Regjeringen v/Kulturdepartementet legger i proposisjonen
fram forslag til endringer i lov 7. juni 1996 nr. 31 om Den norske
kirke (kirkeloven) med sikte på omdanning av Den norske kirke til
eget rettssubjekt.
Det sentrale formålet med endringsforslagene
er å gi Den norske kirke en rettslig selvstendig handleevne, slik
de enkelte soknene har i dag. Ved forslaget dannes det et nytt rettssubjekt
for Den norske kirke. Arbeidsgiveransvaret for prestene, prostene,
biskopene, de tilsatte ved bispedømmerådenes og Kirkerådets administrasjoner,
andre som er tilsatt og lønnet av bispedømmerådene eller Kirkerådet,
samt tilsatte ved Kirkelig utdanningssenter i nord og ved Svalbard
kirke, foreslås på dette grunnlaget overført fra staten til kirken.
Et hovedsynspunkt i reformen er at soknenes selvstendighet
skal føres videre. Hvert av de 1 280 soknene vil dermed fortsatt
være den grunnleggende enheten i Den norske kirke og ha en selvstendig
rettslig stilling. Soknet vil fortsatt være arbeidsgiver for sine
tilsatte og ha sin selvstendige økonomi. Også kommunenes finansieringsansvar
for kirkens lokale virksomhet foreslås ført videre.
De kirkelige organene foreslås fortsatt regulert
i lov. Etter forslaget bekreftes Kirkemøtet som Den norske kirkes
øverste organ. Kirkemøtet skal kunne opptre på det nye rettssubjektets
vegne i alle saker der det ikke er fastsatt i lov eller i medhold
av lov at myndigheten er lagt til et annet organ. Kirkerådet får
en tydelig rolle som utøvende organ for Kirkemøtet, og dermed for rettssubjektet.
Kirkemøtet og andre nasjonale og regionale kirkelige organer vil
bare kunne gripe inn i soknets selvstendige myndighet når dette
er hjemlet i lov.
Den foreslåtte reformen innebærer en virksomhetsoverdragelse
fra staten til det nye rettssubjektet for Den norske kirke. Statens finansiering
av de virksomhetene som overføres, foreslås opprettholdt gjennom
rammetilskudd. Statens finansieringsoppgave overfor kirken vil dermed
være den samme som før, og den økonomiske ansvarsdelingen mellom
staten og kommunene på kirkens område føres videre. Statens netto
bevilgninger til den delen av kirkens virksomhet som foreslås skilt
ut, er i 2016 på rundt 1,4 mrd. kroner og omfatter rundt 1 600 årsverk.
Hovedinnholdet i forslagene til lovendringer
er:
Den norske kirke
gis rettslig selvstendig handleevne som et eget rettssubjekt.
Kirkemøtet bekreftes som Den norske kirkes øverste
organ og gis en alminnelig adgang til å delegere myndighet til Den
norske kirkes regionale og sentrale organer.
Kirkerådet får en tydelig rolle som utøvende
organ for Kirkemøtet, og dermed for rettssubjektet. Kirkerådets
ansvar for økonomien i rettssubjektet fastsettes i en egen lovbestemmelse.
Lovreguleringen av bispedømmerådenes oppgaver
og ansvar reduseres. Kirkemøtet vil etter dette i større grad kunne
bestemme hvilke oppgaver bispedømmerådene skal ivareta. Også Kirkerådet
gis adgang til å delegere myndighet til bispedømmerådene.
Det lovreguleres at det fortsatt skal være
prestetjeneste i hvert sokn, prost i hvert prosti og biskop i hvert
bispedømme. Prestetjenestens uavhengige stilling bekreftes ved en
egen bestemmelse i loven, og det gis et rettslig grunnlag for at
biskopene fortsatt kan utøve sin rolle som et særskilt organ i kirken.
Kirkemøtet gis lovhjemmel til å opprette
en egen nemnd for behandling av klager og eventuelle andre særlige
saker.
Statens finansieringsansvar overfor kirken lovfestes.
