1.6.1 Konkurranseklagenemndas oppgaver

Departementet støtter anbefalingen fra utvalgets flertall om at Konkurranseklagenemnda skal kunne behandle både de vedtak som klagebehandles etter gjeldende rett, og i tillegg vedtak om overtredelsesgebyr som i dag behandles direkte for domstolene.

Bakgrunnen for dette er at denne modellen sikrer at Konkurransetilsynets vedtak etter konkurranseloven kan påklages til et spesialisert og uavhengig klageorgan. Dette vil etter departementets mening gi best mulig grunnlag for en effektiv klagebehandling, både tids- og kostnadsmessig. Det vil også være den løsning som i størst mulig grad ivaretar hensynet til materielt riktige avgjørelser og partenes rettssikkerhet. Den valgte modellen sikrer også at nemnda får et størst mulig saksomfang slik at nemnda blir solid, effektiv og en attraktiv arbeidsplass for personer med den rette kompetanse og erfaring.

Utfordringen med å sikre at gebyrsakene behandles i tråd med EMK kan løses ved de saksbehandlingsregler som innføres for nemnda og rettssikkerhetsgarantier som nemnda må oppfylle. Bestemmelsen om Konkurranseklagenemndas oppgaver er tatt inn i ny § 35 første punktum i departementets forslag til endringer i konkurranseloven.

1.6.2 Konkurranseklagenemndas uavhengighet

At nemnda skal være uavhengig både formelt og reelt er en helt sentral del av begrunnelsen for å opprette en klagenemnd på konkurranseområdet. For å oppnå dette er det viktig at også overprøvingen av Konkurransetilsynets vedtak skjer ved et politisk uavhengig organ.

Departementet mener at for å sikre uavhengighet i behandlingen av konkurransesakene og en reell to-instansbehandling er det avgjørende at både Konkurransetilsynet og Konkurranseklagenemnda gis tilstrekkelig uavhengighet i forhold til departementet, og at Konkurransetilsynet sikres uavhengighet i forhold til klagenemnda.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag til regulering av Konkurranseklagenemndas uavhengighet i lovutkastet § 2 som fastslår at nemnda er et uavhengig forvaltningsorgan, administrativt underlagt departementet. Departementet kan ikke instruere nemnda verken generelt eller i den enkelte sak. Bestemmelsen er tatt inn i departementets forslag til endringer i konkurranseloven § 35 tredje ledd.

Departementet mener at det er viktig at klagenemnda oppfyller kravene til et uavhengig tribunal i EMKs forstand. Dette gjør at det må stilles visse krav til klagenemnda utover lovfesting av prinsippet om nemndas uavhengighet. Ifølge praksis fra EMD stilles det krav i forhold til hvordan medlemmer av nemnda utnevnes, lengden på funksjonsperioden og garantier mot ytre press. Klagenemndas uavhengighet er derfor også vurdert i forhold til andre bestemmelser i lovforslaget, slik som forslaget til ny bestemmelse i konkurranseloven § 36 annet ledd om tilsetting av leder, og vilkårene for at medlemmer i nemnda skal kunne fratas sine verv. Det samme gjelder innskjerpingen av habilitetsregelen i forhold til reglene i forvaltningsloven i forslaget til ny § 38 i konkurranseloven. Omgjøringsadgangen for overordnet forvaltningsorgan etter forvaltningsloven § 35 er også avskåret, ved at det i § 8 nytt fjerde ledd første punktum bestemmes at verken Kongen eller departementet skal kunne omgjøre nemndas vedtak. For å styrke den gjensidige uavhengigheten mellom Konkurransetilsynet og nemnda skal det heller ikke være anledning for nemnda til å omgjøre tilsynets vedtak av eget tiltak. Dette fremgår av forslaget til nytt fjerde ledd annet punktum i § 8. Nemnda vil derfor bare kunne omgjøre tilsynets vedtak etter klage.

1.6.3 Konkurranseklagenemndas organisasjon

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag om klagenemdas organisasjon. Utvalgets forslag bidrar til at nemnda får den faglige kompetanse som er nødvendig for behandlingen av faglig komplekse og omfattende saker. Departementet antar at i en oppstartsfase vil fem til syv medlemmer, i tillegg til en fast ansatt nemndleder, være tilstrekkelig. Antallet kan justeres etter hvert som nemndas behov blir klarere gjennom erfaring med antallet saker og sakenes omfang og kompleksitet.

