1. Innledning

1.1 Sammendrag

Formålet med Statens pensjonsfond er å støtte opp under langsiktige hensyn ved bruk av statens petroleumsinntekter og sparing for å finansiere pensjonsutgiftene i folketrygden. En langsiktig og god forvaltning legger til rette for at petroleumsformuen kan komme både dagens og fremtidige generasjoner til gode.

Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Den operative forvaltningen av de to delene ivaretas av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet innenfor mandater fastsatt av Finansdepartementet.

Finansdepartementet legger i denne meldingen frem resultater og vurderinger av forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2015. Meldingen drøfter videreutvikling av strategien for investeringene, med vekt på unotert eiendom og infrastruktur. Den gjør også rede for arbeidet med ansvarlig forvaltning.

Fondets investeringsstrategi

Målet med investeringene i Statens pensjonsfond er høyest mulig avkastning innenfor et risikonivå som skal være moderat. Det er bred politisk enighet om at fondet ikke skal være et virkemiddel i utenriks- eller miljøpolitikken. Investeringsstrategien tar utgangspunkt i oppfatninger om hvordan finansmarkedene fungerer og i fondets formål og særtrekk. Strategien er blitt utviklet over tid basert på grundige vurderinger. Viktige veivalg er forankret i Stortinget. Det legger til rette for å holde fast ved en langsiktig strategi, også i perioder med uro i finansmarkedene.

Investeringsstrategien for SPU og SPN fremgår av fondenes mandater, og kommer bl.a. til uttrykk gjennom sammensetningen av referanseindeksene. I begge fond er det lagt opp til en aksjeandel på 60 pst. Aksjeandelen er valgt etter en avveining mellom langsiktig forventet avkastning og risiko. Obligasjoner står for den resterende delen av referanseindeksen for SPN. For SPU er det lagt opp til at inntil 5 pst. av fondet skal investeres i en egen eiendomsportefølje, mens andelen obligasjoner reduseres tilsvarende.

Norges Bank og Folketrygdfondet kan avvike noe fra referanseindeksene fastsatt av Finansdepartementet. Det gir forvalterne mulighet til å utnytte særtrekk ved fondene, som langsiktighet og størrelse, for å oppnå en høyere avkastning enn referanseindeksene. Det gir også mulighet for en kostnadseffektiv tilpasning til referanseindeksene.

Investeringsstrategiene for SPU og SPN er omtalt i avsnittene 2.1 og 4.1. i meldingen.

Positive resultater i et urolig år

2015 var et urolig år i de globale finansmarkedene. Året var preget av lave renter, fallende oljepris og svakere utsikter for fremvoksende markeder. Det var store svingninger i valutakurser og i avkastningen fra kvartal til kvartal. For 2015 sett under ett oppnådde SPU en avkastning på 2,7 pst., målt i fondets valutakurv. Det er en markert nedgang fra den høye avkastningen de siste årene. Eiendom hadde høyest avkastning, mens obligasjoner fikk nesten ingen avkastning.

Markedsverdien av SPU ved utgangen av året var 7 471 mrd. kroner, etter fradrag for forvaltningskostnader. Målt i norske kroner økte markedsverdien med drøyt 1 000 mrd. kroner i løpet av fjoråret. I tillegg til avkastningen i internasjonal valuta stod tilførsel av nye midler for om lag 50 mrd. kroner. Mer enn halvparten av økningen i fondsverdien skyldes en svekkelse av kronekursen, men påvirker ikke fondets internasjonale kjøpekraft.

Realavkastningen av SPU var i fjor 1,8 pst. etter at forvaltningskostnader er trukket fra. Siden 1998 og frem til utgangen av fjoråret har SPU hatt en årlig realavkastning på 3,7 pst. Hvert år mottar fondet løpende inntekter i form av aksjeutbytte, renteutbetalinger og leieinntekter. Denne kontantstrømmen kan ventes å være forholdsvis stabil over tid og var 193 mrd. kroner i 2015, tilsvarende 2,8 pst. av fondskapitalen.

Finansmarkedene i Norden hadde i fjor høyere avkastning enn i verden for øvrig. Avkastningen av SPN var på 7,0 pst. målt i norske kroner. Aksjer fikk markert høyere avkastning enn obligasjoner. Markedsverdien av SPN ved utgangen av 2015 var på 198 mrd. kroner. Netto realavkastning var 4,7 pst.

Norges Bank og Folketrygdfondet har som mål å skape høyest mulig avkastning etter kostnader, innenfor rammene satt i mandatene. Avkastningen av SPU var i fjor 0,45 prosentenheter høyere enn referanseindeksen. Denne meravkastningen er høyere enn det som kan forventes over tid, gitt at avviket fra referanseindeksen er begrenset. Meravkastningen var høyest i forvaltningen av aksjer. Siden 1998 har den årlige meravkastningen vært på 0,26 prosentenheter. Samlet tilsvarer det om lag 82 mrd. kroner. SPN oppnådde i fjor en avkastning som var 0,48 prosentenheter høyere enn referanseindeksen, noe som er på linje med gjennomsnittlig årlig meravkastning siden 1998.

Den oppgitte meravkastningen er ikke fratrukket forvaltningskostnader. Referanseindeksens avkastning kan ikke oppnås kostnadsfritt. Anslag tyder på at forvaltningskostnadene i Norges Bank og Folketrygdfondet om lag er på linje med kostnadene som ville påløpt ved indeksforvaltning. Finansdepartementet har derfor lagt til grunn at den rapporterte meravkastningen er et rimelig mål på verdiskapingen i forvaltningen. Målt som andel av forvaltet kapital var kostnadene i fjor på 0,06 pst. i SPU og 0,09 pst. i SPN. Det er innenfor rammene fastsatt av Finansdepartementet og lavt sammenliknet med andre fond.

I evaluering av resultater kan en skille mellom meravkastning som forvalter har oppnådd ved å ta mer systematisk risiko og meravkastning som skyldes andre forhold. En slik tilnærming kan være nyttig for å få innsikt i hva som kan forklare meravkastningen sett i ettertid. Meravkastning som skyldes at forvalter har tatt høyere risiko kunne i teorien vært oppnådd mer effektivt ved å endre sammensetningen av referanseindeksen. Ulike modeller brukes til å forklare resultater, men gir ikke et entydig svar på hvordan risiko har påvirket resultatene eller hvilke tilpasninger av referanseindeksen som kan gjennomføres. I denne meldingen presenteres flere mål på risikojustert avkastning. Disse målene tyder på at Norges Bank og Folketrygdfondet har oppnådd god meravkastning for risikoen som er tatt i forvaltningen.

Resultatene i SPU og SPN er omtalt i avsnittene 2.2 og 4.2 i meldingen. Prinsippene for å måle resultater og risiko i forvaltningen er omtalt i en egen temaartikkel, se meldingens kapittel 7.

Usikkerhet om fondsverdien framover

Markedsverdien av SPU målt i kroner er nesten doblet i løpet av treårsperioden 2013–2015. Avkastningen i disse årene har vært høy sammenliknet med avkastningen som kan forventes over tid. Det har også vært betydelig tilførsel av olje- og gassinntekter i denne perioden. Om lag halvparten av økningen i markedsverdien skyldes likevel svekkelse av kronen, som ikke gir fondet økt internasjonal kjøpekraft. Utviklingen i disse størrelsene er usikker. Flere forhold trekker likevel i retning av at en må forvente en svakere vekst i fondsverdien framover enn det vi har sett de siste årene.

Det internasjonale rentenivået har vært lavt og fallende i mange år. Det gjenspeiles i lav løpende avkastning på fondets lån til stater og bedrifter. Fallende renter har gitt fondet kursgevinster, men rommet for ytterligere gevinster er begrenset når rentene allerede ligger på et svært lavt nivå. Sentralbanken i USA startet å heve styringsrenten sent i fjor, mens sentralbankene i Storbritannia og euroområdet har signalisert at rentehevinger ligger et stykke frem i tid.

Fondsverdien påvirkes også av innskudd og uttak fra fondet. SPU er en integrert del av statsbudsjettet og det finanspolitiske rammeverket. Statens inntekter fra olje og gass overføres i sin helhet til SPU, mens bruken over statsbudsjettet over tid følger forventet realavkastning av fondet (handlingsregelen). Bruken av oljeinntektene er dermed frikoblet fra opptjeningen av dem. Det bidrar til å skjerme statsbudsjettet fra svingninger i oljeinntektene og til å legge til rette for en stabil utvikling i den norske fastlandsøkonomien.

De siste ti–femten årene har høy produksjon og høye priser på olje og gass bidratt til rask oppbygging av kapital i SPU. Produksjonen på norsk sokkel har trolig passert toppen, og de siste årene har oljeprisen falt markert. Det trekker ned statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. Samtidig er bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet trappet gradvis opp etter at handlingsregelen ble innført i 2001. I budsjettet for 2016 ble det oljekorrigerte underskuddet anslått til 209 mrd. kroner. Målt som andel av fondskapitalen er det godt innenfor handlingsregelens rammer. Kontantstrømmen fra olje og gass ble anslått til 204 mrd. kroner. Siden budsjettet ble lagt frem i fjor høst har oljeprisen falt ytterligere.

Allerede ved etableringen av det finanspolitiske rammeverket så en for seg en første fase med betydelig netto tilførsel og rask oppbygging av fondet, etterfulgt av en mye lengre periode med netto uttak og svakere vekst i fondets verdi. I fasen vi nå går inn i ligger det an til at det oljekorrigerte underskuddet delvis dekkes av de løpende inntektene i fondet i form av utbytte, rente- og leieinntekter. Som følge av fallet i oljeprisen kom omslaget noen år tidligere enn ventet. Det kan samtidig ikke utelukkes at det fremover kan komme år med netto innskudd, avhengig av utviklingen i priser, produksjon og det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet.

I mange år har netto tilførsel bidratt til at kapitalen i SPU har økt år for år, også i perioder med lav avkastning. Framover må vi regne med at verdiutviklingen i all hovedsak bestemmes av avkastningen i de internasjonale finansmarkedene.

Unoterte investeringer

Investeringer i unotert eiendom og infrastruktur er et sentralt tema i årets melding. Finansdepartementet har utredet om andelen av SPU som investeres i eiendom bør økes og om det bør åpnes for investeringer i unotert infrastruktur. Det er også vurdert om det bør åpnes for unotert eiendom og infrastruktur i SPN. Departementet har mottatt råd fra Norges Bank og en ekspertgruppe (Van Nieuwerburgh, Stanton og de Bever) om omfanget og reguleringen av slike investeringer i SPU. Folketrygdfondet har gitt råd om SPN.

Investeringene i Statens pensjonsfond består i all hovedsak av noterte aksjer og obligasjoner. Referanseindeksene for aksjer og obligasjoner kan følges tett, til lave kostnader, og legger opp til å spre investeringene bredt for å redusere risiko. Resultatene og risikoen ved avvik fra referanseindeksen kan måles løpende. I det unoterte markedet er det ikke på samme måte mulig å spre risikoen gjennom bredt eierskap og lave eierandeler. Forvaltningen er mer kompleks. Den krever en annen og mer spesialisert kompetanse. Det finnes heller ingen gode referanseindekser for unoterte investeringer. Avkastning og risiko kan ikke måles løpende på samme måte som i det noterte markedet, ettersom verdiendringer bl.a. anslås ved taksering.

Unoterte investeringer kan i prinsippet bidra til høyere avkastning eller lavere risiko på to ulike måter. For det første kan unoterte investeringer over tid ha andre avkastnings- og risikoegenskaper enn tilsvarende noterte investeringer. Da vil en gjennomsnittsinvestor kunne forvente å tjene på å ta unoterte investeringer inn i porteføljen, enten gjennom bedre spredning av risiko eller høyere forventet avkastning. For det andre kan investorer med fortrinn i unoterte markeder skape meravkastning sammenliknet med gjennomsnittsinvestoren. Mulige fortrinn kan være tidshorisont, størrelse og kompetanse hos forvalter.

Investeringer i eiendom i SPU

I 2008 ble det bestemt at inntil fem pst. av SPU skulle investeres i en egen eiendomsportefølje. Målet var bl.a. å spre risiko og høste premier fra mindre omsettelige eiendeler. Eiendomsporteføljen er fortsatt i en oppbyggingsfase og utgjorde vel tre pst. av fondet ved utgangen av 2015. Norges Banks faktiske investeringer i eiendom inngår i fondets referanseindeks. En internasjonal, takstbasert indeks (IPD) for verdien av unotert eiendom er satt som avkastningsmål. Det er ikke mulig å investere i eiendom i tråd med indeksen.

Norges Bank og ekspertgruppen anbefaler å endre reguleringen av unotert eiendom i SPU. De peker på at dagens avkastningsmål er lite egnet, og at en heller bør benytte en referanseindeks sammensatt av noterte aksjer og obligasjoner. Det vil også gjøre det mulig å styre risikoen i eiendomsinvesteringene bedre enn i dag. Rapporten fra ekspertgruppen viser at det er usikkert om investeringer i unotert eiendom har gitt bedre spredning av risiko eller høyere forventet avkastning. Den peker også på at verdsettelsen av eiendom i dag er høy. Norges Bank bygger på andre analyser enn ekspertgruppen og mener at investeringer i eiendom over tid vil bedre forholdet mellom avkastning og risiko.

Finansdepartementet legger opp til å gå bort fra dagens bestemmelse om at inntil 5 pst. skal investeres i en egen eiendomsportefølje som inngår i referanseindeksen for SPU. Fondets referanseindeks vil dermed kun bestå av noterte aksjer og obligasjoner. Investeringene i eiendom vil da kunne måles mot en bredt sammensatt indeks som i utgangspunktet kan følges tett, og til lave kostnader.

Denne endringen innebærer at omfanget og innretningen av eiendomsinvesteringene vil bli bestemt av Norges Bank innenfor rammene fastsatt i mandatet fra Finansdepartementet. Det gjenspeiler at denne typen forvaltning krever spesialkompetanse og nærhet til markedene. Forventet avkastning vil være usikker og avhenge av forvalters fortrinn og valg av konkrete investeringer. En slik regulering gir samtidig en klar arbeidsdeling mellom Finansdepartementet og Norges Bank, lik den som ligger til grunn for andre strategier som innebærer avvik fra referanseindeksen.

For bedre å styre risikoen legger Finansdepartementet opp til at investeringene i unotert eiendom inkluderes i den eksisterende rammen for forventet relativ volatilitet, i tråd med forslag fra Norges Bank. Det innebærer at alle avvik fra referanseindeksen styres innenfor en helhetlig ramme for risiko.

Finansdepartementet legger i tillegg opp til å sette en øvre ramme for investeringene i unotert eiendom på 7 pst. av SPU. Avkastningen av eiendom kan i perioder utvikle seg forskjellig fra noterte aksjer og obligasjoner. Norges Bank må derfor innrette forvaltningen mot en lavere andel unotert eiendom for å unngå brudd med rammen og salg i en situasjon med store og plutselige fall i verdien av de noterte investeringene. Finansdepartementet mener en øvre ramme på 7 pst. vil gjøre det mulig for Norges Bank å innrette forvaltningen mot en andel unotert eiendom på anslagsvis 5 pst. av SPU over tid. Rammen er etter departementets syn stor nok til at det blir mulig å dra nytte av ev. stordriftsfordeler i dette markedet.

