I samsvar med lov 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets
ombudsmann for forvaltningen § 12, jf. Stortingets instruks om ombudsmannen
19. februar 1980 § 12, har ombudsmannen gitt melding til Stortinget om
virksomheten i 2015.
I stadig større utstrekning skjer kommunikasjon med
forvaltningen digitalt. Det forventes at borgerne utfører sine plikter
eller krever sine rettigheter ved hjelp av forvaltningens digitale
løsninger. Dette er en positiv utvikling, men den byr samtidig på
utfordringer for mange. Forvaltningens veiledningsplikt gjelder
fortsatt, jf. forvaltningsloven § 11.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet har
i Digitaliseringsrundskrivet 20. november 2015 klart og tydelig
fremhevet denne veiledningsplikten.
I rundskrivets kapittel 2 har avsnitt 2.1 overskriften
«Hjelp brukerne». Den overskriften er en sterk påminnelse om at
veiledningsplikten ikke er blitt mindre viktig i en digitalisert
forvaltning. Departementet påpeker i avsnitt 2.1 at veiledningsmåten
må tilpasses behovet til den enkelte.
Av erfaring vet ombudsmannen både at brukerne har
behov for tilpasset hjelp, og at forvaltningen har godt av å bli
minnet om at veiledningsplikten gjelder på dette feltet også.
Veiledningsplikten omfatter alt som har med hvordan
parten – eller brukeren – skal gå frem for å ivareta sine plikter
eller oppnå sine rettigheter «best mulig». Det inkluderer å gi den
enkelte bruker en lett tilgjengelig og forståelig «bruksanvisning»
for forvaltningens digitale løsninger.
Innskriverens innbetalings- og kontaktproblemer ble
tatt opp med Skattedirektoratet på generelt grunnlag. Direktoratet
svarte:
«Skatteetatens erfaring er at personer i denne brukergruppen
anser Altinn som et enkelt og effektivt verktøy, … Et annet moment
er at stadig flere innrapporteringer fra næringsdrivende og organisasjoner kun [vår fremheving] vil foregå elektronisk.»
Skattedirektoratet antok mannen hadde benyttet feil
kontaktkanaler da han til ingen nytte forsøkte å innhente veiledning.
Ombudsmannen betviler ikke Skatteetatens erfaring med den aktuelle
brukergruppen. Saken illustrerer likevel hvor viktig det er at kontaktinformasjon
om og til forvaltningens veiledningstjenester ikke er til å misforstå
for noen. Det krever at kontaktinformasjonen er lett tilgjengelig
for alle, og at den er klar og tydelig – helst overtydelig. I tillegg
må sikres at veiledningen som gis på slike forespørsler, dekker
det konkrete behovet til den som ber om veiledningen. Det er ekstra
viktig når det er obligatorisk for brukere og oppgavepliktige å
benytte forvaltningens digitale løsninger for innrapporteringer
til forvaltningen.
Mange av regelverkene som det hører under forvaltningens
myndighet å anvende, blir stadig mer omfangsrike og mer kompliserte.
Henvendelser til Sivilombudsmannen viser at det for noen kan oppleves
tilnærmet umulig å få nødvendig og tilstrekkelig veiledning fra
forvaltningen om hva som skal til for å oppnå en tillatelse eller
ha krav på en bestemt ytelse. En sentral oppgave for ombudsmannen
er å undersøke om forvaltningens plikt til å gi veiledning i enkeltsaker,
har fungert etter formålet: «å gi parter og andre interesserte adgang
til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte», jf.
formålsdefinisjonen i forvaltningsloven § 11. Veiledningspliktens kjerne
er at brukere som har behov for det, har rett til veiledning om
hva som vil og kan være sentralt og vesentlig for at behandlingen
av en aktuell sak skal kunne falle riktig og best mulig ut for ham
eller henne.
Visjonen for de digitale veiledningsløsningene på
Navs hjemmesider er at «flest mulig skal kunne dekke sine behov
for tjenester fra Nav digitalt, og slippe å involvere Nav-kontor
eller kontaktsenter». For at den visjonen skal kunne bli virkelighet,
er det helt nødvendig at den digitalt tilgjengelige informasjonen
om regelverk og praksis er riktig, fullstendig og oppdatert. En
annen like nødvendig forutsetning er at den digitale informasjonen
er lett forståelig for alle brukerne.
Ombudsmannens klare inntrykk, både ut fra nylige
undersøkelser i konkrete enkeltsaker, og i saker tatt opp på generelt
grunnlag av eget initiativ, er at det ikke for noen del av forvaltningen
per i dag er lett å få på plass disse helt grunnleggende forutsetningene
for fullverdig digital veiledning. Ombudsmannen uttalte derfor i
sak 2015-2236 at forvaltningens digitale informasjonsvirksomhet
«er et hensiktsmessig supplement til den veiledning [bruker] rettmessig
må kunne forvente å få fra [det aktuelle forvaltningsorganet], men
ikke mer enn det».
Høsten 2015 undersøkte ombudsmannen Skatt vests
praksis overfor pensjonister som ber om veiledning om skattemessige
konsekvenser av å flytte ut av Norge, sak 2015-2236. Ombudsmannens
syn på skattekontorets veiledningsplikt, blant annet bemerkningene
om plikten til å gi direkte veiledning selv om samme informasjon
finnes digitalt, er av betydning også for forvaltningen generelt.
I flere uttalelser har ombudsmannen uttrykkelig påpekt
at veiledningspliktens omfang avgjøres etter en helhetsvurdering,
der sakens karakter, behovet for veiledning, forvaltningsorganets
kapasitet og om det er bedt om veiledning, er relevante momenter.
Forvaltningen synes i utgangspunktet som regel enig i at omfanget
av veiledningsplikten i den enkelte saken avhenger av utfallet av
en slik helhetsvurdering. Én feilvurdering som forekommer relativt
ofte, og som fører til at veiledningsplikten ikke overholdes, er
at forvaltningen ikke forstår – eller undervurderer – hva bruker/parten
har spesifikt behov for veiledning om. En slik forståelse krever
kompetanse og årvåkenhet hos den aktuelle saksbehandler.
Blant nyere saker er Statens vegvesens behandling
av en sak om innbytte av spansk førerkort (sak 2014-2206) et illustrerende
eksempel på feilvurderinger av partens behov og lovmessige krav
på veiledning om «gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis
på vedkommende saksområde», jf. forvaltningsloven § 11 tredje ledd
bokstav a. Det er også saken som gjaldt vilkårene for opparbeidelse
av rett til foreldrepenger når forelderen ikke har fast jobb, men må
ta vikariater eller vakter (sak 2015-1145).
I foreldrepengesaken var det ingen uenighet
om at brukeren hadde krav på veiledning om regelverket for opptjening
av foreldrepenger. Nav ga dekkende veiledning om lovteksten. Det
sentrale spørsmålet var om Navs veiledningsplikt også omfattet å
gi informasjon om de ulovfestede vilkårene for å kunne medregne
dager uten arbeid i opptjeningstiden. Bruker hadde opplyst til Nav
at hun «sannsynligvis måtte belage seg på vikariater og/eller vakter».
Ombudsmannen anså den opplysningen som en konkret oppfordring til
Nav om å gi informasjon om de ulovfestede vilkårene for å kunne
ta med dager uten arbeid i opptjeningstiden for foreldrepenger.
Nav forvalter et stort og komplisert regelverk, har
en svært stor mengde saker og et betydelig arbeidspress.
