Korrupsjon og maktmisbruk hindrer effektiv bruk
av nasjonale ressurser, hemmer økonomisk vekst og bidrar til urettferdig
ressursfordeling i samfunnet. Støtte til å etablere og styrke institusjoner
og godt styresett er viktig for å fremme bærekraftig utvikling i
mange fattige land. Godt styresett er også en forutsetning for effektiv
utnyttelse av utviklingsbistand. Siden årtusenskiftet har derfor
både godt styresett og kamp mot korrupsjon vært blant de høyest
prioriterte satsingsområdene for norsk bistand, jf. St.prp. nr.
1/Prop. 1 S for Utenriksdepartementet.
I undersøkelsesperioden 2004–2014 er det brukt 26
mrd. kroner på slike tiltak i offentlig forvaltning og sivilt samfunn.
Dette utgjør ca. 10 prosent av samlet norsk statlig bistand.
Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært
å vurdere kvaliteten av forvaltningen av norsk bistand til godt
styresett og antikorrupsjon, og å vurdere måloppnåelsen og bærekraften
i styresettprosjekter støttet av Norge. Prosjektenes bærekraft viser
til om resultatene vedvarer etter at bistandsfinansieringen er avsluttet.
Undersøkelsen omfatter en gjennomgang av overordnet styring og utvalgte
prosjekter i fire samarbeidsland: Afghanistan, Bosnia-Hercegovina,
Uganda og Zambia. De fire landene har til sammen mottatt vel 10
prosent, 2,74 mrd. kroner, av all norsk bistand til godt styresett
i perioden. De utvalgte prosjektene utgjør en betydelig del av norsk
støtte til godt styresett i de fire landene i siste del av perioden.
Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i
følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:
Innst. S. nr. 93
(2004–2005) til St.meld. nr. 35 (2003–2004) Felles kamp mot fattigdom
Innst. S. nr. 269 (2008–2009) til St.meld.
nr. 13 (2008–2009) Klima, konflikt og kapital
Innst. 61 S (2010–2011) til Meld. St. 17
(2010–2011) Norsk innsats for stabilitet og utvikling i Sørøst-Europa
Innst. S. nr. 214 (2003–2004) Innstilling
fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse
av effektiviteten av norsk bistand til Mosambik, Dokument nr. 3:6
(2003–2004)
Innst. 104 S (2011–2012) Innstilling fra
kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse
av resultatorienteringen i norsk bistand, Dokument nr. 3:4 (2010–2011)
Budsjettinnstillingene til St.prp. nr.
1/Prop. 1 S i perioden 2004–2014
Rapporten ble forelagt Utenriksdepartementet ved
brev 21. januar 2015. Departementet har i brev 23. februar 2015
gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i
rapporten og i Riksrevisjonens dokument.
Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev
til Utenriksdepartementet 20. mars 2015 og statsrådens svar 13. april
2015 følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.
Bistanden til godt
styresett og antikorrupsjon er lite strategisk innrettet.
Flertallet av de undersøkte prosjektene
for styresett og antikorrupsjon har dårlig måloppnåelse og svak
bærekraft.
Dårlig planlegging svekker resultatorientering.
Mangelfull oppfølging øker risikoen for
dårlig måloppnåelse.
Svakt system for vurdering av måloppnåelse
gir lite læring.
Stortinget har lagt til grunn at det er behov
for langsiktighet og strategisk fokus for å få resultater på styresettområdet,
jf. Innst. S. nr. 93 (2004–2005). Videre har utenrikskomiteen vist til
at konsentrasjon er et etablert prinsipp for norsk bistand generelt.
Spredning av bistanden på for mange geografiske områder og land
kan gå ut over kvaliteten og svekke resultatene, jf. Innst. S. nr.
269 (2008–2009).
Norsk bistand til godt styresett og antikorrupsjon fordelte
seg i 2014 alene på nær 100 land og 1 750 enkeltprosjekter. Halvparten
av bistanden som er klassifisert som styresettbistand, går til frivillige
norske organisasjoner, lokale organisasjoner eller internasjonale
frivillige organisasjoner. Det kan være gode grunner til slike prioriteringer,
men det synes ifølge Riksrevisjonen ikke å være bestemt av en nærmere
definert strategi.