Investeringer i eiendom i SPU er omtalt i avsnitt 3.2 i meldingen.

Investeringer i unotert infrastruktur i SPU

Det er lite data for unotert infrastruktur, slik at det er vanskelig å vurdere om slike investeringer for en gjennomsnittsinvestor gir bedre spredning av risiko eller høyere forventet avkastning. Et annet spørsmål er om fondet har fortrinn for slike investeringer sammenliknet med andre investorer.

Ekspertgruppen og Norges Bank mener en åpning for unotert infrastruktur i utgangspunktet kan gi forvalter bedre investeringsmuligheter. Samtidig er det flere viktige forhold som etter Finansdepartementets syn trekker i motsatt retning.

Mange investeringer i infrastruktur er utsatt for stor regulatorisk eller politisk risiko. Det er vanlig med langvarige kontrakter der lønnsomheten påvirkes direkte av andre lands myndigheter, gjennom tariffer og andre rammebetingelser. De siste årene har det vært flere eksempler på at offentlige myndigheter har endret forutsetningene for slike investeringer gjennom reforhandlinger av inngåtte avtaler eller endringer i tilskuddsordninger.

Ved unoterte investeringer vil eierandelen i hver enkelt investering generelt være stor. Da blir også fondets investeringer mer synlige og lettere gjenstand for kritikk. Konflikter med andre lands myndigheter om regulering av transport, energiforsyning og andre viktige fellesgoder vil generelt være krevende, og innebærer risiko for fondets omdømme. Et åpent og politisk forankret statlig fond som SPU er etter departementets vurdering mindre egnet til å bære denne type risiko enn andre investorer. Høye transaksjonskostnader og lavere omsettelighet gjør det vanskeligere å selge seg ut av unoterte investeringer hvis det skulle oppstå problemer.

Markedet for unotert infrastruktur er lite for SPU. Infrastruktur eies i hovedsak av offentlige myndigheter og er i liten grad tilgjengelig for investorer. Usikre anslag tyder på at unotert infrastruktur bare utgjør 0,5 pst. av det investerbare kapitalmarkedet i verden. Mesteparten av markedet for infrastruktur er notert på børs. Her skiller infrastruktur seg fra eiendom, der mesteparten av markedet er unotert. En åpning for investeringer i unotert infrastruktur ville derfor i mindre grad enn for eiendom økt fondets investeringsmuligheter.

Både ekspertgruppen og Norges Bank drøfter særtrekk ved fondet og mulige fortrinn hos forvalter. Slike fordeler er vanskelige å tallfeste. Norges Bank har bare noen års erfaring med unoterte investeringer og eiendom er fortsatt i en oppbyggingsfase. Finansdepartementet mener det vil være nyttig å høste mer erfaring fra dette arbeidet før en eventuelt utvider til flere typer unoterte investeringer.

Etter en samlet vurdering legger Finansdepartementet ikke opp til at det åpnes for at SPU kan investeres i unotert infrastruktur nå.

SPU har et finansielt mål og er ikke et instrument for å fremme statens investeringer i utviklingsland eller fornybar energi. Det er ingen finansiell begrunnelse for å åpne for investeringer i infrastruktur i disse delmarkedene alene. Risikoen i disse delmarkedene er større enn for øvrige investeringer i unotert infrastruktur. Et ønske om å investere på annet enn finansielt grunnlag bør skje med andre virkemidler enn SPU. Det er allerede mange offentlige ordninger for å fremme investeringer i utviklingsland og fornybar energi. Stortinget har dessuten anmodet regjeringen om å forberede opprettelsen av Fornybar AS, som sammen med private skal kunne investere i selskaper som utvikler og benytter grønn teknologi. Regjeringen vil komme tilbake til Fornybar AS i revidert budsjett for 2016.

Investeringer i unotert infrastruktur i SPU er omtalt i avsnitt 3.3 i meldingen.

Unoterte investeringer i SPN

Folketrygdfondet har gitt råd om å åpne for unotert infrastruktur og eiendom i SPN. De mener flere investeringsmuligheter vil kunne bidra til å spre risikoen og øke avkastningen etter kostnader.

SPN investerer i hovedsak i Norge og noe i Norden for øvrig. Til forskjell fra SPU legger ikke investeringsstrategien for SPN opp til å spre investeringene bredest mulig. Å åpne for unotert eiendom og infrastruktur vil isolert sett kunne bidra til å spre risiko. Det kan også oppnås på andre og enklere måter. Staten er allerede en stor eier av eiendom og infrastruktur i Norge. For staten er det lite hensiktsmessig å investere deler av SPN i unotert eiendom og infrastruktur for å oppnå bedre risikospredning.

Det norske markedet for investeringer i infrastruktur er lite og umodent. Investeringer i infrastruktur gjennom SPN vil mest sannsynlig være et resultat av at stat eller kommune selger slike eiendeler. Det påvirker ikke den samlede risikoen for det offentlige, samtidig som kostnadene ved denne typen transaksjoner normalt er høye.

Unoterte investeringer krever normalt en annen og mer spesialisert kompetanse enn noterte investeringer. Det er usikkert om Folketrygdfondet har stordriftsfordeler eller andre fortrinn for slike investeringer.

Etter en samlet vurdering legger Finansdepartementet ikke opp til å åpne for unotert eiendom og infrastruktur i SPN.

Unoterte investeringer i SPN er omtalt i kapittel 5 i meldingen.

Nye krav til rapportering og styring av risiko i SPU

Regjeringen legger vekt på at det skal være størst mulig åpenhet om forvaltningen av SPU. Fondet anses i dag å være blant verdens mest åpne fond. Åpenhet er viktig i seg selv og for styringen av og kontrollen med fondet.

Rammen for avvik fra referanseindeksen er økt noe fra 1. februar i 2016, i tråd med Stortingets behandling av fjorårets melding om Statens pensjonsfond. Samtidig har Finansdepartementet stilt nye krav til innramming av risiko og til mer detaljert rapportering om risikoen Norges Bank tar i forvaltningen. Norges Banks hovedstyre skal nå sette en øvre grense for mindreavkastningen som i ekstreme tilfeller kan forventes som følge av bankens investeringsstrategier.

Åpenhet legger til rette for en bred diskusjon og forståelse for forvaltningen av fondet. Det gir grunnlag for å vurdere resultatene i Norges Banks forvaltning. Åpenhet kan også styrke evnen til å holde fast ved lønnsomme, langsiktige strategier, også i perioder med lavere avkastning enn referanseindeksen. Mandatet stiller nå bl.a. krav om rapportering om investeringsstrategiene, kildene til mer- og mindreavkastning og resultatene av alle investeringsstrategier som medfører betydelige kostnader eller stor relativ risiko. Det er også stilt krav om at hovedstyret offentlig skal vurdere resultatene i forvaltningen. De nye kravene til rapportering gjelder fra og med årsrapporteringen for 2015.

Kravene til rapportering og styring av risiko er omtalt i meldingens avsnitt 3.4.

Ansvarlig forvaltning

Statens pensjonsfond har overordnede finansielle mål, men skal også være en ansvarlig investor. God finansiell avkastning over tid antas å avhenge av velfungerende markeder og en bærekraftig utvikling. Det gjelder særlig for en stor, diversifisert og langsiktig investor som i stor grad vil oppnå en avkastning i tråd med verdiskapingen i økonomien.

Mandatene for SPN og SPU viser til internasjonalt anerkjente standarder for ansvarlig forvaltning. Norges Bank og Folketrygdfondet utøver fondets eierrettigheter. Viktige virkemidler i den ansvarlige forvaltningen er bl.a. fremme av internasjonale standarder og forskning, dialog med selskaper, klargjøring av fondets forventninger, samt å fremme forslag og stemme på generalforsamlinger. Norges Bank la i februar 2016 frem et forventningsdokument om menneskerettigheter.

Finansdepartementet har fastsatt etisk motiverte retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU. Noen kriterier innebærer utelukkelse av selskaper på grunnlag av produkter, som tobakk, våpen og kull. Andre kriterier for utelukkelse er basert på atferd, som grove brudd på menneskerettigheter eller alvorlig miljøskade. Etikkrådet gir råd om et selskap skal utelukkes eller settes til observasjon. Beslutningen tas av Norges Bank. Frem til 2015 var det Finansdepartementet som tok slike beslutninger. I løpet av fjoråret ble fire selskaper utelukket.

I 2016 er det tatt inn to nye kriterier i retningslinjene for observasjon og utelukkelse, i tråd med Stortingets behandling av fondsmeldingen for 2014 og Nasjonalbudsjettet 2016. Det ene kriteriet retter seg mot atferd som på selskapsnivå i uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser. Det andre kriteriet er produktbasert og retter seg mot gruveselskaper og kraftprodusenter som har 30 pst. eller mer av sine inntekter fra termisk kull, eller baserer 30 pst. eller mer av sin virksomhet på termisk kull.

Som ledd i den ansvarlige forvaltningen er det innført egne mandater for miljørelaterte investeringer i SPU. Om lag 54 mrd. kroner var investert gjennom disse mandatene ved utgangen av 2015. Avkastningen av miljømandatene har de siste årene vært lavere enn for fondet samlet.

Ansvarlig forvaltning er omtalt i kapittel 6, herunder en vurdering av den nye ansvarsdelingen for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU.

To offentlige utvalg

Regjeringen oppnevnte i januar 2016 et utvalg som skal vurdere andelen av SPU som investeres i aksjer. Valget av aksjeandel er den beslutningen som har størst betydning for fondets samlede avkastning og risiko på lang sikt. Utvalget ledes av Knut Anton Mork og skal levere sin rapport innen 15. oktober 2016. Det legges opp til å sende utvalgets rapport på høring. Det vil også bli innhentet vurderinger fra Norges Bank. Finansdepartementet tar sikte på å behandle spørsmålet om aksjeandelen i SPU i fondsmeldingen som legges frem våren 2017.

Norges Bank har bygd opp en kompetent organisasjon og over tid levert gode resultater i forvaltningen av SPU. Samtidig stiller utviklingen i investeringsstrategien og veksten i fondskapitalen nye krav til styringen av fondet. Regjeringen tok i fjor initiativ til å opprette en ny stilling som visesentralbanksjef som har fått særlig ansvar for kapitalforvaltningen. Det er også oppnevnt et utvalg ledet av Svein Gjedrem som vurderer sentralbankloven og styringsstrukturen i Norges Bank. Styringen av SPU er del av utvalgets mandat. Utvalget vil levere sin innstilling våren 2017.

Utvalgene er nærmere omtalt i avsnittene 3.5 og 3.6 i meldingen.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lisbeth Berg-Hansen, Tore Hagebakken, Irene Johansen, Marianne Marthinsen, Torstein Tvedt Solberg og Truls Wickholm, fra Høyre, Solveig Sundbø Abrahamsen, Svein Flåtten, Sigurd Hille, Heidi Nordby Lunde og Siri A. Meling, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi, Roy Steffensen og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, lederen Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Trygve Slagsvold Vedum, fra Venstre, Terje Breivik, og fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad Valen, tar omtalen til orientering, og viser til de respektive merknader nedenfor.

Komiteen viser til at det ble avholdt åpen høring 29. april 2016 i forbindelse med behandlingen av meldingen. Finansminister Siv Jensen, sentralbanksjef Øystein Olsen, representantskapets leder Reidar Sandal, direktør for NBIM Yngve Slyngstad, styreleder i Folketrygdfondet Erik Keiserud og direktør i Folketrygdfondet Olaug Svarva var spesielt invitert til høringen.

Komiteen viser til at dagens investeringsstrategi for Statens pensjonsfond er utviklet gjennom praktiske erfaringer og ervervet kunnskap gjennom flere tiår med forvaltning av våre felles sparemidler. Det har vært utvist en bred politisk oppslutning fra stortingsflertallet om en bruk av inntekter fra petroleumsindustrien og fra avkastning av fondet som er tilpasset skiftende økonomiske tider. Fra de første pengeoverføringer til fondet ble gjort i 1996 har fondet på 20 år vokst til rundt 7 000 mrd. kroner ved utgangen av mars i år. Handlingsregelen fra 2001, vedtatt gjennom behandlingen av St.meld. nr. 29 (2000–2001), har vært styrende for en langsiktig og planmessig bruk av vår oljeformue over de årlige statsbudsjetter. Statens pensjonsfond skal støtte opp under de langsiktige hensyn ved bruk av våre petroleumsinntekter og skal understøtte sparing for å finansiere pensjonsutgiftene i folketrygden. En langsiktig og god forvaltning med sikte på en høyest mulig avkastning over tid innenfor moderat risiko slik fondets målsetting er, vil bidra til rettferdighet ved at etterfølgende generasjoner også tar del i bruken og nytten av petroleumsinntektene.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti peker på at det norske folks felles formue har blitt en internasjonal maktfaktor. De valgene fondet tar kan ha stor betydning, både i enkelttilfeller og fordi andre aktører følger med på investeringsstrategi som følges av fondet. SPU kan derfor ikke betraktes som en form for «nøytral sparebøsse», men krever tett oppfølging og demokratisk kontroll.

Disse medlemmer understreker at fondet tilhører det norske folk og skal forvaltes på en måte som det brede lag av befolkningen kan slutte opp om. Målet om å oppnå høyest mulig avkastning til moderat risiko ligger fast, samtidig som det er bred enighet om at det også skal ligge et etisk rammeverk til grunn. Gjennom etableringen av Etikkrådet og de etiske retningslinjene har Stortinget etablert visse demokratiske strukturer for forvaltningen av SPU. Dette er en styrke for fondets legitimitet både i inn- og utland. SPU må forvaltes på en måte som tar langsiktige hensyn.

Disse medlemmer mener at hensynet til miljø, menneskerettigheter og internasjonal lovgivning må settes først i forvaltningen av SPU for å nå de langsiktige målene det er bred enighet om. For framtidas pensjoner er det særlig viktig at fondets investeringsstrategi gjenspeiler den globale klimakrisen og konsekvensene som følger av denne. På alle samfunnets områder haster det med å iverksette tiltak som bidrar til å snu de farlige klimaendringene. SPU er en mektig global aktør, og vi har derfor både et ansvar og en langsiktig interesse for at fondets investeringsstrategi gjenspeiler arbeidet mot de menneskeskapte klimaendringene. Gjennom å videreutvikle de demokratiske strukturene og den ansvarlige investeringspraksisen kan og bør Norge lede an i den internasjonale utviklingen for ansvarlig investeringspraksis i bred forstand. Fondets egenart, med en nær uendelig tidshorisont og stor evne til å fastholde investeringsstrategi over tid, kan dermed brukes for å fremme viktige felles mål for bærekraft og ansvarlighet.

2. Statens pensjonsfond utland: strategi og resultater

2.1 Sammendrag

Det vises til meldingen for nærmere redegjørelse for

• dagens investeringsstrategi

• resultater

• kontroller

2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til Meld. St. 23 (2015–2016) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2015 med tilhørende omtaler av resultater og vurderinger av forvaltning og investeringsstrategien.

Komiteen viser til at målet med investeringene i SPU er høyest mulig finansiell avkastning innenfor et moderat risikonivå og innenfor det vedtatte etiske rammeverk. Strategiene og rammeverket for investeringene er utviklet over tid, basert på grundige kunnskaps- og forskningsbaserte vurderinger, praktiske erfaringer fra forvaltningen, og viktige veivalg er forankret i Stortinget. Det legger til rette for at det kan holdes fast ved investeringsstrategien også i perioder med urolige finansmarkeder.

