt låneopptak, låneavdrag og finansforvaltning og reglene for
statlig kontroll og godkjenning av økonomiske forpliktelser.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener
at det vil være hensiktsmessig å vente med eventuelle tiltak til
utvalget har sluttført sitt arbeid. Lovutvalget har frist for å
levere innstillingen innen utgangen av inneværende år. Departementet
vil vurdere Riksrevisjonens anbefalinger nærmere i lys av innstillingen
fra lovutvalget, når den foreligger.
Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.