Regjeringen vil føre en fremtidsrettet næringspolitikk
som bidrar til størst mulig samlet verdiskaping. Dette innebærer
også å tilrettelegge for de næringene hvor vi allerede er gode,
og hvor vi har stort potensial for verdiskaping. Regjeringen ønsker
derfor vekst i oppdrettsnæringen. Sentralt i denne meldingen er hvordan
regjeringens mål om forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst
skal nås.
Hovedmålet med meldingen er å drøfte hvordan Norge
kan øke verdiskapingen basert på forutsigbar bærekraftig vekst og
bedre miljøtilpasning i oppdrettsnæringen. Meldingen vil kun omhandle
kommersielle akvakulturtillatelser for matfiskproduksjon av laks,
ørret og regnbueørret. Et viktig premiss er at det overordnede tillatelsessystemet
for matfisktillatelser i sjø skal ligge fast. Et unntak fra antallsbegrensning
for landbasert oppdrett blir samtidig drøftet.
Med dagens produksjonsteknologi vil naturen sette
premissene for hvordan oppdrettsnæringen kan drive. Myndighetenes
forvaltning av næringen skal sikre miljøet på en slik måte at det
legger grunnlag for langsiktig næringsutvikling. Skal oppdrettsnæringen
være underlagt en forutsigbar vekstpolitikk må det derfor fastsettes hvilken
miljøpåvirkning samfunnet skal akseptere. Regjeringen mener at miljømessig bærekraft
må benyttes som den viktigste forutsetningen for å regulere videre
vekst i oppdrettsnæringen.
Som et forarbeid til meldingen sendte Nærings- og
fiskeridepartementet i november 2014 ut et høringsnotat der tre
ulike alternativer for vekst ble drøftet: 1) fortsatte tildelingsrunder
med objektive kriterier fastsatt fra gang til gang; 2) en fast årlig
vekstrate; eller 3) et system med en handlingsregel basert på produksjonsområder
og miljøindikatorer.
Regjeringen legger til grunn at det er miljøhensyn
som skal være det klart viktigste vurderingskriteriet myndighetene
skal vektlegge for om vekst skal tilbys eller ikke. Det vil si at
markedshensyn eller andre hensyn som hovedregel ikke skal tillegges
vekt i myndighetenes vurdering. Det synes også å være relativt bred
enighet blant høringsinstansene om dette.
Sintef fiskeri og havbruk har på oppdrag fra Nærings-
og fiskeridepartementet gjort en vurdering av samfunnsøkonomiske
konsekvenser av de tre alternativene for vekst som var ute på høring.
Det er knyttet betydelig usikkerhet til alle fremskrivinger av kapasitet,
produksjon og verdiskaping som er gjort i rapporten. Når det gjelder
systemet basert på handlingsregel, foreligger det ikke et endelig
forslag til hvor konkrete grenser for produksjonsområdene skal gå, samtidig
med at valg av risikoprofil vil ha stor betydning for utviklingen.
Verdien av forutsigbarhet, incentiveffekter og miljø er i tillegg
vanskelig å prissette.
Konklusjonene fra rapporten viser at det kan
bli utfordrende å oppnå høy vekst med dagens miljøstatus, uavhengig
av hvilket alternativ som velges. For en gitt miljøsituasjon er
det ikke grunnlag for å vente store forskjeller i veksten mellom
de ulike alternativene, så lenge det forutsettes at veksten skal
være miljømessig bærekraftig. Unntaket er dersom valg av alternativ
i seg selv kan bidra til en bedre miljøstatus, og slik gi et bedre
grunnlag for fremtidig vekst og verdiskaping. Uavhengig av hvilket
alternativ som velges, kreves det at de underliggende utfordringene
som er begrensende for veksten, håndteres eller løses.
Dagens system med ad-hoc-tildelinger gir ikke næringen
tilstrekkelig forutsigbarhet, selv om tildeling av økt kapasitet
skjer på objektive vilkår. Jevn årlig vekst vil ikke kunne ivareta miljømessig
bærekraft på en hensiktsmessig måte.
Et system basert på en handlingsregel gir næringen
forutsigbarhet ved at den vil vite hvilke kriterier som må være
oppfylt for å kunne få vekst, hvor ofte vekst skal vurderes, og
hva som skjer når miljøeffekten er akseptabel, moderat eller uakseptabel.