Komiteen viser videre til at det bør være en størst mulig grad av åpenhet i forvaltningen av fondet, at det følges en ansvarlig investeringspraksis som fremmer god selskapsstyring i de selskaper det er investert i og at de fastsatte etiske retningslinjer følges opp i forvaltningen av selskapene.

Komiteen viser til at fondet ved utgangen av 2015 hadde en markedsverdi på 7 471 kroner etter fradrag av kostnader ved forvaltningen. I løpet av 2015 økte fondets markedsverdi med 1 044 kroner, mer enn halvparten skyldes en svekkelse av kursen på norske kroner. Tilførselen til fondet var i 2015 på 46 mrd. kroner, den laveste årlige tilførsel siden 1999. Årsaken er særlig prisutviklingen på olje som har falt sterkt gjennom 2015. Avkastningen på fondet i 2015 var 2,7 pst. før forvaltningskostnader. Komiteen merker seg at gjennomsnittlig nominell avkastning fra 1998 har vært 5,6 pst. Komiteen merker seg videre at avkastningen i fremvoksende markeder i 2015 var vesentlig lavere enn i utviklede markeder.

Komiteen viser til at tilførselen til fondet i 2015 var på 46 mrd. kroner og at det er betydelig usikkerhet om både tilførselen fra petroleumsvirksomheten og avkastningen fra investeringer i de kommende år. Bruken av avkastningen for å finansiere det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet ligger likevel betydelig under handlingsregelen.

Komiteen viser til at fondet kan fravike referanseindeksen innenfor visse rammer og at avkastningen av SPUs aksjer og obligasjoner i 2015 var 0,45 prosentpoeng høyere enn referanseindeksens avkastning. Noe som tilsvarte en meravkastning på om lag 30 mrd. kroner. Siden 1998 har Norges Banks forvaltning i snitt bidratt til årlig meravkastning på 0,26 prosentpoeng i forhold til referanseindeksen, noe som utgjør om lag 82 mrd. kroner. Komiteen er enig i at brutto meravkastning er et rimelig mål på netto verdiskaping i forvaltningen og viser til drøftingen av dette i meldingens kapittel 7.

Komiteen viser til at avkastningen i SPU for aksjer i 2015 var høyere enn avkastningen for referanseindeksen, mens den for obligasjoner var noe lavere enn indeksen. Avkastningen på unotert eiendom måles med et tidsetterslep, men tallene fra 2014 viser en noe høyere avkastning, når avkastningstallene er omregnet til kroner, enn avkastningen på IPD-indeksen. For de miljørelaterte investeringsmandatene har avkastningen for 2015 vært betydelig lavere enn fondets totalavkastning på 2,7 pst.

Komiteen viser til at fondets forvaltningskostnader målt i kroner har økt over tid og at de målt i kroner er betydelige. Det er derfor viktig med løpende vurderinger av hvordan forvaltningen kan gjøres mer kostnadseffektiv, og komiteen har en klar forventning om at stordriftsfordeler som følge av fondets stadig økte verdi og virksomhet vil kunne utnyttes.

3. Statens pensjonsfond utland: videreutvikling av strategi og forvaltning

3.1 Innledning

3.1.1 Sammendrag

Investeringsstrategien for SPU er utviklet over tid, basert på grundige vurderinger. Vurderingene har tatt utgangspunkt i hvordan ulike valg forventes å påvirke forholdet mellom avkastning og risiko. Viktige veivalg er forankret i Stortinget.

Et viktig tema i årets melding er investeringer i unotert eiendom og infrastruktur. Gjeldende mandat for SPU legger opp til at inntil fem pst. av fondet skal være investert i en egen eiendomsportefølje. Investeringene i eiendom er i en oppbyggingsfase, og ved utgangen av 2015 var eiendomsporteføljen på 3,1 pst. av fondskapitalen. Dagens mandat åpner ikke for investeringer i unotert infrastruktur. Investeringer i eiendom er omtalt i avsnitt 3.2 i meldingen, herunder hvordan slike investeringer bør reguleres i mandatet for SPU. Investeringer i unotert infrastruktur er omtalt i avsnitt 3.3 i meldingen.

Norges Bank har anledning til å avvike noe fra referanseindeksen fastsatt av Finansdepartementet. Rammen for avvik fra referanseindeksen er økt fra 1. februar 2016, i tråd med Stortingets behandling av fjorårets fondsmelding. Det er samtidig stilt nye krav til innramming av risiko og mer detaljert rapportering. De nye kravene er gjort rede for i avsnitt 3.4 i meldingen.

Regjeringen har satt ned to offentlige utvalg som angår forvaltningen av SPU. Det ene utvalget skal vurdere aksjeandelen i SPU, se avsnitt 3.5. Det andre utvalget vurderer sentralbankloven og styringsstrukturen i Norges Bank, se avsnitt 3.6 i meldingen.

3.1.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens medlem fra Venstre viser til merknad og forslag under avsnitt 3.5 om behovet for en helhetlig gjennomgang og en kost/nytte-betraktning av aktiv kontra indeksforvaltning av aksjeporteføljen spesielt.

3.2 Investeringer i eiendom

3.2.1 Sammendrag

Finansdepartementet har utredet om andelen av SPU som investeres i eiendom bør økes og reguleringen av slike investeringer, se også fondsmeldingen for 2014. Som ledd i dette arbeidet har departementet bedt om analyser og vurderinger både fra en ekspertgruppe (Stijn Van Nieuwerburgh, Richard Stanton og Leo de Bever) og Norges Bank. De ble også bedt om å vurdere investeringer i unotert infrastruktur, se avsnitt 3.3. I tillegg har analyseselskapet og indeksleverandøren MSCI på oppdrag for departementet utarbeidet en rapport om sammensetningen av det globale investerbare kapitalmarkedet mv.

Ekspertgruppens rapport og Norges Banks råd ble lagt fram i desember 2015, og ble drøftet på et faglig seminar som Finansdepartementet arrangerte 17. desember 2015. Departementet har også holdt et dialogmøte med ulike fagmiljøer 21. januar 2016 der eiendom og infrastruktur var tema.

Bakgrunnsmaterialet om eiendom og infrastruktur er tilgjengelig på Finansdepartementets nettsider. Det vises til nærmere redegjørelse i meldingen.

3.2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at en ekspertgruppe har utredet om andelen investeringer i eiendom bør økes. Begrunnelsen i 2008 for at det ble åpnet for eiendom var å spre fondets risiko ytterligere. Komiteen viser til at eiendomsinvesteringene fortsatt er i en oppbyggingsfase og at eiendomsporteføljen bare utgjorde 3,1 pst. av fondskapitalen ved utgangen av 2015, mot det tillatte nivå på 5 pst. Av dette er ca. 2,4 prosentenheter investert i unotert eiendom.

Komiteen er enig i forslaget om å gå bort fra dagens strategiske referanseindeks med egen eiendomsportefølje og tilhørende avkastningsmål, slik at fondets strategiske referanseindeks dermed bare består av en referanseindeks for aksjer og obligasjoner. Dette vil være bedre egnet til å vurdere bankens resultater i eiendomsforvaltningen enn den nåværende IPD-indeksen. Det innebærer også at indeksen kan følges tettere, lavere kostnader og at det er en klar ansvarsdeling mellom departementet og banken i forvaltningen av fondet. Komiteen har i den anledning merket seg at heller ikke ekspertgruppen finner at noterte eiendomsaksjer gir et bedre forhold mellom avkastning og risiko enn aksjer i andre sektorer, og at aksjer med lik risiko kan forventes å ha samme avkastning, uansett hvilken sektor av økonomien de tilhører.

Komiteen er enig i at markedsrisikoen i eiendomsinvesteringer bør styres bedre enn i dag, slik også ekspertgruppen og Norges Bank anbefaler, og komiteen slutter seg derfor til den foreslåtte modellen for regulering av risiko som det er operasjonell erfaring med, noe som også tilrås av Norges Bank. Komiteen imøteser at dette implementeres i den nye reguleringen av eiendom i mandatet for SPU.

Komiteen støtter videre at det fastsettes en øvre ramme for andelen av unoterte eiendomsinvesteringer på 7 pst. av SPU. Fordi avkastningen fra unotert eiendom kan være variabel i forhold til avkastning av aksjer og obligasjoner, må imidlertid forvaltningen innrettes mot en lavere andel unotert eiendom for å unngå brudd med rammen i situasjoner med store og plutselige fall i verdien av de noterte investeringene. Komiteen er enig i at en øvre ramme på 7 pst. vil kunne bety at forvaltningen kan ta sikte på en andel unotert eiendom på anslagsvis 5 pst. av SPU over tid. Med utgangspunkt i at andelen i øyeblikket er om lag 2,4 pst. og at man er i en oppbyggingsperiode hvor man går forsiktig frem, bør dette gi muligheter for et tilstrekkelig volum også for å dra nytte av de stordriftsfordeler som finnes i et slikt marked.

3.3 Investeringer i infrastruktur

3.3.1 Sammendrag

Finansdepartementet har utredet om det skal åpnes for investeringer i unotert infrastruktur i SPU. Som ledd i arbeidet ble en ekspertgruppe (Van Nieuwerburgh, Stanton og de Bever) og Norges Bank bedt om råd, se også avsnitt 3.2.

Finansdepartementet mottok i desember 2015 analyser og råd fra ekspertgruppen og Norges Bank, som ble drøftet på et faglig seminar departementet arrangerte 17. desember 2015. Departementet har også holdt et dialogmøte 21. januar 2016 der infrastruktur var tema. Det vises til nærmere redegjørelse i meldingen.

3.3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at departementet har utredet om det skal åpnes for investeringer i unotert infrastruktur og at det er bedt om råd fra en ekspertgruppe og fra Norges Bank. Komiteen viser til at ekspertgruppen og Norges Bank mener at SPU er godt egnet til å bygge opp og utnytte stordriftsfordeler i unoterte markeder generelt og i enkelte typer infrastruktur.

Komiteens flertall, alle unntatt Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at mange investeringer i infrastruktur er utsatt for stor regulatorisk eller politisk risiko. Det er vanlig med langvarige kontrakter der lønnsomheten påvirkes direkte av andre lands myndigheter, gjennom tariffer og andre rammebetingelser. De siste årene har det vært flere eksempler på at offentlige myndigheter har endret forutsetningene for slike investeringer gjennom reforhandlinger av inngåtte avtaler eller endringer i tilskuddsordninger. Dessuten, ved unoterte investeringer vil eierandelen i hver enkelt investering generelt være stor. Da blir også fondets investeringer mer synlige og lettere gjenstand for kritikk. Konflikter om investeringer som er viktige fellesgoder eller med andre lands myndigheter vil etter flertallets syn være krevende, og innebærer stor omdømmerisiko for SPU. Høye transaksjonskostnader og lavere omsettelighet gjør det vanskeligere å selge seg ut av unoterte investeringer hvis det skulle oppstå problemer.

Flertallet viser videre til at det unoterte infrastrukturmarkedet er lite for SPU. Unotert infrastruktur utgjør bare om lag 0,5 pst. av det globale investerbare kapitalmarkedet, og den investerbare infrastrukturen er i hovedsak børsnotert. Her skiller infrastruktur seg fra eiendom, der mesteparten av markedet er unotert. I motsetning til unotert eiendom vil en åpning for investeringer i unotert infrastruktur i mindre grad øke fondets investeringsmuligheter. Flertallet viser også til at unoterte investeringer er mer komplekse, ressurskrevende, vanskeligere å evaluere og kostbare å reversere sammenliknet med investeringer i noterte aksjer og obligasjoner.

Flertallet viser til at investeringsstrategien for SPU er utviklet gradvis over tid basert på grundige faglige vurderinger. Flertallet ber på denne bakgrunn om at regjeringen arbeider videre med å vurdere unotert infrastruktur og kommer tilbake til dette i neste års fondsmelding. Som en del av vurderingene bes regjeringen belyse hvordan risikoen og de særskilte utfordringene knyttet til slike investeringer kan rammes inn, herunder omdømmerisiko og hvordan en kan sikre størst mulig åpenhet om forvaltningen av ev. investeringer i unotert infrastruktur, og håndteringen av dette i andre fond.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti og Venstre, vil understreke at ekspertgruppen mener unoterte investeringer i infrastruktur har mange ikke-finansielle risiko både politisk, omdømmemessig og klimamessig, og at infrastrukturinvesteringer har lett for å tiltrekke seg offentlig oppmerksomhet. Dette flertallet merker seg også at ekspertgruppens betraktninger knytter seg til en gjennomsnittsinvestors forventninger og ikke til et åpent og politisk forankret statlig fond. Dette flertallet understreker videre at ekspertgruppen er delt i synet på investeringer i infrastruktur og at et flertall av gruppen (to av tre) mener hoveddelen i så fall bør investeres i noterte instrumenter. Begrunnelsen er at de fleste privateide investeringer i dag er i noterte selskaper og at unoterte investeringer har høy operasjonell kompleksitet og ikke-finansiell risiko. Dette flertallet viser også til at Norges Bank i et brev til departementet 2. desember 2015 selv påpeker at investeringsmulighetene i notert infrastruktur er beløpsmessig store, utfordrende å omsette og har lang varighet. Videre at slike investeringer er ikke-standardiserte, kostnadskrevende og krever en helt annen oppfølging enn noterte investeringer. Det pekes videre på at kostnadene vil være høyere enn for investeringer i aksjer og obligasjoner og at også skatt i en del tilfelle vil øke kostnadene ved investeringer i infrastruktur. Dette flertallet viser til at unoterte investeringer i infrastruktur innebærer en betydelig politisk og regulatorisk risiko. Dette flertallet viser til at særlig delmarkedene for unotert infrastruktur for fornybar energi i fremvoksende markeder historisk har hatt høy finansiell, politisk og regulatorisk risiko.

Dette flertallet viser også til at det er en betydelig mengde privat kapital som ønsker å investere i infrastruktur i fremvoksende markeder slik at det ikke er mangel på privat kapital som ønsker å investere, men at problemet er misforholdet mellom det som etterspørres og tilgjengelige prosjekter med akseptabel risiko. Dette flertallet peker på at det finnes en rekke institusjonelle investorer som f.eks. IMF og Verdensbanken som gjennom sine investeringer kan redusere risiko slik at infrastrukturinvesteringer i slike markeder på sikt kan bli mer interessante for investorer.

Dette flertallet viser til at det generelt er uheldig å legge føringer på hvor stor del av kapitalen i SPU som skal investeres i enkeltsektorer og i enkeltland utover det som fremgår av referanseindeksen. Dette gjelder særlig for unoterte markeder hvor investeringer kjennetegnes av store forskjeller i avkastning og risiko, høye transaksjonskostnader, sparsom offentlig tilgjengelig informasjon og kapasitetsbegrensninger. Dette flertallet peker også på at Norges Bank i dag har full adgang til å investere i notert infrastruktur og understreker at SPU har finansielle hovedmål og ikke målsettinger om å støtte statens investeringer i særskilte land innenfor særskilte investeringsområder. Dette flertallet støtter derfor at det hentes mer erfaring med unoterte investeringer i eiendom, som er i en oppbyggingsfase, før det eventuelt åpnes for investeringer i unotert infrastruktur.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at muligheten for investeringer i unotert infrastruktur åpner også for investeringer i unotert infrastruktur for fornybar energi og unotert infrastruktur i fattige land, slik disse medlemmer har ønsket.