I forvaltningsloven § 11 første ledd annet punktum
heter det at omfanget og kvaliteten på veiledningen må «tilpasses
det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet». Direktoratets
syn var derfor at Navs veiledningsplikt var oppfylt, selv om bruker ikke
hadde fått informasjon om de ulovfestede vilkårene for å ta med
dager uten arbeid i opptjeningstiden. Ombudsmannen var ikke enig
i det. De aktuelle ulovfestede vilkårene var lett tilgjengelig for
Navs saksbehandlere i rundskrivet til folketrygdloven § 14-6 om
opptjening av rett til foreldrepenger. De er derimot ikke nevnt
i Navs brosjyrer om foreldrepenger eller i den alminnelige orienteringen
om foreldrepenger på Navs hjemmesider på internett. Ut fra den konkrete
situasjonen som bruker klart og tydelig hadde opplyst Nav om, ville
det ikke krevet nevneverdig større innsats å gi henne veiledning
om disse vilkårene, som fremsto å kunne ha vesentlig betydning for henne.
I innledningen av Digitaliseringsrundskrivet
står det:
«På sitt beste kan digitalisering – forstått som
det å introdusere ny teknologi i en organisasjon – være en katalysator
for forenkling av kompliserte regelverk og fornying av gammel og
tungvint forvaltningspraksis.»
Vellykket digitalisering vil sikkert også kunne forenkle
og fornye veiledningen i de enkle og uproblematiske enkeltsakene.
For disse byr en likefrem og enkel nettbasert veiledning ikke på
tvil for noen involverte.
Langt fra alle saker er så enkle. Straks de
relevante faktiske forhold avviker litt fra det helt ordinære eller
alminnelige for sakstypen, er hverken de faktiske eller rettslige
vurderingene så opplagte. Da vil det ikke alltid være lett å vite
hvor langt veiledningsplikten rekker, eller om den nettbaserte veiledningen
er tilstrekkelig i den aktuelle saken. Som nevnt vil det da fortsatt
være nødvendig med en konkret helhetsvurdering for å bestemme omfanget
av veiledningsplikten. At en slik helhetsvurdering er nødvendig, kan
kanskje synes både gammeldags og tungvint. Men for de sakene hvor
det trengs en helhetsvurdering for å avgjøre omfanget av veiledningsplikten,
vil ombudsmannen holde fast ved oppfatningen om at forvaltningens
digitale informasjonsvirksomhet «er et hensiktsmessig supplement
til den veiledning bruker rettmessig må kunne forvente å få fra
[det aktuelle forvaltningsorganet], men ikke mer enn det». Også en
digitalisert forvaltning må ivareta veiledningsplikten på en forsvarlig
måte: Foruten lovbestemt veiledningsplikt, må forvaltningen derfor
også ha kravene til forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk
som et solid og vesentlig fundament. Det er ombudsmannens oppgave
å sikre at dette skjer, jf. mandatet om å «søke å sikre at det i
den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger», jf.
sivilombudsmannsloven § 3.
Siden 2004 har Sivilombudsmannen registrert
25 saker der forvaltningen ikke har rettet seg etter ombudsmannens
rettsoppfatning.
For første gang på seks år sendte ombudsmannen 30. oktober
2015 en særskilt melding til Stortinget. Ombudsmannen kan etter
sivilombudsmannsloven § 12 annet ledd gi Stortinget (og vedkommende
forvaltningsorgan) særskilt melding om han finner det «formålstjenlig».
Dette er et virkemiddel som blir lite brukt. Bare unntaksvis har
ombudsmannen gått til det skritt å orientere Stortinget utenom den
årlige meldingen om virksomheten.
I tillegg til at det er relativt sjelden at
det sendes slik særskilt melding, er innholdet i denne meldingen spesielt:
Stortinget ble orientert om at Kommunal- og moderniseringsdepartementet
i to saker ikke har fulgt ombudsmannens uttalelser. Kun en gang
tidligere har det blitt ansett nødvendig å sende særskilt melding
på bakgrunn av at forvaltningsorganer ikke følger ombudsmannen.
Meldingen er derfor viktig og viser at ombudsmannen er villig til
å bruke de virkemidler han etter loven er tildelt for å tilstrebe
at han følges av forvaltningen. Bakgrunnen for at ombudsmannen fant
det nødvendig å gå til dette skrittet, er den potensielt store betydningen
det kan få når ombudsmannens uttalelser ikke følges.
Ombudsmannen oppnevnes av Stortinget for å kontrollere
forvaltningen, og er således et ledd i maktfordelingen mellom statsmaktene.
Til forskjell fra domstolene kan ikke ombudsmannen treffe bindende
avgjørelser, men kun uttale sin mening om de forhold han tar opp
til nærmere undersøkelser. Det medfører at ordningen i stor grad
baserer seg på at ombudsmannen har tilstrekkelig tillit og autoritet
i forvaltningen til at de følger hans anmodninger. Manglende respekt
for og etterlevelse av ombudsmannens uttalelser vil på sikt kunne
undergrave hele ombudsmannsordningen. Dette vil igjen medføre en svekkelse
av Stortingets kontroll av om forvaltningen følger lovverket. For
dem som lider urett, vil det være svært uheldig om den enkle og
rimelige kontrollfunksjonen som ombudsmannsordningen er ment å være,
blir undergravd.
Disse generelle hensynene bak ombudsmannens fundament
gjør seg gjeldende i begge de to sakene som er tatt opp i den særskilte
meldingen til Stortinget.
Ombudsmannens uttalelse 18. september 2014 (sak
2014/1190) gjelder dispensasjon etter plan- og bygningsloven (pbl.)
§ 19-2 fra kravet om reguleringsplan i arealdelen til kommuneplanen
i Sandefjord. Tiltaket var oppføring av en dobbeltgarasje. Kommunal-
og moderniseringsdepartementet omgjorde avslaget fra Fylkesmannen
i Vestfold. Ombudsmannen mente det er tvilsomt om de fordelene departementet
hadde trukket frem, kunne begrunne en slik dispensasjon fra kravet
om reguleringsplan. Departementet ble bedt om å vurdere saken på
nytt, uten at det førte til endret resultat i saken. I departementets
nye vurdering fremkom riktignok nye argumenter for dispensasjonen,
men ombudsmannen fastholdt deretter både vurderingen og konklusjonen som
fremgår av uttalelsen.
Saken i seg selv har – tilsynelatende – beskjeden prinsipiell
betydning. Departementets argumentasjon for å gi dispensasjon for
oppføring av garasjen, er svært konkret knyttet til faktum i saken.
Når argumentene da, etter ombudsmannens syn, ikke er tilstrekkelige
til å oppfylle lovens vilkår for å gi dispensasjon, synes det spesielt
at departementet i en enkeltsak om et relativt lite tiltak uten
synlig prinsipiell betydning velger å trosse ombudsmannen – og dermed
utfordre grunnlaget for ombudsmannsinstituttet – på denne måten.
I enkeltsaker kan manglende oppfølging av ombudsmannsuttalelser
medføre ytterligere utfordringer utover svekket tillit til ombudsmannsordningen. Det
skyldes særlig at ombudsmannen innen noen fagområder har en sentral
rolle i klargjøringen av hvordan reglene skal forstås og anvendes,
for eksempel på områder hvor saker sjelden bringes inn for domstolene.
Den andre saken som var bakgrunn for den særskilte
stortingsmeldingen, er et godt eksempel på dette (uttalelse 27. februar
2015 – sak 2014/2809).
Saken gjelder oppføring av lysthus i strandsonen, hvor
det som hovedregel er et nasjonalt byggeforbud (tiltaksforbud),
jf. pbl. § 1-8 annet ledd. Byggeforbudet gjelder ikke dersom det
i kommune- eller reguleringsplan er fastsatt en egen byggegrense
mot sjøen. Spørsmålet i saken var om dette unntaket fra byggeforbudet
også gjelder eldre reguleringsplaner i strandsonen uten slik byggegrense
mot sjøen. Departementet mente at disse tilfellene omfattes av unntaket,
mens ombudsmannen mente at lovens ordlyd, forarbeidene og formålet
bak bestemmelsen tilsier at byggeforbudet gjelder i slike tilfeller.