Dokumentene for styringsdialogen mellom Utenriksdepartementet
og ambassadene gir etter Riksrevisjonens syn lite veiledning om
arbeidet med godt styresett og antikorrupsjon. De to viktigste unntakene
er signalene fra departementet om å redusere antall styresettprosjekter
og å legge FNs konvensjon om antikorrupsjon til grunn for bistandsinnsatsen.
Styringsdokumentene som nevner eller omtaler godt styresett, har
bare unntaksvis referanser til overordnede mål og strategier for
denne type bistand.
Riksrevisjonen mener dette indikerer at norsk
bistand til godt styresett og antikorrupsjon ikke har tilstrekkelig
strategisk innretning på overordnet nivå. Arbeidet som ble varslet
i Prop. 1 S (2009–2010) med å konsentrere bistanden på færre prosjekter
og land, har til nå ikke gitt vesentlige resultater. Riksrevisjonen
mener at dette svekker effekten av bistanden.
Utenriksdepartementet har i liten grad beskrevet hva
som er de sentrale utfordringene med styresett og korrupsjon i de
aktuelle landene. Ut fra styringsdokumentene er det også vanskelig
å se hvilken sammenheng det er ment at de norskstøttede tiltakene
skal fungere i.
Riksrevisjonen ser det derfor som positivt at Utenriksdepartementet
ønsker å konsentrere bistanden, og ha et tettere samarbeid med de
prioriterte landene, og at departementet vurderer å utforme strategier
for hvert land.
Riksrevisjonen bemerker at det finnes gode eksempler
på konsentrasjon og langsiktighet. Ambassaden i Zambia har redusert
antallet styresettprosjekter vesentlig i perioden og konsentrert
bistanden om områder der innsatsen forventes å gi best resultat.
Et annet eksempel er den langsiktige støtten til sentrale institusjoner
i justissektoren i Bosnia-Hercegovina. Flere av justisprosjektene
har god måloppnåelse og sannsynlig bærekraft.
Bare 4 av 25 prosjekter oppnår målene i ganske stor
eller stor grad på brukernivå, nivået som departementet anser som
det viktigste i vurderingen av prosjektenes måloppnåelse. 20 av prosjektene
har i liten grad oppnådd målene som var satt for å styrke institusjonene
eller organisasjonene de retter seg mot, og deres evne til å nå
sine mål eller utøve sin funksjon.
Måloppnåelsen er bedre på det laveste nivået (produktnivå),
der to tredeler av prosjektene har ganske stor eller stor grad av
måloppnåelse. Dette betyr at prosjektene i ganske stor grad har levert
de planlagte produktene, som for eksempel handlingsplaner, programvare,
opplæring av personell og opplysningskampanjer.
Svakest er måloppnåelsen på samfunnsnivå. Planlagte
mål på dette nivået er typisk mindre korrupsjon, styrkede rettigheter
og økt politisk deltakelse. Dette sammenfaller også med departementets
generelle vurdering av styresettprosjektenes effekt på dette nivået
i de aktuelle landene.
Et annet kriterium for å vurdere bistand, i
tillegg til måloppnåelse, er om den er bærekraftig. OECDs utviklingskomité
definerer bærekraftig bistand med at«de
positive virkningene av aktivitetene i bistandstiltaket vedvarer
etter at støtten er avsluttet». Det er i stor grad usikkert om dette
er tilfellet for de utvalgte prosjektene. Av totalt 25 prosjekter
er 13 vurdert til å ha svak bærekraft og 8 er usikre. De prosjektene
som er vurdert til å ha god bærekraft, er tre justisprosjekter i
Bosnia-Hercegovina og ett innen skatteadministrasjon i Zambia.
Prosjektet i Bosnia-Hercegovina for støtte til statsdomstolen/riksadvokaten
er etter Riksrevisjonens vurdering kanskje det aller beste eksemplet
på god praksis blant disse tre, ettersom strategien har inkludert
å fase ut internasjonal støtte i siste perioden av dette prosjektet.
Institusjonene er nå finansiert over det ordinære statsbudsjettet
i Bosnia-Hercegovina, og de opererer utelukkende med nasjonalt personell
etter en planmessig utfasing av internasjonalt ansatte dommere og
påtaleeksperter.
