1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen

I meldingen beskrives utviklingen i straffegjennomføringskapasitet og hvilke straffegjennomføringsformer kriminalomsorgen har til anvendelse i dag.

Kriminalomsorgen står overfor store utfordringer knyttet til straffegjennomføringskapasitet. Soningskøen er nå om lag 1 200 ubetingede dommer. Manglende straffegjennomføringskapasitet skyldes blant annet økt bruk av varetekt, lengre sittetid i varetekt og lengre dommer med flere gjennomføringsdøgn.

I meldingen presenteres dagens organisering i kriminalomsorgen, samt mål for fremtidig organisering. Det vurderes om Kriminalomsorgen skal omorganiseres fra en trenivåmodell til en tonivåmodell. Omorganisering til en tonivåmodell uten regioner vil frigjøre ressurser fra administrasjon til tjenesteproduksjon og omdisponeres til blant annet kapasitetsutvidelser.

Det redegjøres for kriminalomsorgens fengsler og deres tilstand og egnethet. Det er store variasjoner i den bygningstekniske tilstanden mellom fengslene. Vedlikeholdsbehovet for bygningsmassen er estimert til mellom 3,3–4,4 mrd. kroner. Ved egnethetsanalyser som Statsbygg har foretatt har man funnet at 45 pst. av bygningsmassen er i teknisk dårlig stand, i tillegg til at den er lite tilpasningsdyktig. Basert på tilstandsanalysen er det om lag 1 000 fengselsplasser som må erstattes.

I meldingen beskrives prognoser for utviklingen i behov for straffegjennomføringkapasitet totalt sett i Norge og fordelt på landsdeler fram til 2040. Det er avgjørende for god planlegging og gjennomføring av kapasitetstiltak at det foreligger prognoser for framtidig behov for straffegjennomføringskapasitet. Departementet vil imidlertid understreke at det er stor usikkerhet knyttet til prognoser med et så langt tidsperspektiv. Korttidsprognoser viser at det i 2020 er behov for en samlet fengselskapasitet på om lag 4 350 plasser ved en kapasitetsutnyttelse på 90 pst. I 2030 antas behovet for fengselskapasitet å være 4 650 plasser og i 2040 vil behovet være 4 800 plasser ved 90 pst. kapasitetsutnyttelse. Regjeringen vil vurdere nærmere hvordan behovet bør håndteres, og vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettframleggene.

I meldingen vises det til at det er en sammenheng mellom verdier og prinsipper i straffegjennomføringen og kapasitetsutfordringene. De verdier og prinsipper som man legger til grunn for straffereaksjonene og som det har vært tverrpolitisk enighet om i Stortinget, har avgjørende betydning for hvordan straff skal gjennomføres. Dette må igjen reflekteres i hvordan og hvor kriminalomsorgens kapasitet planlegges og utformes. Kriminalomsorgen skal holde lokaler og utstyr for alle forvaltningssamarbeidspartnere. Dette betyr egnede lokaler til undervisning, bibliotek, helsetilbud, arbeids- og velferdstjenester, livssynstjenester og frivillige organisasjoner. Sentralt i rehabiliterings- og tilbakeføringsarbeidet er servicetorgene hvor innsatte kan møte alle velferdsetatene uten at de må forlate fengslet.

Det redegjøres i meldingen nærmere for hvem de domfelte og innsatte er. I takt med den generelle globaliseringen av samfunnet har kriminalomsorgens klientell fått et større preg av kulturelt, religiøst og språklig mangfold. I perioden 2007 til 2012 økte andelen nyinnsettelser der personen hadde utenlandsk statsborgerskap fra rundt 15 til 29 pst. I 2007 utgjorde utenlandske statsborgere om lag 15 pst. av alle domfelte i fengsel. I november 2014 er andelen om lag 25 pst. Økt mobilitet, samhandling og påvirkning på tvers av landegrensene bringer med seg nye muligheter for kriminalitet.

I meldingen omtales modeller for framtidens straffegjennomføring og finansiering av fengsler. Departementet mener at utbygging av ny kapasitet i kriminalomsorgen bør gjennomføres gjennom gjenbruk av ensartede løsninger. Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) arbeider med å standardisere prosesser og løsninger for planlegging og etablering av ny fengselskapasitet.

I meldingen presenteres mulige løsninger for å løse kriminalomsorgens kapasitetsutfordringer. Det er behov for tiltak som sikrer permanente løsninger gjennom utvidelse og erstatning av fengselskapasitet, men også midlertidige tiltak som kan bygge ned soningskøen og gi erstatningskapasitet ved stengning av bygg/avdelinger for vedlikehold.

Det er særlig tre midlertidige tiltak departementet anser som egnet og realistisk å gjennomføre:

• Leie av fengselskapasitet

• Erstatningskapasitet i form av midlertidige cellebygg

• Dublering av celler med høyt sikkerhetsnivå (to innsatte deler en celle beregnet på en person)

Permanente tiltak for å øke fengselskapasiteten er mulig på følgende måter:

• Etablere flere fengselsplasser

• Øke antall soningsoverføringer

Eksisterende kapasitet skal utvides der dette er hensiktsmessig. Østlandet, Agderfylkene og Vestlandet, og områdene rundt de største byene skal prioriteres. Mange enheter er små og framtidens fengselsstruktur må bestå av færre og større enheter, sammenlignet med dagens fengselsstruktur.