Disse medlemmer tar samtidig ikke lett på regjeringens argumentasjon om usikkerhet og politisk og regulatorisk risiko, ikke minst i fattige land. Norges Bank tar imidlertid langt på vei høyde for dette. Banken foreslår å gå skrittvis frem med små investeringer i utviklede land med stor grad av sikkerhet i starten, for å høste erfaringer og bygge opp kompetanse. Dette medlem mener dette er riktig vei å gå, for på sikt å kunne bevege seg over i fremvoksende økonomier – gjerne sammen med institusjoner som IMF og Verdensbanken, for å redusere risikoen.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen åpne for at SPU kan investere i unotert infrastruktur på den måten Norges Bank foreslår, med små investeringer i utviklede land med stor grad av sikkerhet i starten, for å høste erfaringer og bygge kompetanse.»

Disse medlemmer viser til at Norges Bank allerede i 2006 ga råd om at fondet skulle kunne investeres i unotert infrastruktur. Banken gjentok dette rådet i to brev den 6. juli 2010. I disse brevene understreket banken at «fondet var godt egnet til å foreta slike investeringer», og at økt innslag av real-aktiva som eiendom og infrastruktur kunne bidra til å redusere usikkerheten om utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft.

Dette medlem mener at en utvidelse i fondets investeringsstrategi til å inkludere infrastruktur for fornybar energi er viktig og i tråd med det langsiktige målet om å bidra til en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand, noe som er grunnleggende for å sikre god avkastning på lang sikt.

Dette medlem mener at SPU er godt egnet til gradvis å bygge opp den spesialiserte kompetansen som trengs for å kunne håndtere investeringer i infrastruktur, i tråd med erfaringen fra unoterte eiendomsinvesteringer.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ser behovet for langsiktige kapitalinvesteringer i grønn teknologi og fornybar energi. Disse medlemmer vil påpeke at deler av dette markedet er i unoterte aksjer. Her finner vi deler av den fornybare infrastrukturen verden trenger å bygge ut om vi skal nå målene satt i Paris-avtalen. Utover de finansielle risikoer ved slike investeringer vil disse medlemmer trekke frem flere politiske risikoer ved denne typen investeringer. Disse medlemmer viser til risikoen for innblanding i korrupsjon, som må vektlegges ved slike investeringer. Videre er den politiske risikoen ved bruk av hemmeligholdsjurisdiksjoner betydelig. Disse medlemmer vil trekke frem risikoen for at infrastrukturutbygging i utviklingsland kan få betydelige negative konsekvenser for lokal- og urbefolkning, samt miljøet i nærområdet. Disse medlemmer mener det er avgjørende at SPU er bevisst på utfordringene ved investering i infrastruktur og næringer med grunnrente der land mangler et sterkt sivilsamfunn, demokratiske rettigheter, tilstrekkelige demokratiske mekanismer for å sikre at merverdien fra naturressurser blir fordelt rettferdig, og mekanismer for kompensasjon av skadelidende parter ved inngrepene.

Samtidig mener disse medlemmer at det er en betydelig risiko for verden som helhet om de nødvendige investeringene i grønn teknologi og grønn infrastruktur uteblir. Dette er viktige avveininger vi trenger grundige evalueringer av, både forventningsdokumenter og en god tilnærming.

Det er avgjørende for komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti at det ikke åpnes opp for investeringer i fossil infrastruktur.

3.4 Nye krav til rapportering og styring av risiko

3.4.1 Sammendrag

Norges Bank forvalter SPU med utgangspunkt i et mandat fastsatt av Finansdepartementet. Mandatet uttrykker investeringsstrategien for fondet, og inneholder bl.a. bestemmelser om fondets referanseindeks og rammer for risikotakingen. Banken kan avvike fra referanseindeksen innenfor en fastsatt ramme. Rammen for avvik angis ved forventet relativ volatilitet, som sier noe om hvor mye avkastningen av SPU normalt vil forventes å kunne avvike fra referanseindeksen. I fondsmeldingen for 2014 ble det lagt opp til å øke rammen for avvik fra 1 til 1,25 prosentenheter. Formålet er å gi Norges Bank bedre muligheter til å utnytte særtrekk ved fondet og fortrinn i forvaltningen til å bedre forholdet mellom avkastning og risiko.

I mandatet for forvaltningen av SPU stiller Finansdepartementet krav om at Norges Bank selv skal fastsette flere risikorammer som supplerer rammen for forventet relativ volatilitet. I fondsmeldingen for 2014 ble det lagt opp til å stille krav i mandatet om en ny, supplerende risikoramme for store tap som forventes å inntreffe sjelden, såkalt halerisiko. Det ble også lagt opp til å stille nye krav til mer detaljert rapportering om risikoen banken tar i forvaltningen.

Endringene som Finansdepartementet la opp til er basert på anbefalinger fra en ekspertgruppe bestående av Andrew Ang, Michael Brandt og David Denison som i 2013–2014 evaluerte Norges Banks forvaltning av SPU. Stortinget sluttet seg til endringene.

Som del av Finansdepartementets arbeid med å stille nye krav i mandatet for SPU ble Norges Bank i brev 26. juni 2015 bedt om å gi råd om hvordan en supplerende ramme for slik risiko kan utformes, hvordan den offentlige rapporteringen om avvikene mellom avkastningen av SPU og referanseindeksen fastsatt av departementet kan utvides og hvordan rapporteringskravene i mandatet kan endres. Brevet ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 2016. Banken oversendte sine råd og vurderinger til departementet i brev 29. september 2015.

Finansdepartementet fastsatte 1. februar 2016 nye krav i mandatet for SPU om innramming av risiko og rapportering. Endringene i mandatet er basert på forslag sendt Norges Bank i brev 10. desember 2015 og bankens svarbrev 28. januar 2016. De nye kravene om en supplerende risikoramme og til mer detaljert rapportering er nærmere omtalt nedenfor. Samtidig som de nye kravene ble tatt inn i mandatet ble også rammen for avvik fra referanseindeksen økt, i tråd med det som ble varslet i fondsmeldingen 2014. Det vises til meldingen for nærmere redegjørelse.

3.4.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at mandatet for SPU med virkning fra 1. februar 2016 er endret med mer detaljerte krav til rapportering om den risiko banken tar i sin forvaltning. Formålet er å understøtte lønnsomme, langsiktige strategier i tråd med anbefalinger fra en ekspertgruppe. Komiteen merker seg at det nå skal rapporteres også om valg av investeringsstrategier minst hvert tredje år i tillegg til ordinære kvartals- og årsrapporteringer. Komiteen viser til at hensikten med endringene er mer åpenhet i forvaltningen av fondet.

Komiteen har merket seg utvidelsene av kvartals- og årsrapporteringen med krav om redegjørelser for kilder til mer- og mindreavkastning i aksje- og obligasjonsporteføljen, og at utvidelsene er gjort etter råd fra to ekspertgrupper om hvordan en slik nedbrytning av resultater kan gjøres. Komiteen merker seg videre at det i de nye rapporteringsbestemmelsene stilles krav om redegjørelser for resultatene av alle investeringsstrategier som medfører betydelige kostnader eller stor relativ risiko, noe som utvilsomt vil bidra til større åpenhet og offentlighet om enkeltstrategier som har betydning for fondets relative resultater. Komiteen har særskilt merket seg at departementet har understreket at bestemmelsene skal tolkes slik at resultatene fra ulike strategier innenfor verdipapirvalg skal synliggjøres, og at hovedstyret skal vurdere resultatene i forvaltningen. Komiteen viser også til at som følge av de nye bestemmelsene skal Norges Bank redegjøre særskilt for forholdet mellom avkastning og risiko i SPU og at det skal benyttes flere metoder og flere måltall for å rapportere den risikojusterte avkastning. Videre er det stilt krav om årlig redegjørelse for inntekter og kostnader i forvaltningen med hensyn til inntekter fra verdipapirutlån, skattekostnader, eksterne forvaltningskostnader og anslåtte transaksjonskostnader.

Komiteen understreker at det er stor offentlig interesse for resultatene av SPUs investeringer og at det er sentralt at rapporteringen kan etterprøves og gir en størst mulig åpenhet om forvaltningen. Komiteen mener derfor det er svært nyttig at Norges Bank vil bestrebe seg på å finne gode metoder for dekomponering av avkastning og risiko som er åpne og kan etterprøves også av kontrollmiljøer utenfor Norges Banks egen forvaltningsorganisasjon.

3.5 Vurdering av aksjeandelen

3.5.1 Sammendrag

Andelen av SPU som investeres i aksjer er den beslutningen som har størst betydning for fondets samlede avkastning og risiko på lang sikt. Det ble åpnet for aksjer i 1998. Andelen ble da fastsatt til 40 pst. I 2007 ble den besluttet økt videre til 60 pst. Den øvrige kapitalen i fondet er investert i obligasjoner og eiendom.

Siden det første kapitalinnskuddet i 1996 har SPU vokst betydelig. Fondets størrelse svarer nå til mer enn to og en halv ganger størrelsen på BNP for fastlandsøkonomien. En høyere aksjeandel øker isolert sett forventet langsiktig avkastning av SPU, men øker også risikoen og svingningene i fondets verdi.

Finansdepartementet varslet i Nasjonalbudsjettet 2016 at det ville bli satt i gang et arbeid for å vurdere aksjeandelen i SPU. I januar oppnevnte regjeringen et utvalg som skal se på aksjeandelen i fondet. Utvalget skal analysere forventet avkastning og risiko med ulike aksjeandeler, og kan tilrå endringer i aksjeandelen. I vurderingen skal utvalget bl.a. se hen til SPUs målsetting, tidshorisont, størrelse og forventede uttak. Utvalget skal videre vurdere om en eventuell endring av aksjeandelen bør ha betydning for andre hovedvalg i investeringsstrategien, slik som sammensetningen av referanseindeksene for aksjer og obligasjoner.

Utvalget har følgende sammensetning:

• Seniorøkonom og professor II Knut Anton Mork (utvalgsleder), Oslo

• Sjeføkonom Harald Magnus Andreassen, Oslo

• Professor Hilde C. Bjørnland, Bærum

• Investor Harald Espedal, Stavanger

• Direktør Kristin Halvorsen, Oslo

• Førsteamanuensis Espen Henriksen, Oslo

• Fylkesmann Sigbjørn Johnsen, Ringsaker

• Konserndirektør Kari Olrud Moen, Oslo

• Professor Karin Thorburn, Bergen

Utvalget skal levere sin rapport innen 15. oktober 2016. Finansdepartementet legger opp til at utvalgets rapport sendes på høring. Det vil også bli innhentet analyser og vurderinger fra Norges Bank. Finansdepartementet tar sikte på å behandle spørsmålet om aksjeandelen i SPU i fondsmeldingen som legges fram for Stortinget våren 2017.

3.5.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til viktigheten av fondets aksjeandel for samlet avkastning og risiko på lang sikt og imøteser derfor behandlingen av spørsmålet om størrelsen av aksjeandelen i fondsmeldingen våren 2017, etter at et utvalg har analysert avkastning og risiko med ulike aksjeandeler i fondet.

Komiteenviser til at det normalt har vært gjennomført en større gjennomgang av forvaltningen foretatt av eksterne eksperter hvert fjerde år, og at det nå er tre år siden den forrige store forvaltningsgjennomgangen.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber om at neste års gjennomgang også vurderer resultatene fra, og kost/nytte-verdiene av de ulike investeringsstrategiene, både på kort og lang sikt, og fremme eventuelle endringer i lys av disse vurderingene i forbindelse med fondsmeldingen for 2017.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti mener at det er grunn til å vurdere kost/nytte-verdien av en såkalt «aktiv forvaltning» kontra en ren indeksforvaltning. Spesielt når kostnadene fra den aktive forvaltningsstrategien de siste tre år er drøyt 5 mrd. kroner, godt over halvparten av totalkostnadene i perioden, for å forvalte ca. 15 pst. av fondet.

Disse medlemmer viser også til at det er reist faglig tvil om aktiv forvaltning av SPU er lønnsomt og at den betydelige størrelsen av SPU taler for at NBIM ikke lenger bør drive med aktive strategier, spesielt såkalt «aksjeplukking» knyttet til forvaltningen, men heller videreutvikle og styrke indeksforvaltningen.

Disse medlemmer mener at dette er en så stor, omfattende og alvorlig problemstilling at den bør drøftes i hele sin bredde i forbindelse med den neste store forvaltningsgjennomgangen.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til de lave rentenivåene globalt i obligasjonsmarkedet. Dette medlem mener regjeringen i forbindelse med forvaltningsmeldingen for 2016 bør utrede mulighetene for å inkludere andre typer verdipapirer, som klimakvoter, i tillegg til vanlige obligasjoner.

3.6 Styringsstrukturen i Norges Bank

3.6.1 Sammendrag

Norges Bank har bygd opp en kompetent organisasjon og over tid levert gode resultater i forvaltningen av SPU. Samtidig har kompleksiteten i forvaltningen økt de senere årene ved at fondet har økt betydelig i verdi og investeringene er spredt på flere typer aktiva og verdipapirer. Kapitalforvaltningen utgjør en økende del av bankens samlede virksomhet. Arbeidet med å videreutvikle strategien for forvaltningen av fondet fortsetter.

En slik utvikling stiller nye krav til styringen av fondet. Det var bakgrunnen for regjeringens forslag om å øke antall visesentralbanksjefer fra én til to fra og med 2016. Den nye visesentralbanksjefen har fått et særlig ansvar for kapitalforvaltningen.

Regjeringen oppnevnte i april 2015 et utvalg som skal vurdere sentralbankloven og styringen i Norges Bank. Utvalget skal bl.a. se på styringsstrukturen for forvaltningen av SPU. Utvalget ledes av Svein Gjedrem og skal legge fram sin rapport våren 2017.

3.6.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at kompleksiteten i forvaltningen i SPU stadig øker ved at fondet går inn i flere typer aktiva og verdipapirer og at kapitalforvaltningen dermed utgjør en stadig større del av bankens totale virksomhet.

Komiteen har merket seg at NBIM har presentert en egen rapport «Performance and Risk» om avkastningen av ulike investeringsstrategier som utnyttelse av enkeltrammer, bl.a. rammen for forventet relativ volatilitet, ekstremavviksrisiko og forvaltningsrisiko. Komiteen ønsker velkommen at hovedstyret skal avgi en egen vurdering av resultatene. Komiteen viser også til at det er nedsatt et eget utvalg (Gjedrem-utvalget) for å vurdere sentralbankloven, herunder organiseringen av forvaltningen av SPU, og vil understreke at vurderingen av om det bør være et eget styre for NBIM/SPU ligger innenfor utvalgets mandat. Komiteen legger også til grunn at dette utvalget i sitt videre arbeid tar med seg representantskapets vurderinger i årets rapport om hovedstyrets roller og oppgaver.

Komiteen viser til at rammeverket for forvaltningen av SPU bygger på en klar ansvars- og rolledeling både mellom eier og forvalter, og mellom de ulike organene som fører tilsyn og kontroll med fondet.

Komiteen viser til at SPU nå er av en slik størrelse og samtidig eksponert i nye aktivaklasser som gjør det naturlig å vurdere dagens styrings- og tilsynsstrukturer, og den kompetansen de innehar.

