1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Departementet foreslår i proposisjonen å oppheve § 9 første ledd nr. 1 i lov 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) mv. Forslaget innebærer at det ved konsesjonsvurderingen ikke skal legges vekt på om den avtalte pris tilgodeser en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling ved erverv av landbrukseiendommer. Bestemmelsen omtales til vanlig som «priskontrollen». Forslaget vil kreve endringer i tvangsfullbyrdelsesloven. Proposisjonen inneholder derfor forslag om endringer i denne loven.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget – Høringen og gjeldende rett

Departementet sendte 4. desember 2013 på høring forslag om å oppheve § 9 første ledd nr. 1 i konsesjonsloven. Som en konsekvens av den foreslåtte endringen i konsesjonsloven foreslo departementet også å oppheve tvangsfullbyrdelsesloven § 11-44 tredje ledd.

I høringsbrevet pekte departementet på at priskontrollen kan ha uheldige virkninger for landbruket, bl.a. fordi den kan dempe investeringslysten hos eierne. Det ble vist til at eiere av landbrukseiendommer ikke vil være innstilt på å foreta investeringer som ikke kan påregnes avspeilet i den pris konsesjonsmyndighetene vil godta ved et senere salg. Videre ble det pekt på at priskontrollen kan bidra til å svekke eiernes motivasjon til å selge hele eller deler av eiendommen. Det ble også pekt på at et livskraftig og dynamisk landbruk er avhengig av et velfungerende marked for omsetning av landbrukseiendommer, og at regjeringen har ambisjon om å gjennomgå regelverket med sikte på forenklinger. Ut over dette ble det vist til at forslaget om opphevelse av priskontrollen er en forenkling av regelverket som i mange tilfeller vil gjøre konsesjonsvurderingen enklere og mindre tidkrevende og dermed frigi ressurser i kommunene og fylkene.

Regler om prisvurdering ved erverv av konsesjonspliktig eiendom (priskontrollen) ble innført i konsesjonsloven av 31. mai 1974. Det gikk fram av § 1 nr. 4 at loven blant annet skulle tilgodese en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling ved behandlingen av en søknad om konsesjon. Regelen ble endret ved ny konsesjonslov vedtatt 28. november 2003 slik at priskontroll bare gjelder ved erverv av konsesjonspliktig landbrukseiendom som skal nyttes til landbruksformål.

Formålet med priskontrollen er at eiendommer som skal nyttes til landbruk omsettes til en pris som bidrar til å realisere mål i landbrukspolitikken. Dette gjelder målet om å sikre rekruttering til næringen, å legge til rette for langsiktig god ressursforvaltning og legge til rette for stabile heltids- og deltidsarbeidsplasser.

I perioden fra 2001 fram til i dag er det gjort en rekke endringer i lovgivningen med det formål å stimulere til økt omsetning av landbrukseiendom. Disse endringene har ført til at sammenhengen mellom omsetningstallene og priskontroll også er endret i denne perioden. I dag er det vesentlig færre overdragelser som er gjenstand for priskontroll enn i 2000.

1.3 Behovet for endringer – styrke eiendomsretten og fjerne urimelige regler

Regjeringen har i sin politiske plattform understreket at eiendomsretten er en grunnleggende rett som bør styrkes. Som et ledd i dette arbeidet vil regjeringen styrke bondens rett til å disponere over egen eiendom i tråd med egne valg og prioriteringer. Andre viktige mål for regjeringen er enklere regler, mindre byråkrati og en effektiv og moderne forvaltning.

Landbruksnæringen vil møte store utfordringer i årene som kommer. I et globalt perspektiv er det behov for å produsere mer mat. Det er også behov for å øke avvirkningen av skog til forskjellig trebruks- og energiformål. Dette gjør det viktig å stimulere til investeringer knyttet til drift og andre tiltak som kan bedre driften av landbrukseiendommer.

Antallet eiendommer som er underlagt priskontroll er lavt, som følge av de senere års endringer. Anslag viser at ca. 400 overdragelser av bebygd landbrukseiendom og ca. 200 overdragelser av ubebygde landbrukseiendommer var gjenstand for priskontroll. Dette gjør at det i dag er uklart i hvilken grad priskontroll er egnet til å ivareta de formålene som begrunner regelen.

