Departementet foreslår at PP-tjenesten får i oppgave å bistå barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling knyttet til tematikken barn med særlige behov. Det betyr at PP-tjenesten også skal tilby barnehagene støtte på systemnivå, og ikke bare på individnivå. Forslaget vil bidra til at PP-tjenesten i større grad bidrar til helhet og sammenheng i det spesialpedagogiske arbeidet.

1.3.1 Gjeldende rett

PP-tjenestens oppgaver med kompetanse- og organisasjonsutvikling er regulert i opplæringsloven § 5-6 andre ledd.

Det er ikke særskilt fastsatt i opplæringsloven at PP-tjenesten skal arbeide med kompetanse- og organisasjonsutvikling i barnehagene.

1.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at PP-tjenesten får som oppgave å hjelpe barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling. I høringsnotatet presiserte departementet at forslaget ikke setter til side barnehageeiers lovbestemte ansvar for virksomheten.

I høringsnotatet forutsatte departementet at PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling ikke skulle gå på bekostning av PP-tjenestens rolle som sakkyndig instans.

1.3.3 Høringsinstansenes syn

Et klart flertall støtter forslaget om at PP-tjenesten skal hjelpe barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling.

1.3.4 Departementets vurdering

1.3.4.1 Forslag om at PP-tjenesten skal bistå barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling

Departementet foreslår at PP-tjenesten får som oppgave å bistå barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling. I praksis omtales dette ofte som systemrettet arbeid. Det har som nevnt vært uttrykt klare forventninger og ønsker fra Stortinget om at PP-tjenesten skal arbeide mer systemrettet og være tettere innpå den enkelte barnehage. Dette lovforslaget er således en oppfølging av Stortingets ønsker om hva som skal være PP-tjenestens oppgaver i barnehagesektoren. Departementet vurderer at forslaget vil kunne ha en forebyggende effekt og styrke det ordinære allmennpedagogiske tilbudet i barnehagen, slik at den blir bedre i stand til å møte et hvert barn ut i fra dets forutsetninger. Dette kan bidra til at barn får raskere hjelp og resultere i at det fattes færre vedtak om spesialpedagogisk hjelp.

Forslaget om at PP-tjenesten skal bistå med kompetanse- og organisasjonsutvikling, setter ikke til side barnehageeiers lovbestemte ansvar for virksomheten, men skal være et tilbud fra PP-tjenesten. Departementet vil presisere at det er barnehageeier som har ansvaret for at barnehagen drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Dette innebærer at eier har ansvaret for barnehagens pedagogiske tilbud, herunder at hver enkelt ansatt og virksomheten som helhet har kompetanse til å oppfylle krav i blant annet barnehageloven og rammeplan om barnehagens innhold og oppgaver. For å understreke at det i utgangspunktet er barnehageeier som har ansvaret, vil departementet endre høringsnotatets forslag til ordlyd slik at PP-tjenesten ikke skal hjelpe, men bistå barnehagene i arbeidet med kompetanse- og kvalitetsutvikling. Endringen innebærer imidlertid ingen realitetsendring fra forslaget i høringen.

1.3.4.2 Hva betyr det at PP-tjenesten skal bistå barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling?

Departementet har merket seg at PP-tjenesten i praksis bistår barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling etter ulike modeller. Bortsett fra å vise til eksempler fra praksis, vil ikke departementet legge detaljerte rettslige føringer for PP-tjenestens bistand til kompetanse- og organisasjonsutvikling. PP-tjenesten er et kommunalt rådgivende organ, og det er naturlig at kommunens kvalitetsutviklingsarbeid og PP-tjenestens hjelp til kompetanse- og organisasjonsutvikling ses i sammenheng, slik også flere høringsinstanser har påpekt. Barnehagens behov vil gi en indikasjon på hvilke områder det er behov for å bistå på, men kommunen og PP-tjenesten skal foreta egne vurderinger og prioriteringer av hvordan tjenesten best kan bistå.

Et lovkrav om at PP-tjenesten skal arbeide med kompetanse- og organisasjonsutvikling, er etter departementets vurdering innenfor den praksisen som allerede foreligger både i barnehage- og opplæringssektoren, og ikke i strid med prinsippene for statlig styring av kommunesektoren. Forslaget innebærer at PP-tjenesten i hver kommune får plikt til å bistå barnehagen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling, men det vil være opp til den enkelte kommune å fastsette omfanget. Det foreslås ingen rett for barnehagen til å kreve kompetanse- og organisasjonsutvikling fra PP-tjenesten. PP-tjenestens mandat innebærer heller ikke en plikt for den enkelte barnehage til å ta imot hjelp til kompetanse- og organisasjonsutvikling fra PP-tjenesten. Siden forslaget ikke innebærer et konkret krav til omfang, vil den nærmere innretningen på arbeidet avgjøres av den enkelte PP-tjeneste og kommune og baseres på sektorens behov.

Departementet vil presisere at et krav om at PP-tjenesten skal bistå barnehagene med kompetanse og organisasjonsutvikling, ikke skal gå på bekostning av PP-tjenestens arbeid som sakkyndig instans etter loven. Spesialpedagogisk hjelp er en individuell rettighet, og det er krav om at det utarbeides sakkyndig vurdering innen rimelig tid og før kommunen treffer vedtak. PP-tjenesten kan ikke prioritere bort arbeidet med sakkyndige vurderinger som følge av krav om å bistå barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling.

Selv om ordlyden peker på at det konkret er PP-tjenesten som skal bistå barnehagene, legger departementet til grunn at PP-tjenestens bistand er en del av kommunens plikter som barnehagemyndighet. Det vil dermed være kommunen som er ansvarlig for at PP-tjenesten oppfyller de oppgavene dette lovforslaget innebærer.

