Sammendrag

Forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og særavgifter skal overføres fra Tolletaten til Skatteetaten. Merverdiavgift ved innenlands omsetning forvaltes allerede av Skatteetaten, og dette innebærer at et samlet forvaltningsansvar også for indirekte skatter (særavgifter og merverdiavgift) vil ligge til Skatteetaten. Særavgifter for registrerte særavgiftspliktige overføres fra 1. januar 2016, og lovendringer som følge av dette ble fremmet og vedtatt av Stortinget i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2015. Departementet fremmer nå forslag om regelendringer for overføring av forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og særavgifter for uregistrerte særavgiftspliktige fra Tolletaten til Skatteetaten.

Forslaget bygger på at forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og avgifter ved innførsel for ikke registrerte særavgiftspliktige skal reguleres av ny skatteforvaltningslov som har vært på høring. Departementet legger opp til å fremme en lovproposisjon om ny skatteforvaltningslov i løpet av året eller innen utgangen av første kvartal 2016, med sikte på ikraftsetting 1. januar 2017. Avgiftsmyndighet vil være skattekontoret og Skattedirektoratet, og for innførselsmerverdiavgift også Skatteklagenemnda. Departementet foreslår at Tolletaten i forskrift skal få tildelt enkelte oppgaver som avgiftsmyndighet i første instans når særavgifter og innførselsmerverdiavgift skal fastsettes ved innførselen.

Departementet foreslår at virksomheter som er eller skal være registrert i Merverdiavgiftsregisteret, jf. merverdiavgiftsloven § 1-3 bokstav d, skal oppgi, beregne og betale merverdiavgift ved innførsel av varer etter de samme regler som gjelder for merverdiavgift av innenlandsk omsetning og uttak. Forslaget innebærer at denne gruppen avgiftspliktige ikke lenger skal forholde seg til Tolletaten for beregning og betaling av innførselsmerverdiavgift. Registrerte avgiftspliktige får én etat å forholde seg til for så vidt gjelder merverdiavgift. I tillegg til at forslaget fører til en mer helhetlig avgiftsforvaltning, vil forslaget innebære en likviditetsfordel for næringslivet, samt reduserte administrative kostnader for denne gruppen. En følge av forslaget vil være at næringsdrivende som omfattes av ordningen, ikke lenger vil ha behov for å benytte seg av tollkredittordningen for å betale innførselsmerverdiavgift. Regelverket for næringsdrivendes import av varer vil med dette i stor grad bli harmonisert med det regelverket som praktiseres hos våre største handelspartnere innen EØS-området.

Merverdiavgiftssystemet med egendeklarering og samtidig betaling er innrettet på en måte som gjør at det kan være utsatt for illojale avgiftspliktige som ønsker å unndra avgift. Departementet antar at endringer i systemet for å innberette/beregne og betale merverdiavgift ved innførsel vil kunne endre fremgangsmåtene for svindel. Fordi tiden fra avgiftsplikten oppstår fram til betaling skal skje øker i den nye ordningen, er det en risiko for oppbygging av restanser i merverdiavgiftssystemet. Departementet foreslår på denne bakgrunn enkelte tiltak for å redusere svindelpotensialet og faren for restanseoppbygging i merverdiavgiftssystemet. I tillegg til utvidet utveksling av informasjon mellom Tolletaten og Skatteetaten, samt nødvendige utvidelser av hvilke opplysninger som skal gis i omsetningsoppgaven for merverdiavgift, foreslår departementet adgang for skattemyndighetene til å fastsette kortere terminer ved oppgavesvikt, kvalifikasjonsperiode for rett til bruk av årstermin og en styrking av Skatteetatens etterkontroll på merverdiavgiftsområdet. Departementet vil understreke at varene det her gjelder, fortsatt skal gjennom ordinære tollprosedyrer knyttet til vareførselen, herunder grensekontrollen. Regjeringen foreslår i budsjettet en betydelig styrking av ressursene til grensekontroll. Dette vil også kunne virke forebyggende og redusere omfanget av svindel og faren for restanseoppbygging. Videre vil en helhetlig avgiftsforvaltning i seg selv gi positive effekter, både for så vidt gjelder materielle problemstillinger knyttet til avgiftsfastsettingen, og for gjennomføringen av fastsettingen og kontrollen av om denne er riktig, og innkrevingen.