Regelen om priskontroll kan videre begrense selgers vilje til å legge eiendommen ut på salg i et åpent marked. Regelen kan derfor hindre et effektivt marked for omsetning av konsesjonspliktige landbrukseiendommer. Dette kan svekke rekrutteringen til næringen. Regelen kan også gjøre det vanskelig for aktive næringsutøvere å sikre seg tilleggsjord til eie, noe som igjen på sikt kan svekke mulighetene for effektiv og rasjonell landbruksdrift. Priskontrollen kan også dempe investeringslysten og derved svekke driftsgrunnlaget på en del eiendommer.

Det er kommunene som i første omgang etter fastsatte retningslinjer tar stilling til om avtalt pris kan godkjennes. Retningslinjene for verdivurderingene som ligger til grunn for priskontrollen er kompliserte. Med relativt få saker til behandling på landsbasis, er det mange kommuner som har få saker til behandling. Det er derfor krevende for mange kommuner å opprettholde nødvendig kompetanse for å kunne behandle sakene på en tilfredsstillende måte. Praktiseringen av regelen om priskontroll åpner videre for forskjellsbehandling og ulik praktisering fra kommune til kommune.

Departementet mener på bakgrunn av det som står ovenfor at det ikke er ønskelig å opprettholde regelen om priskontroll ved kjøp av landbrukseiendom og foreslår at regelen i konsesjonsloven § 9 første ledd nr. 1 oppheves. Den nærmere begrunnelse for dette forslaget går fram av kapittel 6 til 10.

Opphevelse innebærer en forenkling av lovgivningen som samtidig styrker eiers råderett over eiendommen. Kombinert med endringene som ble vedtatt i jordlovens delingsbestemmelse i 2013, kan opphevelse av priskontroll dermed åpne for at mer tilleggsjord og -skog kommer på salg, og dermed legge til rette for hensiktsmessige omstillinger i næringen.

1.4 Priskontrollens innvirkning på prisutviklingen

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at priskontroll er unødvendig, og ikke virker etter hensikten.

Et sentralt spørsmål er om gjeldende regel om priskontroll er egnet til å nå de målene som begrunner reglene.

Priskontroll innebærer i praksis et tak på omsetningsprisen, dvs. at priskontrollen fungerer som et virkemiddel for å dempe prisstigningen. Priskontrollen er imidlertid ikke alene om å påvirke prisen. Odelsberettigedes adgang til å løse eiendom på odel, regler om boplikt ved erverv av landbrukseiendom, regler om driveplikt og regulering til landbruksformål i plan etter plan- og bygningsloven er eksempler på regler som generelt kan bidra til å senke prisene ved omsetning av landbrukseiendom.

Departementet har merket seg at mange høringsinstanser legger til grunn at priskontrollen har en prisdempende effekt. Dette ble også lagt til grunn av departementet i St.meld. nr. 19 (1999–2000). Det er flere forhold som kan ha betydning dersom en skal ta stilling til om priskontroll virker prisdempende eller ikke ved omsetning av landbrukseiendom. Et sentralt forhold er antakelig hvor mange eiendommer med priskontroll som omsettes, og hvor mange sammenlignbare eiendommer som faller utenfor kontrollen. Framstillingen av gjeldende regler i kapittel 4.1.2 i proposisjonen og de statistiske opplysningene i kapittel 3.1 viser at et fåtall eiendommer er gjenstand for priskontroll i dag.

Departementet antar at det er lite grunnlag for å hevde at priskontroll har selvstendig betydning for prisdannelsen ved overdragelser innad i familien i forbindelse med generasjonsskifter.

Omtalen i kapittel 3.3.1 i proposisjonen viser utviklingen av gjennomsnittspris ved overdragelse av henholdsvis landbrukseiendom og enebolig i den samme perioden. Sammenligningen viser at økningen har vært forholdsmessig større for landbrukseiendom hvor en betydelig andel har vært underlagt regler om priskontroll (en økning på 175 pst.) enn for eneboliger hvor overdragelsene ikke har vært underlagt slik kontroll (en økning på 128 pst.). Dette støttes også av opplysningene i kapittel 3.3.2 for årene 2006, 2009 og 2012 som gjelder landbrukseiendom over arealgrensen for priskontroll. Opplysningene kan innebære at priskontroll kan ha hatt lite å si for prisutviklingen på landbrukseiendom.