Stortinget har i ulike sammenhenger framhevet at
resultatorientering og kvalitetssikring må stå svært sentralt i
norsk utviklingspolitikk. Norge har som giver ansvar for å vurdere
om forslag til prosjekter tilfredsstiller grunnleggende kvalitetskrav,
er realistiske og har klare og etterprøvbare resultatmål.
God planlegging av bistandstiltak forutsetter innsikt
i nasjonale forhold, dvs. god forståelse av politiske, økonomiske
og juridiske forhold og prosesser i mottakerlandet («kontekstforståelse»),
jf. Innst. S. nr. 269 (2008–2009). Dette er spesielt viktig i planleggingen
av bistand til godt styresett og antikorrupsjon siden det påvirker
prosjektets muligheter for å lykkes. Formålet med denne bistanden
kan være å oppnå endringer i politiske maktforhold og prosesser
– endringer som myndigheter i mottakerlandene ofte ikke ser seg
tjent med. Det er også viktig at prosjektene er samordnet med andre
giveres prosjekter, og at de bygger på tidligere erfaringer.
To tredeler av de 25 prosjektene i utvalget
har svake kontekstanalyser. Etter Riksrevisjonens vurdering svekker
dette realismen og den strategiske innretningen av prosjektene.
Det øker også risikoen for at de mislykkes.
Et annet viktig element i planleggingen er å
sikre at prosjektene har god målstruktur og klare kriterier for
måloppnåelse, dvs. at de har målbare mål på de ulike trinnene i
resultatkjeden og med god logisk sammenheng. Slike rammeverk bidrar
til åpenhet og klarhet om hva som skal oppnås og gjør det langt
enklere å vurdere måloppnåelse og framdrift i prosjektet. 17 av
de 25 prosjektene oppfyller i liten grad disse kravene. Etter Riksrevisjonens
vurdering gir dette et dårlig grunnlag for oppfølging fra norsk
bistandsforvaltning, og for å oppnå resultater.
Det er enkelteksempler som skiller seg fra denne hovedtendensen.
Støtten til reform av offentlig finansforvaltning i Uganda (FINMAP
II) og prosjektet til støtte av den zambiske skatteadministrasjonen
(ZRA) har begge systematiske og gjennomarbeidete resultatrammeverk.
Forhåndsvurdering av prosjektforslag er også
et viktig element i kvalitetssikringen av tiltak. Avhengig av tilskuddsordning
har Utenriksdepartementet normalt et krav om at prosjekter mellom
15 og 50 mill. kroner skal vurderes av Norad eller annen ekstern
ekspertise hvis prosjektet er av en karakter som gjør dette nødvendig
eller formålstjenlig. Alle prosjekter over 50 mill. kroner skal
vurderes eksternt. Utenriksdepartementet har unnlatt å sende forslag
om relativt store og svært komplekse prosjekter i Afghanistan til
ekstern vurdering og kvalitetssikring.
Når det gjelder tilskuddsordningen som dekker blant
annet Bosnia-Hercegovina, bruker departementet generelt ikke forhåndsvurderinger
fra Norad eller andre faginstanser. Dette er i motsetning til normal
praksis for større prosjekter i andre land, uten at det framgår
at denne særskilte praksisen har noen faglig begrunnelse.
Bistand generelt, og bistand til godt styresett
og antikorrupsjon spesielt, har betydelig risiko for å mislykkes.
Gode risikovurderinger styrker sjansene for å oppnå resultater og
er et viktig ledd i planlegging og kvalitetssikring av bistandstiltak.
Det er store svakheter ved risikovurderingene av prosjektene i alle
landene i undersøkelsen. Av de 25 prosjektene som er undersøkt,
er det 21 som i liten grad eller ikke i det hele tatt oppfyller
kravene til å identifisere, vurdere og håndtere risiko. Når så få
prosjekter tilfredsstiller kravene, svekker dette etter Riksrevisjonens
vurdering grunnlaget for måloppnåelse i betydelig grad.
