Helse- og omsorgsdepartementet fremmer i proposisjonen
forslag til endring av helsepersonelloven § 48 om autorisasjon.
Bakgrunnen er at departementet mener det er nødvendig å foreta enkelte
tekniske endringer og presiseringer for å tydeliggjøre vilkårene
for autorisasjon og presisere departementets hjemmel til å fastsette bestemmelser
om gjennomføringen av tilleggskrav og praktisk tjeneste.
Autorisasjonsordningen skal bidra til at autorisert
helsepersonell har nødvendige kvalifikasjoner til å inneha en bestemt
yrkesrolle. Formålet med autorisasjonsordningen er å bidra til sikkerhet
for pasientene og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten, samt tillit
til helse- og omsorgstjenesten og helsepersonell. I tillegg må autorisasjonsordningen
ivareta søkerens rettssikkerhet og behov for forutsigbarhet.
Helsepersonell med utenlandsk utdanning utgjør en
betydelig andel av dem som søker og gis norsk autorisasjon. En stor
og økende andel helsepersonell har utdanning fra land utenfor EØS-området.
På grunn av store variasjoner i innholdet i og gjennomføringen av
utdanninger i land utenfor EØS-området, er det særlig krevende å
vurdere om disse søkerne har de kvalifikasjonene som forutsettes
for å få norsk autorisasjon. For å bidra til at disse søkerne har nødvendige
kvalifikasjoner for å kunne utøve yrket i Norge, er det utformet
en ny autorisasjonsordning for denne gruppen søkere. I arbeidet med
ordningen er det også lagt vekt på søkernes behov for forutsigbarhet.
I høringsnotatet med forslag til ny autorisasjonsordning
for helsepersonell utenfor EØS ble det foreslått en videreføring
av dagens grunnvilkår om at søkers utenlandske utdanning og kvalifikasjoner
skal være jevngode med tilsvarende norsk utdanning.
I jevngodhetsvurderingen skal det i likhet med dagens
ordning vurderes om søkers gjennomførte utdanning og eksamen er
jevngod med tilsvarende norsk utdanning og eksamen eller om søker
har godtgjort at det foreligger nødvendig kyndighet. Denne vurderingen
foretas av Statens autorisasjonskontor for helsepersonell (SAK)
på grunnlag av framlagt dokumentasjon.
Det er i alt 29 helsepersonellgrupper som er
omfattet av autorisasjonsordningen. Hovedvilkåret for autorisasjon
er kravet om utdanning/kompetanse. Eksamen i vedkommende fag ved
norsk universitet, høgskole eller videregående opplæring kan gi
rett til autorisasjon.
Etter helsepersonelloven kan utdanningskravene også
oppfylles ved at søker har enten utenlandsk eksamen som anerkjennes
som jevngod med tilsvarende norsk eksamen, eller kan dokumentere nødvendig
kyndighet.
Det følger av helsepersonelloven at autorisasjon ikke
kan gis helsepersonell som er 75 år eller eldre. Departementet har
foreslått å heve aldersgrensen fra 75 år til 80 år i Prop. 74 L
(2014–2015) Endringer i helsepersonelloven mv. (endring av aldersgrensen
for bortfall av helsepersonells autorisasjon mv. fra 75 til 80 år).
Autorisasjon gis heller ikke til en søker som
vurderes som uegnet for yrket. Søker er uegnet om det foreligger
forhold som ville medført tilbakekall av autorisasjon. Dette vurderes
av SAK dersom SAK har fått opplysninger om forhold som kan indikere
at søker er uegnet.
Helsepersonell utdannet i land utenfor EØS må bestå
kurs i nasjonale fag for å få autorisasjon som lege, tannlege, sykepleier,
hjelpepleier og farmasøyt. For sykepleiere, farmasøyter, leger og
tannleger skal kurset også inneholde håndtering av legemidler.
Som EØS-medlem er Norge bundet av yrkeskvalifiseringsdirektivet,
og også statsborgere fra Sveits har rett til å få godkjent yrkeskvalifikasjoner.
Autorisasjon til denne gruppen er nærmere regulert i en egen forskrift.
Personer med utdanning fra land utenfor EØS har
rett til autorisasjon dersom deres eksamen kan godkjennes som jevngod
med tilsvarende norsk eksamen, jf. helsepersonelloven § 48 tredje
ledd bokstav a. Det er ikke nærmere angitt i loven eller forarbeidene
hva som skal anses som jevngod eksamen. I praksis er det søkers
gjennomførte utdanning som vurderes opp mot den tilsvarende norske
utdanningen.