I etterkant av ombudsmannens uttalelse sendte departementet
et brev til samtlige fylkesmenn hvor det fastholdt sin lovforståelse,
og i tillegg ba om at brevet ble videresendt til kommunene. Det
generelle spørsmålet i saken er av stor praktisk betydning, da det
trolig finnes en rekke slike eldre planer uten egen byggegrense
mot sjøen. Den rettsoppfatning departementet har lagt til grunn
vil dermed kunne medføre en større nedbygging av strandsonen enn
det ombudsmannen mener loven åpner for. Selv om den enkelte utbygging
vil være en fordel for tiltakshaver, vil nedbygging av strandsonen
generelt ofte være til ugunst for allmennheten.
Regionale og statlige myndigheter har hovedansvaret
for å påse at dette viktige området forvaltes i tråd med lovgivers
vilje, og det er betenkelig dersom forvaltningen med departementet
i spissen nå åpner for bygging i strandsonen i strid med loven.
Saker av denne art blir sjelden bragt inn for
retten. Trolig har få private tilstrekkelig interesse i et slikt
lovtolkingsspørsmål til at de vil ta den belastningen og risikoen
som følger med et søksmål. I mange tilfeller vil de som har rettslig
interesse i strandsonesaker selv eie fast eiendom i strandsonen, og
dermed ønske at det legges minst mulig begrensninger på adgangen
til å utnytte sin egen tomt. Ombudsmannens rolle som rettsavklarer
blir i slike saker ekstra viktig.
Ombudsmannen kan også anbefale søksmål for å bøte
på manglende domstolsprøving. Slik anbefaling medfører at den private
part får fri sakførsel uten behovsprøving, jf. rettshjelploven § 16
første ledd nr. 3. Det kan avhjelpe den risikoen det innebærer å
bringe en slik sak inn for retten, slik at økonomiske hensyn ikke
skal stå i veien. Dette er et virkemiddel som er benyttet tre ganger
i 2015: I sak om dobbeltstraff (sak 2014/682), vurdering av foreldreansvar
ved familiegjenforening (sak 2014/2319) og hvilket tidspunkt som
gjelder for innsending av søknad ved returstøtte (sak 2013/1635).
Alvoret i at ombudsmannen ikke følges, blir
særlig tydelig ved at det i de to sakene i den særskilte meldingen
er et overordnet organ som ikke følger ombudsmannen. Kommunal- og
moderniseringsdepartementet er øverste fagorgan på plan- og bygningsrettens
område.
Det er likevel ikke bare departementet som viser manglende
etterlevelse av ombudsmannens uttalelser. Det siste året har ombudsmannen
i flere uttalelser kritisert enkeltkommuner, hvor kommunen i etterkant
av uttalelsen stiller spørsmål ved ombudsmannens vurderinger eller
på andre måter ikke følger uttalelsen.
I sak 2014/576 avga ombudsmannen 8. juli 2015 en
uttalelse som gjelder rullering av en kommunedelplan i Bø kommune.
Arealer som tidligere var avsatt til fritidsbebyggelse, ble avsatt
til landbruks-, natur- og friluftsformål. Ombudsmannen uttalte at
fastsettelse av arealformål skal skje etter en helhetlig vurdering
av områdets kvaliteter, og må ses i sammenheng med resten av planområdet.
Den vurderingen kommunen hadde foretatt, ble ikke ansett tilfredsstillende.
Ombudsmannen ba kommunen om å behandle saken på nytt.
Til tross for kritikk fra ombudsmannen og en
klar anmodning om fornyet behandling, vedtok Bø kommunestyre ikke
å ta kommunedelplanen opp til ny behandling. I saksfremlegget fra
rådmannen ble det stilt opp tre alternativer for kommunens videre
behandling: Det første alternativet var å foreta ny behandling av
kommunedelplanen, og det andre var å be ombudsmannen om en utdyping
av uttalelsen. Det alternativet som ble valgt var altså å ta uttalelsen
fra ombudsmannen «til etterretning», og avslutte saken uten å ta
planen opp til ny behandling.
Bø kommunes tilnærming og oppfølging av ombudsmannens
uttalelse kan tyde på manglende forståelse for ombudsmannens mandat
og rolle. En uttalelse fra ombudsmannen er ikke et forhandlingsutspill
til forvaltningens videre behandling av saken, men en vurdering
av og konklusjon på de spørsmålene som er tatt opp av ombudsmannen,
som forvaltningen er forutsatt å følge opp. Dersom slik manglende respekt
og forståelse for ombudsmannen og hans mandat og rolle brer om seg,
er Stortinget trolig avhengig av å stramme opp forvaltningen for
å opprettholde den kontrollen med forvaltningen som ombudsmannsordningen
er ment å gi.
Heldigvis er det fortsatt slik at de aller fleste
uttalelser ombudsmannen avgir, blir fulgt opp i forvaltningen på
en tilfredsstillende måte. Ofte foretar forvaltningsorganet en ny
og bedre vurdering i samsvar med det som følger av ombudsmannens
syn på saken.
I noen saker medfører kritikk fra ombudsmannen at
lovgiver kommer på banen og foretar en lovendring slik at rettstilstanden
ikke fortsetter å stride mot det ombudsmannen har uttalt.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte
høsten 2015 på høring et forslag til en rekke endringer i plan-
og bygningsloven. To av endringene synes å være direkte konsekvenser
av kritikkuttalelser fra ombudsmannen. Det ene er fremmet på bakgrunn
av ombudsmannens uttalelse i sak 2014/2809 om eldre reguleringsplaner
uten egen byggegrense mot sjøen. Departementet har foreslått å lovfeste
sitt syn om at kravet til byggegrenser ikke gjelder for planer som
er utarbeidet etter tidligere plan- og bygningslover. Det fremgår
at forslaget skal bidra til en rettslig avklaring på et spørsmål
hvor det er ulike rettsoppfatninger i dag.
Selv om departementet i denne saken ikke har rettet
seg etter ombudsmannens uttalelse, vil en eventuell lovendring medføre
at spørsmålet blir bragt inn for Stortinget. Ved at de folkevalgte
tar stilling til løsningen på et rettsspørsmål som ombudsmannen og
forvaltningen er uenige om, ivaretas viktige demokratiske hensyn
– lovbehandling medfører at rettssikkerheten styrkes, særlig gjennom
sikring av forutberegnelighet for og likebehandling av borgerne.
Ombudsmannen har i så fall utgjort en forskjell.
Etter at ombudsmannen siden 2013 har hatt to mandater
– det tradisjonelle og forebyggingsoppgaven – kan det være grunn
til å reflektere noe over de erfaringer som er gjort.
Fra oppstarten i 1962 hadde ombudsmannen bare ett
mandat, nemlig «å søke å sikre at det i den offentlige forvaltning
ikke utøves urett mot den enkelte borger», jf. ombudsmannsloven
§ 3. Dette mandatet har fra starten av vært tolket slik at ombudsmannens hovedoppgave
er å undersøke om myndighetene har begått ellerbegårurett mot borgere. I så fall kan det rettes
kritikk mot myndighetene, og det kan etter omstendighetene også
bes om at uretten rettes opp. Mandatet har først og fremst vært
ivaretatt ved å behandle klager borgerne fremmer for ombudsmannen. Litt
forenklet kan man altså si at ombudsmannen tradisjonelt – på samme
måte som domstolene – har hatt et tilbakeskuende perspektiv.
Det forebyggingsmandatet som ombudsmannen fikk
i 2013, jf. ombudsmannsloven § 3a, er innrettet noe annerledes.
I henhold til dette mandatet skal ombudsmannen gjennomføre regelmessige
besøk til steder hvor personer er eller kan være frihetsberøvet,
og hensikten er å forebygge at disse personene utsettes for tortur
og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller
straff. Forebyggingsarbeidet skjer ved at det gis anbefalinger til
myndighetene om hvilke tiltak og endringer som bør settes i verk.