Et system med fastsatte miljøindikatorer gir sterke incentiver til
å drive miljømessig bærekraftig og til å investere i produksjonsteknologi
og driftsformer som bidrar til at næringens miljømessige fotavtrykk ikke
øker proporsjonalt med produksjonen. Ordningen vil gi næringen stor
innflytelse på hvordan den skal utvikle seg. Regjeringen vil derfor gi
oppdrettsnæringen forutsigbare rammebetingelser gjennom at kapasitetsendringer
knyttes til en handlingsregel basert på et modulbasert system med
miljøindikatorer og produksjonsområder.
Med dagens produksjonsteknologi, vil alle lokaliteter
i et gitt område påvirke hverandre. Selv om hver enkelt lokalitet
drives innenfor akseptable rammer isolert sett, kan likevel den
samlede miljøbelastningen i området bli så stor at miljøets bæreevne
overskrides. Med andre ord kan oppdrettsnæringen ikke forvaltes
bare på lokalitetsnivå, men det må – særlig i lys av den betydelige
produksjonsøkningen næringen har hatt – i fremtiden i større grad
drives en forvaltning basert på hva som kan aksepteres av miljøpåvirkning
i et definert område.
Innføring av en handlingsregel for endringer
av oppdrettsnæringens produksjonskapasitet, innebærer at resultater
fra modellering og/eller miljøovervåking settes i system og viser
når det er miljømessig grunnlag for kapasitetsjustering i et område
på objektivt grunnlag og ut ifra forhåndsbestemte kriterier. Ut
fra forutsetningen om at regjeringen ønsker forutsigbar og miljømessig
bærekraftig vekst, innebærer systemet at næringens produksjonskapasitet
bør øke i områder med liten påvirkning på miljøet, mens kapasiteten
i områder med uakseptabel påvirkning bør reduseres. I områder med
moderat påvirkning bør kapasiteten fryses. Næringen vil vite hvilke
kriterier som må være oppfylt for at vekst skal kunne vurderes,
og hvor ofte vekst vurderes. Det gir forutsigbarhet. Miljømessig bærekraft
sikres ved at det er miljøindikatorer som styrer vekstvurderingene.
Usikkerheten for næringen ligger i om et område klarer å oppfylle kriteriene
som legges til grunn. En koordinert innsats blant aktørene som driver
i samme område vil bidra til at de klarer å oppfylle miljøkravene
og dermed vil kunne få vekst.
I et system med en handlingsregel må det vurderes
hvor ofte kapasiteten i et produksjonsområde skal justeres og hvor
stor justeringen skal være hver gang. Frekvens og størrelse på justeringene
vil være med på å bestemme risikoprofilen for et slikt system, både
når det gjelder miljøhensyn og næringshensyn. Jo hyppigere og høyere
en eventuell vekst er, jo hyppigere og større vil også en eventuell
reduksjon måtte bli. Det er viktig at det er så lang tid mellom
vurderingene at virkningene av tidligere justeringer kan måles.
Men ikke så lang tid at utviklingen i næringen bremses unødig.
Regjeringen mener at en moderat risikoprofil, der
disse hensynene balanseres, er riktig. Regjeringen vil derfor legge
opp til at næringens produksjonskapasitet skal justeres med seks prosent
i hvert intervall, og at intervallet for vurdering settes til hvert
andre år. Dette gir mulighet til å måle effekten av foregående beslutning
om kapasitetsjustering, før ny beslutning tas. I tillegg vil næringen
kunne vokse ved å ta i bruk produksjonsteknologi og driftsmetoder
som innebærer at driften ikke påvirker den eller de miljøindikatorene
som begrenser veksten. Kapasitetsjusteringene vil skje på tillatelsesnivå,
og i den grad innehaveren av tillatelsen ikke har tilstrekkelig
kapasitet på lokalitetsnivå til å ta i bruk den økte kapasiteten,
må det søkes om utvidet kapasitet på en eller flere eksisterende
lokaliteter eller om ny lokalitet (slik ordningen også er i dag).
En handlingsregel vil tilpasses dagens miljøutfordringer, men skal
systemet ligge fast over tid må det også kunne tilpasses fremtidige utfordringer.
Derfor vil systemet være modulbasert, slik at indikatorer for ulike
miljøpåvirkninger kan tas inn og ut av systemet avhengig av om miljøpåvirkningen
er relevant. For å sikre forutsigbarhet, må imidlertid indikatorene
ligge fast i noen tid. Ved endring i «modulene» vil det være naturlig
at også risikoprofilen vurderes.
