Innleiing

Departementet foreslår i proposisjonen å utvide høvet til å gjennomføre sikkerheitskontrollar i det psykiske helsevernet. Forslaget har to sider: Innføring av høve til å gjennomføre rutinekontrollar og utviding av dagens høve til å kontrollere med bakgrunn i grunngjeven mistanke.

Forslaga gjeld både for pasientar som er under frivillig psykisk helsevern, tvungen observasjon og tvungent psykisk helsevern. Departementet har foreslått liknande heimlar for rutinekontroll i rusinstitusjonar i Prop. 40 L (2015–2016).

Høyringsnotat om endringar i psykisk helsevernloven blei sendt på alminneleg høyring 9. oktober 2015 med frist 8. januar 2016.

Proposisjonen gjer greie for gjeldande regelverk, samt historikk og erfaringar frå det psykiske helsevernet.

Rutinekontrollar i institusjonar for døgnopphald

Bør det gjevast høve til å innføre rutinekontrollar?

Departementet foreslår å gi høve til å innføre rutinekontroll av person (kroppsvisitering) og eigedelar når pasientar kjem til institusjonar i psykisk helsevern. Rutinekontroll skulle kunne innførast når det er nødvendig for å vareta sikkerheita eller omsynet til helsehjelpa. Formålet med kontrollane skal vere å hindre innføring av legemiddel, rusmiddel, skadelege stoff, rømmingshjelpemiddel og farlege gjenstandar. I dag kan slik kontroll berre gjennomførast når det ligg føre ein konkret mistanke om innføring av uønskte gjenstandar.

Departementet foreslår også å utvide høvet til kontroll basert på grunngjeven mistanke til alle institusjonar i psykisk helsevern. I dag kan slik kontroll berre gjennomførast ved institusjonar for døgnopphald.

Høve til å bruke rutinekontrollar kan berre innførast dersom andre omsyn veg tyngre enn omsynet til den personlege integriteten til den som skal kontrollerast. Fridommen og rettane til andre personar som den som blir kontrollert kjem i kontakt med, vil kunne vere ei relevant grunngjeving. Omsynet til behandlinga av alvorleg sjuke menneske kan vere ein annan slik grunn.

Fleire høyringsinstansar meinte at sikkerheita i institusjonar i psykisk helsevern kan og bør varetakast på andre måtar enn ved innføring av høve til kontroll av alle pasientar. Desse organisasjonane meinte at høve til kontroll med grunnlag i grunngjeven mistanke er tilstrekkeleg til å unngå farlege situasjonar.

Departementet meiner at lokala der institusjonen held til kan ha ein del å seie for faktisk og opplevd sikkerheit. Tilstrekkeleg bemanning og rutinar for tilkalling av fagleg ansvarleg for å gjere vedtak om kontroll som følgje av grunngjeven mistanke, vil også kunne bidra til å redusere risikoen for uønskte hendingar. Deponeringsskap og metalldetektorar vil kunne redusere behovet for å gå igjennom eigedelane. Departementet meiner likevel at det er behov for å kunne innføre meir omfattande sikkerheitskontrollar enn dagens regelverk tillét.

Høyringsinstansane som gjekk imot forslaget om rutinekontroll er redde for at det vil føre til aukande stigmatisering av menneske med psykiske lidingar, at pasientar vil vegre seg mot å søke hjelp og at det vil gjere dei sjukare. Høyringsinstansane som gjekk inn for forslaget viser derimot til at det vil bidra til gode rammer for behandlinga.

Departementet legg vekt på at rutinekontrollar vil kunne bety mykje for kor trygge personalet og andre pasientar kjenner seg. Tiltaket vil kunne bidra til å redusere risikoen for farlege situasjonar og andre uønskte hendingar. Departementet er klar over at rutinekontrollar ikkje kan ta bort einkvar risiko for uønskte hendingar i psykisk helsevern. Departementet meiner likevel at institusjonar ved å hindre innføring av rusmiddel, farlege gjenstandar mv. vil kunne gi eit betre helsetilbod til alvorleg sjuke pasientar.