Til slutt behandles økonomiske og administrative konsekvenser. Regjeringen vil komme tilbake til oppfølgingen av meldingen i de årlige budsjettforslagene.

1.2 Meldingens innledning

I meldingens kapittel 2 skisseres utfordringer knyttet til straffegjennomføringskapasitet og utviklingen i innsatte- og domfeltepopulasjoner.

Straffegjennomføringskapasitet er den samlede kapasitet kriminalomsorgen har i fengsel og i samfunnet for at domfelte kan gjennomføre straff og for å stille varetektsplasser til disposisjon for politiet.

Å bygge fengsler er en omfattende prosess. Det kan ta åtte til ti år fra et utredningsarbeid starter til et nytt fengsel er nøkkelferdig. Dette gjør det vanskelig å håndtere kortsiktige behov for økninger i kapasitetsbehovet. Fengsler er spesialbygg som vanskelig kan brukes til andre formål. Dette tilsier at kriminalomsorgen bør ha en fleksibilitet i kapasiteten.

Kriminalomsorgen har en kapasitetsplan fra 2012. En vesentlig forskjell mellom kapasitetsplanen og meldingen til Stortinget er tidsperspektivet på prognosene. Kapasitetsplanen har et perspektiv fram til 2016, mens meldingens prognoser strekker seg helt fram til 2040. Regjeringen legger fram meldingen til Stortinget for å informere om kapasitetssituasjonen og mulige løsninger for å sikre tilstrekkelig kapasitet til gjennomføring av straff og varetekt.

Kriminalomsorgen har tre store utfordringer knyttet til straffegjennomføringskapasitet som omtales i meldingen.

Den første utfordringen er at prognoser viser et behov for å øke fengselskapasiteten med om lag 1 000 plasser innen 2040, primært som følge av befolkningsveksten, gitt en kapasitetsutnyttelse på 90 pst. Korttidsprognosen viser at det er behov å utvide med 550 plasser allerede innen 2020 gitt en kapasitetsutnyttelse på 90 pst.

For det andre er det behov for at inntil om lag 1 000 av dagens fengselsplasser erstattes med nye som følge av at deler av kriminalomsorgens bygningsmasse er i svært dårlig stand.

For det tredje er det behov for å avvikle soningskø. Kriminalomsorgen har i mange år manglet kapasitet til å iverksette straff innen 60 dager etter mottatt rettskraftig dom. Personer som har begått mindre alvorlig kriminalitet må derfor vente i soningskø før de kan begynne gjennomføring av straffen. Den høye kapasitetsutnyttelsen i fengslene medfører at det til tider er vanskelig å stille nok varetektsplasser til disposisjon for politiet og at enkelte blir sittende for lenge i politiarrest før de overføres til fengsel. Køen består nå av rundt 1 200 ubetingede dommer, noe som tilsvarer drift av et fengsel med om lag 300 plasser i ett år.

Justis- og beredskapsdepartementet har igangsatt en konseptvalgutredning (KVU) for fengselsplasser på Østlandet fordi kapasitetsutfordringer og vedlikeholdsbehovet er størst i dette området.

Regjeringen vil vurdere nærmere hvordan behovene bør håndteres, og vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettframleggene.

1.3 Organisering av kriminalomsorgen

Kriminalomsorgen er i dag organisert slik: Justis- og beredskapsdepartementet, KDI, fem regioner og et lokalt nivå med driftsenheter som består av 40 fengsler, 17 friomsorgskontorer og to sentre for narkotikaprogram med domstolskontroll (ND-sentre) og Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS).

Kriminalomsorgens bemanning utgjorde 4 186 årsverk per 1. mars 2014. I tillegg kommer 411 årsverk ved KRUS, inkludert aspirantene som gjennomfører den toårige fengselsbetjentutdanningen.

Ved utflyttingen av direktoratet i 2013 ble det ikke gjennomført en samlet vurdering av kriminalomsorgens organisering. Regjeringen har igangsatt en prosess for å etablere en ny og forenklet organisasjonsmodell for kriminalomsorgen.

Direktoratet skal ivareta rollen som en sterk etatsleder og iverksetter av politikk og myndighetsutøvelse, og har det strategiske ansvaret for all faglig og administrativ utvikling i etaten. Det må derfor ha faglig tyngde, være den strategiske drivkraften og utøve tydelig etatsledelse. I denne sammenheng kan det være hensiktsmessig om felles administrative funksjoner i etaten sentraliseres til direktoratet.

Hensynet til rettssikkerhet og likebehandling er grunnleggende i all saksbehandling. En viktig side ved likebehandlingen er at kriminalomsorgen fører en ensartet praksis. En sentralisering av klagesaksbehandling og en enhetlig etatsledelse kan bidra til større rettssikkerhet og rettslikhet. Det vil derfor legges til grunn at klagesaksbehandlingen samles i direktoratet. En to-nivåmodell (lokalt nivå og direktorat) innebærer at alle enkeltsaker behandles i førsteinstans på lokalt nivå.