Regjeringen ønsker forutsigbar og bærekraftig vekst
i oppdrettsnæringen
Vi har en langstrakt og variert kyst. En forutsetning
for å kunne innføre et indikatorbasert system er derfor at det finnes
et geografisk område der miljøpåvirkningene kan måles, omtalt som produksjonsområder.
Valg av indikator vil påvirke hva som er en hensiktsmessig størrelse
og avgrensing av produksjonsområdene. Inndelingen av landet i produksjonsområder
vil bidra til at forvaltningen av handlingsregelen gir rimelige utslag
for den enkelte oppdretter.
Videreutvikling av lokalitetsstrukturen i oppdrettsnæringen
vil være et langsiktig arbeid som krever både økt kunnskapsinnhenting
og økt grad av arealplanlegging på tvers av kommune- og fylkesgrenser.
Havforskningsinstituttet (HI) har utarbeidet et forslag til områdeinndeling
ved hjelp av ulike modeller og analyser av oppdrettsanlegg langs
hele kysten. Ut ifra dette mener HI at det er mulig å dele opp kysten
i 11–13 produksjonsområder som i begrenset grad påvirker hverandre.
Regjeringen vil med basis i disse analysene starte
en prosess for å dele kysten inn i et egnet antall produksjonsområder
og innføre en handlingsregel der miljøstatusen i produksjonsområdene
avgjør om næringens produksjonskapasitet skal endres eller ikke.
For å oppnå en god prosess og et godt resultat vil relevante interesser,
blant annet faginstitutter, oppdrettsnæringen og ulike myndighetsnivåer involveres
så tidlig som mulig.
Regjeringen vil velge indikatorer som har god korrelasjon
med produksjonskapasiteten innenfor et produksjonsområde. Dette
innebærer at endringer i produksjonskapasitet/biomasse i sjøen henger
sammen med miljøpåvirkningen i området, både ved økninger og reduksjoner
i produksjonskapasiteten. Dette innebærer at ikke alle næringens
miljøutfordringer vil kunne fungere som indikatorer. De for tiden
største miljøutfordringene til oppdrettsnæringen er lakselus og
genetisk påvirkning av ville laksebestander fra rømt oppdrettsfisk.
Andre viktige miljøpåvirkninger er utslipp av næringssalter og organisk
materiale, sykdommer og bruk av fôrressurser.
Det er et godt samsvar mellom mengden oppdrettsfisk
i sjøen, nivå av lakselus på oppdrettsfisken og hvor stor påvirkning
lakselus har på ville laksebestander, særlig sjøørret. Derfor er lakseluspåvirkning
på ville bestander godt egnet som indikator. Lusenivåene vil imidlertid
variere også etter faktorer som næringen ikke kan påvirke, som for
eksempel sjøtemperatur og saltinnhold i vannet. Vurderingene som
må gjøres, og modellene som benyttes, vil derfor måtte ta høyde
for slike variasjoner.
Når det gjelder rømming, er det ikke en så nær sammenheng
mellom oppdrettsnæringens produksjonskapasitet og antall rømt fisk.
Den geografiske spredningen av rømt oppdrettsfisk er i tillegg stor,
med til dels tilfeldig vandringsmønster. I et system som skal virke
innenfor produksjonsområder er det derfor vanskelig å bruke rømming
som en indikator. Regjeringen tar likevel utfordringene med rømt
oppdrettsfisk alvorlig, og vurderer løpende behov for tiltak for å
forebygge rømming og redusere konsekvenser av rømming. Det ble i
januar 2015 fastsatt en forskrift som implementerer forurenser-betaler-prinsippet
i oppdrettsnæringen. Gjennom forskrift og forpliktende avtaler med
næringen, sørger oppdrettsnæringen for finansiering, planlegging
og gjennomføring av tiltak for å redusere innslag av rømt oppdrettsfisk
i elver.
Utslipp av næringssalter regnes ikke som et
vesentlig miljøproblem i dag. En utfordring med bruk av utslipp
som indikator er dels at det vil være flere kilder til utslipp enn
oppdrett, og dels at det meste av næringssaltene på norskekysten kommer
med havstrømmer fra andre land. Det er derfor ikke gitt at miljøtilstanden
bedres selv om oppdrettsproduksjonen reduseres. Utslipp kan likevel
bli et vesentlig problem i fremtiden dersom produksjonen flerdobles
med gjeldende driftsteknologiske løsninger og lokalitetsstruktur.