Det er lagt til grunn at det ikke er et krav
at utdanningen er helt sammenfallende med den norske i innhold.
Det avgjørende for vurderingen er om vedkommende søkers utdanning
samlet sett er av en slik kvalitet og et slikt omfang at den må anses
faglig jevngod med den aktuelle norske utdanningen.
Dersom SAK er i tvil om søkeren har utdanning som
kan anses jevngod med tilsvarende norsk utdanning, ber SAK om sakkyndig
råd fra utdanningssektoren. For leger stilles det i slike tilfeller krav
om en praktisk og teoretisk fagprøve.
Det følger av helsepersonelloven § 48 tredje ledd
bokstav c at en søker som har godtgjort å ha nødvendig kyndighet
har rett til autorisasjon. Nødvendig kyndighet er dermed et selvstendig grunnlag
for autorisasjon. Det er liten veiledning i lov og forarbeider om
hva som ligger i nødvendig kyndighet. Den nærmere avgrensningen
og fortolkningen av bestemmelsen er utviklet i forvaltningspraksis.
Bestemmelsen er et unntak fra hovedregelen om bestått
eksamen i vedkommende fag. Bestemmelsen har blitt benyttet i noen
tilfeller for søkere med utenlandsk utdanning og for søkere med norsk
utdanning av eldre dato. For søkere med nyere norsk helseutdanning
vil det etter forvaltningspraksis bare helt unntaksvis være aktuelt
å gi autorisasjon uten at vedkommende har bestått den eksamen som
gir rett til autorisasjon etter hovedregelen.
Ved vurderingen av om en søker har godtgjort
å ha den nødvendige kyndighet, tas det utgangspunkt i de kravene
som stilles til norsk eksamen/utdanning. Det er i praksis lagt til
grunn at søker må ha gjennomført og bestått en helsefaglig utdanning
på minst samme nivå som den tilsvarende norske utdanningen også
for autorisasjon på dette grunnlaget.
I den foreslåtte § 48 a første ledd presiseres
det at det er bestått utenlandsk eksamen som er grunnlag for autorisasjon.
Det er også presisert at gjennomført utdanning og bestått utenlandsk
eksamen skal sammenlignes med tilsvarende norsk eksamen og utdanning.
Dagens bestemmelse er fortolket og praktisert slik at det er søkers
utdanning og eksamen som sammenlignes med tilsvarende norsk utdanning
og eksamen. Departementet mener dette bør fremgå klarere av lovteksten.
Det er SAK i første instans og Statens helsepersonellnemnd
i annen instans som avgjør hvorvidt eksamen er å anse som jevngod
med norsk utdanning og eksamen, eller om det er godtgjort nødvendig
kyndighet. Det er i praksis lagt til grunn at kravet om jevngodhet
ikke innebærer et krav om at utdanningen er helt sammenfallende med
den norske utdanningen i innhold. I vurderingen er det avgjørende
om vedkommende søkers utdanning samlet sett er av en slik kvalitet og
et slikt omfang at den må anses faglig jevngod med den aktuelle
norske utdanningen. Det må foretas en helhetsvurdering av utdanningens nivå,
varighet og innhold. Vurderingen av om søkerens utdanning og eksamen
er jevngod med norsk utdanning og eksamen, alternativt at nødvendig
kyndighet er godtgjort på annen måte, vil foretas på grunnlag av
innsendte dokumenter.
Det er betydelige forskjeller i utdanningene
i land utenfor EØS-området. Dette innebærer at det er særlig utfordrende
å vurdere hvorvidt en søker med utdanning fra slike land har de
kvalifikasjonene som forutsettes for norsk autorisasjon. Departementet
mener derfor det er nødvendig med nærmere regulering av hvilke tilleggskrav
som bør stilles for at denne gruppen søkere skal kunne få norsk
autorisasjon. Slike krav kan departementet fastsette i forskrift.
I høringsnotatet som ligger til grunn for forslagene i proposisjonen,
ble det samtidig foreslått ny forskrift om tilleggskrav for autorisasjon
for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra land utenfor EØS.