Det er et mål å redusere utgiftene til administrasjon og ledelse og sikre at mest mulig av kriminalomsorgens ressurser går til tjenesteproduksjon. Å samle administrative funksjoner og redusere antall lederstillinger i etaten vil være hensiktsmessig med tanke på effektivisering av ledelse og administrasjon.

Omorganisering til en to-nivåmodell uten regioner skal frigjøre ressurser fra administrasjon til tjenesteproduksjon. Departementet legger til grunn at ressurser kan omdisponeres til bl.a. finansiering av kapasitetsutvidelser.

1.4 Straffegjennomføringskapasitet

Fengselskapasiteten opptas til enhver tid av innsatte med ulike typer dommer og strafferettslig status. Ubetinget fengselsstraff skal i utgangspunktet sones i fengsel. De siste årene har vi imidlertid fått flere straffegjennomføringsformer som innebærer at hele eller deler av straffen kan sones utenfor fengselet. Også kapasiteten for gjennomføring av fengselsstraff i samfunnet, regnes her som en del av den totale fengselskapasiteten.

Fengselskapasiteten har økt fra 2 977 plasser i 2002 til 3 823 plasser i 2014. I tillegg er det 342 plasser for gjennomføring av ubetinget fengsel i samfunnet gjennom elektronisk kontroll. Dette gir en samlet kapasitet for gjennomføring av ubetinget fengselsstraff på 4 165 plasser.

Kapasitetsøkningen gjenspeiler seg også i aktivitetsnivået. Antallet avviklede fengselsdøgn har økt betydelig siden årtusenskiftet, fra 889 000 døgn i 2000 til om lag 1 337 000 i 2013. Dette tilsvarer en økning på rundt 50 pst. Inkluderer vi fengselsdøgn avviklet utenfor fengsel, er den tilsvarende økningen 56 pst., fra i underkant av 928 000 døgn i 2000 til mer enn 1 443 000 døgn i 2013.

Det finnes ulike typer fengsler, straffer og straffegjennomføringsformer:

• Fengsel med høyt sikkerhetsnivå

• Fengsel med lavere sikkerhetsnivå

• Overgangsbolig

• Hjemmesoning – straffegjennomføringsloven § 16 første ledd

• Straffegjennomføring med elektronisk kontroll – straffegjennomføringsloven § 16 annet ledd

• Straffegjennomføring i institusjon – straffegjennomføringsloven § 12

• Gjennomføring av subsidiær fengselsstraff – bøtesoning og bøtetjeneste

• Ubetinget fengsel og forvaring

Det vises til omtale av straffegjennomføringsformene i meldingen.

1.5 Landets fengsler – bygningsmessig tilstand og egnethet

Fengslene i Norge er oppført over en lang tidsperiode. Mange av byggene er svært gamle. Hele 15 fengsler og fengselsavdelinger som ble bygget på 1800-tallet er i drift i dag. I mange fengsler har det vært ulike byggetrinn og bygg er etablert i ulike tidsperioder. Årstall for oppføring må derfor sees i sammenheng med eiendommens ulike bygg og tilstanden av disse.

Mange av dagens fengsler ble i utgangspunktet bygget for andre formål. Ingen av enhetene med lavere sikkerhetsnivå er oppført med fengselsformål, men er senere overtatt av kriminalomsorgen og tilrettelagt som fengsel. Bare Halden fengsel er oppført siste ti år. Øvrige kapasitetsutvidelser har kommet ved ombygging og utvidelser innen eksisterende fengsler og ved at andre typer bygg er tatt i bruk som fengsel.

Det er store variasjoner i den bygningstekniske tilstanden mellom fengslene. Mange steder er det et betydelig vedlikeholdsbehov som er bygget opp gjennom mange år. Vedlikeholdsbehovet i fengsler og fengselsavdelinger som forvaltes av Statsbygg er kartlagt og estimert gjennom tilstandsanalyser. Den siste er fra 2013. Hensikten med tilstandsanalysene er å få en oversikt over bygningenes tekniske tilstand og behovet for vedlikeholdstekniske oppgraderinger. Analysen viser at fengslene samlet sett har et vedlikeholdsbehov på mellom 3,3 og 4,4 mrd. kroner.

Om lag halvparten av vedlikeholdsbehovet er knyttet til store eller alvorlige avvik ved Oslo fengsel. Ullersmo fengsel, Ila fengsel og forvaringsanstalt, Trondheim fengsel og Åna fengsel har også store vedlikeholdsbehov. Situasjonen er spesielt krevende ved Oslo fengsel. Her er vedlikeholdsbehovet så omfattende og alvorlig at det foreligger en stor risiko for funksjonssvikt i kritiske bygningsdeler som varme-, ventilasjon- og sanitærutstyr, elektriske anlegg, brannsikring og bærende konstruksjoner. Oslo fengsel og Ullersmo fengsel utgjør en betydelig andel av kriminalomsorgens kapasitet til varetekt og gjennomføring av lange dommer for alvorlig kriminalitet. Et eventuelt pålegg om stengning av plasser fra offentlig tilsynsmyndighet vil derfor få svært store konsekvenser. Det er derfor behov for engangsinvesteringer i ekstraordinært vedlikehold ved fengslene slik at behovet for videre full drift av kapasiteten skal kunne ivaretas. KVU for Østlandet som er planlagt ferdig i 2015, vil gi en avklaring om byggene skal beholdes eller erstattes.