Det bør derfor startes et arbeid med å utvikle en indikator for
utslipp innenfor produksjonsområder, som et supplement til dagens
indikatorsystem som virker på lokalitetsnivå. På sikt må det vurderes
om en slik indikator skal innføres. Sykdommer og andre parasitter
enn lakselus, anses i første rekke å være et produksjonsproblem
og ikke et problem for miljøet rundt anleggene eller for viltlevende
bestander. Videre er det ikke en tilstrekkelig sammenheng mellom
produksjonskapasitet i et produksjonsområde og utbredelse av sykdommer
til at sykdom er egnet som indikator, ut ifra den kunnskapen som
foreligger i dag. Dette gjelder også for produksjonstap eller svinn.
Tapene varierer mye mellom lokaliteter innenfor samme område. Nyere
studier viser også at en stor del av svinnet skyldes dårlig smoltkvalitet
og driftsmessige forhold ved den enkelte lokalitet.
Tilgangen på fôrråvarer vil kunne begrense veksten
i norsk oppdrettsnæring. Forråvarer er en global ressurs. Det er
ingen direkte sammenheng mellom produksjonskapasiteten i norsk oppdrettsnæring
og høsting av bærekraftige fôrressurser globalt. Det er derfor ikke
hensiktsmessig at fôrressurser inngår i norske myndigheters vurdering
av vekst.
Ut ifra vurderingene av de ulike miljøpåvirkningene,
mener regjeringen at lakselus vil være den riktige indikatoren å
benytte på kort og mellomlang sikt i en handlingsregel for kapasitetsjustering
på tillatelsesnivå innenfor avgrensede produksjonsområder. På lengre
sikt kan utslipp også være en aktuell indikator. Dersom andre miljøpåvirkninger
i fremtiden skulle bli en utfordring som kan knyttes til kapasitetsvekst
i et produksjonsområde, kan indikatorer for dette utvikles og tas
inn i et modulbasert system.
Innføring av et nytt system for regulering av produksjonskapasitet
vil ta noe tid, og er avhengig av at kysten er inndelt i produksjonsområder før
det kan tas i bruk. I tillegg må tillatelser som i dag er knyttet
til en av Fiskeridirektoratets regioner, knyttes til et produksjonsområde,
og modellering og overvåking av valgt indikator må komme på plass.
Den første vurderingen av om produksjonskapasiteten i næringen skal
endres basert på et system med en handlingsregel, kan tidligst foretas
høsten 2016, men mer sannsynlig i 2017.
Regjeringen vil åpne for at vekst kan skje både som
tildelinger av nye tillatelser eller som økt maksimalt tillatt biomasse
(MTB) på eksisterende tillatelser. Staten tar i dag vederlag ved
tildeling av økt produksjonskapasitet, og regjeringen vil fortsette
med dette. Økt kapasitet (MTB) på eksisterende tillatelser bør normalt tilbys
gjennom auksjon, men kan også tilbys til fastpris. Regjeringen vil
også legge opp til at nye tillatelser fortrinnsvis bør tildeles
gjennom auksjon. Dette gir mulighet til å gå bort fra krevende skjønnsmessige
vurderinger og over til tildelinger basert på objektive kriterier
(pris).
Akvakulturloven gir hjemmel til å endre eller trekke
tilbake akvakulturtillatelsen dersom dette er nødvendig ut fra hensynet
til miljøet, slik det vil være når indikatorsystemet viser uakseptabel miljøpåvirkning.
Reduksjon av produksjonskapasitet er et strengt, men nødvendig virkemiddel for
å bringe produksjonen i et område innenfor miljømessig bærekraftige
rammer. En slik reduksjon er ikke på langt nær like inngripende som
full tilbaketrekking av en tillatelse, da en redusert produksjonskapasitet
kan tilbakeføres – uten at det må betales nytt vederlag – når tiltak
er gjennomført og miljøtilstanden er bedret. Det legges også opp
til unntak fra handlingsregelen der det kan dokumenteres at driften
av den aktuelle tillatelsen ikke kan påvirke den miljøutfordringen
som utløser en reduksjon i produksjonskapasiteten.