Statens finansiering skal skje gjennom ett samlet rammetilskudd
som stilles til Kirkemøtets disposisjon. Lovreguleringen av kommunenes
økonomiske ansvar overfor Den norske kirke vil være som før.
Lovendringene legger til rette for at arbeidsgiveransvaret
for prestene, prostene, biskopene, de tilsatte ved bispedømmerådenes
og Kirkerådets administrasjoner og ved Kirkelig utdanningssenter
i nord og Svalbard kirke, samt enkelte andre som er tilsatt og lønnet
av bispedømmerådene eller Kirkerådet, kan overføres fra staten til
kirken.
Det foreslås i tillegg enkelte andre endringer
i kirkeloven. I hovedsak dreier det seg om å overføre myndighet
som i dag tilligger Kongen og departementet, til kirkelige organer.
Det foreslås at det i overgangsbestemmelser
til kirkeloven reguleres visse overgangsspørsmål og gis en midlertidig
bestemmelse som sikrer at AFP-ordningen (avtalefestet pensjon) gjennom Statens
pensjonskasse (SPK) kan videreføres for de tidligere statlig tilsatte.
Departementet peker i proposisjonen på at reformer
i kirkeordningen er blitt gjennomført i en prosess over lang tid.
Etter at forholdet mellom stat og kirke ble utredet
i NOU 1975:30, og den påfølgende behandlingen av St.meld. nr. 40
(1980–1981), ble en rekke reformer gjennomført på 1980- og 1990-tallet.
Reformene var med på å underbygge Den norske kirke som en organisert
og avgrenset størrelse i det norske samfunnet. I 1996 vedtok Stortinget
ny kirkelov (som bl.a. avklarte soknets stilling og lovfestet kirkelige
fellesråd), samt ny gravferdslov og ny lov om Opplysningsvesenets
fond.
Forslag til endringer i statskirkeordningen
ble lagt fram i NOU 2006:2 Staten og Den norske kirke, og fulgt
opp i St.meld. nr. 17 (2007–2008), jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008)
og Kirkeforliket våren 2008 mellom alle partier på Stortinget. Forliket
om statskirkeordningen hadde som forutsetning at det ble gjennomført
en demokratireform i kirken. Biskoper og proster skulle ikke lenger
utnevnes i kirkelig statsråd, men tilsettes av kirkelige organer.
Den norske kirke skulle fortsatt ha en særlig forankring i Grunnloven,
og finansieringsordningene videreføres.
Forslag til grunnlovsendringer ble fremmet i 2008
og vedtatt i det påfølgende storting 21. mai 2012. Som oppfølging
av Kirkeforliket i 2008 ble tilpasninger i gravferdsloven og kirkeloven vedtatt
i henholdsvis 2010 og 2012. Etter at det var prøvd ut nye ordninger
for de kirkelige valgene i 2009 og 2011, ble hovedelementene i demokratireformen
lovfestet i 2012. Grunnlovsendringene i 2012 avviklet Kongens særskilte
kirkestyre og åpnet for en videre selvstendiggjøring av Den norske
kirke.
I tråd med Kirkemøtets vedtak i april 2013 om skrittvis
videreutvikling av kirkeordningen og regjeringens politiske plattform
høsten 2013 sendte departementet ut et forslag til kirkelig forvaltningsreform
til bred høring høsten 2014. Etter dette utarbeidet departementet
et dokument om dannelsen av et nytt rettssubjekt for Den norske
kirke, for behandling og uttalelse i Kirkemøtet mars 2015. På dette
grunnlag fremmet regjeringen den foreliggende lovproposisjonen for
Stortinget i februar 2016.
Departementet viser til at Kirkemøtet arbeider
ut fra et mål om at dannelsen av et nytt rettssubjekt for kirken
skal følges opp av en reformfase 2. Kirkerådets tidsperspektiv for
denne neste reformfasen er iverksettelse i 2020.