Komiteen mener at styrings- og kontrollstrukturen for Norges Bank skal utvikles i takt med endringene i oppgavene til Norges Bank. Komiteen viser bl.a. til at forvaltningsmandatet har vært endret seks ganger siden 2010, og tendensen er at Norges Bank gis større frihet i forvaltningen. Samtidig har fondet de siste fem årene mer enn doblet seg i verdi. Det er derfor naturlig å spørre om dagens kontrollregime er hensiktsmessig organisert og dimensjonert.

Komiteen viser i så måte til Dokument 9 (2015–2016) Rapport til Stortinget fra Norges Banks representantskap for 2015 hvor representantskapet i sin hovedkonklusjon på side 7 bl.a. påpeker at «En gjennomgående problemstilling har vært at hovedstyret bør vurdere om det i større grad kan tydeliggjøre overordnede prinsipper og rammer på ulike områder i forvaltningen av SPU og videreutvikle den overordnede styringsrapporteringen».

Komiteen viser videre til at det er nedsatt et eget utvalg som skal vurdere sentralbankloven og styringen i Norges Bank, ledet av tidligere finansråd og sentralbanksjef Svein Gjedrem. Utvalget skal etter planen avgi sin rapport 10. april 2017. Dette utvalget er imidlertid ikke bedt om å vurdere alternative organiseringer av SPU.

Komiteen mener at det vil være naturlig, parallelt med vurderingen av sentralbankloven og styringen av Norges Bank, å få vurdert en mer fristilt organisering av SPU, slik at alle modeller blir grundig belyst. Komiteen mener derfor at Gjedrem-utvalget, som allerede er i arbeid, bør få et tilleggsmandat om å vurdere ulike alternative modeller for styringen av Norges Bank. En slik vurdering bør spesielt omfatte en vurdering av alternative organisasjons- og selskapsmodeller med et helt eget styre uavhengig av Norges Bank. Komiteen har ikke konkludert med at dagens styremodell skal eller bør endres, men mener at det er behov for en grundig vurdering og diskusjon om dagens modell er hensiktsmessig.

Komiteen fremmer på den bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utvide mandatet for Gjedrem-utvalget, som vurderer sentralbankloven og styringen i Norges Bank, til også å omfatte en vurdering av alternative styrings- og selskapsmodeller for Statens pensjonsfond utland».

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet viser til at Norges Bank har bygd opp en kompetent organisasjon og over tid levert gode resultater i forvaltningen av SPU. Samtidig har kompleksiteten i forvaltningen økt de senere årene ved at fondet har økt betydelig i verdi og investeringene er spredt på flere typer aktiva og verdipapirer. Kapitalforvaltningen utgjør en økende del av bankens samlede virksomhet. Arbeidet med å videreutvikle strategien for forvaltningen av fondet fortsetter. Disse medlemmer viser til at en slik utvikling stiller økte krav til styringen av fondet, og at dette var bakgrunnen for regjeringens forslag om å øke antall visesentralbanksjefer fra én til to fra og med 2016. Den nye visesentralbanksjefen har fått et særlig ansvar for kapitalforvaltningen. Disse medlemmer viser til at regjeringen i april 2015 oppnevnte et utvalg som skal vurdere sentralbankloven og styringen i Norges Bank.

4. Statens pensjonsfond Norge: strategi og resultater

4.1 Sammendrag

Det vises til meldingen for nærmere redegjørelse for

• dagens investeringsstrategi

• resultater

• kontroller

4.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at SPN i et utfordrende år oppnådde en avkastning på linje med gjennomsnittet siden 1998 og at fondet har en kostnadseffektiv forvaltning sammenlignet med andre fond. Komiteen tar for øvrig omtalen av virksomheten i 2015 til orientering.

5. Statens pensjonsfond Norge: videreutvikling av strategi og forvaltning

5.1 Unotert eiendom og infrastruktur

5.1.1 Sammendrag

Finansdepartementet har utredet investeringer i unotert eiendom og infrastruktur i Statens pensjonsfond. Fondsmeldingen for 2014 omtalte råd og vurderinger fra Folketrygdfondet.

Folketrygdfondet anbefalte i brev til Finansdepartementet 13. november 2014 å åpne opp for investeringer i unotert eiendom og infrastruktur i Statens pensjonsfond Norge (SPN) innenfor en øvre ramme på ti pst. av fondskapitalen. Det ble gitt råd om at unotert eiendom og infrastruktur ikke skulle inkluderes i referanseindeksen for SPN, men måles mot dagens referanseindeks sammensatt av noterte aksjer og obligasjoner. Folketrygdfondet så for seg å starte med investeringer i Norge for senere å utvide til Norden, og argumenterte for at en slik utvidelse av investeringsuniverset kunne bidra til å spre fondets risiko og øke avkastningen etter kostnader.

Finansdepartementet la i fondsmeldingen for 2014 opp til å komme tilbake med vurderinger av investeringer i unotert eiendom og infrastruktur i SPN, samtidig med at dette skulle vurderes for SPU.

Departementets vurderinger

For å vurdere investeringer i unotert eiendom og infrastruktur er det naturlig å ta utgangspunkt i hensynet til spredning av risiko og mulige fortrinn. På disse områdene er det etter departementets syn vesentlige forskjeller mellom SPN og SPU. Samtidig er det relevant å se hen til analysene og rådene Finansdepartementet har mottatt om unoterte investeringer i SPU, se avsnitt 3.2.

Til forskjell fra SPU er investeringsstrategien for SPN ikke basert på bredest mulig spredning av risiko. Dagens referanseindeks for SPN består i hovedsak av noterte aksjer og obligasjoner i Norge. Sammensetningen av referanseindeksen for aksjer er dermed et resultat av hvilke selskaper som til enhver tid er notert på Oslo Børs og disse selskapenes markedsverdi. En stor del av selskapene på Oslo Børs har en inntjening som i stor grad påvirkes av endringer i råvarepriser og internasjonale økonomiske forhold.

Investeringer i unotert eiendom og infrastruktur kan isolert sett gi bedre spredning av risiko i SPN enn det som følger av dagens referanseindeks, men dette kunne også vært oppnådd på andre og enklere måter. Bred risikospredning er som nevnt ikke utgangspunktet for investeringsstrategien for SPN, ettersom den norske stat allerede ivaretar dette hensynet gjennom investeringene i SPU.

Staten er allerede en stor eier av eiendom og infrastruktur i Norge. Etter Finansdepartementets vurdering må det tas hensyn til dette når en skal vurdere om statens samlede risiko reduseres ved at SPN gis mulighet til å investere mer i unotert eiendom og infrastruktur. Finansdepartementet anser infrastrukturmarkedet i Norge som et umodent og lite marked. Investeringer i unotert infrastruktur gjennom SPN vil mest sannsynlig være et resultat av at staten eller andre offentlige myndigheter selger eiendeler. Slike overføringer av eiendeler har ingen innvirkning på den samlede risikoen for det offentlige, samtidig som kostnadene ved slike transaksjoner normalt er høye. Finansielle investorer i dette markedet må dessuten forholde seg til omfattende offentlig regulering, siden infrastruktur typisk er et viktig fellesgode.

Unoterte investeringer er generelt mer krevende enn noterte investeringer. Ved unoterte investeringer kan forvalter ikke investere i tråd med en markedsindeks til lave kostnader, slik en kan i de noterte markedene. Det er dessuten vanskeligere å måle resultater og styre risiko for slike investeringer, og unoterte investeringer er dyrere å skalere ned dersom erfaringene skulle bli negative.

Ekspertrapporten om eiendom og infrastruktur i SPU (Van Nieuwerburgh, Stanton og de Bever, 2015) går gjennom finanslitteraturen. Den viser at brede investeringer i unotert og notert eiendom over tid har hatt tilsvarende avkastning og risiko. Det er dermed usikkert om brede investeringer i unoterte markeder vil bidra til en risikoreduksjon gjennom diversifisering eller gi høyere forventet avkastning som følge av lavere omsettelighet. Det er også større spredning mellom forvalternes resultater i unoterte enn i noterte markeder, noe som tilsier at unoterte investeringer bør gjøres kun dersom forvalter har eller kan opparbeide fortrinn.

Det er etter departementets syn usikkert om Folketrygdfondet har naturlige fortrinn eller vil kunne opparbeide seg fortrinn i markedene for unotert eiendom og infrastruktur. Ekspertrapporten om eiendom og infrastruktur i SPU viser til studier som finner at store investorer som bygger opp intern kompetanse, kan oppnå både lavere kostnader og høyere avkastning enn mindre investorer. SPNs eventuelle investeringer i unotert eiendom og infrastruktur vil være små sammenliknet med mange andre forvaltere. I tillegg er fondskapitalen i SPN for liten til å gjøre Folketrygdfondet til en stor aktør i det nordiske markedet sammenliknet med andre internasjonale investorer.

Etter en samlet vurdering legger Finansdepartementet opp til ikke å åpne for unotert eiendom og infrastruktur i SPN.

5.1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at investeringsstrategien for SPN ikke er basert på en bredest spredning av risiko og at referanseindeksen består hovedsakelig av noterte aksjer og obligasjoner i Norge. Staten ivaretar allerede bred risikospredning gjennom sine investeringer i SPU. Komiteen viser videre til at staten allerede er en stor eier av eiendom og infrastruktur i Norge og at dette er et viktig hensyn ved en vurdering av om statens samlede risiko reduseres ved at SPN eventuelt går inn i investeringer er i unotert eiendom og unotert infrastruktur. Særlig infrastrukturmarkedet er lite i Norge, og SPNs muligheter vil antagelig primært ligge i å overta strukturer som staten allerede eier eller bruker, slik at risikoen ikke påvirkes og at kostnadene ved slike transaksjoner normalt er relativt høye.

Komiteen viser til at ekspertrapporten om eiendom og infrastruktur i SPU synliggjør at brede investeringer i unoterte markeder neppe bidrar til risikoreduksjoner, dessuten at det er større spredning mellom forvalteres resultater i unoterte enn i noterte markeder, noe som tilsier at slike investeringer fortrinnsvis bør gjøres dersom forvalter har naturlige fortrinn eller kan oppnå fortrinn. Ekspertrapporten viser videre at det først og fremst er svært store investorer som kan bygge opp slike fortrinn, og komiteen mener at SPNs eventuelle investeringer ville være relativt sett for små til å oppnå dette. Komiteen støtter derfor at det ikke åpnes for investering i unotert infrastruktur og eiendom i SPN.

6. Ansvarlig forvaltning

6.1 Dagens rammeverk

6.1.1 Sammendrag

Målet med investeringene i Statens pensjonsfond er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor rammen av moderat risiko. Fondet skal også være en ansvarlig investor. Finansdepartementet fastsetter rammer for Norges Banks og Folketrygdfondets arbeid med den ansvarlige forvaltningen i henholdsvis SPU og SPN.

Finansdepartementet legger til grunn at god finansiell avkastning over tid vil avhenge av velfungerende markeder og en bærekraftig utvikling. Det gjelder særlig for en stor, diversifisert og langsiktig investor som i stor grad vil oppnå en avkastning i tråd med verdiskapingen i økonomien. Enkeltselskaper kan isolert sett oppnå en gevinst ved ikke å ta hensyn til alvorlig skade som påføres andre, såkalte negative eksterne virkninger. For en universell og langsiktig eier vil derimot en slik gevinst kunne motsvares av lavere avkastning i andre deler av porteføljen, eller frem i tid.

Mandatene for forvaltningen av SPU og SPN viser til internasjonalt anerkjente prinsipper og standarder for ansvarlig forvaltning, som FNs Global Compact, OECDs prinsipper for eierstyring og selskapsledelse og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Disse internasjonale standardene angir normer for god selskapsstyring, og stiller forventninger til selskapers håndtering av bl.a. miljømessige og samfunnsmessige forhold, se boks 6.1.

Videre har Finansdepartementet, Norges Bank og Folketrygdfondet sluttet seg til PRI-initiativet («Principles for Responsible Investment»). Initiativet retter seg mot kapitaleiere, kapitalforvaltere og profesjonelle samarbeidspartnere, og støttes av to FN-partnere: Global Compact og finansinitiativet under FNs miljøprogram (UNEP FI). PRI angir seks prinsipper for ansvarlige investeringer, og går bl.a. ut på å ta hensyn til miljø, samfunn og selskapsstyring i forvaltningen og eierskapsutøvelsen.

Viktige virkemidler i den ansvarlige forvaltningen av fondet er bl.a. å fremme standarder, prinsipper og forskning på området. Det er også å uttrykke forventninger som eier, utøve eierskap gjennom kontakt med selskaper og stemme på generalforsamlinger. Hensyn til styring av selskaper, miljø og samfunnsforhold er integrert i forvaltningen.

Finansdepartementet har fastsatt etisk motiverte retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU, se boks 6.2. Noen kriterier innebærer å utelukke selskaper på grunnlag av produkter, som tobakk, våpen og kull. Andre kriterier for utelukkelse legger til grunn atferd, som grove brudd på menneskerettigheter eller alvorlig miljøskade. Etikkrådet gir råd om et selskap skal utelukkes eller settes til observasjon. Beslutningen tas av Norges Bank.

I tråd med Stortingets behandling av fondsmeldingen for 2014 og Nasjonalbudsjettet 2016 er bruken av virkemidler i kull- og petroleumsselskaper endret. Finansdepartementet har bl.a. fastsatt et atferdsbasert klimakriterium og et produktbasert kriterium rettet mot kullselskaper i retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU. Kriteriene trådte i kraft henholdsvis 1. januar og 1. februar 2016. De gjennomførte endringene er omtalt i avsnitt 6.3.

Norges Bank og Folketrygdfondet tar investeringsbeslutninger og utøver eierrettigheter uavhengig av Finansdepartementet, innenfor rammene gitt i mandat og retningslinjer. Figur 6.1 viser rolle- og ansvarsfordelingen for ansvarlig forvaltningsvirksomhet i Statens pensjonsfond.

Rammeverket for og bruken av virkemidler i den ansvarlige forvaltningen av SPU og SPN bygger langt på vei på en felles plattform.

6.1.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

6.2 Gjennomføring av arbeidet med ansvarlig forvaltning

6.2.1 Sammendrag

I avsnitt 6.2 i meldingen gjøres rede for Etikkrådets, Folketrygdfondets og Norges Banks arbeid med ansvarlig forvaltning. Arbeidet med de etisk motiverte retningslinjene for observasjon og utelukkelse er omtalt i meldingens avsnitt 6.2.3.

6.2.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering. Komiteen viser til at hovedstyret i Norges Bank i 2015 opprettet eierskapsutvalg som skal forberede saker og gi råd til hovedstyret bl.a. om observasjon og utelukkelse av selskaper. Komiteen viser videre til at Norges Banks egne prinsipper og forventninger for ansvarlig forvaltningsvirksomhet ble revidert i januar 2016, bl.a. med en direkte referanse til FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter, og at Norges Bank videre la frem en egen rapport 4. februar 2016 om arbeidet med ansvarlig forvaltning, et arbeid som er inndelt i 3 områder, standardsetting, eierskap og risikohåndtering. Komiteen peker også på at Norges Bank som ledd i den ansvarlige gjennomføring av forvaltningen ved utgangen av 2015 har investert 53,8 mrd. kroner i verdipapirer i selskaper som bidrar til å redusere miljøproblemer gjennom de såkalte miljørelaterte investeringsmandatene, som opprinnelig ble innført i 2009.