Departementet ser at pasientar vil kunne oppleve det som krenkande å bli kontrollert som følgje av at dei har behov for behandling i psykisk helsevern. Departementet viser likevel til at det ikkje er så enkelt å skilje pasientar som i gjevne situasjonar kan bli farlege frå dei som ikkje vil bli det. Start av behandling er heller ikkje alltid planlagt. Det kan derfor vere litt tilfeldig kva pasientane har med seg når dei kjem til behandlingsstaden. Uønskte gjenstandar kan dessutan bli brukt på farlege måtar av andre enn den som tok dei med seg.

Departementet finn grunn til å understreke at det ikkje er foreslått at institusjonane skal innføre rutinekontrollar. Det blir tvert imot understreka at det i kravet om at rutinekontrollar skal vere nødvendige for å vareta sikkerheita eller omsynet til helsehjelpa, ligg at institusjonen må ha vurdert andre tiltak som er mindre inngripande for pasientane. Institusjonen må også vurdere om fortsett bruk av rutinekontrollar vil ha innverknad på sikkerheita eller helsehjelpa eller om kontrollen må avviklast fordi han ikkje lenger er nødvendig.

Rettsleg grunnlag for rutinekontrollar

Departementet foreslår at høve til å innføre rutinekontrollar i psykisk helsevern må lovfestast. Sikkerheitskontrollar i psykisk helsevern er inngrep i integriteten til pasientane. Kontrollar kan derfor berre gjennomførast dersom det ligg føre eit tilstrekkeleg rettsgrunnlag for tiltaket.

Departementet la i høyringsnotatet til grunn at husordensreglar eller samtykke ikkje vil vere tilstrekkelege rettsgrunnlag for utvida høve til kontroll, og at reglar om kontroll av person og eigedelar bør nedfellast i lova. Ingen høyringsinstansar hadde innvendingar mot denne vurderinga.

Nærare om kvar og når rutinekontrollar skal kunne innførast

Fleire av høyringsinstansane meinte at det er diskriminerande og i strid med menneskerettane å gje særreglar for pasientar med psykiske lidingar.

Departementet ser at høve til å innføre rutinekontrollar også ville kunne bidra til betre sikkerheit i andre delar av helsetenesta. Departementet legg til grunn at dei særlege utfordringane knytte til psykiske lidingar, ofte saman med rusproblem, kan grunngje ulike kontrollordningar i psykisk helsevern og andre delar av helsetenesta. Slike særreglar vil ikkje vere i strid med menneskerettane.

Verkeområdet må avgrensast til einingar og institusjonar der det er eit reelt behov for å gjennomføre rutinekontrollar. Det bør på den andre sida ikkje innførast grensedragingar som det kan bli vanskeleg å praktisere. Etter departementet sitt syn reiser dette fleire spørsmål. For det første om reglane bør avgrensast til nærare oppgjevne institusjonar eller avdelingar/einingar, eller om lova bør opne for ein meir skjønnsprega vurdering knytt til det konkrete behovet. For det andre kven som skal kunne kontrollerast.

Departementet foreslår at høvet til å innføre rutinekontrollar skal avgrensast til institusjonar eller einingar for døgnopphald.

Departementet legg til grunn at det ikkje er eit generelt behov for å gjennomføre rutinekontrollar på alle institusjonar for døgnopphald. Lova må derfor trekke opp rammene for når slike kontrollar skal kunne innførast. Departementet kom i høyringsnotatet til at det ville vere meir formålstenleg å krevje at den enkelte institusjonen vurderer om kontrolltiltaket er nødvendig hos dei, enn å prøve å trekkje ei generell grense i lova for kva type institusjonar som skulle vere omfatta.