Å innføre en handlingsregel innebærer i utgangspunktet
ingen vesentlige endringer på lokalitetsnivå. MTB på lokalitetsnivå
vil fremdeles fastsettes på bakgrunn av lokalitetens bæreevne, i
tråd med gjeldende prosedyrer og sektoransvar. Videre vil de reglene
som gjelder for drift av den enkelte lokalitet ligge fast, for eksempel
regler om kontroll og bekjempelse av lakselus og andre sykdommer,
rapportering, rømmingssikring og utslipp.
Ordningen med interregionalt biomassetak (IRBT)
muliggjør utnyttelse av en tillatelse i en annen region enn der
tillatelsen er hjemmehørende. Dette skal stimulere til videreforedling, og
gir økt fleksibilitet til de det gjelder. I et nytt system vil hver
tillatelse være knyttet til et enkelt produksjonsområde. Incentivene
i det nye systemet til å opprettholde og forbedre sin miljøstatus i
eget område vil kunne reduseres med IRBT. Regjeringen vil derfor
evaluere denne ordningen frem mot innføringen av systemet med handlingsregel.
Landbasert oppdrett er i dag omfattet av kravet om
akvakulturtillatelse på lik linje med de som driver tradisjonelt
merdoppdrett i sjø. Det foregår nå en omfattende utvikling av teknologi for
produksjon av laks i landbaserte anlegg, både i Norge og i andre
land. En arbeidsgruppe har på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet sett
nærmere på rammebetingelsene for landbasert lakseoppdrett. Et sentralt
spørsmål har vært om tillatelser til landbasert drift skal være antallsbegrenset
slik som andre kommersielle lakse- og ørrettillatelser, og om det
skal betales vederlag for tillatelsene.
Arbeidsgruppen konkluderer med at landbasert oppdrett
tilbys dårligere rammebetingelser enn tradisjonelt oppdrett i sjø,
fordi virksomheter som ønsker å drive på land både må betale for eiendommen
der driften skal foregå og for en tillatelse til å drive lakse-
og ørretoppdrett. Utviklingen av landbasert oppdrett vil skje uavhengig
av norske myndigheters reguleringer, og vederlag vurderes å være
til hinder for god lønnsomhet og konkurransekraft. Utvikling av landbasert
oppdrett vil videre kunne gi norsk leverandørindustri fortrinn,
mens manglende tilrettelegging vil innebære en tapt mulighet for norsk
næringsliv.
Gruppen foreslår på den bakgrunn at tillatelser til
landbasert oppdrett skal tildeles løpende uten antallsbegrensning
og vederlag. Regjeringen vil følge opp arbeidsgruppens anbefaling
og vil sette i gang en prosess for å gjennomføre nødvendige endringer
i tillatelsessystemet.
Kommunen er lokal planmyndighet, og er innenfor
visse rammer gitt betydelig frihet til å velge hvordan egne arealer
skal disponeres, samtidig som oppdrettsnæringen er avhengig av tilstrekkelig
og egnede arealer for å kunne vokse videre. En rapport fra Nofima
viser at kommunene generelt har et godt og profesjonelt forhold
til oppdrettsnæringen, men at velviljen i større grad enn tidligere
er betinget. Tilbakeholdenheten skyldes primært at kommunene ikke
opplever tilstrekkelige lokale ringvirkninger; de ønsker mer for
å tilrettelegge.
Regjeringen Stoltenberg II utredet i 2008 en
arealavgift, men konkluderte med at det ville være vanskelig å fastsette
en avgift, og at en avgift heller ikke kunne løse direkte interessekonflikter i
kystsonen, jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009). I stedet for en arealavgift
la regjeringen Stoltenberg II frem forslag om å innføre adgang til
å utskrive eiendomsskatt på frittflytende oppdrettsanlegg i sjø.
Adgangen er innført. Takseringsgrunnlaget omfatter verdien av anlegget
som sådan, men ikke verdien av oppdrettsfisken.
Regjeringen arbeider med å utrede arealavgift, og
tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med saken i forbindelse
med revidert nasjonalbudsjett for 2015.
Det følger av regjeringens politiske plattform
at «Kommuner som stiller arealer til disposisjon for næringen bør
oppleve større positive ringvirkninger fra aktiviteten. Regjeringen
vil derfor la store deler av vederlaget for tildeling av nye konsesjoner
tilfalle berørte kommuner». Også vekst på eksisterende tillatelser
kan innrettes slik at stat og kommuner får inntekter.