Departementet viderefører ikke utvalgets forslag om at nemnda skal ha en nestleder.

Departementet er enig med utvalget i at medlemmene i nemnda bør være jurister og økonomer. Det er også nødvendig med særlig fagkompetanse i konkurranserett og konkurranseøkonomi for at nemnda skal fungere og ha den nødvendige tillit hos brukerne. Departementet mener imidlertid at det ikke er nødvendig eller ønskelig å lovfeste krav til utdannelse eller fagkyndighet for andre enn nemndas leder. For de øvrige medlemmer vil krav til utdannelse og erfaring innen konkurranserett vektlegges ved tilsettingsprosessen på vanlig måte. Departementet slutter seg til utvalget i at det bør lovfestes at leder skal oppfylle kravene i domstolloven § 54. Særlig siden det foreslås at gebyrsakene skal behandles i nemnda, er det viktig at rettssikkerhetsaspektene ved saksbehandlingen blir ivaretatt på en betryggende måte. Departementet anser at det er ønskelig at ett eller flere medlemmer i nemnda har dommererfaring, ikke bare dommerkompetanse eller bred kompetanse fra beslektede forvaltningsorganer eller klageorganer.

Departementet er enig med utvalget i at nemndas leder bør utnevnes på åremål. For nemndas leder, som skal være en fulltidsstilling, vil det være en funksjonstid på seks år, med en mulighet for gjenoppnevning for ytterligere en periode. Dette mener departementet er en tilstrekkelig lang periode til isolert sett å oppfylle kravene i EMK. For de øvrige nemndsmedlemmene er funksjonsperioden fire år. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag til regler for oppnevning av utvalgets leder og øvrige medlemmer. Bestemmelsen sikrer på en god måte hensynet til fornyelse av nemnda, at nemndas leder får den nødvendige uavhengighet, samtidig som adgangen til gjenoppnevning av leder og øvrige medlemmer skal sikre nemnda den nødvendige kontinuitet i arbeidet.

Lovutvalget foreslår at nemnda treffer sine avgjørelser i et utvalg på tre medlemmer. Leder kan imidlertid beslutte forsterket nemd på fem medlemmer i særlige tilfeller. Departementet mener at bestemmelsen har en god avveining mellom hensynet til effektivitet, smidighet og tilpasningsdyktighet ved å gjøre det mulig å allokere ressurser til de mest krevende sakene. Departementet er enig med Konkurransetilsynet i at det er en fordel dersom leder har stor grad av frihet til å sette sammen nemnda slik at den er best mulig tilpasset de problemstillinger den enkelte sak reiser. Derfor har departementet valgt ikke å følge utvalgets forslag om at flertallet i nemnda alltid skal bestå av jurister.

Bestemmelsene om Konkurranseklagenemndas organisasjon er tatt inn i forslaget til ny § 36 i konkurranseloven.

1.6.4 Konkurranseklagenemndas sekretariat

Tilstrekkelige sekretariatsressurser med nødvendig kompetanse vil etter departementets oppfatning være avgjørende for at nemnda skal fungere optimalt. Det vises for øvrig til utvalgets grundige drøftelse av sekretariatsfunksjonen, herunder oppgaver, kompetanse og ressurser, som departementet slutter seg til.

Ifølge utvalgets forslag skal Konkurranseklagenemndas leder ansette personell i sekretariatet. Det er også leder som bestemmer hvilke oppgaver sekretariatet skal utføre, dersom det ikke er bestemt i forskrift etter loven eller en gitt instruks. Departementet er enig i at dette er hensiktsmessig, men mener imidlertid at det ikke er nødvendig å lovfeste en regel om dette.

Departementet vil tilføye at det er viktig at sekretariatsfunksjonen fusjoneres med ett eller flere andre nemnders sekretariater, jf. drøftelsen av dette i utvalgets innstilling. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering.