Eit vilkår om at utvida sikkerheitskontroll berre skal kunne gjennomførast når institusjonen har utfordringar knytt til sikkerheit eller høve til å yte forsvarleg helsehjelp, vil bidra til å redusere omfanget av kontrollane. Ei slik avgrensing vil òg vere meir fleksibel og tilpassa det reelle behovet, enn ei avgrensing etter type institusjon. Departementet foreslår derfor at rutinekontrollar skal kunne innførast dersom det er nødvendig for å vareta sikkerheita eller omsynet til helsehjelpa for pasienten sjølv eller medpasientane.

Vurderinga kan til dømes baserast på erfaringar med innførsel av uønskte gjenstandar og utagerande åtferd hos pasientar etter inntak av rusmiddel og kva for konsekvensar dette har for sikkerheita og behandlinga i institusjonen. Viss mindre inngripande tiltak er tilstrekkelege, vil ikkje vilkåret for å innføre rutinekontrollar vere oppfylt. Det må også vurderast om kontrolltiltaket skal setjast i verk for heile institusjonen eller berre for delar av han. Institusjonen må vidare ta stilling til kor omfattande sikkerheitstiltaket skal vere. Så lenge vilkåra er oppfylt, skal rutinekontroll kunne innførast ved alle typar døgninstitusjonar i psykisk helsevern.

Departementet meiner at det følgjer av lovkrava at institusjonen må kunne dokumentere at vilkåra for å innføre rutinekontrollar er oppfylte, og foreslår at dette blir tydeleggjort i lova. Det bør likevel vere tilstrekkeleg at dokumentasjonen blir behalden på institusjonen, m.a. som grunnlag for seinare tilsyn med om lova er følgd.

Bør det vere høve til å kontrollere andre enn pasientar?

Sikkerheitskontroll av personar som skal inn på institusjonar er eit inngrep i integriteten til personen. Fordelen ein kan oppnå ved å gjennomføre tiltaket må derfor vere klart større enn ulempene for den som blir kontrollert. Ingen av høyringsinstansane som støttar forslaget om å gi høve til å innføre rutinekontrollar, tar til orde for å kontrollere tilsette og besøkande. Departementet foreslår derfor at den utvida sikkerheitskontrollen skal avgrensast til pasientar.

Kva type kontrollar skal det vere høve til å gjennomføre?

Det er først og fremst innføring av rusmiddel og farlege gjenstandar som blir opplevd som ein sikkerheitsrisiko i institusjonane i psykisk helsevern.

I høyringsnotatet blei det foreslått å harmonisere terminologien i psykisk helsevernloven § 4-6 med forslaget til tilsvarande reglar for rusfeltet, jf. Prop. 40 L (2015–2016). Det blei såleis foreslått at kontrollane i psykisk helsevern skulle omfatte rusmiddel, legemiddel, skadelege stoff og farlege gjenstandar. Departementet bad dessutan om høyringsinstansane sitt syn på å inkludere rømmingshjelpemiddel i rutinekontrollen, på same måte som i dagens reglar om kontroll på grunnlag av grunngjeven mistanke.

Departementet har komme til at lova bør gi institusjonane høve til å hindre innføring av dei same gjenstandane ved rutinekontrollar som ved kontroll med grunnlag i grunngjeven mistanke. Departementet viser likevel til at institusjonen må ta stilling til kor omfattande kontrollane skal vere før dei blir innførte, dvs. m.a. til om han skal omfatte rømmingshjelpemiddel. Beslag av ein uønskt gjenstand vil vidare, som ved kontroll basert på grunngjeven mistanke, måtte skje ved eige vedtak etter psykisk helsevernloven § 4-7. Det må takast stilling til om det er nødvendig å beslaglegge ein gjenstand som vil kunne brukast som rømmingshjelpemiddel og om risikoen for at gjenstanden faktisk skal bli brukt ved rømming, er stor nok sett i forhold til den ulempa det er for pasienten at gjenstanden blir tatt frå han eller henne.

Departementet foreslår at rutinekontrollane skal kunne omfatte kropp, klede og andre eigedelar. Undersøking av holromma i kroppen skal framleis vere forbode.