I motsetning til slik det tradisjonelle mandatet har vært forstått,
skal altså ombudsmannen på dette området ligge i forkant av begivenhetene.
Mens ombudsmannens sentrale virkemiddel tradisjonelt har vært å
anmode om at begått urett rettes opp, og eventuelt at myndighetene
kritiseres for det inntrufne, består forebyggingsarbeidet i å gi
anbefalinger for å hindre at urett begås i fremtiden. Dette har
blant annet den konsekvens at det ikke ligger under forebyggingsmandatet
å behandle enkeltklager.
Selv om ombudsmannen tradisjonelt har konsentrert
seg om klager fra borgerne, har det – i tråd med anvisningene i
ombudsmannsloven § 5 – med jevne mellomrom og av eget tiltak vært
gjennomført generelle undersøkelser med tanke på å avdekke om borgerne
utsettes for urett. Ikke minst har dette skjedd ved besøk av slike
institusjoner som forebyggingsmandatet nå omfatter, altså der personer
mot deres vilje er berøvet friheten. Men også på en rekke andre områder
har det vært gjennomført slike undersøkelser. I slike generelle
undersøkelser har mye av oppmerksomheten vært rettet mot å påvise
allerede begått urett. Samtidig er det klart at man da også har hatt
øye for hvilke forhold som kan medføre urett i fremtiden, og at
det er gitt anbefalinger om hvilke tiltak som bør settes i verk
for å unngå dette. Det blir dessuten noe forenklet og absolutt å
si at forebyggingsmandatet bare retter seg mot fremtiden. Selv om
det å forebygge utvilsomt er i sentrum for oppmerksomheten, utelukker
ikke mandatet at ombudsmannen – dersom et besøk gir grunnlag for
det – konstaterer at brudd på torturkonvensjonen allerede skjer.
Tvert imot vil ombudsmannen anse det som en plikt å gjøre anskrik
i slike situasjoner, selv om bruddet avdekkes i forbindelse med
et besøk som er foretatt med grunnlag i forebyggingsmandatet.
Til tross for de nevnte modifikasjonene er det klart
at forebyggingsmandatet har en noe annen profil enn ombudsmannens
tradisjonelle virksomhet. Det innebærer noen utfordringer. Blant
annet må det trekkes en grense mellom de to delene av virksomheten.
Dette er gjort på den måten at det ved siden av de tradisjonelle
klageavdelingene er etablert en egen enhet ved ombudsmannens kontor
som arbeider med forebyggingsmandatet, kalt Forebyggingsenheten.
I forbindelse med gjennomføringen av institusjonsbesøkene er Forebyggingsenheten
nøye med å informere ledelse, ansatte og ikke minst de frihetsberøvede om
sitt mandat, særlig at den ikke kan behandle enkeltklager. Det er
også på andre måter – for eksempel gjennom skriftlig opplysning
– tatt skritt for å klargjøre utad at Forebyggingsenheten er en
egen og avgrenset del av ombudsmannens virksomhet, med særskilte
oppgaver. Skulle en klage likevel bli fremmet til Forebyggingsenheten,
vil den bli ekspedert videre til rette vedkommende hos ombudsmannen
og behandlet der.
Langt mer fremtredende enn utfordringene med to
mandater er de mange fordelene – synergieffektene – som ligger i
at de begge er samlet hos ombudsmannen:
For forebyggingsarbeidet medfører det flere
fordeler at det hører under ombudsmannen. Gjennom å være Stortingets
tillitsvalgte har ombudsmannen en tung institusjonell forankring
og samtidig den nødvendige uavhengighet i forhold til myndighetene. Generelt
legger ombudsmannen vinn på å opptre på en objektiv og nøktern måte,
der solid faglighet settes i høysetet.
Det er imidlertid ikke bare forebyggingsarbeidet som
nyter godt av synergieffekten ved at de to mandatene er samlet.
Også ombudsmannens mer tradisjonelle virksomhet tjener på dette.
Oppsummeringsvis konstaterer Sivilombudsmannen at det er vesentlige
fordeler ved ordningen med to mandater.
Ombudsmannen mener det er behov for konkrete tiltak
for å styrke offentlig ansattes ytringsfrihet, og at dette bør skje
gjennom en mer aktiv veiledning fra overordnede myndigheters side.
I 2015 undersøkte Ombudsmannen derfor av eget tiltak Kommunal- og moderniseringsdepartementets
arbeid med offentlig ansattes ytringsfrihet. Ved avslutningen av
saken ble det anbefalt at departementet reviderer eksisterende rundskriv
til kommunene om ansattes ytringsfrihet, eventuelt oppretter nytt
rundskriv. Det samme gjaldt Etiske retningslinjer for statstjenesten.
Klager og andre henvendelser til ombudsmannen har
vist at det hersker usikkerhet både i statlig og kommunal forvaltning
om hvor grensen for ansattes ytringsfrihet går. Oppslag i media
har forsterket inntrykket av at det er behov for tiltak som sikrer
økt kunnskap og veiledning om temaet. I 2015 tok derfor ombudsmannen
dette opp med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som har
ansvar for den sentrale arbeidsgiverfunksjonen i staten.
Friheten til å ytre seg er en grunnleggende
rettighet. Den er nedfelt i Grunnloven § 100 og følger også av internasjonale
forpliktelser, blant annet EMK artikkel 10. Disse bestemmelsene
verner også om ansattes ytringsfrihet. Ytringsfriheten er viktig
for å få en best mulig opplyst debatt, og på den måten styrke demokratiet.
Arbeidstakere vil kunne bidra med særlig innsikt i forhold som gjelder
deres eget arbeid. I tillegg til å styrke debatten, vil deres ytringer
kunne bidra til å motvirke og avdekke ulovlige eller kritikkverdige
forhold.
Det er den ansattes rett til å ytre seg på egne
vegne som er beskyttet. Arbeidsgiver står fritt til å styre hvem
som uttaler seg på virksomhetens vegne og hva som skal sies. Spørsmålet
om en ansatt oppfattes å ha ytret seg på egne eller arbeidsgiverens
vegne, vil derfor kunne være avgjørende for om ytringen er beskyttet
av ytringsfriheten.
Ansatte har likevel ingen ubegrenset rett til
å ytre seg på egne vegne. Ytringsfriheten kan særlig begrenses av
den lovfestede bestemmelsen om taushetsplikt og den ulovfestede
lojalitetsplikten.
Lojalitetsplikten innebærer at ansatte har plikt
til å opptre lojalt overfor virksomheten de arbeider i. Det betyr
ikke at arbeidsgiver etter sin egen forventning til de ansattes
lojalitet har fri adgang til å regulere eller sanksjonere ytringer
som ansatte fremsetter på egne vegne. Generelt skal det mye til
før lojalitetsplikten setter grenser for ytringsfriheten. Justisdepartementet
har i St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring av Grunnloven § 100
uttrykt at det som utgangspunkt bare bør være ytringer som «påviselig
skader eller påviselig kan skade arbeidsgiverens interesser på en
unødvendig måte» som må anses som illojale.
Ombudsmannen har flere ganger fremholdt at arbeidsgiver
ikke har adgang til å reagere på ansattes ytringer med mindre de
utgjør en åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og
saklige interesser. Det er også pekt på at det skal mye til før
grensene for den ansattes ytringsfrihet er overskredet.
Ytringer som ikke er undergitt taushetsplikt,
og som gir uttrykk for arbeidstakerens egne oppfatninger, vil det
vanligvis være anledning til å komme med. Dette omfatter også ytringer
som arbeidsgiveren oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige.