Kunnskap er en grunnleggende innsatsfaktor for bærekraftig
vekst i oppdrettsnæringen. Forskning og utvikling har vært, og vil
fortsatt være, grunnleggende for videre utvikling av en bærekraftig
havbruksnæring. Hav21-rapporten peker på at kunnskapsstatusen innen
havbruk i dag ikke er tilstrekkelig. For å løse utfordringer knyttet
til rømming og genetisk påvirkning, fiskehelse og lakselus, og på
områder som teknologiutvikling og fiskefôr, er det et stort behov
for å bygge opp kunnskapsgrunnlaget for bærekraftig forvaltning
og videre utvikling og vekst. Det er derfor nødvendig å øke både
den offentlige og den private FoU-innsatsen.
En kontinuerlig utvikling av kompetanse og teknologi
vil sette rammene for hvordan næringen kan vokse. Et viktig virkemiddel
for å sikre næringsfinansiert FoU er Fiskeri- og havbruksnæringens
forskningsfond (FHF), som finansieres gjennom en avgift på 0,3 prosent
av eksportverdien av fisk.
Marine FoU-ressurser beløp seg til vel 3,6 mrd. kroner
i 2013. Det betyr at nær 7 pst. av de totale FoU-utgiftene i Norge
ble anvendt på det marine området. De rapporterte FoU-ressursene
med relevans for havbruk utgjorde nærmere 1,6 mrd. kroner i 2013.
47 pst. av FoU-utgiftene ble rapportert fra næringslivet, 40 pst.
i instituttsektoren, mens 13 pst. av havbruksforskningen i 2013 ble
utført i universitets- og høgskolesektoren.
Næringens behov for formell kompetanse er en av
konklusjonene i SINTEF-rapporten Kartlegging av behov for kompetanse
og arbeidskraft i sjømatnæringen – i dag og frem mot 2020, som ble
fremlagt sommeren 2014. Dagens søkertall til fagskole og akvakulturutdanningen
i den videregående skolen er for lave til å kunne dekke det utdanningsbehovet
som vekst i oppdrettsnæringen vil innebære.
Oppdrettsnæringen har vært og er gjenstand for en
stadig teknologiutvikling. I tillegg til innovasjon i tilknytning
til åpne merdsystemer er det stor interesse for også andre driftskonsepter.
Semi-lukkede anlegg i sjø, havmerder lenger ut til havs og landbaserte
oppdrettsanlegg kan bidra til vekst både ved at nye, tidligere uegnede,
arealer kan nyttes til oppdrett, samt at slik produksjon kan gi
mindre spredning av sykdommer og parasitter og lavere utslipp per
produsert mengde fisk.
Et forvaltningssystem som bygger på handlingsregel
og produksjonsområder vil i seg selv stimulere til teknologiutvikling
fordi manglende oppnåelse av miljøkriterier vil kunne medføre stagnasjon
eller reduksjon i produksjonen. Den direkte koblingen mellom oppdrettsnæringens miljøstatus
og muligheter for vekst vil gi et kraftig incentiv til videre teknologiutvikling.
For ytterligere å legge til rette for teknologiutvikling og videreutvikling
av driftsformer, vil regjeringen i større grad enn for dagens forskningstillatelser,
åpne for tildeling til utviklingsformål.
Legge til rette for
forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i lakse- og ørretoppdrettsnæringen.
Benytte miljømessig bærekraft som den viktigste
forutsetningen for å regulere videre vekst i oppdrettsnæringen.
Knytte kapasitetsendring til et modulbasert
system basert på handlingsregel med produksjonsområder.
Bidra til forutsigbarhet ved at hva som
skal legges til grunn for kapasitetsendring og hvor ofte vurderinger
skal gjøres, skal ligge fast over tid.
Vurdere en kapasitetsjustering på seks
prosent i lakse- og ørretoppdrettsnæringen annet hvert år (moderat
risikoprofil).
Vurdere risikoprofilen ved endringer i
modulene til handlingsregelen.
Starte en prosess for å dele kysten inn
i produksjonsområder, og innføre en handlingsregel der miljøstatusen
i produksjonsområdene avgjør om næringens produksjonskapasitet skal
endres eller ikke.