KDI har i samarbeid med Statsbygg utarbeidet en plan for å ivareta vedlikeholdsbehovet.

Det er i de senere årene gitt bevilgninger til økt vedlikehold av fengselsbygg. I Prop. 1 S (2014–2015) er det foreslått 50 mill. kroner til dette formålet.

I tillegg til at fengselseiendommene har et stort vedlikeholdsbehov, er bygningsmassen mange steder lite tilpasningsdyktig og dårlig egnet for å nå kriminalomsorgens formål, med begrensede og/eller kostbare utvidelsesmuligheter. Dette er fengsler som normalt bør vurderes erstattet med ny kapasitet. Enheter som ikke tilfredsstiller krav til en moderne kriminalomsorg bør oppgraderes. Der dette ikke er mulig, eller er uforholdsmessig kostbart, bør enhetene erstattes med ny kapasitet. Oppgradering av bygg med dårlig tilpasningsdyktighet blir gjerne svært kostbart, og ofte vil det økonomisk sett være bedre å bygge nytt.

Fengselsstrukturen består av mange små enheter. Mange fengsler og fengselsavdelinger har færre enn 30 plasser. Departementet mener at det ved bygging av nye fengsler og fengselsplasser bør bygges færre og større enheter. I tillegg bør eksisterende fengsler utvides når det er mulig hvis de tilfredsstiller kravene til moderne kriminalomsorg og er lokalisert der det er et dokumentert behov. Basert på Statsbyggs tilstandsanalyse fra 2013 som er gjennomført vurderer departementet at fengsler med inntil om lag 1 000 fengselsplasser, må erstattes med ny kapasitet. Hvilke enheter som bør videreføres eller erstattes med ny kapasitet følges opp i utredninger og planleggingsprosesser.

1.6 Framtidige kapasitetsbehov i kriminalomsorgen

Det er avgjørende for god planlegging og gjennomføring av kapasitetstiltak at det foreligger prognoser for framtidig behov for straffegjennomføringskapasitet. Departementet vil imidlertid understreke at det er stor usikkerhet knyttet til prognoser med et så langt tidsperspektiv. Det presiseres at behovet som presenteres ikke bør tolkes som presise tallfestinger av et framtidig behov.

Kapasitetsutfordringene de senere årene har presset kapasitetsutnyttelsen opp til 98 pst. av den totale kapasiteten. Det er et langsiktig mål å redusere fengselsbelegget. Det vil gjøre det lettere å stille varetektsplasser til rådighet for politiet uten lange transportavstander, og samtidig bedre innholdet i straffegjennomføringen. Departementet mener imidlertid det er nødvendig å opprettholde et høyt belegg i flere år framover på grunn av kapasitetsbehovet.

Den viktigste årsaken til det økte behovet for fengselsplasser de siste årene, er et økende antall dommer over ett år. Sammen med stadig større etterspørsel etter varetektsplasser har dette ført til stort press på fengslene. Mye tyder på at veksten i antall dommer over ett år henger sammen med grenseoverskridende og organisert kriminalitet. Dette problemet har økt som følge av større mobilitet over landegrensene. Utviklingen kan sees i lys av utvidelsen av EU i 2004 og 2007 samt innlemmelsen av en rekke østeuropeiske land i Schengen-samarbeidet i 2007. Det forventes at antallet dommer over ett år og bruken av varetekt vil holde et høyt nivå i årene framover. Likevel forventes det at veksten vil avta og etter hvert holde et stabilt nivå sett i forhold til folketall.

I henhold til korttidsprognoser vil det i 2020 være behov for en samlet fengselskapasitet på om lag 4 350 plasser ved en kapasitetsutnyttelse på 90 pst. og om lag 4 100 plasser ved et belegg på 95 pst. Dette innebærer at dagens kapasitet for gjennomføring av ubetinget fengselsstraff må utvides med henholdsvis 550 eller 300 plasser innen 2020.

Dagens kapasitet for straffegjennomføring med elektronisk kontroll er på 342 plasser. Det er lagt til grunn en videreføring på dagens nivå.

I 2030 vil det være behov for i overkant av 4 600 fengselsplasser ved en kapasitetsutnyttelse på 90 pst. og 4 400 plasser ved et belegg på 95 pst. Dette innebærer en kapasitetsutvidelse på henholdsvis 850 eller 600 plasser.

For 2040 viser samme prognose at det totale behovet for fengselskapasitet vil være på 4 800 plasser ved en kapasitetsutnyttelse på 90 pst. og 4 550 plasser ved et belegg på 95 pst. Sammenlignet med dagens kapasitet innebærer dette en utvidelse med henholdsvis 1 000 eller 750 plasser.

Sammenstilles disse tre prognosene i en tidslinje og antas jevn vekst, må det meste av kapasitetsøkningen skje innen femten år. Fra 2030 antas behovsveksten å avta. Dette henger sammen med en forventet utflating i befolkningsveksten.