Departementet mener videre at det ut fra statistikken for ubebygd eiendom vanskelig kan utledes noe om hvorvidt priskontrollen demper prisøkningen ved kjøp av tilleggsjord og -skog.

Mange høringsinstanser har vært opptatt av hvilke følger opphevelse av priskontroll vil kunne få for prisutviklingen. De gir uttrykk for at opphevelse vil føre til høyere priser enn i dag både for bebygd og ubebygd landbrukseiendom, inkludert rene skogeiendommer. Spørsmålet som må stilles, er om opphevelse av priskontrollen vil kunne føre til en merkbar generell prisøkning som ellers ikke ville funnet sted dersom priskontrollen beholdes.

Når det offentlige yter støtte, må det også forventes at samfunnet får noe tilbake for investeringen, slik at en selger ikke kan forvente å sitte igjen med hele eiendomsverdien etter et salg. Departementet vil imidlertid peke på at lønnsomheten også innenfor andre næringer enn landbruket påvirkes av offentlige beslutninger og ulike støtteordninger; alt fra tilskudd til skattefordeler. Det er i liten grad lagt opp til at andre næringer skal gi fra seg hele eller deler av slik gevinst ut over det som følger av ordinær skattlegging. Departementet mener at landbruket må likestilles i så henseende.

De foreliggende statistiske opplysningene er ikke entydige. Etter en samlet vurdering av det som foreligger legger departementet til grunn at det er usikkert om priskontrollen slik den er utformet i dag er egnet til å dempe eventuell prisøkning ved erverv av både bebygd eiendom og ubebygd eiendom.

1.5 Priskontrollens innvirkning på omsetning, rekruttering og kjøp av tilleggsjord

Departementet pekte i høringsnotatet på at priskontrollen kan virke hemmende på omsetningen av konsesjonspliktige landbrukseiendommer. Det ble vist til at den har bidratt til at mange venter med å selge fordi de ikke forventer å få det de syns eiendommen er verd. Et velfungerende marked for bebygde landbrukseiendommer og for tilleggsjord ville kunne bidra til en langsiktig og god ressursforvaltning og rekruttering til næringen. I høringsnotatet la departementet til grunn at priskontrollen var til hinder for en slik utvikling.

Høringsinstansene har ulikt syn på spørsmålet om sammenhengen mellom omsetning av landbrukseiendom og priskontroll.

Departementet mener at økt omsetning vil kunne bidra til å styrke rekrutteringen til næringen, og til å styrke ressursgrunnlaget på eksisterende bruk. Departementet peker på at det fortsatt, ut fra hensynet til rekruttering til landbruket og effektiv tilpasning av ressursgrunnlaget gjennom kjøp og salg av arealer, er behov for et større utbud av hele landbrukseiendommer og tilleggsjord i markedet utenfor nær familie og odelsberettigede.

I områder der priskontrollen kan ha en prisdempende effekt, kan den virke hemmende på utbudet av landbrukseiendom i det åpne markedet fordi prisvurderingen etter konsesjonsloven innebærer at eiendommen må omsettes til en pris som er lavere enn eieren mener at eiendommen er verdt. Eieren kan da tenkes å velge å leie bort framfor å selge til nabobruk. I sentrale områder hvor prisene på boligeiendom er høye kan det være vanskelig å få en pris for eiendommen som gjør det mulig å kjøpe seg en ny bolig. Det kan hindre gjennomføring av generasjonsskifter og salg ut av familien.

Departementet antar at odel, konsesjonsplikt, priskontroll og boplikt samlet kan ha betydning for omsetningsomfanget av bebygd landbrukseiendom, og at omsetningsstatistikken kan tas til inntekt for dette synet. For eiendommer under arealgrensene for priskontroll viser figur 3.2 i proposisjonen at det er en økning i antall omsatte eiendommer i de senere årene. For eiendommer over arealgrensene er tendensen ikke den samme. Siden tallene gjelder kun for tre år (årene 2006, 2009 og 2012) er det ikke mulig å si noe om hvorvidt økningen i omsetning er et varig fenomen. Departementet mener at opphevelse av priskontroll sammen med andre tiltak for å løse opp i eierstrukturen kan åpne for et større utbud av eiendommer. Samlet er dette tiltak som legger til rette for at nye krefter kan få slippe til i næringen.