Departementet har foreslått at det i forskriften stilles krav om
obligatorisk fagprøve for å få autorisasjon som lege, tannlege,
sykepleier og helsefagarbeider for søkere med utdanning fra land
utenfor EØS. Den obligatoriske fagprøven vil kunne bidra til å avdekke
om det er faktiske mangler i søkerens kompetanse, selv om SAK har
vurdert at søkerens utdanning og eksamen er jevngod med den norske.
Fagprøven vil også bidra til å kunne avdekke om beslutningen om
jevngodhet er fattet på grunnlag av falske eller forfalskede dokumenter.
Kravet til fagprøve vil dermed kunne bidra til å sikre at helsepersonellet
som får autorisasjon har de kvalifikasjonene som forutsettes.
Det et i dag et samarbeid mellom autorisasjonsmyndighetene
og utdanningssektoren når det gjelder vurderingen av jevngodhet.
I saker der de har behov for utdanningssektorens vurdering av om
søkers utdanning oppfyller kravet til jevngodhet, ber SAK om dette.
Departementet mener vurderinger fra utdanningssektoren er viktig
for å få sakene tilstrekkelig opplyst i de nevnte tilfellene, men
mener at utdanningssektorens vurdering ikke kan være bindende for
SAK. Dersom utdanningsinstitusjonenes vurdering skulle være bindende,
ville det i realiteten innebære en overføring av godkjenningsmyndigheten
til utdanningssektoren. Etter helsepersonelloven § 53 er det Helsedirektoratet
eller den det bemyndiger som gir autorisasjon. Helsedirektoratet
har delegert dette ansvaret til SAK.
Departementet har vurdert om jevngodhetsvurderingen
bør gjøres etter at søker har gjennomført kravene i tilleggskravforskriften,
eller om vurderingen av jevngodhet bør foretas tidligere.
Departementet mener jevngodhetsvurderingen bør
foretas innledningsvis, slik at kun søkere som tilfredsstiller jevngodhetskravet
gis anledning til å gjennomføre fagprøve og kurs i nasjonale fag
og legemiddelhåndtering. Språkprøven vil kunne tas før jevngodhetsvurderingen.
I høringen har de fleste høringsinstansene støttet departementets
forslag om en to-trinns prosess hvor jevngodhetsvurderingen foretas
før søkeren fortsetter løpet med å gjennomføre tilleggskravene.
SAK og sekretariatet i Statens helsepersonellnemnd mener imidlertid
at fagprøven bør foretas før jevngodhetsvurderingen.
Etter departementets vurdering er det flere
grunner til å foreta jevngodhetsvurderingen før tilleggskravene
gjennomføres. Når jevngodhetsvurderingen er foretatt, vil søker
få en avgjørelse hvor det fremgår om utdanningskravet anses oppfylt.
De som oppfyller utdanningskravet kan etter det starte løpet med
å fullføre tilleggskravene. De som får avslag vil få anledning til
å klage på avgjørelsen. Søker vil dermed ikke risikere å gjennomføre
kurs som koster tid og penger for så på et senere tidspunkt å få
avslag på søknad om autorisasjon fordi jevngodhetsvurderingen konkluderer
med at utdanningskravet ikke anses oppfylt. Den foreslåtte ordningen
vil etter departementets vurdering bidra til mer forutsigbarhet for
søker.
Søkere som får avslag på sin søknad fordi utdanningen
ikke anses jevngod med norsk utdanning, kan i noen tilfeller rette
opp disse manglene ved kompetansehevende tiltak. Det gis i dag en
viss veiledning med hensyn til hvilke mangler som foreligger, men
søker må selv finne ut hvordan nødvendig supplerende utdanning og
kompetanse kan skaffes. Utfordringen for en del søkere er at det
er vanskelig å skaffe den nødvendige kompetansen. For å sikre tilgang
til tilstrekkelig personell med rett kompetanse og ta i bruk verdifulle
ressurser og arbeidskraft, er det etter departementets oppfatning
behov for å vurdere mer målrettede tiltak slik at denne gruppen
raskere kan oppnå norsk autorisasjon.
Helsedirektoratet har foreslått at nødvendig
kyndighet fjernes som selvstendig grunnlag for autorisasjon. Det
foreslås at kunnskaper som er ervervet ved dokumentert tilleggsutdanning
eller yrkeserfaring kan vektlegges i vurderingen av om en gjennomført
og bestått utenlandsk eksamen er jevngod med tilsvarende norsk utdanning
og eksamen.