Departementet antar at kirken under denne reformfasen
bl.a. vil gjennomgå kirkens organisering og soknenes plass i kirkeordningen,
kirkens forvaltningsnivåer og de kirkelige organenes innbyrdes myndighetsfordeling,
med sikte på at slike spørsmål blir regulert i en kirkeordning som
Kirkemøtet gjør vedtak om. En rekke bestemmelser i kirkeloven vil
da kunne oppheves og statens lovregulering reduseres til en kortfattet
rammelovgivning for Den norske kirke. Dette vil reise spørsmål om
en omlegging av dagens finansieringsordninger, slik at Den norske
kirke også på det økonomiske området blir mer fristilt og selvstendig.
Det er særlig spørsmålet om kommunenes økonomiske oppgaver overfor
Den norske kirke det da vil være aktuelt å ta opp. I dag innebærer
kirkeloven § 15 begrensninger i kirkens myndighet til blant annet
å treffe vedtak om kirkens organisering, den kirkelige inndelingen
og om kirkebyggene. Dette er bestemmelser som ikke foreslås endret nå.
Ved en framtidig vurdering av kirkens finansieringsordninger antar
departementet at en omlegging for eksempel i retning av medlemsfinansiering
i en eller annen form vil være naturlig å vurdere.
Slike ytterligere reformer på kirkens område
bør etter departementets syn innpasses i en helhetlig gjennomgang
av tros- og livssynsfeltet, der bl.a. finansieringsordningene for
Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn vurderes i sammenheng.
Utover en gjennomgang av finansieringsordningene for alle tros-
og livssynssamfunn mener departementet at også de andre delene av lovgivningen
for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn bør gjennomgås
samlet. Etter at den foreslåtte forvaltningsreformen er gjennomført,
vil departementet komme tilbake til dette som egen sak. Målet er
én helhetlig lov for alle tros- og livssynssamfunn. I en slik lov
vil bestemmelsene om Den norske kirke kunne være av rammekarakter
og avstemt med bestemmelsene for andre tros- og livssynssamfunn.
Departementet framholder at de foreslåtte endringene
i kirkeloven skal etablere et tydelig skille mellom staten og kirken.
Overføringen av arbeidsgivermyndigheten for prester og andre kirkelig
tilsatte fra staten til en selvstendig kirke er en sentral del i
dette. Selv om lovendringene markerer en viktig endring i relasjonen
mellom staten og kirken, ikke minst for kirkens prestetjeneste som
siden reformasjonen har vært Kongens ansvar, vil prestenes tjeneste
være den samme før og etter virksomhetsoverdragelsen. Også sekretariatsoppgavene
ved Kirkerådet og bispedømmerådene vil stort sett være som i dag etter
en utskilling, selv om en virksomhetsoverdragelse vil utløse en
del nye oppgaver.
De økonomiske og administrative konsekvensene
er særlig knyttet til at Den norske kirke, som en selvstendig rettslig
enhet, selv må ta hånd om oppgaver som de kirkelige virksomhetene
i dag får løst ved sin tilknytning til staten. Særlig gjelder dette
oppgaver innen regnskap, økonomi- og personalforvaltning, siden statens
fellessystemer blant annet innen lønn og regnskap, konsernkontoordningen
i Norges Bank og statlige rammeavtaler ikke lenger vil kunne benyttes.
Foruten kjøp av IKT-systemer innen lønn, regnskap og personalforvaltning
må også bank-, revisor- og forsikringstjenester anskaffes.
Opplæring og rådgivning som er forbeholdt statens
egne virksomheter, blant annet juridisk bistand innen arbeids- og
forvaltningsrett, vil ikke være tilgjengelig for Den norske kirke
som før. Overgangen til nytt regnskapsprinsipp vil medføre endrede
oppgaver. Den bistanden som statsforvaltningen nå gir, både med
hensyn til IKT-systemer, kompetanse og kapasitet, må kirken dels
bygge opp selv, dels kjøpe i markedet, dels få gjennom et eventuelt
medlemskap i en arbeidsgiverorganisasjon.
Departementet ser ikke grunn til å legge restriksjoner
på det nye rettssubjektets adgang til å motta inntekter utover det
regulære statstilskuddet, enten slike bidrag blir gitt av offentlige
instanser eller private. Også inntektsgivende virksomhet av kommersiell
karakter bør det være adgang til, så fremt annen lovgivning ikke er
til hinder. Departementet går likevel ut fra at Den norske kirke
i praksis vil ha svært få inntektskilder utenom statstilskuddet.