Departementet utelukker ikke at prisene i noen områder kan øke som følge av opphevelse av priskontrollen, men vil peke på at en eventuell prisøkning i enkelte områder i så fall vil gjenspeile betalingsevnen som er i markedet for disse eiendommene, og den vil ikke overgå det som den enkelte kjøper finner forsvarlig.

1.6 Priskontrollens innvirkning på investeringer

Høringsinstansene har ulike meninger om hvorvidt priskontrollen svekker viljen til å investere i landbrukseiendom.

Etter departementets oppfatning kan priskontrollen virke dempende på eierens investeringslyst. Dette kan føre til at nødvendig vedlikehold i jord og bygninger unnlates eller at modernisering av driftsapparat og bolighus uteblir. Investeringslyst må ses i sammenheng med priskontrollens formål om å stimulere til langsiktig god ressursforvaltning.

Departementet legger, som Fylkesmannen i Hedmark, til grunn at eiernes motivasjon for å gjøre investeringer knyttet til drift og modernisering av bygninger vil variere. Departementet er samtidig enig med Statens landbruksforvaltning i at det har formodningen for seg at en ny eier i mange tilfeller kan være mer motivert og ha større interesse i å forbedre drift og fornye bygningsmasse enn en som har eid eiendommen i mange år.

Noen høringsinstanser legger til grunn at opphevelse av priskontroll vil føre til høyere pris, og at en kjøper av landbrukseiendom ved høyere pris vil sitte tilbake med mindre midler til investering i driftsapparatet fordi en større andel av midlene vil gå til erverv av eiendommen eller tilleggsjorda. Departementet mener imidlertid at eiendom som omsettes på det frie markedet har mulighet for å tiltrekke seg personer med kapital som både har økonomi til selve kjøpet og til å utvikle eiendommen og sikre maksimal avkastning fra eiendommen.

Opphevelse av priskontrollen vil også kunne gi økt mulighet til å finansiere investeringer fordi markedsverdien da i en del tilfeller kan gi et høyere pantegrunnlag. Noen høringsinstanser frykter at fri prissetting vil kunne gi en gjeldsboble. Slik departementet ser det, må eier av landbrukseiendom også her på linje med andre næringsdrivende og kjøpere av fast eiendom, vurdere hva som er forsvarlig å lånefinansiere.

Departementet legger til grunn at priskontroll kan dempe investeringslysten i visse situasjoner. Dette taler for å oppheve regelen.

1.7 Priskontroll og ressursbruk

I høringsnotatet viste departementet til at kommunenes gjennomføring av priskontrollen er ressurskrevende.

Det er ulike meninger blant høringsinstansene om hvor omfattende ressursbruken ved håndhevelse av priskontrollen er.

Departementet vil peke på at gjennomføring av priskontroll krever offentlig ressursbruk, og kan forsinke gjennomføringen av en overdragelse. Med dagens regler gjelder priskontrollen forholdsvis få eiendommer. I den enkelte sak må imidlertid ressursbruken antas å kunne bli stor. Departementet viser i den forbindelse til uttalelsene fra Fredrikstad og Meldal kommune som er referert i proposisjonen. Også den forsinkelsen priskontroll kan medføre av overdragelsen kan være en byrde for partene. For de eiendommene der det er aktuelt å vurdere prisen, mener departementet dette er unødvendig bruk av offentlige og private ressurser.

Departementet er også oppmerksom på at reglene for priskontroll er kompliserte, og at de kan medføre ulik praksis i kommunene, til frustrasjon for selgere og kjøpere. Dette kan i noen tilfeller framstå som urimelig for selger og kjøper av eiendom det er priskontroll på.

Departementet mener at dette er klare ulemper med priskontrollen som tilsier at priskontrollen oppheves.

1.8 Vurdering av alternative løsninger

Departementet hadde i høringsnotatet ingen alternative forslag til å oppheve priskontrollen.

Departementet mener at det ikke er grunn til å vurdere alternative løsninger til opphevelse av priskontrollen. Departementet mener at priskontrollen gjennom de siste årene er blitt begrenset i slik grad at det kan reises spørsmål om hvilken effekt den har. I en slik situasjon vil det etter departementets syn være uheldig å velge et alternativ hvor priskontrollen begrenses ytterligere slik at den i praksis kun omfatter noen svært få enkelteiendommer.