I rutinekontroll ligg det at alle pasientane blir kontrollerte i nærare oppgjevne situasjonar. Generelle kriterium skal avgjere om pasienten skal kontrollerast. Vurderinga av om kontroll er nødvendig og dei nærare vilkåra for gjennomføringa skal vurderast før tiltaket blir sett i verk. Det skal dermed ikkje gjerast vedtak for kvar enkelt pasient. Det er dette som skil tiltaket frå kontroll basert på mistanke i det enkelte tilfellet. Når institusjonen eller eininga t.d. har bestemt at det skal innførast bagasjekontroll, skal alle pasientane få kontrollert bagasjen, uavhengig av om det er sannsynleg at pasienten faktisk vil prøve å innføre uønskte gjenstandar.

Nærare om gjennomføringa av rutinekontrollar

Fleire høyringsinstansar etterlyser meir detaljerte reglar for gjennomføringa av kontrollane enn det som blei foreslått i høyringsnotatet. Departementet har på denne bakgrunn foreslått å ta inn fleire presiseringar av rammene for bruk av rutinekontrollar i lovteksten. Rammene skal gjelde tilsvarande for kontroll basert på grunngjeven mistanke.

Departementet foreslår at det skal gå fram av lova at kontrollen skal skje så omsynsfullt som mogleg. Vidare bør det gå fram av lova at kroppsvisitering skal gjennomførast av personar med same kjønn som den som blir undersøkt.

Departementet foreslår at det i lovteksten blir gjort tydeleg at intensiteten i kontrollen må tilpassast det ein kan vente å oppnå. Utgangspunktet for lovkravet vil likevel vere noko ulikt for kontroll basert på grunngjeven mistanke knytt til den enkelte pasienten og rutinekontroll på grunnlag av generelle vurderingar av risiko. Når det gjeld rutinekontroll, vil vurderinga av intensitet først og fremst vere knytt til den generelle innrettinga av ordninga, til dømes grensa for kor inngripande tiltak personalet kan bruke i undersøkinga.

Kroppsvisitering er eit klart meir inngripande tiltak enn gjennomgang av eigedelar. Departementet meiner derfor at institusjonen må gjere ei særskild vurdering av om kroppsvisitering skal inngå i rutinekontrollane. Det må også gå ei grense for kor langt ein kan gå ved rutinekontroll av pasientens person.

Departementet foreslår at det skal gå fram av lova at rutinekontrollar, i motsetnad til kontroll basert på grunngjeven mistanke, må avgrensast mot avkleding.

Dei foreslåtte reglane gir ikkje institusjonen høve til å bruke fysisk makt for å gjennomføre kontrollane. Dersom det heilt unntaksvis er nødvendig å bruke fysisk makt, må det heimlast i psykisk helsevernloven § 4-8 om bruk av tvangsmiddel.

Departementet viser også til at gjennomgang av eigedelane til pasienten, både ved rutinekontroll og kontroll basert på grunngjeven mistanke, skal skje mens pasienten er til stades. Dersom pasienten ikkje sjølv kan vere til stades, skal den næraste pårørande til pasienten, eller ein annan person som pasienten har peika ut, kunne vere til stades.

Institusjonane må vurdere om lovvilkåra er oppfylte før dei innfører rutinekontrollar. Dersom rutinekontrollar blir innførte, skal alle kontrollerast på grunnlag av generelle kriterium, t.d. knytte til i kva situasjonar kontroll skal gjennomførast og kva slags kontroll som skal settast i verk. Det er ikkje klagerett for kvar enkelt pasient slik det er når det blir gjort vedtak om kontroll med grunnlag i grunngjeven mistanke mot ein bestemt pasient. Fylkesmannen og Statens helsetilsyn skal derimot på vanleg måte føre tilsyn med institusjonane i det psykiske helsevernet, m.a. med at dei rettar seg etter lovkrava for kontroll.