Ved utskillingen vil det ikke oppstå endringer i skatte- eller avgiftsmessige
forhold, heller ikke med hensyn til merverdiavgift.
Når det gjelder budsjettkonsekvenser for 2016, viser
departementet til at bevilgningen til Den norske kirke ble økt med
6 mill. kroner til omstilling under Stortingets budsjettbehandling. Departementet
tar sikte på å omdisponere og tildele Kirkerådet ytterligere 9 mill.
kroner til implementering av IKT-tjenester og anskaffelse av revisor-
og forsikringstjenester.
Regjeringen vil komme tilbake til de øvrige
budsjettmessige konsekvensene av lovforslaget i forslaget til statsbudsjett
for 2017. Departementets utgangspunkt ved budsjetteringen av statens tilskudd
til Den norske kirke ved utskillingen er at gjeldende nivå på statens
bevilgninger til kirken skal legges til grunn.
Etter en utskilling, der de kirkelige virksomhetene
er organisert i én selvstendig økonomisk enhet, ser departementet
et potensial for kostnadsbesparelser og effektivisering, bl.a. kan samme
type oppgaver og funksjoner samles på færre steder. I dag er likeartede
oppgaver fordelt på 15 drifts- eller organisasjonsenheter.
I pensjonsspørsmålet legger departementet til grunn
at statspensjonister eller andre tidligere kirkelig ansatte i staten
som har gått over i annet arbeid, ikke skal medregnes i pensjonsforpliktelsene
for Den norske kirke etter utskillingen. Pensjonspremie til Statens
pensjonskasse og endringene i pensjonsforpliktelsene overfor disse vil
da være et ansvar for staten. Ved utskillingstidspunktet vil pensjonsforpliktelsene
for Den norske kirke omfatte de som da er tilsatt i kirken.
Tilskuddet til egenkapital for Den norske kirke vil
departementet komme tilbake til i statsbudsjettet 2017. Departementet
legger til grunn at egenkapitalen skal være forsvarlig, gitt de
særlige betingelser som vil gjelde for Den norske kirke. Viktige
hensyn i denne sammenhengen er kirkens finansieringsordning gjennom
årlige statstilskudd, kirkens likviditetsbehov og den lovbestemte
begrensningen i kirkens låneadgang.
Når det gjelder Opplysningsvesenets fond, framholdt
departementet i sine høringsdokumenter at det verken var nødvendig
eller hensiktsmessig å foreta en nærmere vurdering av spørsmålet
om den underliggende eiendomsretten til fondet. Hvorvidt Opplysningsvesenets
fond tilhører staten eller kirken, har vært et omstridt spørsmål siden
fondet ble dannet i 1821. Fondets tilskudd til Den norske kirke
vil for fremtiden bli overført til Kirkemøtets disposisjon. Departementet
tar sikte på å ta opp eierskapsspørsmålet vedrørende Opplysningsvesenets
fond i sitt arbeid med en helhetlig lov og finansieringsordninger
på feltet.
Kirkemøtet 2015 støttet forslaget om at Den
norske kirkes landsfond avvikles som et statlig styrt fond, og at
kapitalen tilføres det nye rettssubjektet. Forslag om å oppheve
stortingsvedtaket fra 1956 blir tatt opp i statsbudsjettet for 2017.
Det praktisk-teologiske seminar foreslås organisert
ved Det teologiske fakultet, Universitetet i Oslo, mens Kirkelig
utdanningssenter i nord overdras til Den norske kirke. Forslag om
rammeoverføringer vil komme i statsbudsjettet for 2017.
Hva angår konsekvenser mot annen lovgivning, foreslås
ingen endringer i forhold som angår arkivlova og sameloven. Forvaltningsloven
og offentleglova vil fortsatt gjelde for kirkens nasjonale og regionale
organer. Det er lagt til grunn at lov om offentlige anskaffelser
vil gjelde for Den norske kirke etter utskillingen.