1.3.4.3 Faglig virkeområde og formål med PP-tjenestens tilbud om bistand til kompetanse- og organisasjonsutvikling

Departementet mener at regelverket ikke bør legge detaljerte føringer for PP-tjenestens bistand med kompetanse- og organisasjonsutvikling. Departementet ønsker fleksibilitet for kommunene slik at lokale behov og prioriteringer kan ivaretas.

Departementet foreslår i denne proposisjonen at målet med kompetanse- og organisasjonsutvikling skal være at barnehagen kan gi et tilrettelagt barnehagetilbud for barn med særlige behov. Dette er en endring av ordlyden i forhold til forslaget i høringsnotatet og ivaretar en rekke høringsinstansers innspill om at PP-tjenestens mandat bør presiseres ytterligere. Formuleringen barn med særlige behov angir en tematisk ramme for PP-tjenestens bistand. Avgrensingen betyr også at PP-tjenesten får oppgaver på et fagområde der den allerede har fagkompetanse og skal ikke måtte innhente ytterligere kompetanse.

Departementet vil presisere at formuleringen barn med særlige behov i ordlyden, ikke betyr at PP-tjenestens mandat er begrenset til barn med enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp.

Departementet vil også presisere at PP-tjenestens bistand til barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling, heller ikke skal begrenses til konkrete barnehager som allerede har avdekket konkrete barn med særlige behov. For å oppfylle intensjonen om at PP-tjenesten skal arbeide forebyggende og med tidlig innsats overfor alle barnehager og alle barn, bør PP-tjenestens kompetanse kunne benyttes av alle barnehager, uavhengig av om barnehagen har barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller andre individuelle tiltak, så lenge det omhandler barn som har behov for hjelp og støtte.

PP-tjenesten vil ha en forebyggende funksjon ved at tjenesten gir veiledning, bistand til kompetanseheving, organisasjonsutvikling eller annen bistand til barnehagepersonalet om hvordan de kan støtte og legge til rette for en helhetlig og inkluderende praksis og sette inn nødvendige tiltak overfor barn som har behov for ekstra støtte og hjelp. På denne måten kan flest mulig barn få sine behov ivaretatt innenfor det ordinære og allmennpedagogiske barnehagetilbudet. Slik tilrettelegging vil, foruten å ha en generell verdi for alle barn, bidra til at personalet iverksetter tiltak overfor barn som trenger særlig oppfølging så tidlig som mulig.

PP-tjenestens bistand med kompetanse- og organisasjonsutvikling vil både kunne være konkret veiledning og mer generell kompetanseheving. Det kan både handle om å bistå barnehagen i deres oppfølging av konkrete barn med kjente hjelpebehov eller avdekke barn som trenger særlig tilrettelegging. Et godt barnehagetilbud vil være spesielt viktig for barn med særlige behov og bidra til å støtte opp under utvikling, trivsel og læring for alle barn. Tilrettelegging og støttetiltak på et tidlig tidspunkt vil ha større effekt enn hjelp på et senere tidspunkt.

1.3.4.4 Krav om samtykke fra foreldre med utgangspunkt i enkeltbarns behov

Dersom PP-tjenesten skal bistå barnehagen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling, kan dette forutsette samtykke fra foreldrene. For det første må barnehagen innhente samtykke fra foreldrene dersom barnehagen skal dele personopplysninger om enkeltbarn med PP-tjenesten. For det andre må barnehagen og PP-tjenesten være oppmerksomme på at det er et krav om samtykke for å utarbeide sakkyndige vurderinger, jf. opplæringsloven § 5-3 og forslag til ny § 19 b i barnehageloven. Dersom PP-tjenestens bistand til barnehagen har karakter av sakkyndig utredning, må det vurderes om det er behov for å innhente særskilt samtykke fra barnets foreldre. I alle tilfeller understreker departementet at PP-tjenesten og barnehagen må informere foreldrene om alle personopplysninger som dokumenteres om barnet, se personopplysningsloven kapittel III og merknad til ny § 2 andre ledd, jf. Prop. 33 L (2015–2016).

1.3.4.5 Forholdet mellom individuell tilrettelegging og kompetanse- og organisasjonsutvikling

Barnehagens arbeid må innrettes slik at det blir et hensiktsmessig forhold mellom oppfølging av enkeltbarnets behov og arbeidet med å tilrettelegge det pedagogiske tilbudet for hele barnegruppen. Departementet mener at PP-tjenestens bistand til barnehagens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling både kan handle om oppfølging av enkeltbarn og mer generell rådgivning og veiledning innenfor tematikken barn med særlige behov.

Departementet mener at en aktiv og veiledende PP-tjeneste kan bidra til økt kunnskap hos barnehageansatte, blant annet om de vanlige variasjonene innenfor barns normalutvikling. Dette kan bidra til færre unødvendige henvisninger.

Selv om PP-tjenestens bistand til kompetanse- og organisasjonsutvikling også kan handle om oppfølging av enkeltbarn, må det avgrenses mot PP-tjenestens sakkyndighetsarbeid. PP-tjenesten skal utarbeide sakkyndige vurderinger der loven krever det. Departementet legger til grunn at kommunen skal ha mulighet til å fastsette det nærmere innholdet i PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling. PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling skal ikke føre til nedprioritering av PP-tjenestens rolle som sakkyndig instans etter loven. PP-tjenesten må innrette sin virksomhet slik at den både kan ivareta sin rolle som sakkyndig instans, samtidig som den bistår med kompetanse- og kvalitetsutvikling.