Prognosen viser at det i løpet av fem år er behov for en økning i straffegjennomføringskapasiteten med til sammen minst 550 nye plasser og ytterligere 400 plasser de neste ti årene ved 90 pst. kapasitetsutnyttelse.

Den landsdekkende prognosen i foregående avsnitt sier noe om totalbehovet. Hvordan dette fordeler seg innenfor de ulike deler av landet er sentralt for å kunne gi en riktig prioritering av tiltak. Prognosen fordelt på regioner/landsdeler viser at behovet for plasser er størst i regionene Øst, Sørvest, Vest og Nord. Presset på plasser er størst på Østlandet og Vestlandet.

1.7 Verdivalg og prinsipper for dagens og morgendagens straffegjennomføring – betydning for kapasitet

De verdier og prinsipper man legger til grunn for straffereaksjonene og som det har vært tverrpolitisk enighet om i Stortinget, jf. St.meld. nr. 37 (2007–2008) og Innst. S. nr. 169 (2008–2009), har avgjørende betydning for hvordan straff skal gjennomføres. Dette må igjen reflekteres i hvordan og hvor kriminalomsorgens kapasitet planlegges og utformes.

Det humanistiske menneskesynet norsk kriminalomsorg bygger på, viser til at mennesker er likeverdige, har egenverdi og er skapende. Mennesket er unikt og ukrenkelig. Dette innebærer at den enkelte har rett til å ta egne valg og er ansvarlig for konsekvensene av de valgene som tas. Den domfelte eller innsatte skal være aktør i sitt eget liv, både under og etter straffegjennomføringen. Straffegjennomføring både i fengsel og i samfunn bygger på dette.

Det er dokumentasjon på skadevirkninger av å sitte i fengsel, bl.a. passivisering og institusjonalisering. Dette medfører problemer med å vende tilbake til et normalt samfunn og øker derfor faren for tilbakefall til ny kriminalitet. Rettighetsprinsippet, normalitetsprinsippet, prinsippet om progresjon i soningen og nærhetsprinsippet bidrar til å redusere skadevirkninger og lette rehabilitering og tilbakeføring til samfunnet. Det vises til meldingen for nærmere omtale av disse prinsippene.

En viktig begrunnelse for bruk av straff, er straffens gjenopprettende funksjon. Hensynet til offeret tilsier at det bør reageres med en straff som står i samsvar med forbrytelsen.

Barn av innsatte og domfelte er uskyldige offer for kriminalitet. Ved å legge til rette for at domfelte så langt mulig kan ivareta sin omsorgsrolle, kan det bli lettere å finne veien til et kriminalitetsfritt liv etter gjennomført straff. Det kommer barna til gode. En satsing på tiltak for barn av innsatte og domfelte kan derfor forebygge at det oppstår problemer for disse senere i livet. Styrking av kriminalomsorgens tilbud overfor disse barna, herunder besøksleiligheter, særskilte tilrettelagte besøksrom og ordning med barneansvarlige, vil i større grad sikre at disse skal unngå en utvikling av asosial atferd og psykiske helseproblemer.

Kriminalomsorgen vil i løpet av 2014 ha en barneansvarlig medarbeider ved alle fengslene og friomsorgskontorene. Vedkommende skal ha en koordinerende funksjon for å sikre at enheten ivaretar barneperspektivet i henhold til regelverket.

1.8 Hvem er de domfelte og innsatte?

For å imøtekomme kapasitetsutfordringene i kriminalomsorgen, er det nødvendig å ha et bilde av hvem de domfelte og innsatte er. Det er mye kunnskap om sammenhengen mellom levekår og kriminalitet. Dersom tiden en person gjennomfører straff kan brukes til å kvalifisere seg for arbeidslivet, få rusbehandling og sørge for at forholdene når straffen er ferdig sonet er slik at man kan klare seg selv, reduseres risikoen for ny kriminalitet betydelig.

Sammensetningen av innsatte i norske fengsler har endret seg de siste årene ved at det har vært en sterk økning i antall utenlandske innsatte. I dag er om lag 1/3 av alle innsatte utenlandske statsborgere, mens om lag 60 pst. av alle varetektsinnsatte er utlendinger. I 2007 utgjorde utenlandske statsborgere om lag 15 pst. av alle domfelte i fengsel. I november 2014 er andelen om lag 25 pst.

Denne sammensetningen påvirker innholdet i straffegjennomføringen, og er derfor et viktig bakteppe ved planleggingen av ny kapasitet.

Per 31. august 2014 var gjennomsnittsalderen for innsatte i norske fengsler 36 år. 33 pst. var under 30 år, 31 pst. var 30 til 39 år, mens 36 pst. var 40 år eller mer. Svært få unge under 18 år sitter i fengsel. Per 27. august 2014 satt det åtte barn under 18 år i fengsel, hvorav sju var varetektsplassert. Per 31. august har det i 2014 vært 18 nyinnsettelser av barn i fengsel.

I 2013 var det i gjennomsnitt 183 kvinner i norske fengsler, noe som tilsvarer 5 pst. av alle innsatte. De utgjorde samtidig 8,5 pst. av alle nyinnsettelser i fengsel. Det finnes tre fengsler særskilt for kvinner, Bredtveit, Sandefjord og Ravneberget. Disse fengslene har til sammen 117 plasser. I tillegg er det kvinneavdelinger ved åtte andre fengsler med til sammen 74 plasser. I 2012 var det 16 fengsler som hadde kvinnelige innsatte i kortere eller lengre perioder.