Komiteen viser til at Etikkrådet gir råd om utelukkelse eller observasjon av selskaper basert på de fastsatte etiske retningslinjer og at det er Norges Bank som tar beslutningene om dette. Rådene gis på bakgrunn av gjeldende vedtatte produktkriterier og adferdskriterier. Ved utgangen av 2015 var totalt 64 selskaper utelukket og ett var satt til observasjon. Komiteen tar for øvrig meldingens redegjørelse om gjennomføringen av den ansvarlige forvaltning til orientering.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det fremdeles finnes selskaper i SPUs portefølje som over tid har alvorlige brudd på SPUs forventninger. Dette medlem viser til FIVAS-rapporten «Dead in the water». Dette medlem viser til at det ikke er lett tilgjengelig informasjon om hvilke selskaper SPU har dialog med og hvilke tema som tas opp. Dette medlem mener SPU bør synliggjøre hvordan deres eierskapsforventninger tas opp i selskapsdialogen, hvilke forventninger som diskuteres med hvilke selskaper, hvordan SPU oppfatter effekten av denne dialogen å være, og om det er en økning eller reduksjon i risiko for brudd på forventningene.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen be SPU loggføre tema knyttet til de ulike forventningsdokumentene som tas opp i møter med selskaper. Loggføringen av tema tatt opp i selskapsdialog må brukes for å vurdere selskapers utvikling over tid, slik at bruk av virkemiddelapparatet kan tilpasses. Hvilke forventninger som er tatt opp i møter med hvilke selskaper, må gjøres tilgjengelig for offentligheten gjennom den årlige rapporten fra SPU om ansvarlig investeringsvirksomhet.»

6.3 Klimahensyn og kullselskaper i SPU

6.3.1 Sammendrag

SPUs investeringer og bruk av virkemidler i kullselskaper ble omtalt i fondsmeldingen for 2014 og Nasjonalbudsjettet 2016. I tråd med Stortingets behandling av disse meldingene har Finansdepartementet endret retningslinjer om observasjon og utelukkelse fra SPU (retningslinjene), se Innst. 290 S (2014–2015) og Innst. 2 S (2015–2016).

Med virkning fra 1. januar 2016 har Finansdepartementet fastsatt et atferdsbasert klimakriterium for observasjon og utelukkelse av selskaper. Kriteriet retter seg mot selskaper der det er uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for «handlinger eller unnlatelser som på et aggregert selskapsnivå i uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser». Den overordnede forståelsen av kriteriet er drøftet i fondsmeldingen for 2014, der det også er pekt på at den nærmere forståelsen vil utvikles over tid. Kriteriet er tatt inn i retningslinjene § 3, ny bokstav d.

Videre har Finansdepartementet med virkning fra 1. februar 2016 fastsatt et nytt produktbasert kriterium for kull i retningslinjene. Det er også foretatt enkelte andre endringer i retningslinjene og i mandatet for forvaltningen av SPU som følge av det nye kriteriet, se avsnittene 6.3.2–6.3.4.

Det er også satt i gang andre prosesser som berører disse temaene. Norges Bank går nå gjennom risikoen ved selskaper i porteføljen der aktiviteter som utvinning av kull, kraftproduksjon basert på kull eller kullbasert energiforedling er en vesentlig del av virksomheten, se avsnitt 6.3.5. Det er lagt opp til å omtale finansiell risiko som følge av klimaendringer i fondsmeldingen som legges fram våren 2017. Videre følger Finansdepartementet opp spørsmålet om investeringsstrategien for SPU bør ses i et nasjonalformuesperspektiv, slik at oljeprisrisikoen for norsk økonomi kan belyses i et bredere perspektiv, se fondsmeldingen for 2014. Det er lagt opp til å omtale dette spørsmålet i den kommende perspektivmeldingen. Det vises til meldingen for nærmere omtale.

6.3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at retningslinjene om observasjon og utelukkelse fra SPU er endret som følge av Stortingets behandling av fondsmeldingen for 2014 og Nasjonalbudsjettet 2016, jf. Innst. 290 S (2014–2015) og Innst. 2 S (2015–2016). Komiteen viser til at det nye atferdsbaserte klimakriteriet som følge av dette har vært virksomt fra 1. januar 2016 og det nye produktbaserte kriteriet for kull fra 1. februar 2016.

Komiteen merker seg at Norges Bank i henhold til de nye kriterier nå gjennomgår risikoen ved selskaper i porteføljen der aktiviteter som utvinning av kull, kraftproduksjon basert på kull eller kullbasert energiforedling er en vesentlig del av virksomheten. Komiteen viser i den sammenheng til rapporten fra Smith School of Enterprise and the Environment publisert i januar 2016 og omtalt i meldingens kap. 6.3.5.

Komiteen viser til gjennomføringen av endringene i rammeverket for ansvarlig forvaltningsvirksomhet i meldingens kap. 6.3.2. og tar den til orientering. Komiteen merker seg ellers at arbeidsdelingen mellom Etikkrådet og Norges Bank etter Stortingets vedtak i Innst. 2 S (2015–2016) er at Norges Bank har et formelt ansvar for å identifisere og utelukke selskaper under kullkriteriet, også uten tilråding fra Etikkrådet, og at tilsvarende gjelder for gjeninkluderinger, men at også Etikkrådet på selvstendig grunnlag kan tilrå observasjon og utelukkelse av selskaper under kullkriteriet. Komiteen merker seg at de samme åpenhetsprosedyrer som gjelder for Etikkrådet også gjelder for beslutningsgrunnlaget for bankens beslutninger om utelukkelse eller observasjon.

Komiteen viser videre til at verdipapirer som ville vært omfattet av det nye produktkriteriet om de hadde vært i bankens portefølje også kan besluttes utelukket og trekkes ut av referanseindeksen.

Komiteen viser til at både det atferdsbaserte klimakriteriet og det produktbaserte uttrekkskriteriet for kull kun har fått virke i kort tid, og komiteen imøteser derfor en nærmere vurdering av operasjonaliseringen og hensiktsmessigheten i forvaltningen av de nye kriteriene i forbindelse med fondsmeldingen for 2016.

Komiteens medlemmer fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti ønsker et produktkriterium for kull velkommen. Det er avgjørende at det nye regelverket videreutvikles slik at den treffer hele verdikjeden samt at selskaper ikke kan organisere seg rundt uttrekkskriteriene. Disse medlemmer vil understreke at andre former for fossile brensler også slipper ut CO2 ved bruk.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi for utfasing av investeringer i fossil energi i Statens pensjonsfond utland.»

«Stortinget ber regjeringen sørge for at det utarbeides retningslinjer for Statens pensjonsfond utland som pålegger fondet å trekke seg ut av olje- og gasselskaper med 25 pst. høyere karbonutslipp per produsert enhet enn bransjegjennomsnittet.»

6.4 OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper

6.4.1 Sammendrag

OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper er frivillige anbefalinger som skal legge til rette for ansvarlig atferd i alle deler av næringslivet. Retningslinjene ble lansert i 1976 og sist oppdatert i 2011. De er ikke juridisk bindende, og den enkelte virksomhet må selv vurdere hvordan retningslinjene best kan tas i bruk. Retningslinjene er på enkelte områder også i tråd med andre standarder, slik som FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP).

Land som har sluttet seg til OECDs retningslinjer er forpliktet til å opprette nasjonale kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv. Kontaktpunktene skal spre kunnskap om retningslinjene og tilby dialog og mekling i enkeltsaker. Det norske kontaktpunktet er organisert som et uavhengig faglig organ, og er administrativt underlagt Utenriksdepartementet.

I mandatet for SPU er det stilt krav om at Norges Bank skal fastsette et bredt sett av prinsipper for ansvarlig forvaltningsvirksomhet. Prinsippene skal bygge på hensynene til god selskapsstyring, miljø og samfunnsmessige forhold i tråd med internasjonalt anerkjente prinsipper og standarder som bl.a. OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Norges Bank utøver fondets eierrettigheter og har som del av dette uttrykt at selskapene fondet er investert i, forventes å følge anbefalingene i OECDs retningslinjer.

En forskningsrapport utarbeidet i 2013 viste at mange finansinstitusjoner opplever OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper som uklare og at de i liten grad brukes i finanssektoren. Gjennom 2014 drøftet OECD hvordan enkelte prinsipper og begreper i retningslinjene skal forstås, bl.a. på bakgrunn av en henvendelse fra Norge. Arbeidet er forankret i OECDs investeringskomité og en arbeidsgruppe for ansvarlig næringslivsatferd. Det ble enighet om at retningslinjene gjelder for finanssektoren, herunder i prinsippet for minoritetsaksjonærer. Hvilket ansvar som følger av finansielle investeringer er imidlertid ikke eksplisitt omtalt i retningslinjene, i motsetning til for eksempel innkjøperes ansvar for leverandører.

OECD har gjennom flere år arbeidet med å utforme veiledere som konkretiserer hvordan retningslinjene kan tas i bruk i praksis innenfor ulike sektorer. Høsten 2015 startet et arbeid med å lage veiledere om hvordan retningslinjene kan praktiseres for finanssektoren. Arbeidet er forankret i arbeidsgruppen for ansvarlig næringslivsatferd og en referansegruppe som består av representanter for myndigheter, bransje, internasjonale organisasjoner, fagforeninger og akademikere. Finansdepartementet og Norges Bank deltar i referansegruppen. Det er et mål å ferdigstille veilederne i løpet av 2016.

6.4.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen i meldingen til orientering.

6.5 Forventningsdokument om menneskerettigheter

6.5.1 Sammendrag

I forbindelse med behandlingen av fondsmeldingen fattet Stortinget den 5. juni 2015 følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen be Norges Bank vurdere om det kan igangsettes en utarbeidelse av forventningsdokument for menneskerettigheter, og hvilke områder innen menneskerettigheter det er mulig å inkludere i et slikt dokument.»

I tråd med dette vedtaket ba Finansdepartementet, i brev 23. juni 2015, Norges Bank om å vurdere muligheten for å utarbeide et slikt dokument. Banken har i svarbrev 1. februar 2016 vist til hvordan menneskerettigheter inngår i den ansvarlige forvaltningen av SPU og drøftet spørsmålet om et nytt forventningsdokument. I februar 2016 la Norges Bank fram et forventningsdokument om menneskerettigheter.

Norges Bank bruker forventningsdokumenter innenfor utvalgte områder i sitt eierskapsarbeid. Forventningsdokumentene er overordnede, og uttrykker forventninger til selskapenes styrer om strategi, risikostyring, rapportering og åpenhet. De er også et utgangspunkt for forvalters dialog med selskapene.

Forventningsdokumentet om menneskerettigheter som ble lagt fram i februar angir hvordan Norges Bank som en finansiell investor forventer at selskapene respekterer menneskerettigheter i tråd med de internasjonale retningslinjene fra UNGP. Banken viser til at selskapene har et eget ansvar for å vurdere hvordan og i hvilket omfang UNGP er relevant for deres virksomhet. Selskaper skal vise aktsomhet og arbeide for å redusere risikoen for å krenke menneskerettighetene. Norges Bank anser respekt for menneskerettighetene som en del av god forretningspraksis og håndtering av risiko. Styret i et selskap forventes også å ta tilbørlig hensyn til andre berørte parter og behandle deres interesser på en ryddig måte.

Norges Bank viser til at det i 2015 ble utarbeidet et første rammeverk for selskapers rapportering om UNGP. God rapportering er viktig for myndigheters, aksjonærers, selskapers og andre interessenters arbeid med menneskerettigheter.

Videre vises det til at fordelingen av roller og ansvar mellom aksjonærer og styret i et selskap bør praktiseres i tråd med anerkjente, internasjonale prinsipper for selskapsstyring. Dette legger premisser for hva en kan forvente å oppnå gjennom eierskapsutøvelse. Investorer har særskilte eierrettigheter. Blant disse er stemmerett ved generalforsamling og rett til informasjon. Investorer kan også søke dialog med selskaper, men minoritetsaksjonærer bør samtidig ikke søke å detaljstyre. Forventningsdokumentene fra banken er derfor overordnede og rettet mot selskapenes styrer.

For at eierskapsutøvelsen skal være effektiv, bør den etter bankens syn være basert på prinsipper og standarder som har bred tilslutning blant aksjonærene. Forventninger til selskaper om menneskerettigheter bør, gjennom utgangspunktet i UNGP og OECDs retningslinjer og prinsipper, sikte mot å speile og fremme slike aksepterte standarder.

Dokumentet fremhever ikke enkelte menneskerettigheter særskilt, men legger til grunn den samme bredden av rettigheter som danner grunnlaget for UNGP og OECDs retningslinjer. Sentrale i denne sammenhengen er verdenserklæringen om menneskerettigheter, FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP), samt ILOs kjernekonvensjoner om grunnleggende rettigheter og prinsipper i arbeidslivet. Norges Bank oppfatter at det er bred støtte for et slikt utgangspunkt.

Forventningsdokumentet om menneskerettigheter kommer i tillegg til eksisterende dokumenter om klimaendringer, vannforvaltning og barns rettigheter. Disse ble oppdatert i 2015. Det oppdaterte dokumentet om barns rettigheter reflekterer det normative grunnlaget som UNGP danner for menneskerettigheter generelt, og barns rettigheter spesielt.

6.5.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Stortinget i sitt anmodningsvedtak av 5. juni 2015 ba regjeringen vurdere en utarbeidelse av et forventningsdokument om menneskerettigheter. Komiteen viser til at slikt dokument ble fremlagt i februar 2016 og tar dette til orientering.

Komiteens medlem fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti vil understreke at arbeidstakeres og urfolks rettigheter må høyere opp på dagsordenen i SPUs forventningsdokument om menneskerettigheter. Disse medlemmer viser til tidligere merknader tilknyttet vann og brudd på SPUs etiske retningslinjer i selskaper som er del av porteføljen.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at urfolks rettigheter, forankret i FNs erklæring om urfolks rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169, og arbeidstakerrettighetene hjemlet i ILOs kjernekonvensjoner, får en større plass i SPUs forventningsdokument om menneskerettigheter.»

6.6 Utelukkelse av selskaper fra SPN mv.

6.6.1 Sammendrag

Både SPU og SPN er investert i noterte aksjer og obligasjoner i Danmark, Finland og Sverige. Etikkrådet har ansvar for å vurdere om investeringene i SPU er i strid med de etisk motiverte retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU. Etikkrådet gir råd til Norges Bank om observasjon og utelukkelse, men har ingen tilsvarende rolle for SPN. Det er imidlertid lagt til grunn at et nordisk selskap som eies gjennom både SPU og SPN vil bli tatt ut av begge fondenes investeringsunivers dersom det fattes en beslutning om utelukkelse fra SPU. Mandatet for forvaltningen av SPN gjenspeiler dette.

Beslutningskompetansen for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU ble lagt til Norges Bank med virkning fra 1. januar 2015. Ettersom de etiske motiverte kriteriene for observasjon og utelukkelse av selskaper også med den nye ordningen bestemmes av politiske myndigheter, og beslutningene baseres på et råd som gjelder SPU, legger departementet til grunn at selskaper som utelukkes fra SPU fortsatt skal utelukkes fra investeringsuniverset for SPN. Tilsvarende antas å gjelde for gjeninkluderinger.