Offentlige ansatte har et vidt spillerom – både i form og innhold
– for å gi uttrykk for sin mening i offentligheten, også om eget
arbeidsområde og egen arbeidsplass. I utgangspunktet er det arbeidsgiveren som
må bevise at ytringen påfører eller kan påføre virksomheten skade.
Hensynene bak lojalitetsplikten må i de konkrete tilfellene
veies mot hensynene bak ytringsfriheten, i tråd med Grunnloven § 100
og EMK artikkel 10 nr. 2. Det må da legges vekt på at ytringsfriheten
er en menneskerett, beskyttet av Grunnloven og EMK, mens lojalitetsplikten
er et ulovfestet prinsipp, som skal ivareta arbeidsgiverens interesser.
Dette innebærer at det er begrensningene i ytringsfriheten som må
begrunnes, og at begrensningene må være forholdsmessige.
Vurderingen av om en ytring er illojal vil blant annet
kunne bero på den ansattes stillingsnivå eller funksjon i virksomheten.
Ettersom det må foretas en konkret vurdering kan det være vanskelig
å gi klare retningslinjer for hva ansatte kan ytre seg om. Av den grunn
bør offentlige arbeidsgivere være forsiktige når de lager regelverk
og retningslinjer som har betydning for ansattes rett til å ytre
seg. At ytringsfriheten er en grunnleggende rettighet, samt hensynene bak
og fordelene ved ansattes ytringsfrihet, bør komme klart frem. Retningslinjene
bør være et hjelpemiddel for korrekt tolkning, ikke en rigid begrensning
av de ansattes rett til å ytre seg.
Daværende Kommunal- og regionaldepartementet
ga i oktober 1997 ut et rundskriv H-2098 «Om ytringsfridom og lojalitetsplikt
for tilsette i kommunar og fylkeskommunar». Rundskrivet er ikke
oppdatert. I St.meld. nr. 26 (2003–2004) ble det uttalt at departementet
ville revidere rundskrivet, men dette er ikke gjennomført. I forbindelse
med ombudsmannens undersøkelse har departementet gitt uttrykk for at
det etter en nærmere vurdering heller vil oppheve det. Begrunnelsen
er at det er en fare for at nærmere regulering av ansattes ytringsfrihet
kan bli oppfattet å begrense den ytringsfriheten de ansatte har.
Departementet har særlig vist til at interne reglement kan bli statiske,
og at de uten løpende oppdatering, informasjon og veiledning ikke
vil fange opp den rettslige utviklingen.
Etter ombudsmannen syn vil en veileder som beskriver
de rettslige utgangspunktetene og gir anbefalinger om tiltak og
retningslinjer, kunne bidra til å sikre vernet om offentlig ansattes
ytringsfrihet i kommunene. Kommunene vil ikke være bundet av en
slik veileder, men den vil kunne bli et godt hjelpemiddel.
Som departementet har vært inne på, må veilederen
ikke bli for rigid. Ombudsmannen mener at ansvarlig fagdepartement
har tilstrekkelig innsikt, bevissthet og faglig kunnskap til å ta
høyde for dette og til å kunne utarbeide gode retningslinjer. Det
er derfor vanskelig å se noen reell fare for at en sentral veileder
vil begrense ytringsfriheten.
For ansatte i staten er forholdet til ytringsfriheten beskrevet
i Etiske retningslinjer for statstjenesten. Ombudsmannen har gitt
noen kritiske merknader til retningslinjene i dokumentet. Blant
annet er det pekt på at det er uheldig at reglementet omtaler lojalitetsplikten,
som tross alt er et unntak, før hovedregelen om ytringsfrihet. Videre
er det ikke dekning for å si at lojalitetsplikten går ut på at arbeidstaker
må «opptre i samsvar med virksomhetens interesser». Som nevnt er
det i utgangspunktet bare ytringer som påviselig skader eller påviselig
kan skade arbeidsgivers interesser på en unødvendig måte, som er
illojale.
Det heter også i retningslinjene at arbeidstaker «ikke
uberettiget» skal omtale arbeidsgiver eller virksomheten «på en
negativ måte». Det er nærliggende å lese dette slik at ytringene
skal være sanne. Ombudsmannen har imidlertid tidligere fastslått
at absolutte krav til sannhet fører med seg vanskelige bevisspørsmål
som i praksis kan uthule ytringsfriheten, se blant årsmelding for
2006 s. 83 (sak 2006/530). Også i St.meld. nr. 26 (2003–2004) s.
103 er det uttalt at «et sannhetskrav vanskelig kan oppstilles for rene
meningsytringer».
Kommunal- og moderniseringsdepartementet har
fremhevet at dersom retningslinjene leses i sammenheng, blir det
klart at de ikke er i strid med Grunnloven. Ombudsmannen er i tvil
om dette er riktig. I alle tilfelle er det uheldig at såpass omfattende og
detaljerte retningslinjer krever en slik helhetlig lesning og tolkning
som departementet synes å forutsette.
Som klageorgan og nasjonal forebyggingsenhet mot
tortur og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse, bygger Sivilombudsmannen
på en rekke menneskerettslige kilder.
Da Sivilombudsmannsinstitusjonen ble etablert
i 1962, spilte menneskerettslige kilder i praksis en begrenset rolle
for de avgjørelsene som ble truffet i norsk forvaltning. Dette har
siden endret seg. Først ved det såkalte presumsjonsprinsippet om
at norsk rett presumeres å være i overenstemmelse med våre menneskerettslige
forpliktelser. For forvaltningen markerte imidlertid vedtakelsen
av menneskerettsloven i 1999 et vendepunkt. Loven slår fast at bestemte internasjonale
menneskerettighetskonvensjoner inkorporert i loven skal gjelde som
norsk rett, og at reglene ved motstrid skal gå foran norske regler
(se loven § 3). Fem internasjonale menneskerettighetskonvensjoner
er i dag gjort til en del av intern norsk rett gjennom denne loven.
Disse er alle av stor betydning for forvaltningens rettsanvendelse.
I 2003 var menneskerettighetenes naturlige plass i
norsk rett så godt etablert at et tillegg i sivilombudsmannsloven
§ 3 om at ombudsmannen skal bidra til at offentlig forvaltning respekterer
og sikrer menneskerettighetene, ble vedtatt uten nærmere diskusjon.
I mai 2014 ble menneskerettighetenes stilling
i norsk rett ytterligere styrket ved at utvalgte menneskerettigheter
ble tatt inn i kapittel E i Grunnloven.
Menneskerettighetskonvensjonenes primære formål
er å gi borgerne individuelle rettigheter og beskytte mindretallet
mot uberettigede inngrep fra flertallet. Disse rettighetene er nå
sikret gjennom grunnlov, lov og ulovfestede krav til en forsvarlig
saksbehandling. Adgangen til å klage til Sivilombudsmannen gir borgerne
en mulighet til å håndheve rettighetene.
Siden juni 2013 har ombudsmannen også hatt oppgaven
som nasjonalt forebyggingsorgan mot tortur og umenneskelig behandling
ved frihetsberøvelse. Dette innebærer blant annet at Sivilombudsmannen
skal foreta regelmessige besøk til steder der mennesker er, eller
kan være, fratatt friheten.
Sivilombudsmannen og hans medarbeidere må, som
forvaltningen og domstolene, anvende alminnelig juridisk metode
i behandlingen av klagesaker om Norges menneskerettslige forpliktelser.
Sivilombudsmannens klagesaksbehandling de siste
årene illustrerer det brede spekteret av menneskerettslige problemstillinger
de ansatte i forvaltningen må håndtere: Hensynet til barnets beste
må ofte vurderes i utlendingssaker, det samme gjelder retten til
respekt for privat- og familieliv og vernet mot utsendelse til forfølgelse(«non refoulement»). Spørsmål
om hva som er lovlige begrensninger i ytringsfriheten, kan oppstå
når ansatte i forvaltningen uttaler seg kritisk om forholdene ved
arbeidsplassen sin. Retten til ytrings- og informasjonsfrihet brukes
som argument når journalister ønsker innsyn i forvaltningens dokumenter.