Det er i praksis lagt til grunn at søker må
ha gjennomført og bestått helsefaglig utdanning på tilsvarende nivå
også ved vurderingen av om vedkommende har nødvendig kyndighet.
Dersom Helsedirektoratets løsning velges, vil yrkeserfaring og tilleggsutdanning
kunne vektlegges ved vurderingen av jevngodhet for søkere med utenlandsk
utdanning. Kyndighet har imidlertid også blitt benyttet som grunnlag
der søker ikke har eksamen i vedkommende fag, men vurderes å ha
kyndighet for yrket. Det er for eksempel tilfeller hvor helsepersonell
med sykepleierutdanning fra land utenfor EØS ikke anses å ha en
jevngod sykepleierutdanning, men som har fått autorisasjon som helsefagarbeider
fordi søkerens kvalifikasjoner anses å oppfylle kravet nødvendig
kyndighet som helsefagarbeider. Bestemmelsen er også benyttet for
søkere uten norsk utdanning i vedkommende fag, men med annen norsk
helsefaglig utdanning. Autorisert sykepleier med tilleggsutdanning
har etter en konkret og individuell vurdering fått autorisasjon
som ambulansearbeider. Departementet mener derfor at vi ikke bør
fjerne kyndighet som et selvstendig grunnlag for autorisasjon, men
er enig med Helsedirektoratet i at bestemmelsen er vidt utformet
og at det kan være behov for å foreta enkelte presiseringer.
I bestemmelsen fremgår det at søker har rett
til autorisasjon dersom søker på annen måte har godtgjort å ha nødvendig
kyndighet. For den som ikke har eksamen som er jevngod med tilsvarende
norsk eksamen, kan tilleggsutdanning og/eller yrkeserfaring veie
opp for enkelte mangler i søkerens utdanning. Som nevnt over må imidlertid
søker også etter dette alternativet ha bestått eksamen i en helsefaglig
utdanning. Etter departementets vurdering bør dette fremgå tydeligere
av bestemmelsen. Departementet foreslår derfor at det i ny § 48
første ledd bokstav d fremgår at søker som har godtgjort å ha nødvendig
kyndighet ved bestått eksamen i helsefaglig utdanning, og tilleggsutdanning
eller yrkeserfaring, har rett til autorisasjon.
Departementet foreslår videre at det fremgår tydeligere
av bestemmelsen at alderskravet og kravet om ikke uegnethet gjelder
alle som søker om autorisasjon. Dette innebærer ingen materiell endring.
Det er ikke aktuelt at SAK skal foreta en vurdering av egnethet
ved behandlingen av autorisasjon. SAK kan imidlertid nekte en søker
autorisasjon, dersom det foreligger informasjon som tilsier at søkeren
er uegnet. Søker anses uegnet om det foreligger forhold som ville
medført tilbakekall av autorisasjon.
Departementet foreslår også å presisere at i
de tilfellene departementet har stilt krav om å gjennomføre praktisk
tjeneste eller å oppfylle tilleggskrav, vil dette være vilkår for
autorisasjon. Disse presiseringene innebærer ingen materielle endringer.
Departementet har i dag en hjemmel til å fastsette
tilleggskrav, men det fremgår ikke av bestemmelsen at departementet
også kan gi regler om gjennomføringen av fastsatte tilleggskrav.
Adgangen til å stille slike krav bør etter departementets vurdering
fremgå tydeligere av hjemmelsbestemmelsen. Departementet foreslår derfor
at det i ny § 48 a tredje ledd presiseres at departementet kan fastsette
bestemmelser om gjennomføringen av tilleggskrav.
Det følger av helsepersonelloven § 48 andre
ledd bokstav b at søker må ha gjennomført praktisk tjeneste fastsatt
i forskrift gitt av departementet. Departementet mener hjemmelen
til å fastsette praktisk tjeneste og til å gi regler om gjennomføringen
av slik praktisk tjeneste, bør fremgå klarere av lovbestemmelsen.
Departementet foreslår derfor at departementets hjemmel
til å fastsette krav om praktisk tjeneste og bestemmelser om gjennomføringen
av slik praktisk tjeneste tas inn i forslaget til § 48 a tredje
ledd.
De foreslåtte lovendringene er presiseringer
og klargjøring av gjeldende bestemmelser og innebærer dermed ikke
økonomiske og administrative konsekvenser.