Departementet inntok på denne bakgrunn 14. mars 2016 en generell begrensning i § 3-1 tredje ledd og § 3-6 åttende ledd i mandatet for forvaltningen av SPN om at fondet ikke skal være investert i verdipapirer som er utelukket i henhold til retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU. Dette innebærer at disse verdipapirene ikke vil være del av investeringsuniverset til SPN, og at det ikke kreves en konkret beslutning om utelukkelse fra investeringsuniverset til SPN i den enkelte sak. Departementet har lagt til grunn at det ikke lenger er naturlig at beslutninger i enkeltsaker om utelukkelser fra SPN skal ligge i departementet, se omtale i fondsmeldingen for 2013.

Verdipapirer som er utelukket etter retningslinjene skal heller ikke inngå i referanseindeksen for SPN. Finansdepartementet fastsetter tidspunkt for utelukkelse og gjeninkludering av slike verdipapirer i referanseindeksen, se § 3-1 tredje ledd i mandatet. Dette er også ordningen for SPU, se avsnitt 6.7.

Det er lagt opp til en prosedyre hvor departementet orienterer Folketrygdfondet etter at Norges Banks beslutning om utelukkelse eller gjeninkludering er offentlig kjent. Folketrygdfondet skal gjøre rede for utelukkelser og gjeninkluderinger i sine kvartals- og årsrapporter.

Utøvelse av eierrettigheter uavhengig av departementet

Det er forutsatt bl.a. i forarbeidene til lov om Statens pensjonsfond at Finansdepartementet ikke vil instruere Folketrygdfondet i spørsmål om eierskapsutøvelse i enkeltselskaper. Det er fra 14. mars 2016 presisert i SPN-mandatet § 1-2 tredje ledd at Folketrygdfondet skal utøve eierrettighetene uavhengig av departementet.

Klargjøring av målsettingen for arbeidet med ansvarlig forvaltningspraksis

14. mars 2016 ble det inntatt en ny målformulering (§ 1-3) i mandatet for SPN. Samtidig ble det inntatt en samlebestemmelse (§ 2-1) om prinsipper for den ansvarlige forvaltningsvirksomheten. Endringene følger opp tilsvarende endringer i mandatet for SPU som ble gjennomført fra 1. januar 2015. Endringen for SPU er omtalt i fondsmeldingen for 2013 hvor departementet uttaler at sammenhengen mellom bærekraftig utvikling og god avkastning på sikt, må forstås som en presisering innenfor den overordnede målsettingen om høyest mulig avkastning.

Det er også foretatt noen språklige og mindre redaksjonelle endringer i tråd med begrepsbruk og innretning av mandatet for SPU. Det gjelder for eksempel begrepet «ansvarlig investeringsvirksomhet» som er endret til «ansvarlig forvaltningsvirksomhet».

6.6.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen i meldingen til orientering.

6.7 Justering av referanseindeksen ved utelukkelse av selskaper fra SPU

6.7.1 Sammendrag

Retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU innebærer at selskaper kan utelukkes på grunnlag av atferd, som grove brudd på menneskerettigheter eller alvorlig miljøskade, eller på grunnlag av produksjon, som tobakk, våpen og kull. Aksjer og obligasjoner utstedt av utelukkede selskaper skal ikke inngå i referanseindeksen for SPU, se § 3-2 niende ledd og § 3-3 femte ledd i mandatet for SPU. I henhold til § 3-1 tredje ledd skal Norges Bank ha retningslinjer for utelukkelse og gjeninkludering av selskaper i fondets investeringsunivers og referanseindeks.

I brev 4. desember 2015 anbefalte Norges Bank at Finansdepartementet bør fastsette tidspunkt for utelukkelse og gjeninkludering fra referanseindeksen. Finansdepartementet deler denne vurderingen og har med virkning fra 1. februar 2016 tatt inn en bestemmelse om dette i mandatet, se § 3-1 tredje ledd nytt annet punktum. Videre er det i § 2-5, som legger beslutningskompetansen etter retningslinjene for observasjon og utelukkelse til Norges Bank, tilføyd et nytt annet punktum om at Norges Bank skal orientere departementet om beslutninger om utelukkelse og gjeninkludering.

6.7.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til sine merknader under kap. 6.3.2. og tar for øvrig omtalen til orientering.

6.8 Evaluering av den nye ansvarsdelingen for utelukkelse av selskaper fra SPU

6.8.1 Sammendrag

Finansdepartementet har fastsatt etisk motiverte retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU. Etikkrådet har ansvar for å gi råd om et selskap skal utelukkes eller settes til observasjon, mens det er Norges Bank som treffer beslutninger i slike saker. Fram til 2015 var det Finansdepartementet som besluttet om et selskap skulle utelukkes eller settes til observasjon. Den nye arbeidsdelingen innebærer samtidig at Etikkrådets medlemmer fortsatt oppnevnes av departementet, men nå etter innstilling fra Norges Bank.

Forslag om ny arbeidsdeling er drøftet i fondsmeldingen for 2012, som ble lagt fram våren 2013. Formålet med endringen var bl.a. å legge til rette for et godt samarbeid mellom Etikkrådet og Norges Bank, slik at de ulike virkemidlene lettere kan vurderes i sammenheng og brukes på en hensiktsmessig måte i hvert enkelt tilfelle. Dette ble fulgt opp av Stortingets behandling av meldingen, der et flertall i finanskomiteen skrev bl.a. at

«… når uttrekksmekanismen flyttes til Norges Bank, så vil det være viktig at Strategirådets anbefalinger om tydeligere ansvarslinjer og bedre kommunikasjon og integrering av arbeidet mellom Norges Bank og Etikkrådet følges opp og forbedres, slik at man får til en mest mulig sammenhengende kjede av virkemidler og oppfattes utad som entydig» (Innst. 200 S (2013–2014)).

Komiteens flertall forutsatte at den nye organiseringen skulle evalueres i de årlige meldingene til Stortinget. I fondsmeldingen for 2014 ble det varslet at departementet ville komme tilbake til dette i denne meldingen.

Det nye rammeverket har fått virke i forholdsvis kort tid. Finansdepartementet legger i denne første evalueringen derfor vekt på hvilke prosedyrer og arbeidsmåter Norges Bank og Etikkrådet har etablert, hver for seg og sammen, for å følge opp rammeverket. Departementet har i den forbindelse bedt om vurderinger fra både Norges Bank og Etikkrådet. Bankens og Etikkrådets svarbrev av 29. januar 2016 er tilgjengelige på Finansdepartementets nettsider.

Norges Banks hovedstyre har fastsatt prinsipper for arbeidet med ansvarlig forvaltning. Hovedstyret har også opprettet et eierskapsutvalg som forbereder og gir råd til hovedstyret i saker om ansvarlig forvaltning og observasjon eller utelukkelse av selskaper fra fondet, som omtalt i bankens rapport «Ansvarlig forvaltning 2015». Utvalget består av en visesentralbanksjef og to eksterne styremedlemmer. Vedtak fattes av hovedstyret.

Ved siden av råd fra Etikkrådet innhenter hovedstyret innspill fra kapitalforvaltningsenheten NBIM om selskaper som vurderes utelukket eller satt til observasjon. Det vurderes da også om eierskapsutøvelse kan være et mer hensiktsmessig virkemiddel. Disse vurderingene bygger bl.a. på investert beløp, om det er etablert en relasjon til selskapet, fondets eierandel i selskapet og hvilke forhold som er tatt opp i tilrådingen fra Etikkrådet.

Departementet forstår målet om «en mest mulig sammenhengende kjede av virkemidler» som at alle virkemidlene ses i sammenheng og samlet brukes mest mulig hensiktsmessig. Det vil bare være mulig hvis det er gode rutiner for utveksling av informasjon mellom banken og Etikkrådet.

Norges Bank og Etikkrådet har etablert rutiner for utveksling av informasjon og koordinering. Norges Bank holder Etikkrådet oppdatert om hvilke selskaper fondet er investert i og om den kontakten banken har med selskapene. Etikkrådet informerer Norges Bank om hvilke selskaper rådet undersøker. Det avholdes møter mellom Norges Bank og Etikkrådet hvert kvartal om arbeidet med enkeltselskaper og planer for arbeidet framover.

Ifølge retningslinjene skal «kommunikasjonen med selskapene være koordinert og med mål om å oppfattes som entydig». Etikkrådet informerer Norges Bank ved NBIM når det ønsker å kontakte et selskap. Hvis det anses hensiktsmessig, informerer NBIM selskapet om at det vil bli kontaktet. Etikkrådet legger vekt på å forklare selskapene sin rolle i rammeverket for ansvarlig forvaltning.

Norges Bank og Etikkrådet legger vekt på åpenhet. Samtidig kan det som regel ikke opplyses om selskaper som er under vurdering før det er gitt en tilråding og beslutning er fattet. Alle beslutninger om utelukkelse av selskaper i 2015 ble offentliggjort etter at eventuelle nedsalg var gjennomført. Etikkrådet offentliggjorde sine råd samtidig med at Norges Bank offentliggjorde beslutningene. Både Etikkrådet og Norges Bank omtaler råd og beslutninger i sine årsrapporter og på sine nettsider.

Departementets vurderinger

Endringene i arbeidsdelingen innebærer at Etikkrådet og Norges Bank har direkte kontakt i spørsmål om ansvarlig forvaltning. Samtidig har de fortsatt ulike roller i arbeidet. Etikkrådet gir råd til Norges Bank om selskaper skal settes til observasjon eller utelukkes fra fondet, og Norges Bank fatter beslutninger etter retningslinjene. Etikkrådet er et uavhengig organ, og det er klare ansvarslinjer.

De ulike virkemidlene på dette området, som observasjon, utelukkelse og eierskapsutøvelse, bør ikke vurderes isolert. En tettere kontakt mellom Etikkrådet og Norges Bank legger grunnlag for at virkemidlene bedre kan ses i sammenheng og brukes på en best mulig måte i hvert enkelt tilfelle. Dette krever at det er gode rutiner for utveksling av informasjon mellom Etikkrådet og Norges Bank. Etikkrådet og Norges Bank har etablert slike rutiner.

Retningslinjene har fått virke i forholdsvis kort tid. Finansdepartementet oppfatter at Etikkrådet og Norges Bank er kommet godt i gang med å følge dem opp. Departementet legger til grunn at arbeidet fortsetter. Når det er gått mer tid, vil en gjennomgang også kunne vurdere om den nye organiseringen har bidratt til en god og enhetlig ansvarlig forvaltning av SPU. Evalueringer vil skje regelmessig og omtales i de aktuelle fondsmeldingene.

6.8.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteen viser til at den nye arbeidsdelingen for utelukkelse og observasjon av selskaper innebærer en tettere kontakt mellom Etikkrådet og Norges Bank, og at virkemidlene på den måten kan sees bedre i sammenheng og brukes på en hensiktsmessig måte i hvert enkelt tilfelle. Komiteen merker seg at gode rutiner for informasjonsutveksling og samarbeid er etablert og at man mener å være godt i gang med å følge opp de nye retningslinjene og arbeidsdelingen. Komiteen imøteser regelmessige evalueringer og vurderinger av den nye organiseringen i de årlige fondsmeldingene.

7. Andre saker

7.1 Statens pensjonsfond utland og lukkede jurisdiksjoner

Komiteen viser til finansminister Siv Jensens presentasjon på Stortingets høring om fondsmeldingen 2015 den 29. april 2016, hvor hun omtalte SPUs rolle i spørsmålet om lukkede jurisdiksjoner. Komiteen viser til foreliggende melding hvor det i flere sammenhenger omtales og vektlegges størst mulig åpenhet som et sentralt element i forvaltningen av våre felles sparepenger, og at åpenhet er en forutsetning for å sikre tillit til den forvaltning som utøves. Komiteen viser til at det er lovverket i det enkelte land som avgjør hvorvidt man har med en lukket jurisdiksjon å gjøre å gjøre og at bekjempelsen av slike jurisdiksjoner, også kalt skatteparadiser, må rettes inn på myndighetsnivå gjennom internasjonale organisasjoner, slik det allerede gjøres i stor utstrekning også fra norsk side. Det vil være det mest effektive virkemiddel for å påvirke skattepolitikk og lukkede jurisdiksjoner. Komiteen viser til at Norge er en pådriver i OECD-sammenheng for dette arbeidet, at det er en tett informasjonsutveksling gjennom nordiske avtaler, at Norge har tilgang til automatisk utveksling av kontoopplysninger med svært mange land og at land-for-land rapporteringen er stadig utvidet og forbedret.

Komiteen viser til at representantskapet over flere år har gjennomgått styringsrammeverket for fondets eiendomsinvesteringer og ikke har avdekket forhold som gir grunnlag for særskilte merknader etter sentralbankloven.

Komiteen viser til sentralbanksjefens redegjørelse i den åpne høringen hvor han omtalte Norges Banks brev til Finansdepartementet fra november 2015 med bankens erfaringer med unoterte eiendomsinvesteringer, investeringer i partnerskap og bruk av datterselskaper. Komiteen har merket seg at Norges Bank i dette brevet har uttalt at banken utreder muligheten for å gruppere datterselskapene i regionale holdingsstrukturer for hhv. Europa, USA og Asia, og at den vurderer om det kan være hensiktsmessig med norske i stedet for utenlandske holdingselskaper. Komiteen mener det er positivt at fordeler og ulemper ved ulike måter å organisere virksomheten på, herunder skattespørsmålene, blir nærmere belyst, og ber derfor at om at Norges Banks og Finansdepartementets vurderinger av disse spørsmålene omtales i neste års forvaltningsmelding.

Komiteen mener at økte krav til åpenhet og rapportering fra selskapene SPU er investert i om inntektsstrømmer og skatteforhold kan motvirke effekten av hemmeligholdet som jurisdiksjonene tilbyr. Tydelige forventninger fra finansielle investorer som SPU kan på dette området motvirke bruk av lukkede jurisdiksjoner til å skjule ulovlige handlinger som blant annet korrupsjon, hvitvasking og skatteunndragelser og slik bidra til mer velfungerende og legitime markeder. Komiteen mener det vil være viktig med mer kunnskap om de forskjellige sider av skattespørsmål i og ved de selskaper Norges Bank investerer i, og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget anmoder regjeringen om å be Norges Bank vurdere å utarbeide et forventningsdokument om skatt for de selskaper de investerer i.»