Særleg om barn og unge

Departementet viser til at institusjonar som har barn og unge som pasientar må ta dette med i vurderinga av om det er nødvendig å bruke rutinekontrollar, kva for kontrollar som eventuelt skal innførast og korleis dei i så fall skal gjennomførast. Det må særleg vurderast om andre, mindre inngripande tiltak vil vere meir effektive for målgruppa. Det kan også tenkjast at enkelte kontrolltiltak vil kunne verke meir skremmande på barn enn på vaksne og at ein derfor bør vere meir tilbakehalden med å ta dei i bruk. Departementet viser vidare til at alle pasientar skal behandlast med respekt og på ein omsynsfull måte. I det ligg det m.a. at det må takast omsyn til at barn og unge kan ha andre behov enn vaksne. Informasjon må t.d. tilpassast mottakaren.

Utvida høve til kontroll ved grunngjeven mistanke

Høvet til kontroll ved mistanke om innføring av uønskte gjenstandar gjeld i dag ikkje pasientar utan døgnopphald. Psykiske lidingar blir i aukande grad behandla utanfor døgninstitusjon. Rusmiddel og farlege gjenstandar kan også utgjere ein sikkerheitsrisiko i poliklinikkar.

Departementet foreslår at alle institusjonar i psykisk helsevern skal kunne kontrollere pasientar når det ligg føre ein grunngjeven mistanke om at han eller ho har med seg uønskte gjenstandar. Kontrollen skal kunne gjelde pasientar både med og utan døgnopphald. Den fagleg ansvarlege må gjere vedtak om kontroll. Pasienten eller dei næraste pårørande til pasienten kan klage vedtaket inn for Kontrollkommisjonen.

Forholdet til menneskerettane

Departementet legg til grunn at kontrollane det er lagt opp til ikkje er nedverdigande behandling etter EMK artikkel 3 og CRPD artikkel 15, og at forslaget elles er i tråd med menneskerettane.

Behov for harmonisering av ordlyden i psykisk helsevernloven

I høyringsnotatet blei det foreslått at ordlyden i reglane om kontroll etter psykisk helsevernloven skal harmoniserast med ordlyden som er foreslått i den nye rusforskrifta. Dette skulle også følgjast opp i dei delane av psykisk helsevernloven der det ikkje er foreslått endringar av innhaldet. Det blei derfor foreslått endringar i §§ 4-5 om forbindelse med omverda, 4-7 om beslag, 4A-4 om undersøking av pasientens person, rom og eigedelar i regionale sikkerheitsavdelingar, 4A-6 om forbindelse med omverda i regionale sikkerheitsavdelingar og 4A-10 om kontroll i eining med særleg høgt sikkerheitsnivå. Det blei vidare foreslått at ordlyden i § 4A-4 skulle harmoniserast med dei foreslåtte reglane i psykisk helsevernloven kapittel 4 ved at omgrepet rutinekontroll blir lagt til i første ledd.

Departementet opprettheld forslaget om harmonisering av ordlyden i dei ulike reglane om kontroll og beslag i psykisk helsevernloven.

Departementet viser til at Prop. 40 L (2015–2016) om rettigheter og bruk av tvang på rusfeltet er til behandling i Stortinget. Dersom Stortinget sluttar seg til dei foreslåtte lovendringane, vil departementet fastsette ny forskrift om rettigheter og bruk av tvang i institusjonar for rusbehandling. I arbeidet med ny forskrift vil departementet ta med seg innspela om vidare harmonisering av regelverka for psykisk helsevern og rusfeltet.

Økonomiske og administrative konsekvensar

Forslaget går ut på at det skal gjevast høve, men ikkje plikt, til å gjennomføre rutinekontrollar. Behovet for kontrolltiltak og val av løysing kan variere mellom institusjonar. Det er derfor ikkje gjeve kva slags økonomiske og administrative konsekvensar lovforslaget vil få for landet sett under eitt. Mindre meirkostnader vil kunne komme på for dei institusjonane som vel å investere i metalldetektorar eller liknande. Med omsyn til personell er det liten grunn til å anta noka meirbelasting. Dei administrative konsekvensane blir truleg små, og lite forskjellige frå i dag. Eventuelle meirkostnader vil bli dekte innanfor budsjettrammene for dei regionale helseføretaka.