1.6.5 Forholdet til forvaltningsloven

Departementet er enig i utvalgets vurdering av forholdet til forvaltningslovens regler. Siden nemnda er et forvaltningsorgan som treffer forvaltningsvedtak, er utgangspunktet at reglene fra forvaltningsprosessen får anvendelse. Konkurranseklagenemnda har, som andre forvaltningsorgan, et selvstendig ansvar for de vedtak som treffes og at grunnlaget for avgjørelsene er tilstrekkelig til at det er forsvarlig å treffe vedtak. Det er viktig at nemnda har et eget ansvar for sakens utredning og opplysning slik at ikke eventuelle ulikheter i styrkeforholdet mellom de involverte partene og Konkurransetilsynet blir avgjørende for resultatet. Departementet mener at det ikke er nødvendig at det tas inn en bestemmelse i loven om forholdet til forvaltningsloven, slik utvalget foreslår.

Departementet anser heller ikke at opplysningshensyn tilsier at det bør lovfestes at forvaltningsloven gjelder. Det samme gjelder offentleglova, som også gjelder for nemnda.

1.6.6 Begrensning av nemndas kompetanse

Utvalget foreslår i utkastet § 6 å lovfeste en regel om at nemndas vedtak bare kan gå ut på å oppheve eller stadfeste Konkurransetilsynets vedtak ved klage over tilsynets vedtak etter konkurranseloven § 12 tredje ledd og § 16 annet ledd. Dette gjelder saker hvor partene tilbyr avhjelpende tiltak i henholdsvis overtredelsessaker og saker om foretakssammenslutninger, og tilsynet treffer vedtak basert på disse.

Departementet er enig med utvalget i at regelen videreføres for nemnda. Endringen fremgår ved at henvisningen til «departementet» er erstattet med «Konkurranseklagenemnda» i lovteksten, for henholdsvis saker om overtredelse av forbudsbestemmelsene og saker om foretakssammenslutninger.

1.6.7 Skriftlig eller muntlig saksbehandling

Skriftlig behandling er hovedregelen i forvaltningsprosessen. Utvalget foreslår at dette også skal være hovedregelen for Konkurranseklagenemndas saksbehandling. Dette fremgår av utkastet til § 7 i lovforslaget.

Hensynet til de berørte foretakenes rettssikkerhet kan isolert sett tale for at Konkurranseklagenemndas saksbehandling i stor grad er muntlig, i likhet med sivilprosessen. En utstrakt bruk av muntlighet vil imidlertid gå på bekostning av effektivitet og føre til at saksbehandlingstiden blir forlenget. Departementet vil understreke behovet for fleksibilitet i saksbehandlingen med henblikk på hvor store innbyrdes forskjeller det er mellom sakene nemnda skal behandle. Departementet er enig med Advokatforeningen i at gebyrsakene stiller særlige krav til saksbehandlingen hvor rettssikkerhetsaspektet må tillegges vekt.

Departementet ønsker ikke å regulere behandlingen av gebyrsakene nærmere i loven. Dette ville komplisere loven i betydelig grad, samtidig som det neppe ville gi særlig veiledning i de tvilstilfeller som måtte oppstå. Uansett er dette rettsområdet i kontinuerlig utvikling gjennom praksis fra Høyesterett, EMD og EU-domstolen, noe som også tilsier forsiktighet med å binde opp Konkurranseklagenemndas saksbehandling i gebyrsakene med detaljert regulering i loven.

Nemndsleder må ved forberedelsen av den enkelte sak vurdere hvilke krav EMK, samt kravene til forsvarlig saksbehandling, sakens opplysning og retten til kontradiksjon, stiller i den konkrete saken. Departementets syn er derfor at de reglene som foreslås, er de som i størst mulig grad sikrer partenes rettssikkerhet og en forsvarlig behandling av alle nemndas saker.

Departementet har tatt inn en bestemmelse i ny § 37 annet ledd om at Konkurranseklagenemnda, av eget tiltak og uten ugrunnet opphold, skal oversende samtlige dokumenter det mottar i saken til partene og Konkurransetilsynet. Departementet ser at både Advokatforeningen og Konkurransetilsynet tar til orde for at det bør vurderes å pålegge møteplikt for nemnda, i hvert fall i overtredelsessaker. Departementet er imidlertid enig med utvalget at det antagelig ikke er noe stort behov for å pålegge møteplikt for å få en sak tilstrekkelig opplyst. Eventuelle behov for nærmere regulering av saksbehandlingen kan gis i form av forskrift eller instruks. Adgangen til å gi forskrifter er tatt inn i ny § 36 siste punktum.