Komiteen viser til eventuell utelukkelse av børsnoterte selskaper i SPU/SPN basert på tilknytning til såkalte lukkede jurisdiksjoner og viser til at dette tidligere har vært vurdert bl.a. i forbindelse med meldingen om fondet som ble lagt frem for Stortinget våren 2009. En generell utelukkelse ble vurdert som lite gjennomførbar og ikke å ha særlig selvstendig effekt, da det er det internasjonale samarbeid og selskapspåvirkning som antas å gi de beste resultater. Komiteen peker imidlertid på at ulovlig eller uetisk selskapsaktivitet i skjul av hemmelighold i lukkede jurisdiskusjoner uansett vil kunne medføre uttrekk av enkeltselskaper basert på råd fra Etikkrådet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, understreker at det er viktig å skille mellom det som er manglende åpenhet og hemmelighold og det som er skattekonkurranse mellom land. Flertallet viser til at SPU har sine investeringer i unotert eiendom organisert i datterselskaper i Luxembourg og delstaten Delaware i USA, og at begrunnelsen for dette er at det begrenser og klargjør det økonomiske ansvaret slik at SPU ikke løper unødig risiko økonomisk og at selskapene er organisert i steder med et godt internasjonalt anerkjent rettsregelverk for eventuelle konfliktsituasjoner. Videre medfører dette korrekt skattlegging, men ikke større enn nødvendig, og det avverger problemer for dobbeltbeskatning på grunn av skatteavtaler og et godt regelverk. Flertallet viser i den forbindelse til at fondets mandat medfører at det ikke kan investeres i unoterte selskaper og fondskonstruksjoner i land Norge ikke har skatteavtale med eller andre land enn de som Norge i medhold av annen folkerettslig overenskomst kan kreve skatteopplysninger fra. Flertallet understreker at alle Norges Banks kontroll- og tilsynsorganer har nødvendig tilgang til opplysninger og nødvendig innsyn i datterselskapene som er del av eiendomsforvaltningen i SPU. Representantskapet har nødvendig innsyn i alle avtaler og selskapsdokumenter, også de som ikke er offentlig tilgjengelig, og representantskapets leder bekreftet under høringen 29. april 2016 at representantskapet fullt ut hadde utført de nødvendige kontroller, noe som også fremgår av representantskapets årsrapport til Stortinget for 2015.

7.2 Andre forslag

Komiteen mener det bør vurderes retningslinjer for fondets investeringer i statsobligasjoner som et verktøy for Norges Bank i vurderingen av finansiell risiko. Komiteen anmoder regjeringen om å be Norges Bank gjøre nærmere rede for sitt arbeid med godkjenning av investeringer i statsobligasjoner, herunder vurderinger av landrisiko og oppfølgingen av mandatbestemmelsen om å ta hensyn til statsfinansiell styrke. Som en del av dette bes Norges Bank utdype hvordan det tas hensyn til åpenhet og ansvarlighet i offentlige budsjettprosesser hos utstederlandene og risiko knyttet til illegitim gjeld, herunder hvorvidt rammeverk utviklet i IMF og OECD vil kunne være egnet i den forbindelse. Regjeringen bes om å komme tilbake med sine vurderinger i forbindelse med neste års fondsmelding. Komiteen viser videre til de siste års utvikling av denne type retningslinjer som et resultat av finanskrisen og den påfølgende gjeldskrisen i Europa. Komiteen påpeker samtidig at en ikke ønsker at slike retningslinjer skal føre til at fondet oppfattes som et utenrikspolitisk virkemiddel, og at objektive kriterier derfor legges til grunn.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at en betydelig andel av fondets midler er investert i statsobligasjoner. Disse medlemmer understreker behovet for en grundigere gjennomgang av muligheten for å utvikle etiske retningslinjer for statsobligasjoner, der åpenhetskriterier hos utstederlandene ligger til grunn.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen foreta en ny og mer grundig gjennomgang av muligheten for å utvikle etiske retningslinjer for statsobligasjoner, hvor åpenhetskriterier hos utstederlandene ligger til grunn.»

Disse medlemmer vil i den sammenheng minne om at finansielt hemmelighold er en helt sentral driver i utviklingen av økonomiske og sosiale forskjeller globalt. Hemmeligholdsjurisdiksjoner, lovverk som hindrer skatteinnkrevere relevant innsyn og selskapskonstruksjoner som anonymiserer det reelle eierskapet, er helt sentrale utfordringer som må bekjempes for å opprettholde samfunnskontrakten og skattegrunnlaget i både rike og fattige land.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en vurdering av Statens pensjonsfond utlands virksomhet i skatteparadis og hvordan denne kan begrenses.»

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen påse at uetisk skattepraksis og skatteunndragelse aktivt følges opp i eierdialogen til NBIM.»

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at internasjonale spillselskapers markedsføring og produkter skaper store utfordringer med spilleavhengighet. Disse medlemmer viser dessuten til at vi her i landet har et spillmonopol hvor Norsk Tipping har enerett. Overskuddet går til idrett og kultur i Norge. Samtidig retter en rekke utenlandske spillselskaper sin markedsføring mot norske kunder og utfordrer den norske enerettsmodellen.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede grunnlaget for å trekke SPU ut av spillselskaper.»

Disse medlemmer viser til at det på samme måte som for tobakk er store helseproblemer knyttet til alkohol. Det er også en økende forståelse av alkohol som utfordring når det gjelder utvikling i fattige land. Ikke minst rammes mange sårbare barn av foreldres alkoholmisbruk. Mange internasjonale alkoholprodusenter driver aggressiv markedsføring, særlig rettet mot unge og mot nye markeder i fattige land.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede grunnlaget for å trekke SPU ut av alkoholselskaper.»

Disse medlemmer vil vise til at Statens pensjonsfond utland har store deler av sine investeringer i unotert eiendom organisert gjennom datterselskaper i stater som Delaware i USA og Luxembourg i Europa, begge stater som faller innenfor betegnelsen skatteparadis.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at lukkede jurisdiksjoner brukes til å finansiere illegal virksomhet som narkotikahandel, våpensmugling, menneskehandel og omgåelse av FN-godkjente økonomiske sanksjoner.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at fremvoksende markeder ble inkludert i Statens pensjonsfond utlands referanseindeks for aksjer første gang i 2000, og at man de siste år har investert mye mer i fremvoksende markeder. Investeringer i disse markeder bidrar til å spre risikoen mellom ulike land.

Disse medlemmer viser videre til at fondet har signalisert at investeringene i fattigere land, såkalte «Frontier markets», vil øke betraktelig i årene som kommer. Årsaken er behovet for risikospredning og utsiktene til lav vekst og svakere avkastningsmuligheter i rike land, blant annet på grunn av aldringen av befolkningen.

Disse medlemmer minner likevel om at man i flere år har vurdert å opprette eget fond eller investeringsprogram for investeringer i fremvoksende og mindre utviklede markeder, noe som er i tråd med anbefalingene til Utviklingsutvalget og Norfund. Disse medlemmer ønsker at det opprettes et program for investeringer i fremvoksende markeder i fattige land.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å opprette et investeringsprogram innen Statens pensjonsfond utland (SPU), med samme krav til forvaltningen som andre investeringer i SPU, med formål å investere i bærekraftige bedrifter og prosjekter i fattige land, med en målsetting om samlet investeringsramme på minst 20 mrd. kroner.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til prinsippet om at skattlegging og skatteinngang skal skje der verdiskapning finner sted. Dette prinsippet ligger til grunn for alt internasjonalt arbeid mot aggressiv skatteplanlegging og internasjonal skatteunndragelse. Dette medlem mener dette prinsippet også skal gjelde for og følges opp av SPU. Offentlige aktører som deltar i eller legger til rette for aggressiv skatteplanlegging, stjeler skatteinntekter fra andre. Slik oppførsel har betydelige negative eksterne virkninger og er uetisk. Dette medlem mener SPU bør internalisere disse eksterne virkningene i sin investeringsstrategi. Dette medlem viser til at SPU har sine investeringer i unotert eiendom organisert i datterselskaper i skatteparadiset Luxembourg og delstaten Delaware i USA.

Dette medlem viser til de senere avsløringer rundt lukkede jurisdiksjoner, omtalt som Luxleaks og Panama Papers. Rettssaken mot varsleren bak Luxleaks, altså ikke selskapene eller myndighetene som konspirerte med dem, pågår i disse dager i Luxembourg. Selv om endringene i skattebetaling ofte er liten på grunn av SPUs juridiske status, er SPUs tilstedeværelse med på å legitimere bruken av lukkede jurisdiksjoner samt å gjøre det økonomisk fristende for land å oppføre seg deretter.

Derfor fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen påse at NBIM flytter sine datterselskap vekk fra lukkede jurisdiksjoner.»

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen be NBIM varsle relevante skattemyndigheter dersom NBIM oppdager uetisk skattepraksis blant selskapene i porteføljen.»

«Stortinget ber regjeringen sørge for at uetisk skattepraksis og skatteunndragelse innlemmes blant uttrekkskriteriene i de etiske retningslinjene for SPU.»

Dette medlem mener utarbeidelsen av retningslinjer for fondets investeringer i statsobligasjoner kan være et viktig bidrag til systemisk stabilitet i den internasjonale finansøkonomien og være et godt verktøy for NBIM i vurderingen av finansiell risiko.

Dette medlem ber regjeringen foreta en grundig vurdering av om det bør utvikles egne etiske retningslinjer for fondets investeringer i statsobligasjoner i forbindelse med neste års stortingsmelding, hvor kriterier om åpenhet og ansvarlighet i offentlige budsjettprosesser hos utstederlandene ligger til grunn, samt vurdere risiko knyttet til illegitim gjeld. Vurderingen bør diskutere hvorvidt det er mulig å innføre et slikt sett med retningslinjer, herunder mulige avgrensninger og omfang. Dette medlem viser til de siste års utvikling av denne type retningslinjer, som et resultat av finanskrisen og den påfølgende gjeldskrisen i Europa, og ber regjeringen spesielt vurdere positiv filtrering gjennom eksisterende indekser eksempelvis fra IMF eller OECD. Dette medlem påpeker samtidig at en ikke ønsker at investeringspraksisen skal oppfattes som et utenrikspolitisk virkemiddel, og at objektive kriterier derfor er en sentral forutsetning for vurderingen av nye retningslinjer.

7.3 Presisering av etisk regelverk rundt kjernevåpen

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti vil vise til SPUs etiske retningslinjer, der det heter at «Fondet skal ikke være investert i selskaper som selv eller gjennom enheter de kontrollerer: produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper». Disse medlemmer viser til rapporten «Don’t bank on the bomb», utgitt av den nederlandske organisasjonen Pax, International Campaign to Abolish Nuclear Weapons (ICAN) og analyseselskapet Profundo, som viser at Statens pensjonsfond utland fortsatt er investert i selskaper som er involvert i kjernevåpenvirksomhet, og mener på denne bakgrunn at en ytterligere presisering av det etiske regelverket rundt kjernevåpen er nødvendig. Disse medlemmer mener at produksjon av hydrogen til kjernevåpen, utskytingssystemer for kjernevåpen, utvikling av ubåter til utskyting av kjernevåpen og bygging av missiler designet for kjernevåpen alle er eksempler på virksomhet som åpenbart bør sier å være brudd på de etiske retningslinjene. Disse medlemmer mener innsatsen for å hindre at SPU investerer i selskaper som produserer kjernevåpen eller sentralt tilleggsutstyr til kjernevåpen, må styrkes, og at investeringer av den typen som nevnt her, bidrar til å legitimere og muliggjøre lands kjernevåpenkapasitet.

Disse medlemmer mener det ikke er et tilstrekkelig argument mot uttrekk at utstyr og plattformer for kjernevåpen også kan brukes til konvensjonelle våpen.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen på egnet måte sørge for at utelukkelsen fra Statens pensjonsfond utland av våpen som ved normal bruk strider med grunnleggende humanitære prinsipper, også omfatter selskaper som produserer kjernevåpen, infrastruktur til kjernevåpen, tilleggsutstyr til kjernevåpen eller tjenester knyttet til produksjon, vedlikehold og bruk av kjernevåpen.»

8. Forslag fra mindretall

Forslag fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 1

Stortinget ber regjeringen foreta en ny og mer grundig gjennomgang av muligheten for å utvikle etiske retningslinjer for statsobligasjoner, hvor åpenhetskriterier hos utstederlandene ligger til grunn.

Forslag 2

Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en vurdering av Statens pensjonsfond utlands virksomhet i skatteparadis og hvordan denne kan begrenses.

Forslag 3

Stortinget ber regjeringen påse at uetisk skattepraksis og skatteunndragelse aktivt følges opp i eierdialogen til NBIM.

Forslag 4

Stortinget ber regjeringen på egnet måte sørge for at utelukkelsen fra Statens pensjonsfond utland av våpen som ved normal bruk strider med grunnleggende humanitære prinsipper også omfatter selskaper som produserer kjernevåpen, infrastruktur til kjernevåpen, tilleggsutstyr til kjernevåpen eller tjenester knyttet til produksjon, vedlikehold og bruk av kjernevåpen.

Forslag fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 5

Stortinget ber regjeringen utrede grunnlaget for å trekke SPU ut av spillselskaper.

Forslag 6

Stortinget ber regjeringen utrede grunnlaget for å trekke SPU ut av alkoholselskaper.

Forslag fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 7

Stortinget ber regjeringen åpne for at SPU kan investere i unotert infrastruktur på den måten Norges Bank foreslår, med små investeringer i utviklede land med stor grad av sikkerhet i starten, for å høste erfaringer og bygge kompetanse.

Forslag fra Kristelig Folkeparti og Venstre:

Forslag 8

Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å opprette et investeringsprogram innen Statens pensjonsfond utland (SPU), med samme krav til forvaltningen som andre investeringer i SPU, med formål å investere i bærekraftige bedrifter og prosjekter i fattige land, med en målsetting om samlet investeringsramme på minst 20 mrd. kroner.

Forslag fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 9

Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi for utfasing av investeringer i fossil energi i Statens pensjonsfond utland.

Forslag 10

Stortinget ber regjeringen sørge for at det utarbeides retningslinjer for Statens pensjonsfond utland som pålegger fondet å trekke seg ut av olje- og gasselskaper med 25 pst. høyere karbonutslipp per produsert enhet enn bransjegjennomsnittet.

Forslag 11

Stortinget ber regjeringen sørge for at urfolks rettigheter, forankret i FNs erklæring om urfolks rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169, og arbeidstakerrettighetene hjemlet i ILOs kjernekonvensjoner, får en større plass i SPUs forventningsdokument om menneskerettigheter.

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 12

Stortinget ber regjeringen be SPU loggføre tema knyttet til de ulike forventningsdokumentene som tas opp i møter med selskaper. Loggføringen av tema tatt opp i selskapsdialog må brukes for å vurdere selskapers utvikling over tid, slik at bruk av virkemiddelapparatet kan tilpasses. Hvilke forventninger som er tatt opp i møter med hvilke selskaper, må gjøres tilgjengelig for offentligheten gjennom den årlige rapporten fra SPU om ansvarlig investeringsvirksomhet.

Forslag 13

Stortinget ber regjeringen påse at NBIM flytter sine datterselskap vekk fra lukkede jurisdiksjoner.

Forslag 14

Stortinget ber regjeringen be NBIM varsle relevante skattemyndigheter dersom NBIM oppdager uetisk skattepraksis blant selskapene i porteføljen.

Forslag 15

Stortinget ber regjeringen sørge for at uetisk skattepraksis og skatteunndragelse innlemmes blant uttrekkskriteriene i de etiske retningslinjene for SPU.

9. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

I

Stortinget ber om at neste års gjennomgang også vurderer resultatene fra, og kost/nytte-verdiene av de ulike investeringsstrategiene, både på kort og lang sikt, og fremme eventuelle endringer i lys av disse vurderingene i forbindelse med fondsmeldingen for 2017.

II

Stortinget ber regjeringen utvide mandatet for Gjedrem-utvalget, som vurderer sentralbankloven og styringen i Norges Bank, til også å omfatte en vurdering av alternative styrings- og selskapsmodeller for Statens pensjonsfond utland.

III

Stortinget anmoder regjeringen om å be Norges Bank vurdere å utarbeide et forventningsdokument om skatt for de selskaper de investerer i.

IV

Meld. St. 23 (2015–2016) – om Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2015 – vedlegges protokollen.