God rapportering til rett tid er viktig for
effektiviteten av tiltakene. I henhold til St.meld. nr. 35 (2003–2004)
har norsk bistandsforvaltning ansvar for å følge opp de tilskuddene
som gis, og å rapportere om bruken av midler og utviklingsresultater
der det gis tilskudd. Norge har plikt til å reagere dersom bistandstiltaket
ikke gjennomføres i tråd med avtalte planer eller ikke gir de resultater
som er forutsatt.
Bare 2 av de 25 prosjektene som er undersøkt, rapporterer
slik at graden av måloppnåelse kan leses direkte av framdriftsrapporteringen.
Rapporteringen for vel to tredeler av prosjektene inneholder i liten
grad relevant resultatinformasjon. Rapporteringen er ofte preget
av å være opplistinger av gjennomførte aktiviteter framfor av hvilke
resultater som er oppnådd. Et annet trekk er at det rapporteres
ut fra andre mål enn det som var avtalt, noe som gjør det vanskelig
eller umulig å spore omtale av planlagte mål, eller å vurdere om
informasjonen er relevant.
Skatteprosjektet i Zambia representerer ifølge Riksrevisjonen
imidlertid en meget god rapporteringspraksis. Oppnådde resultater
blir sammenlignet klart og systematisk med det som var planlagt.
Det gir et godt grunnlag for å vurdere framdrift og å identifisere
eventuelle problemer i gjennomføringen. Denne rapporteringsformen legger
bedre til rette for åpenhet og innsyn utenfra, en åpenhet som i
neste omgang kan virke disiplinerende for prosjektgjennomføringen
og styrke orienteringen mot de fastsatte målene.
For om lag halvparten av prosjektene krever avtalene
– som definerer samarbeidspartnernes plikter – ikke at tilskuddsmottaker
skal rapportere direkte ut fra de målene som er fastsatt i avtalen.
Mange av avtalene ivaretar dermed ikke de kravene som bestemmelser
om økonomistyring i staten stiller til tilskuddsrapportering.
Dokumentanalysen viser også at Utenriksdepartementets
ansvarlige enheter, seksjoner og ambassader, og Norad i liten grad
selv vurderer prosjektenes rapportering. For de fleste prosjektene
foreligger det ingen eller i liten grad noen dokumentert vurdering
av framdrift og resultater. Den vanligste tilbakemeldingen til prosjektene
er at årlige rapporter eller sluttrapporter er mottatt og formelt
godkjent, selv i tilfeller der rapporteringen ikke oppfyller avtalte krav.
Departementet bemerker også bare unntaksvis overfor tilskuddsmottaker
at rapporteringen er mangelfull og ikke i tråd med kravene.
Riksrevisjonen mener at en slik forvaltningspraksis
svekker både muligheten for å etterprøve resultatene og muligheten
for å oppnå målene. Det øker dessuten risikoen for misligheter.
St.meld. nr. 35 (2003–2004) slår fast at læring
er en viktig del av kvalitetssikringen av bistandsarbeidet. For
å kunne lære av erfaringer fra bistanden til godt styresett og antikorrupsjon
er det viktig at Utenriksdepartementet fanger opp disse erfaringene
systematisk, gjennom evalueringer, og i det praktiske arbeidet med
egne vurderinger av måloppnåelse, jf. St.meld. nr. 13 (2008–2009).
I evalueringene som er gjennomgått, er det to fellestrekk
ved de anbefalingene som er gitt: økt bruk av politisk økonomianalyse
og mer strategiske tilnærminger. Riksrevisjonen bemerker at strateginotatet
for bistandssamarbeidet med Zambia er i tråd med begge disse anbefalingene. Det
er ifølge Riksrevisjonen også positivt at programmet Olje for utvikling
(OfU) nå legger stor vekt på politisk økonomianalyse som grunnlag for
sine samarbeidsavtaler.
Departementet har derimot ikke noen egen substansiell,
systematisk og dokumentert vurdering av måloppnåelse for noen av
de prosjektene i utvalget som er avsluttet. Riksrevisjonen mener
at dette gir et dårlig grunnlag for læring, erfaringsoverføring
og forbedringsarbeid med sikte på mer effektiv og resultatorientert
bistand.