1.6.8 Behov for egne habilitetsregler for nemnda

Departementet slutter seg til utvalgets forslag til regulering av habilitetsspørsmålet i lovforslaget. Departementet mener at å innskjerpe habilitetsreglene i forhold til det som gjelder etter forvaltningsloven, er viktig for å sikre tilliten til en uhildet, reell fornyet behandling i klageinstansen.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at dersom leder er inhabil, kan departementet oppnevne setteleder. Bestemmelsene om habilitet er tatt inn i forslag til ny § 38 i konkurranseloven.

1.6.9 Melding om klage og klagefrist

Departementet støtter utvalgets forslag til § 9 som pålegger Konkurransetilsynet å varsle Konkurranseklagenemnda når de mottar en klage. Departementet anser at dette er viktig av hensyn til å gjøre nemnda i stand til å forberede seg på en mulig klagebehandling.

Departementet er også enig i utvalgets forslag til § 10 om klagefrist. For overtredelsesgebyr foreslås det en klagefrist på seks måneder. Det tilsvarer fristen for å reise søksmål over Konkurransetilsynets vedtak om overtredelsesgebyr etter gjeldende rett, jf. konkurranseloven § 29 tredje ledd femte punktum. Søksmålsfristen på seks måneder opprettholdes for søksmål over nemndas vedtak, jf. forslaget til endringer i konkurranseloven § 29.

Saker hvor Konkurransetilsynet gir pålegg om opphør, vil også kunne være kompliserte og omfattende. Imidlertid er det ikke tale om en alvorlig sanksjon. En frist på to måneder vil derfor som regel være tilstrekkelig til å vurdere og forberede en klage til nemnda. Departementet slutter seg på denne bakgrunn til utvalgets vurderinger.

1.6.10 Nærmere om nemndas avgjørelser

Departementet støtter utvalgets forslag om at nemnda skal treffe avgjørelser ved alminnelig flertall, slik det er foreslått i lovforslaget § 11. Dette er i samsvar med at nemnda skal være et kollegialt organ. Departementet er også enig i at det skal opplyses om avgjørelsen er enstemmig og at det ved dissens skal opplyses hvem som er uenig, og hvilke punkter uenigheten gjelder, slik som etter tvisteloven § 19-6 tredje ledd. Departementet ønsker å ta regelen direkte inn i forslag til den nye loven, da dette gir en mer oversiktlig og helhetlig lov også for brukere uten særlig kjennskap til sivilprosess.

Departementet slutter seg også til utvalgets vurdering av spørsmålet om klagenemndas omgjøringskompetanse. Departementet har tatt inn en bestemmelsen, om at nemnda kan omgjøre egne vedtak dersom de er ugyldige i § 8 tredje ledd siste punktum. Bestemmelsen er en uttømmende regulering av nemndas omgjøringsadgang.

Departementet har kommet til at klage til nemnda bør være en prosessforutsetning og at dette må ses i sammenheng med helheten i de løsninger som er valgt. Departementet ser at det er mothensyn, som påpekt av Advokatforeningen og NHO. Løsningen må ses i sammenheng med forslaget om at søksmål over nemndas vedtak bringes direkte inn for lagmannsretten. Det vil medføre at tvungen nemndsbehandling ikke fører til et ekstra trinn ved overprøvingen av Konkurransetilsynets vedtak, jf. § 39 siste ledd.

Når det gjelder hvilken lagmannsrett som skal behandle søksmål over klagenemndas vedtak, foreslår departementet at dette legges til Gulating lagmannsrett. Bakgrunnen er at det foreslås at Konkurranseklagenemnda opprettes i Bergen, hvor det finnes et solid fagmiljø. Bestemmelse om at forvaltningsklage er en forutsetning for søksmål er tatt inn i forslag til ny § 39 annet ledd. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at søksmål skal reises mot staten ved Konkurransetilsynet og ikke mot Konkurranseklagenemnda for å forhindre eventuelle utilsiktede virkninger i forhold til vurderingen av nemndas uavhengighet. Bestemmelse om dette er tatt inn forslaget til § 39 siste ledd.