1.9 Modeller for framtidens straffegjennomføring

Departementet mener framtidens straffegjennomføring må ha stor fleksibilitet og sømløshet. Kapasitetsutfordringene i kriminalomsorgen skal også i framtiden løses med straffegjennomføring i fengsel og i samfunnet. Befolkningen skal beskyttes på en trygg måte mot personer som gjennomfører straff og som er farlige for samfunnet eller for enkeltpersoner.

Straffegjennomføring vil i lang tid preges av de fengslene kriminalomsorgen har i dag, selv om mange av disse ikke er ideelle ut fra dagens krav. De minste fengslene har for få plasser til effektiv drift og til å kunne gi et faglig tilfredsstillende tilbud. Departementet mener derfor mindre enheter bør erstattes med færre og større enheter.

KDI arbeider med å standardisere prosesser og løsninger for planlegging og etablering av ny fengselskapasitet. Direktoratet arbeider bl.a. med standardiserte løsninger knyttet til sikkerhet og logistikk, celleløsninger og krav til størrelse på og funksjoner av ulike rom. Det innholdsmessige tilbudet skal beskrives, og det skal utarbeides en veileder for areal og ulike funksjoner ut fra type fengsel og antall plasser.

Ikke alle fengsler og fengselsavdelinger kan ha standardløsninger. Det er behov for å videreutvikle det spesialiserte tilbudet til enkelte grupper innsatte.

Parallelt med disse tiltakene må offerperspektivet bli ivaretatt. Det vil være behov for mer informasjon og gode varslingsrutiner. Det er mulig å utstyre offer med en nærhetsalarm som varsler om domfelte kommer innenfor en gitt radius, om det er ønskelig fra offerets side.

Det er ikke egne varetektsfengsler i Norge, og hovedprinsippet er at varetektsplasser tilbys i samme fengsler som domssonere. Departementet mener dagens ordning gir fleksibilitet, god kapasitetsutnyttelse og et godt aktivitetstilbud til de innsatte. En annen fordel med den norske modellen, er at tilsatte får kompetanse på gjennomføring av varetekt og straffegjennomføring. Departementet vil avvente KVU for Østlandet og vurdere om det kan være hensiktsmessig med egne varetektsfengsler i denne landsdelen.

Det er et mål at barn mellom 15 og 18 år ikke skal sitte i fengsel. Det vil imidlertid fortsatt være tilfeller der fengsel er eneste utvei, særlig der unge har begått alvorlige eller gjentatte lovbrudd. Egne ungdomsenheter skal ivareta disse barnas særskilte behov under frihetsberøvelse og bidra til at barn ikke skal sitte i fengsel sammen med voksne innsatte. Enhetene skal ha høyere bemanning enn andre fengselsavdelinger, og bemanningen skal ha tverrfaglig bakgrunn.

For å påse at innsatte barns behov blir ivaretatt, er det etablert et landsdekkende tverretatlig team med kompetanse innen barnevern, psykisk helse og opplæring. Teamet er per i dag tilknyttet ungdomsenheten i Bergen. Teamet skal ivareta de unges behov under straffegjennomføringen og forberede tiden etter løslatelse. Ved behov bør teamet kunne bistå i konkrete saker.

Det er viktig at fengslene tilrettelegges for å imøtekomme kvinners særlige behov. Kvinner skal skjermes fra mannlige innsatte. Det innebærer både bygningsmessig og innholdsmessig tilrettelegging. Erfaring tilsier at dette best kan skje i særskilte fengsler eller avdelinger for kvinner. Dette må veies opp mot hensyn til nærhet til hjemsted og særskilt i forhold til kvinner som har familie og barn.

Det er en overhyppighet av psykiske lidelser og rusproblemer blant domfelte. Personer med aktive psykoser skal ikke være i fengsel, men overføres til behandling i sykehus etter straffegjennomføringsloven § 13. Erfaringen de senere årene er at innsatte med aktive psykoser som innlegges i sykehus blir overført tilbake til fengselet kun etter få dager.

Det er også mange innsatte som ikke er syke nok for institusjonsplassering i det psykiske helsevernet, men som allikevel har så store psykiske lidelser at normal straffegjennomføring vanskeliggjøres. Alvorlig psykisk syke innsatte har vært et problem i mange år, og Norge har fått kritikk fra Europarådets torturovervåkingskomite for at tilbudet er for dårlig til denne gruppen.

Innsatte som er alvorlig psykisk syke og farlige utgjør en stor utfordring og bekymring for kriminalomsorgen. Ila fengsel og forvaringsanstalt har for tiden innsatte som har vært langtidsplassert i isolasjon. Departementet har i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet styrket tilbudet ved Ila fengsel og forvaringsanstalt for å redusere bruken av utelukkelse og isolasjon samt å aktivisere disse innsatte.