Vernet av eiendomsretten kan ha betydning i plan- og byggesaker
og for aktiva det kan knyttes en berettiget forventing til, som
lovbestemte velferdsgoder. Enkelte forvaltningssanksjoner regnes
som straff etter EMK artikkel 6. Dette stiller særlige krav til
bevisstyrke, saksbehandlingstid og kan også reise spørsmål om forbudet
mot gjentatt straffeforfølgning i EMK protokoll 7 artikkel 4, for
å nevne noen eksempler.
I 2015 avga ombudsmannen tre uttalelser der
det uttrykkelig ble vist til en menneskerettslig forpliktelse.
Sivilombudsmannen avga 11. februar 2015 en uttalelse
som bl.a. omhandlet EMK artikkel 6 nr. 3 bokstav b om tiltaltes
adgang til å forberede sitt forsvar (sak 2013/2792). Saken gjaldt
kriminalomsorgens overlevering av dokumenter utarbeidet av en innsatt
til politiet og påtalemyndigheten. Ifølge den innsatte var et av
dokumentene et «strategidokument» som var ment som forberedelse
til ankebehandling av en straffesak mot ham. Det ble ikke funnet
grunn til å kritisere Kriminalomsorgsdirektoratets overlevering
av dokumenter til Kripos som et ledd i sikkerhetsvurderingen av
den innsatte. Direktoratet syntes imidlertid ikke å ha foretatt
en tilstrekkelig vurdering av adgangen til å gjøre de aktuelle dokumentene
tilgjengelig for påtalemyndighetens etterforskning og forberedelse
av ankeforhandlingen i lagmannsretten. I vurderingen burde direktoratet
sett hen til den tiltaltes adgang til å forberede sitt forsvar i
den pågående straffesaken, jf. EMK artikkel 6 nr. 3 bokstav b. Det
knyttet seg derfor begrunnet tvil til om det var rettmessig av kriminalomsorgen
å stille dokumentet til påtalemyndighetens disposisjon.
Den 16. juni 2015 uttalte ombudsmannen seg i
en sak om tilrettevisning av en lærer (sak 2014/2908, upublisert).
Ombudsmannen kom til at lærerens publisering av et dikt på Facebook
lå innenfor ytringsfriheten, og at det ikke var i strid med den
alminnelige lojalitetsplikten i arbeidsforhold. Det var dermed ikke
rettslig grunnlag for tilrettevisningen, og den måtte anses som
en urettmessig begrensning av klagerens ytringsfrihet. Kommunen
ble bedt om å trekke tilrettevisningen tilbake.
I en uttalelse 13. august 2015 om politiets
vedtak om innlevering av pass på grunnlag av fare for ulovlig virksomhet
i utlandet, ble Politidirektoratet bedt om å behandle saken på nytt
(sak 2014/606). Det ble blant annet vist til EMK protokoll nr. 4
artikkel 2 nr. 2 og SP artikkel 12 nr. 2 om retten til fri bevegelighet og
retten til å forlate en stats territorium.
I tillegg til å behandle klager fra borgerne,
kan ombudsmannen ta opp saker av eget tiltak. Basert på enkeltsaker
initierte Sivilombudsmannen i 2015 en sak av eget tiltak om offentlig
ansattes ytringsfrihet overfor Kommunal- og moderniseringsdepartementet,
som har ansvaret for den sentrale arbeidsgiverfunksjonen i staten
(sak 2015/940). I sin avsluttende uttalelse 22. desember 2015 konkluderte
ombudsmannen blant annet med at det er behov for konkrete tiltak
for å styrke ytringsfriheten for offentlig ansatte, og at dette
mest hensiktsmessig kan skje gjennom en mer aktiv veiledning fra
overordnede myndigheters side.
For å belyse menneskerettslige problemstillinger og
legge til rette for dialog og opplyst debatt, arrangerer Sivilombudsmannen
et årlig seminar om utvalgte tema for ansatte i forvaltningen, representanter
fra akademia, advokat- og dommerstanden, politikere og frivillige
organisasjoner. «Betydningen av åpenhet og ytringsfrihet i forvaltningen»
var tema for seminaret 14. oktober 2015. Seminaret omhandlet problemstillinger
knyttet til dokumentinnsyn, møteoffentlighet og offentlig ansattes
ytringsfrihet.
Torturkonvensjonens tilleggsprotokoll, forkortet OPCAT,
ble vedtatt av FNs generalforsamling i 2002. Tilleggsprotokollen
inneholder ingen ny norm utover det som følger av FNs torturkonvensjon,
men fastlegger nye arbeidsmetoder for å forebygge tortur og umenneskelig
behandling av mennesker som er fratatt sin frihet. Tilleggsprotokollen
forutsetter et bredt forebyggende arbeid innenfor flere sektorer.
Den 14. mai 2013 samtykket Stortinget til at Norge
skulle slutte seg til protokollen, og Sivilombudsmannen fikk 21. juni
2013 tildelt oppgaven som Norges forebyggingsorgan mot tortur og
umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse.
Det er etablert en egen forebyggingsenhet ved ombudsmannens
kontor hvor de ansatte har tverrfaglig kompetanse.
Regelmessige besøk til steder der mennesker
er, eller kan være, fratatt friheten står sentralt. Dette inkluderer
for eksempel politiarrester, fengsler, institusjoner innen psykisk
helsevern, barnevernsinstitusjoner, utlendingsinternat og sykehjem.
På bakgrunn av besøkene gis det anbefalinger
til ansvarlige myndigheter for å forebygge tortur og annen grusom,
umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Forebyggingsmandatet
gir også mulighet til å fremlegge forslag og kommentarer til eksisterende
lovgivning eller lovforslag.
Tilleggsprotokollen til torturkonvensjonen oppretter
også en internasjonal forebyggingskomité som arbeider parallelt
med de nasjonale forebyggingsorganene: FNs underkomité for forebygging
(SPT). Komiteen består av 25 uavhengige eksperter. Komitémedlemmene
kan besøke alle steder for frihetsberøvelse i statene som har sluttet
seg til tilleggsprotokollen, både med og uten forhåndsvarsel. I
tillegg skal SPT gi råd og veiledning til de nasjonale forebyggingsorganene.
Sivilombudsmannen avgir en egen årlig melding til
Stortinget og SPT om forebyggingsarbeidet (Dokument 4:1 (2015–2016)).
Andre FN konvensjoner enn torturkonvensjonen er
også viktige for forebyggingsarbeidet. FNs konvensjon for sivile
og politiske rettigheter (SP) artikkel 10 nr. 1, slår for eksempel
fast at alle som er fratatt friheten, skal behandles humant, og
med respekt for menneskets iboende verdighet.
En rekke FN-erklæringer, resolusjoner og prinsipper
er også relevante for Sivilombudsmannens forebyggingsmandat.
Rapporter fra FNs spesialrapportør mot tortur
og FNsarbeidsgruppe mot vilkårlig frihetsberøvelse
er ogsåkilder til forståelse av torturforbudet.
EMK artikkel 3 inneholder et absolutt forbud mottortur eller umenneskelig eller nedverdigendebehandling eller straff. Praksis fra
Den europeiskemenneskerettighetsdomstolen
(EMD), som avgirrettslig bindende dommer
for brudd på konvensjonen,har bidratt
til en viktig konkretisering av torturforbudeti
enkeltsaker. Domstolens tolkning og anvendelse avEMK
artikkel 8 om retten til respekt for privatliv erogså
ofte relevant når man vurderer forholdene forfrihetsberøvede.
De europeiske fengselsreglene, vedtatt av Europarådetsministerkomité i 2006, er også en rettskilde forSivilombudsmannens forebyggingsarbeid.
Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT) ble
opprettet gjennom vedtakelsen av Den europeiske torturforebyggingskonvensjonsom Norge sluttet seg tili
1989. Komiteen besøker steder for frihetsberøvelsei
medlemsstatene, og fungerer som et ikke-rettsligsupplement
til EMD. CPT består av 47 uavhengigeeksperter
med bakgrunn fra fagfelt som jus, medisinog
psykiatri.
CPT har gjennom sin 26-årige eksistens gjennomført
regelmessige besøk til steder for frihetsberøvelse i alle Europarådets
medlemsland. Komiteen utgir rapporter med funn og anbefalinger fra
besøkene. CPT utarbeider også årsrapporter og såkalte CPT standards,
som er komiteens generelle anbefalinger om hvordan mennesker som
er fratatt friheten kan vernes mot tortur og umenneskelig behandling.
Standardene oppdateres jevnlig og gjelder for fengsler, politiarrester,
institusjoner innen psykisk helsevern og utlendingsinternater og
fokuserer også på utsatte grupper som mindreårige og kvinner.
CPT har besøkt Norge fem ganger, senest i mai 2011.
Komiteens anbefalinger til norske myndigheter har i en del tilfeller
bidratt til viktige lovendringer, blant annet for bruk av isolasjon
i varetekt. Sivilombudsmannen har hatt møter med komiteen i forbindelse
med disse besøkene og CPTs anbefalinger er et viktig grunnlag for
forebyggingsarbeidet.
At flere internasjonale aktører under FN og
Europarådet er opptatt av de samme problemstillingene og besøker
de samme stedene for frihetsberøvelse, skaper et ekstra press på
myndighetene. Det er positivt og sunt for nasjonale myndigheter
å bli utfordret av internasjonale eksperter som kan bidra med et blikk
utenfra på etablert praksis og regelverk.
Sivilombudsmannens forebyggingsenhet mot tortur
og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse har i 2015 besøkt
både fengsler, politiarrester, institusjoner innen psykisk helsevern
og Politiets utlendingsinternat på Trandum.
Under besøk fokuserer forebyggingsenheten spesielt
på forhold som man vet er forbundet med risiko for grove integritetskrenkelser.
Valget av fokusområder er basert på rapporter fra CPTs besøk til
Norge, rapporter fra FNs torturkomité og andre konvensjonsorganer,
Sivilombudsmannens tidligere besøk til steder for frihetsberøvelse,
informasjon fra sivilt samfunn, tilsynsrapporter og andre kilder.
Politiarrester, fengsler, institusjoner innen
psykisk helsevern og andre lukkede institusjoner, har rutiner for
visitasjon av personer ved ankomst. Ombudsmannen har i flere rapporter
fulgt opp CPTs anbefaling om at visitasjon kun bør gjennomføres
etter en individuell vurdering av en tjenesteperson av samme kjønn.
Ved behov for full avkledning bør visitasjonen skje i to trinn,
slik at personen slipper å være helt naken.
Opphold i politiarrest innebærer at arrestanter oppholder
seg på cellen 22–24 timer i døgnet. I den såkalte glattcellesaken
i Oslo tingrett 2. juni 2014 ble staten dømt for brudd på EMK artikkel
8 om vern av privatliv og diskrimineringsforbudet i artikkel 14
for bruk av isolasjon i glattcelle. Ombudsmannen har i sine rapporter
fokusert på om politiet foretar konkrete vurderinger av isolasjonsbehov
og om politiet iverksetter tiltak som kan lette tiden i arrest dersom isolasjon
ikke kan unngås.
CPT anbefaler at innsatte i fengsel tilbys minst åtte
timer fellesskap hver dag, sysselsatt med meningsfulle aktiviteter.
Dette er viktig for miljøet i fengselet generelt og som et forebyggende
tiltak mot isolasjonsskader for den enkelte. Hyppig innlåsing, for
eksempel på grunn av høyt belegg og lav bemanning, er derfor et
problem som både CPT og Sivilombudsmannen har tatt opp i forebyggingsarbeidet.
Opphold på sikkerhetscelle utgjør en særlig
inngripende form for isolasjon, fordi stimuli og innredning er begrenset
til et absolutt minimum. Med utgangpunkt i anbefalinger fra CPT,
har ombudsmannen anbefalt at personer i sikkerhetscelle bør sikres daglig
opphold i friluft, at døgnkontinuerlig belysning som forstyrrer
nattesøvnen unngås, at innsatte i sikkerhetscelle ikke rutinemessig
kroppsvisiteres og at de ikke må oppholde seg der nakne. Ved konkret selvmordsrisiko
bør den innsatte i stedet gis egnede selvmordsforebyggende klær.
EMD har avsagt dommer i flere saker som gjelder
isolasjon av særlig farlige personer og CPT har utarbeidet standarder
for høyrisikoavdelinger. Både EMD-praksis og CPTs standarder, i
tillegg til FNs nye Mandela-regler og rapport fra FNs spesialrapportør
mot tortur, lå til grunn for ombudsmannens anbefalinger etter besøket
til avdeling for særlig høyt sikkerhetsnivå i Telemark fengsel,
Skien avdeling 2.–4. juni 2015.
Av CPTs standarder for politiarrest fremgår
det at arrestanter bør ha tilgang til helsetjenester ved behov, og
at tillitsforholdet mellom lege og pasient må ivaretas under helseundersøkelser.
I FNs prinsipper om medisinsk etikk fra 1982 understrekes også dette. Forebyggingsenheten
har blant annet sett nærmere på håndteringen av hensynet til konfidensialitet
i forbindelse med helsevurdering og behandling av arrestanter på
legevakten, og på bakgrunn av funnene har ombudsmannen kommet med
flere anbefalinger for bedre gjennomføring av slike undersøkelser.
Også i fengsel er tilgang til helsehjelp viktig. CPT
anbefaler at det foretas helsevurdering i forbindelse med innkomstsamtaler,
herunder kartlegging av selvmordsfare. Åpningstidene i fengselets
helseavdeling og rutiner for bestilling av time er også forhold
som påvirker tilgangen til helsehjelp for innsatte, og som ombudsmannen
har kommet med anbefalinger om.
Dette er bare noen eksempler på hvordan Sivilombudsmannens
forebyggingsenhet samler og anvender informasjon fra ulike internasjonale
kilder i arbeidet med å forebygge tortur og umenneskelig behandling
av personer som er fratatt friheten.
Det brede rettskildebildet på menneskerettighetsfeltet
gjør det viktig å følge med på den internasjonale rettsutviklingen
og dens betydning for norske forhold. Blant annet på bakgrunn av
dette, har Sivilombudsmannen etablert tett kontakt med den frivillige organisasjonen
The Association for the Prevention of Torture (APT), en sveitsisk
organisasjon med ekspertise på torturforebyggende arbeid. Europarådet
finansierer et elektronisk nyhetsbrev som heter European NPM network
som Sivilombudsmannen bidrar til. Her sammenstilles oppdatert informasjon
fra EMD, CPT, SPT og forebyggingsorgan i ulike land kan ta opp ulike
spørsmål til diskusjon. Internasjonale ombudsmannsnettverk som EU-ombudsmannsnettverket
og det globale ombudsmannsnettverket (IOI) bidrar til å bringe representanter
fra traktatorganene og ombudsmenn sammen, og har regelmessig problemstillinger
knyttet til torturforebygging på agendaen under sine konferanser
og seminarer.
I 2015 tok Sivilombudsmannen initiativ til et nordisk
nettverk av nasjonale forebyggingsenheter, hvor representanter for
ombudsmennene i Norge, Sverige, Danmark og Finland deltar.