1.9 Priskontroll ved tvangssalg

I høringsnotatet påpekes det at ordningen med at konsesjonsmyndigheten avgir uttalelse om høyeste pris, vil falle bort som en konsekvens av opphevelse av priskontrollen på landbrukseiendommer, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 11-44 tredje ledd.

Oppheves priskontrollen, er det ikke lenger aktuelt for namsmyndigheten i forbindelse med tvangsrealisasjon av eiendom underlagt konsesjon å bringe på det rene den høyeste pris som vil bli akseptert av konsesjonsmyndigheten. Det vil heller ikke være aktuelt å opprettholde en plikt for konsesjonsmyndighetene til å gi uttalelse om høyeste lovlige pris. Dette innebærer at reglene i tvangsfullbyrdelsesloven §§ 11-13 annet ledd (medhjelpersalg) og 11-44 tredje ledd (auksjonssalg) må oppheves eller endres slik at de ikke kommer til anvendelse.

Opphevelse av priskontroll med derpå følgende endring av reglene i tvangsfullbyrdelsesloven fører derfor til raskere saksbehandling ved tvangssalg, og frigjør offentlige ressurser.

Med tanke på at reglene i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 11 dekker tvangsrealisasjon av alle realregistrerte formuesgoder, ikke bare fast eiendom, og at loven bør ha egnede bestemmelser for eventuelle tilfeller der omsetningen er underlagt konsesjon med priskontroll, har departementet kommet til at i stedet for å oppheve de to bestemmelsene bør ordlyden justeres slik at bestemmelsene ikke kommer til anvendelse ved tvangsrealisasjon av realregistrerte formuesgoder der omsetningen er underlagt konsesjon uten priskontroll.

1.10 Nødvendige lov- og forskriftsendringer

I høringsnotatet foreslo departementet at konsesjonsloven § 9 første ledd nr. 1 blir opphevet. Som en følge av forslaget foreslo departementet også at tvangsfullbyrdelsesloven § 11-44 tredje ledd oppheves.

Departementet slutter seg til innspill fra høringsinstansene om at det må gjøres en følgeendring i konsesjonsloven § 9 fjerde ledd dersom priskontrollen oppheves, og foreslår en slik endring.

Den Norske Advokatforening og Statskog SF mener at det bør framgå uttrykkelig av loven at det ikke lenger skal være adgang til å legge vekt på den avtalte prisen. For at det ikke skal være noen tvil på dette punktet, har departementet valgt å ta inn et nytt andre punktum i konsesjonsloven § 9 første ledd.

Departementet er ikke enig med Advokatforeningen i at det er nødvendig å endre konsesjonsloven § 12 som følge av at regelen om priskontroll i konsesjonsloven § 9 første ledd nr. 1 oppheves. Bestemmelsen i § 12 innebærer at kopi av hjemmelsdokument, kontrakt og takst skal vedlegges søknad hvis slike dokumenter foreligger. Dette er relevante opplysninger selv om prisen ikke lenger skal vektlegges ved konsesjonsvurderingen.

Nødvendige endringer i forskrift til konsesjonsloven vil bli gjennomført når loven er vedtatt endret.

1.11 Overgangsregler og ikrafttredelse

Departementet har kommet til at overgangsreglene bør utformes på en annen måte enn i høringsnotatet.

For konsesjonssaker som er under behandling når lovendringen trer i kraft, mener departementet at det bør være uproblematisk å følge høringsforslaget. Priskontroll bør i slike tilfeller utelates fra konsesjonsvurderingen slik at konsesjonsspørsmålet avgjøres på bakgrunn av lovens øvrige regler. I saker hvor det er gitt avslag fordi prisen er for høy, bør imidlertid gjeldende regler fortsatt gjelde slik at det kan settes frist for omgjøring og salg (herunder tvangssalg). Departementet slutter seg på dette punktet til Advokatforeningens syn om at dette vil være den rettsteknisk enkleste og minst problematiske løsningen.

1.12 Økonomiske og administrative konsekvenser

Opphevelse av priskontroll er en forenkling av lovverket. Det vil lette gjennomføringen av eiendomsoverdragelser i landbruket, og det vil redusere konsesjonsmyndighetenes arbeidsomfang ved behandling av konsesjonssaker. Dette vil frigi ressurser i kommuner og fylker. Reduksjonen i ressursbruken vil variere fra kommune til kommune og mellom fylkene.

Opphevelse av priskontrollen vil videre føre til raskere saksbehandling ved tvangssalg.