Hovedregelen som følger av straffegjennomføringsloven § 11 første ledd, er at domfelte skal settes inn i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Dersom det er idømt straff på inntil to år, skal kriminalomsorgen vurdere innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå, jf. straffegjennomføringsloven § 11 fjerde ledd. Ved idømt fengselsstraff på inntil ett år, skal kriminalomsorgen vurdere innsettelse i overgangsbolig, jf. straffegjennomføringsloven § 11 siste ledd. Disse bestemmelsene stiller som vilkår for direkte innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå at dette ikke er i strid med hensynet til straffens formål, eller at sikkerhetsmessige grunner taler mot det. Begrepet sikkerhetsmessige grunner omfatter både samfunnsvernet (og herunder sikkerheten for fornærmede), hensynet til ro, orden og sikkerhet i anstalten, samt rømningsfare.

KDI mener at andelen plasser på høyt sikkerhetsnivå bør økes i forhold til dagens nivå. Departementet er enig i at andelen plasser med høyt sikkerhetsnivå bør økes fordi det avsies flere lange dommer og bruk av varetekt øker. Økning i domslengde og bruk av varetekt må i hovedsak dekkes i fengsler med høyt sikkerhetsnivå. I tillegg har sammensetning av innsatte i fengslene endret seg og gitt større sikkerhetsmessige utfordringer. Dette henger dels sammen med økning i antallet utenlandske innsatte, samtidig som en del av de innsatte med korte dommer og mindre sikkerhetsmessige utfordringer i større grad gjennomfører straffen utenfor fengsel med elektronisk kontroll. Dette tilsier også at behovet for plasser med høyt sikkerhetsnivå øker i forhold til plasser med lavere sikkerhetsnivå.

Det er store variasjoner mellom fengsler innen samme sikkerhetsnivå. KDI vil derfor innføre to kategorier fengsel med høyt sikkerhetsnivå og to kategorier fengsel med lavere sikkerhetsnivå, hvor forskjellen mellom kategori 1 og kategori 2 hovedsakelig består i bygnings- og arealmessige forhold.

Dette vil gi større fleksibilitet der fengsler kan fungere både i kategori 2 på høyt sikkerhetsnivå og i kategori 1 på lavere sikkerhetsnivå avhengig av bemanning og sikkerhetsregime. Det kan også vurderes å benytte elektronisk kontroll som et ekstra sikkerhetsmessig tiltak i enheter med lavere sikkerhetsnivå. På denne måten kan kriminalomsorgen overføre innsatte som ellers ville blitt vurdert som sikkerhetsmessig uforsvarlig å overføre. Flere innsatte kan derfor overføres fra høyt til lavere sikkerhetsnivå.

Ut fra prinsippet om at innsatte skal sone under forhold som ikke er sikkerhetsmessig strengere enn nødvendig, vil den nye kategoriseringen av sikkerhetsnivåer gi bedre progresjon, fristille varetektsplasser og bidra til effektivisering i kriminalomsorgen.

Departementet legger opp til å videreføre straffegjennomføring med elektronisk kontroll innenfor dagens regelverk. Ordningen vil bli evaluert.

Narkotikaprogram med domstolskontroll har vært en prøveordning i Oslo og Bergen siden 2006. Målgruppen for programmet er tungt belastede rusmisbrukere med lang kriminell karriere. En evaluering fra Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) viser at 35 pst. av de som kommer inn i programmet fullfører og har mindre problemer med rus og kriminalitet enn tidligere. Sammenlignet med tilsvarende tiltak i andre land, er de norske resultatene gode. Regjeringen har i budsjettforslaget for 2015 foreslått at programmet videreføres ut 2015 i Bergen og Oslo. Justis- og beredskapsdepartementet vil i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet vurdere om målgruppen og rammene for programmet skal gjøres permanent og eventuelt utvides.

Økt bruk av ulike tekniske hjelpemidler under straffegjennomføring i samfunnet kan bidra til å heve sikkerhetsnivået og dermed gi mulighet for å øke målgruppen. Bruk av fotlenker, både med radiofrekvens og GPS, kan benyttes ved permisjoner og prøveløslatelse der dette ellers ikke blir ansett som sikkerhetsmessig forsvarlig. Fotlenker kan også benyttes for domfelte som gjennomfører straff på institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12, der hvor institusjonen ikke har et døgnbemannet tilbud, eller på overgangsboliger og fengsler med lavere sikkerhetsnivå med lav nattbemanning.

Bruk av fjernalkoholmålere innebærer at kriminalomsorgen på ethvert tidspunkt der domfelte er hjemme kan sjekke alkoholinntak. Dette kan være aktuelt for domfelte som gjennomfører straff hjemme i egen bolig etter straffegjennomføringsloven § 16 første ledd, og er et kontrolltiltak som kan heve sikkerhetsnivået og dermed øke målgruppen.

Tilsvarende kontrolltiltak kan også vurderes for domfelte under straffegjennomføring med elektronisk kontroll for å øke sikkerhetsnivået og redusere kriminalomsorgens ressursbruk ved uanmeldte hjemmebesøk. For denne gruppen vurderes også bruk av fotlenker med GPS. Det kan redusere kriminalomsorgens ressursbruk ved lange reiseavstander. Eventuelle brudd kan imidlertid kreve økt innsats fra politiet for å pågripe domfelte. Det er derfor viktig at det gjøres en grundig sikkerhetsvurdering av domfelte før eventuell iverksettelse.