Sivilombudsmannen har også et rådgivende utvalg
som bidrar med kompetanse, informasjon, råd og innspill til forebyggingsarbeidet
hvor blant andre nasjonal institusjon for menneskerettigheter er
fast medlem. Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter
ble 1. juli 2015 etablert som en institusjon under Stortinget, noe
som legger til rette for et tettere samarbeid med Sivilombudsmannen
enn før.
Etter instruks for Sivilombudsmannen § 12 skal årsmeldingen
inneholde en oversikt over behandlingen av de enkelte saker som
ombudsmannen mener har alminnelig interesse. Kriterier for dette
er om saken er representativ for sakstypen, om den er relevant som
eksempel på saksbehandlingsfeil som er gjort, om saken er prinsipiell
og rettsavklarende og om saken reiser spørsmål av rettssikkerhetsmessig
karakter. Oversikten som er inntatt i årsmeldingen, er sortert etter
de ulike rettsområdene.
I tillegg til å behandle klagesaker, kan ombudsmannen
undersøke saker på eget initiativ. Det ble opprettet 26 slike saker
2015. Enkelte av dem publiseres ikke på nettsidene fordi de ikke
bringer noe nytt til en juridisk problemstilling, fordi de ikke
har prinsipiell verdi eller på grunn av andre vurderinger.
I arbeidet med klagesaker og saker tatt opp
av eget tiltak avdekkes av og til mangler ved lover, forskrifter
eller administrativ praksis. Ombudsmannen kan gi det aktuelle departementet
underretning om dette, jf. sivilombudsmannsloven § 11.
I 2015 ba ombudsmannen forvaltningen vurdere endringer
eller tilføyelser til lover og forskrifter eller omlegging av administrativ
praksis i 12 saker. Et utvalg av sakene er presentert i årsmeldingen.
I 2015 kom det inn 3 053 saker til ombudsmannens
kontor. I tillegg ble 26 saker tatt opp av eget tiltak. De siste
fire årene har sakstilfanget vært stabilt på rundt 3 000 saker.
Fra 2014 regnes ikke lenger ombudsmannens besøk til forvaltningen
som eget tiltak. Antallet saker av eget tiltak er redusert i 2015
i forhold til 2014. Dette er blant annet en konsekvens av arbeidet
med å redusere saksbehandlingstiden for klagesaker. Ombudsmannen
ser at det ikke er kapasitet i dagens klageavdelinger til både å
gjennomføre arbeidskrevende saker av eget tiltak, samtidig som den
korte saksbehandlingstiden for innkomne klagesaker opprettholdes.
I 2015 er det blant annet arbeidet med en organisasjonsendring der
flere klagesaksavdelinger slås sammen til større enheter, og der det
i tillegg opprettes en egen avdeling som blant annet skal arbeide
med saker av eget tiltak.
| 2013 | 2014 | 2015 |
Klagesaker og skriftlige
forespørsler | 2942 | 3109 | 3053 |
Saker tatt opp av eget tiltak | 45 | 35 | 26 |
I alt | 2987 | 3144 | 3079 |
Beholdningen av uavsluttede saker ble ytterligere
redusert i 2015. Samtidig har antall innkomne saker gått noe ned.
Fra 2013 er beholdningen med uavsluttede saker redusert med 82.
| 2013 | 2014 | 2015 |
Saker avsluttet i løpet av året | 3076 | 3211 | 3093 |
Uavsluttede saker ved
utgangen av året | 329 | 260 | 247 |
Antallet innsynsbegjæringer økte noe igjen i 2015.
At nivået fortsatt ligger under 2013 kan skyldes at dokumenter i
stadig større grad er tilgjengelig via nettstedet til Sivilombudsmannen.
Det kom færre telefonhenvendelser til ombudsmannen
i 2015 sammenliknet med året før. Det er et mål at de som kan det,
etter hvert kan finne mest mulig informasjon på nettsidene. Ingen
blir henvist til nettsidene dersom de ønsker å snakke med en saksbehandler.
Saksbehandlingstiden går ned for alle kategorier saker.
Størst er nedgangen i saker som avsluttes etter å ha vært tatt opp
med forvaltningen. I 2015 ble saksbehandlingstiden redusert med
40 dager i forhold til 2014. Fra 2013 er tiden redusert med drøyt
70 dager.
Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i antall
dager
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
Avviste saker | 17 | 16 | 14 | 11 | 9 |
Saker avsluttet uten å ha vært tatt
opp med forvaltningen | 47 | 46 | 36 | 27 | 24 |
Saker avsluttet etter å ha vært tatt
opp med forvaltningen | 183 | 210 | 189 | 158 | 118 |
Utfallet av sakene som behandles kan deles i
to hovedkategorier; avviste og realitetsbehandlede saker.
I 2015 ble det behandlet over 3 000 klager og henvendelser
til Sivilombudsmannen. Av disse ble drøyt halvparten avvist. Antallet
klagesaker og avviste saker har vært stabilt de siste tre årene.
Hovedårsaken til avvisningene er at saken fortsatt er til behandling
i forvaltningen. Øvrige hyppige avvisningsgrunner er at saken er
uegnet eller har utilstrekkelig klagegrunn, at sakene er bedre egnet
for domstolene, at de er foreldet eller at de kun er sendt til orientering.
Ombudsmannen har fortsatt praksisen med i større
grad å avvise saker som ikke er egnet til behandling. Avvisningen
skjer i tråd med prioriteringskriteriene for saksbehandlingen og
med henvisning til sivilombudsmannsloven § 6 fjerde ledd.
146 saker ble avsluttet med kritikk eller med
henstilling om å se på saken på nytt. Dette utgjør 10 prosent av
de realitetsbehandlede sakene. Ofte løser en sak seg, gjerne etter
en telefonhenvendelse fra ombudsmannen til det aktuelle forvaltningsorganet. Dette
var tilfellet i 359 saker, eller om lag 25 prosent.
Saker der det ikke foreligger en avvisningsgrunn, regnes
som realitetsbehandlede. Når ombudsmannen foretar en foreløpig undersøkelse
om det er tilstrekkelig grunn til å behandle klagen, regnes den
også som realitetsbehandlet selv om saken avsluttes uten å tas opp
med forvaltningen. Saker som ordner seg for klageren, regnes også
som realitetsbehandlet. Disse kan inneholde kritikk av det aktuelle
forvaltningsorganet. Generelle forespørsler uten tilknytning til
en konkret klagesak og henvendelser til orientering, regnes som
avviste saker.
Det klages mest på ytelser ved sykdom, saksbehandlingstid
og manglende svar, byggesaker og offentlighet, taushetsplikt og
dokumentinnsyn. En klagesak kan klassifiseres etter flere saksområder,
summen av dem vil derfor bli langt høyere enn antallet klager.
Utvalgte saksområder (se sivilombudsmannen.no
for hele oversikten)
Trygdeytelser | 438 |
Byggesaker | 453 |
Offentlighet, taushetsplikt, dokumentinnsyn | 229 |
Oppholdstillatelse | 109 |
Klager over lang saksbehandlingstid og manglende
svar forekommer ofte. Dette gjelder for flere av saksområdene.
Hele den offentlige forvaltningen er representert i
klagene, det vil si statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning.
En overvekt av klagene, 76 prosent, retter seg mot
statlig forvaltning. De fleste klagene på statlige forvaltningsorganer
retter seg mot fylkesmennene og Nav. Av over 500 klager på Nav,
ble 195 realitetsbehandlet, men kun åtte av disse endte med kritikk.
Et liknende bilde gir også tallene for Utlendingsdirektoratet. Av
109 klager ble 70 realitetsbehandlet, og tre endte med kritikk.
Fordelingen av klager på de ulike forvaltningsorganene er på et
overordnet nivå stabilt fra år til år.
20 prosent (621) av de avsluttede sakene til
ombudsmannen i 2015, var klager på kommunal forvaltning, mens avsluttede
klagesaker på den fylkeskommunale forvaltningen utgjorde 1,3 prosent.