Involvere relevante interesser, herunder
lokale og regionale myndigheter, tidlig i prosessen med å etablere
produksjonsområder.
Benytte en indikator for lakselus i en
handlingsregel for kapasitetsendringer.
Starte arbeidet med å utvikle en indikator
for utslipp, og på sikt vurdere om en slik indikator skal innføres.
Knytte hver enkelt tillatelse til et fast
produksjonsområde.
Tildele økt kapasitet både gjennom nye
tillatelser og økt MTB på eksisterende tillatelser.
Tildele nye tillatelser primært gjennom
auksjon, subsidiært etter fast pris og loddtrekning. Tildeling av
økt kapasitet på eksisterende tillatelser skjer hovedsakelig gjennom
auksjon, men kan tildeles til fastpris.
Åpne for unntak fra handlingsregelen der
det kan dokumenteres at driftsformen ikke kan påvirke den miljøutfordringen
som utløser en reduksjon i produksjonskapasiteten i området.
Evaluere ordningen med interregionalt biomassetak.
Åpne for at tillatelser til landbasert
matfiskoppdrett av laks og ørret kan tildeles løpende og uten vederlag.
Sette i gang en prosess for å gjennomføre
nødvendige endringer i tillatelsessystemet for landbasert oppdrett.
La store deler av vederlaget ved tildeling
av økt kapasitet tilfalle kommunene.
En miljømessig bærekraftig vekst i oppdrettsnæringen
vil gi positive konsekvenser for samfunnet i form av
økt omsetning og
inntjening for oppdrettsselskapene,
tilsvarende effekter for leverandørindustrien
og annet tilknyttet næringsliv,
økt aktivitet og sysselsetting i lokalsamfunn
og kystkommuner med oppdrett eller oppdrettsrelatert virksomhet,
og
økt skatteinngang og økt proveny fra kapasitetstildelinger
for stat og kommune.
Den miljømessige utviklingen vil, uavhengig
av hvordan kapasitet tildeles, være bestemmende for hvilken fremtidig
vekst som kan oppnås. Regjeringen mener at et system med en handlingsregel
basert på produksjonsområder og miljøindikatorer for justering av
kapasitet både gir det beste grunnlaget for en god miljøstatus og den
største graden av forutsigbarhet for næringen, og at dette systemet
dermed også legger best til rette for vekst og verdiskaping. Regjeringen
foreslår videre en moderat risikoprofil, som innebærer en mulig
kapasitetsjustering på 6 pst. i lakse- og ørretnæringen annet hvert
år.
Økt forutsigbarhet omkring hva som utløser vekst,
gir større incentiv til å investere i teknologi som reduserer miljøpåvirkningen,
og gir et bedre grunnlag for å fatte langsiktige investeringsbeslutninger.
Tildeling av kapasitet basert på objektive kriterier gir næringen
større grad av forutsigbarhet enn ved tildeling basert på skjønnsmessig
grunnlag. Det er også grunn til å tro at antallet kostbare og ressurskrevende rettsprosesser
i forbindelse med tildelingsprosessene vil synke.
Etablering av produksjonsområder innebærer en stor
endring i forvaltningen av oppdrettsnæringen. Grensene for produksjonsområdene
må fastsettes primært på et naturfaglig grunnlag, samtidig som produksjonsområdene
har en størrelse som legger til rette for en hensiktsmessig drift.
Det understrekes fra departementets side at etablering av utsettssoner
ikke vil skje i denne omgang. Det vil først være mulig å gjøre vurderinger
av hvordan konkrete områdegrenser kan slå ut for enkeltaktører når
det foreligger et endelig forslag til produksjonsområder.
Sintef fiskeri og havbruk påpeker at det på
generelt grunnlag kan forventes økte produksjonskostnader ved tilpasning
til et nytt forvaltningsregime. På den annen side vil opprettelsen
av produksjonsområder kunne bidra til en mer effektiv og koordinert
bekjempelse av lakselus, som – dersom det lykkes – vil gi lavere kostnader
til forebygging og behandling. Det er derfor vanskelig å anslå netto
kostnadseffekt.
Regjeringen vil evaluere særordningen med interregionalt
biomassetak.
Innføring av en handlingsregel innebærer at
kapasiteten kan bli redusert i produksjonsområder hvor miljøpåvirkningen
vurderes til å være for høy. En reduksjon av tildelt MTB på seks prosent,
i tråd med regjeringens foreslåtte valg av risikoprofil, vil kunne
ha vesentlige negative konsekvenser for næringen i det aktuelle produksjonsområdet.