Riksrevisjonen anbefaler at Utenriksdepartementet
vurderer å utforme
en strategi som tar utgangspunkt i sentrale mål og virkemidler på
området
styrker kunnskapsgrunnlaget for styresett-
og antikorrupsjonsbistand i de viktigste mottakerlandene, blant
annet med analyser av politisk økonomi
forbedrer forvaltningspraksis med å sikre
god målstruktur for prosjektene, klare kriterier for bekreftelse
av at målene nås, og bedre rapportering fra mottakerne i samsvar
med dette
styrker grunnlaget for egen læring ved
å innføre en strukturert, systematisk og dokumentert vurdering av
måloppnåelse i enkeltprosjekter, slik flere andre land og givere
har gjort.
Statsråden gir uttrykk for at rapporten peker
på viktige utfordringer i systemet for planlegging og gjennomføring
av bistand til godt styresett og antikorrupsjon, og at den gir et
nyttig utgangspunkt for læring og forbedring.
Statsråden viser til rapportens funn om at innsatsen
innen styresettområdet ikke har hatt tilstrekkelig strategisk innretting
på overordnet nivå, og at arbeidet er preget av svak kontekstforståelse.
Statsråden er enig i at kontekstforståelse er viktig, og opplyser
at kontekst- og maktforholdsanalyser vil inngå som rutine i videre
arbeid med å konsentrere bistanden. Dette vil i første omgang bli
utarbeidet for de 12 fokuslandene. Departementet vil sammenfatte
den felles strategiske tilnærmingen som ligger til grunn for bistand
til ulike temaer innen godt styresett og antikorrupsjon. Statsråden
viser også til at den nylig framlagte Meld. St. 10 (2014–2015) om
menneskerettigheter i utenriks- og utviklingspolitikken har satsingsområder
som vil være av betydning for departementets arbeid for godt styresett
og antikorrupsjon.
Når det gjelder prosjektenes måloppnåelse og bærekraft,
gir statsråden uttrykk for at det er utfordringer ved måling av
resultater lenger ut i resultatkjeden, at det jobbes kontinuerlig
for forbedringer, og at det blir viktig å lære av suksessfaktorer
i prosjekter med god bærekraft.
Statsråden viser til eksempler i rapporten på
systematiske og gjennomarbeidede resultatrammeverk. Det er et mål
at alle prosjekter skal ha solid målstruktur og klare kriterier
for måloppnåelse, og det innarbeides nå strengere krav til kvalitetssikring
av prosjekter som vurderes for støtte, før beslutning fattes. Kravene
vil styrke muligheten for å måle resultatene av prosjektene.
Statsråden mener det er viktig at man som giver ikke
tar over prosjektstyringen, men også har mål som det er mulig å
rapportere på for å kunne kontrollere om formålet med tilskuddet
nås. Det erkjennes at det er behov for økt kapasitet og kompetanse
på tilskuddsforvaltning i departementet. Det er satt i verk ulike
opplæringstiltak i departementet sentralt og ved ambassadene, og metoden
for risikovurdering er forbedret og gjort tydeligere i håndboken
for tilskuddsforvaltning. Videre er det etablert en seksjon for
tilskuddsforvaltning for blant annet å sikre harmonisering i forvaltningen
og bidra til gjennomføring av konsentrasjon av bistanden.
Departementet har også arbeidet med å revidere samlingen
av avtalemaler for å styrke kontrollen med og oppfølgingen av tilskudd.
De nye malene – sammen med økte krav til å bruke dem og økte krav
til å kvalitetssikre utkast til avtaler – skal bidra til at klare
rapporteringskrav avtalefestes. Videre forhandles det med fem–seks
FN-organisasjoner om reviderte rammeavtaler med blant annet forbedrede
krav til resultatrapportering som er planlagt tatt i bruk i 2015.
Statsråden peker på at den planlagte reduksjonen av antall avtaler
også vil frigjøre tid til bedre oppfølging av prosjektene.
Statsråden ser behovet for å forbedre intern
informasjonsdeling om resultater i prosjekter for å sikre læring
om hva som virker og ikke. Departementet er i gang med å utrede
hvordan dette kan gjøres mest mulig effektivt. Forslaget om at resultatinformasjon
kan brukes til å kategorisere prosjektene (scoring) vil bli vurdert
i den forbindelse.
Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.