1.10 Hvordan løse kriminalomsorgens kapasitetsutfordringer?

Det er behov for tiltak som sikrer permanente løsninger gjennom utvidelse og erstatning av fengselskapasitet, men også midlertidige tiltak som kan bygge ned soningskøen og gi erstatningskapasitet ved stengning av bygg/avdelinger for vedlikehold.

Det er anslått et behov for om lag 300 midlertidige plasser for å avvikle soningskøen og om lag 200 plasser i midlertidige erstatningslokaler ved stengning av fengselsavdelinger/bygg pga. nødvendig vedlikehold. Regjeringen har i budsjettforslaget for 2015 tatt høyde for ev. avtale med Nederland om leie av fengselskapasitet.

Det er i budsjettet for 2015 foreslått å øke straffegjennomføringskapasiteten med 45 permanente fengselsplasser.

Departementet anbefaler at det vurderes nærmere hvilke prosjekter som kan realiseres raskt med bruk av standardkonsept for fengselsbygg i de delene av landet der behovet for økt kapasitet er størst. I tillegg vil departementet på bakgrunn av evalueringen vurdere om noe av behovet skal dekkes opp ved utvidelser av straffegjennomføring med elektronisk kontroll.

Følgende fengselsprosjekter vil bli vurdert først: Halden fengsel med om lag 100 plasser, Åna (40 til 50 plasser), Bergen fengsel (100 plasser) og 180 nye plasser utover dagens kapasitet i Agder. Det åpnes opp for at utbyggingen i Agder gjennomføres ved bruk av OPS. Det er tidligere utarbeidet en skisse for utvidelse i Bergen. Utredningen kan ferdigstilles med utgangspunkt i standardkonsept.

I tillegg vurderes utvidelser i Telemark fengsel, avdeling Skien (inntil 100 plasser) og i Trondheim fengsel.

Prioriteringene på lengre sikt og øvrige tiltak som ikke er prioritert vil bli vurdert i pågående KVU for Østlandet og utredninger for resten av landet.

Straks KVU for Østlandet er avsluttet tidlig i 2015, kan KDI få i oppdrag å gjennomføre utredninger og planleggingsprosesser for resten av landet. Disse vil gi grunnlag for videre prioriterte tiltak i disse delene av landet. Det kritiske vedlikeholdsbehovet ved Oslo og Ullersmo fengsler, to av de viktigste fengslene i Østlandsområdet med en samlet lukket kapasitet på om lag 600 plasser, tilsier at tiltak på Østlandet bør prioriteres.

All utbygging av fengselskapasitet vil også kreve utdanning av flere fengselsbetjenter for å dekke opp bemanningsbehovet. Regjeringen vil på egnet måte komme tilbake til Stortinget med dette og kapasitetsutvidelser.

Ikke alle som skal varetektsfengsles må plasseres i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. For å forbedre varetektssituasjonen har KDI, i samarbeid med påtalemyndigheten, etablert et forsøksprosjekt med å benytte fengselsplasser med lavere sikkerhetsnivå til varetektsfengsling. Prosjektet er basert på individuelle sikkerhetsvurderinger. Prøveprosjektet er etablert i Hedmark fengsel, avdeling Ilseng. De foreløpige erfaringene er gode, og det blir etter avtale med påtalemyndigheten, gjort forsøk også i enkelte andre fengsler med lavere sikkerhetsnivå.

I 2012 ble Kongsvinger fengsel avdeling Vardåsen etablert som enhet for utenlandske innsatte som ikke skal tilbakeføres til det norske samfunnet. Bakgrunnen for etableringen var å styrke samarbeidet mellom kriminalomsorgen, politiet og utlendingsmyndighetene for å effektivisere arbeidet med utvisning og uttransportering. Formålet er også å forberede de innsatte på retur og tilby dem et tilpasset innhold.

Utlendingsenheten ved Kongsvinger fengsel er under evaluering. Det evalueres bl.a. om det er oppnådd effektiviserings- eller kompetansegevinster og i hvilken grad innholdet er tilpasset denne gruppen. Det er reist spørsmål om ikke enkelte norske innsatte i fengselet ville bedre kommunikasjonen mellom innsatte og tilsatte og bidratt som stabilisatorer i fangemiljøet.

Departementet vil vurdere evalueringen av utlendingsenheten på Kongsvinger etter prøveperioden på to år, før det tas stilling til videre oppfølging. I forbindelse med evalueringen er KDI bedt om å kartlegge behovet i hele landet og eventuelt komme med forslag til hvor egne avdelinger eller enheter for utviste utlendinger bør etableres.

1.11 Økonomiske og administrative konsekvenser

I meldingen er det redegjort for hvordan kriminalomsorgens kapasitetsutfordringer kan løses gjennom både midlertidige og mer permanente tiltak. Forventede økonomiske og administrative konsekvenser av tiltakene er det redegjort for i kapittel 11 i meldingen. Regjeringen vil komme tilbake til de tiltakene som meldingen omhandler i forbindelse med de årlige statsbudsjettene.