Hvor store konsekvensene blir i praksis, vil blant annet avhenge
av utnyttelsesgraden av tildelt MTB og pris- og kostnadsforhold.
Som omtalt i meldingen legges det også opp til å tillate unntak
fra handlingsregelen.
En reduksjon i MTB på seks prosent gir ikke nødvendigvis
en tilsvarende reduksjon i produksjonen, ettersom tildelt kapasitet
i varierende grad er utnyttet. På sikt er det ventet at produksjonskapasiteten
vil bli utnyttet tilnærmet fullt ut, og at en reduksjon i MTB på
seks prosent vil måtte gi en omtrent tilsvarende reduksjon i produksjonen.
Et redusert produksjonsvolum kan medføre lavere innkjøp av tjenester
fra leverandørindustrien. Det kan videre antas at konsekvensene
av redusert kapasitet i et produksjonsområde blir størst for små
aktører som har hele sin produksjon tilknyttet ett produksjonsområde.
Redusert MTB vil kunne gi en viss reduksjon
i verdien på tillatelsene i produksjonsområdet. Ettersom tillatelsene
pantsettes og brukes som sikkerhet for finansiering, kan dette gi
noe høyere kapitalkostnader. Gevinsten ved et eventuelt videresalg
av tillatelsen vil også reduseres. Redusert MTB på seks prosent
i ett år vil også gi lavere produksjon i alle fremtidige år. På
den annen side er det rimelig å anta at kostnadene til forebygging
og behandling av lakselus vil være høye i et område som vurderes
til å ha en så høy miljøpåvirkning at det blir nødvendig å redusere kapasiteten.
Innføringen av et system med en handlingsregel forutsetter
at miljøpåvirkningen overvåkes i tilstrekkelig grad for at myndighetene
får et godt beslutningsgrunnlag. Målet er at en over tid utvikler
modeller og ressurseffektive overvåkingssystemer. Kostnadene med
overvåkingen vil være avhengig av antall og størrelsen på produksjonsområder,
samt valg av indikator. Eventuelle økte offentlige utgifter vil
måtte finansieres via økte bevilgninger over statsbudsjettet og/eller helt
eller delvis via en miljøavgift hjemlet i akvakulturloven § 11.
Den nærmere finansieringen vil bli behandlet gjennom de årlige budsjettprosessene.
Tildeling av kapasitet til objektive kriterier
vil representere en stor forenkling og kostnadsbesparelse for forvaltningen.
Vekst i oppdrettsnæringen vil generere betydelig økte
skatteinntekter og proveny fra salg av nye tillatelser og økt MTB.
Regjeringen foreslår at nye tillatelser og økt kapasitet på eksisterende tillatelser
fortrinnsvis tildeles gjennom auksjon. Regjeringen vil at store
deler av provenyet fra nytildelinger av kapasitet skal tilfalle
kommunene. Sintef fiskeri og havbruk har beregnet proveny fra beskatning
og tillatelsessalg med utgangspunkt i en årlig vekst i tildelt MTB
på 2,7 pst. og et gjennomsnittlig vederlag på nye tillatelser på
40 mill. kroner. Med forutsetningene i rapporten beløper det samlede
provenyet over tiårsperioden seg til totalt 12,7 mrd. kroner.
Den foreslåtte løsningen med handlingsregel skiller
seg ikke ut verken positivt eller negativt når det gjelder krav
til administrative forvaltningsressurser. Felles er at når næringens
størrelse, kompleksitet, og diversitet øker, må forvaltningen tilpasses
næringen for ikke å virke hemmende på næringsutviklingen.
For oppdrettsnæringen er god næringspolitikk ensbetydende
med god distriktspolitikk. Oppdrettsnæringen befinner seg i all
hovedsak langs kysten, og veksten som kommer her vil komme lokalsamfunnene
til gode. Reduksjon av biomassen av oppdrettsfisk i et område vil
være positivt for villaksbestandene og for sjølaksefisket. Gevinsten
for villaksnæringen blir i kroner og øre likevel liten sammenlignet
med oppdrettsnæringens kostnader ved å redusere biomassen. Imidlertid
kan et større høstbart overskudd for villaksnæringen gi positiv
effekt for sysselsetting og bosetting i distriktene.