For innførselsmerverdiavgift for avgiftspliktige som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og særavgifter for ikke registrerte avgiftspliktige, foreslås at avgiftsgrunnlaget skal innberettes i tolldeklarasjonen og betales som i dag. Tollmyndighetene tildeles derfor en begrenset kompetanse som avgiftsmyndighet.

For øvrig legger departementet opp til at skatteforvaltningslovens generelle forvaltningsregler skal gjelde for innførselsmerverdiavgift for de som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og særavgifter for ikke registrerte avgiftspliktige. Det kan imidlertid bli behov for enkelte særlige bestemmelser i tilfeller hvor tollmyndighetene gis myndighet til å treffe vedtak om avgiftsgrunnlaget, herunder regler om hvordan klager på slike vedtak skal behandles. Skattedirektoratet foreslås som klageinstans for slike vedtak. Den rettslige reguleringen vil bli omtalt i proposisjonen til skatteforvaltningsloven, og utkast til forskrifter vil bli sendt på høring.

Overføring av forvaltningen av særavgifter for ikke registrerte særavgiftspliktige og forvaltningen av innførselsmerverdiavgift innebærer behov for utvidet samarbeid mellom Tolletaten og Skatteetaten. Som en følge av dette foreslår departementet at adgangen for de to etatene til å bruke informasjon innsamlet av den annen etat utvides til også å omfatte vareførselsområdet.

Departementet viser til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven §§ 7-2 annet ledd, 10-7 annet ledd, 11-1 overskriften og første ledd og tolloven § 12-2 annet ledd og nytt tredje ledd. Videre viser departementet til forslag om opphevelse av merverdiavgiftsloven §§ 10-9, 11-2 og 13-3.

Departementet foreslår at endringene i merverdiavgiftsloven trer i kraft 1. januar 2017, mens endringene i tolloven foreslås satt i kraft 1. januar 2016.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at Senterpartiet i sitt budsjettalternativ går imot regjeringens forslag om å overføre forvaltningsansvaret for innførselsmerverdiavgift og særavgifter fra Tolletaten til Skatteetaten. Dette medlem viser for øvrig til egne merknader i Innst. 2 S (2015–2016) og Innst. 3 S (2015–2016).

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at det har vært usikkerhet knyttet til konsekvensene av den varslede overføringen av oppgaven. Regjeringen har lagt opp til en prosess som har blitt møtt med kritikk av blant annet Norsk Tollerforbund og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS). YS skriver i sitt høringssvar av 12. august 2015 blant annet at de er bekymret for manglende åpenhet og «regjeringens manglende etterlevelse av gjeldende spilleregler i arbeidslivet som Hovedavtalen i staten, retningslinjer for omstillingsprosess, men også regjeringens egen utredningsinstruks». Dette medlem viser videre til at Menon har utarbeidet en rapport på oppdrag for Norsk Tollerforbund hvor det hevdes at det er gjort en rekke feil i den analysen regjeringen har lagt til grunn. Dette medlem merker seg at regjeringen nå legger opp til at tollmyndighetene tildeles en begrenset kompetanse som avgiftsmyndighet. Det er likevel høyst uklart om dette er tilstrekkelig for å møte den kritikken som har fremkommet. Dette medlem går på denne bakgrunn imot regjeringens forslag.

Dette medlem viser til Sosialistisk Venstrepartis alternative budsjett og går imot regjeringens forslag om å overføre forvaltningsansvaret for innførselsmerverdiavgift og særavgifter fra Tolletaten til Skatteetaten.