Ombudsmannen mener det er behov for konkrete tiltak for å styrke offentlig ansattes ytringsfrihet, og at dette bør skje gjennom en mer aktiv veiledning fra overordnede myndigheters side. I 2015 undersøkte Ombudsmannen derfor av eget tiltak Kommunal- og moderniseringsdepartementets arbeid med offentlig ansattes ytringsfrihet. Ved avslutningen av saken ble det anbefalt at departementet reviderer eksisterende rundskriv til kommunene om ansattes ytringsfrihet, eventuelt oppretter nytt rundskriv. Det samme gjaldt Etiske retningslinjer for statstjenesten.

Klager og andre henvendelser til ombudsmannen har vist at det hersker usikkerhet både i statlig og kommunal forvaltning om hvor grensen for ansattes ytringsfrihet går. Oppslag i media har forsterket inntrykket av at det er behov for tiltak som sikrer økt kunnskap og veiledning om temaet. I 2015 tok derfor ombudsmannen dette opp med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som har ansvar for den sentrale arbeidsgiverfunksjonen i staten.

Ytringsfriheten – en grunnleggende rettighet

Friheten til å ytre seg er en grunnleggende rettighet. Den er nedfelt i Grunnloven § 100 og følger også av internasjonale forpliktelser, blant annet EMK artikkel 10. Disse bestemmelsene verner også om ansattes ytringsfrihet. Ytringsfriheten er viktig for å få en best mulig opplyst debatt, og på den måten styrke demokratiet. Arbeidstakere vil kunne bidra med særlig innsikt i forhold som gjelder deres eget arbeid. I tillegg til å styrke debatten, vil deres ytringer kunne bidra til å motvirke og avdekke ulovlige eller kritikkverdige forhold.

Det er den ansattes rett til å ytre seg på egne vegne som er beskyttet. Arbeidsgiver står fritt til å styre hvem som uttaler seg på virksomhetens vegne og hva som skal sies. Spørsmålet om en ansatt oppfattes å ha ytret seg på egne eller arbeidsgiverens vegne, vil derfor kunne være avgjørende for om ytringen er beskyttet av ytringsfriheten.

Ansatte har likevel ingen ubegrenset rett til å ytre seg på egne vegne. Ytringsfriheten kan særlig begrenses av den lovfestede bestemmelsen om taushetsplikt og den ulovfestede lojalitetsplikten.

Lojalitetsplikten innebærer at ansatte har plikt til å opptre lojalt overfor virksomheten de arbeider i. Det betyr ikke at arbeidsgiver etter sin egen forventning til de ansattes lojalitet har fri adgang til å regulere eller sanksjonere ytringer som ansatte fremsetter på egne vegne. Generelt skal det mye til før lojalitetsplikten setter grenser for ytringsfriheten. Justisdepartementet har i St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring av Grunnloven § 100 uttrykt at det som utgangspunkt bare bør være ytringer som «påviselig skader eller påviselig kan skade arbeidsgiverens interesser på en unødvendig måte» som må anses som illojale.

Ombudsmannen har flere ganger fremholdt at arbeidsgiver ikke har adgang til å reagere på ansattes ytringer med mindre de utgjør en åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og saklige interesser. Det er også pekt på at det skal mye til før grensene for den ansattes ytringsfrihet er overskredet.

Ytringer som ikke er undergitt taushetsplikt, og som gir uttrykk for arbeidstakerens egne oppfatninger, vil det vanligvis være anledning til å komme med. Dette omfatter også ytringer som arbeidsgiveren oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige. Offentlige ansatte har et vidt spillerom – både i form og innhold – for å gi uttrykk for sin mening i offentligheten, også om eget arbeidsområde og egen arbeidsplass. I utgangspunktet er det arbeidsgiveren som må bevise at ytringen påfører eller kan påføre virksomheten skade.

Hensynene bak lojalitetsplikten må i de konkrete tilfellene veies mot hensynene bak ytringsfriheten, i tråd med Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 nr. 2. Det må da legges vekt på at ytringsfriheten er en menneskerett, beskyttet av Grunnloven og EMK, mens lojalitetsplikten er et ulovfestet prinsipp, som skal ivareta arbeidsgiverens interesser. Dette innebærer at det er begrensningene i ytringsfriheten som må begrunnes, og at begrensningene må være forholdsmessige.

Vurderingen av om en ytring er illojal vil blant annet kunne bero på den ansattes stillingsnivå eller funksjon i virksomheten. Ettersom det må foretas en konkret vurdering kan det være vanskelig å gi klare retningslinjer for hva ansatte kan ytre seg om. Av den grunn bør offentlige arbeidsgivere være forsiktige når de lager regelverk og retningslinjer som har betydning for ansattes rett til å ytre seg. At ytringsfriheten er en grunnleggende rettighet, samt hensynene bak og fordelene ved ansattes ytringsfrihet, bør komme klart frem. Retningslinjene bør være et hjelpemiddel for korrekt tolkning, ikke en rigid begrensning av de ansattes rett til å ytre seg.

Veiledning for kommunene

Daværende Kommunal- og regionaldepartementet ga i oktober 1997 ut et rundskriv H-2098 «Om ytringsfridom og lojalitetsplikt for tilsette i kommunar og fylkeskommunar». Rundskrivet er ikke oppdatert. I St.meld. nr. 26 (2003–2004) ble det uttalt at departementet ville revidere rundskrivet, men dette er ikke gjennomført. I forbindelse med ombudsmannens undersøkelse har departementet gitt uttrykk for at det etter en nærmere vurdering heller vil oppheve det. Begrunnelsen er at det er en fare for at nærmere regulering av ansattes ytringsfrihet kan bli oppfattet å begrense den ytringsfriheten de ansatte har. Departementet har særlig vist til at interne reglement kan bli statiske, og at de uten løpende oppdatering, informasjon og veiledning ikke vil fange opp den rettslige utviklingen.

Etter ombudsmannen syn vil en veileder som beskriver de rettslige utgangspunktetene og gir anbefalinger om tiltak og retningslinjer, kunne bidra til å sikre vernet om offentlig ansattes ytringsfrihet i kommunene. Kommunene vil ikke være bundet av en slik veileder, men den vil kunne bli et godt hjelpemiddel.

Som departementet har vært inne på, må veilederen ikke bli for rigid. Ombudsmannen mener at ansvarlig fagdepartement har tilstrekkelig innsikt, bevissthet og faglig kunnskap til å ta høyde for dette og til å kunne utarbeide gode retningslinjer. Det er derfor vanskelig å se noen reell fare for at en sentral veileder vil begrense ytringsfriheten.

Etiske retningslinjer for statsansatte

For ansatte i staten er forholdet til ytringsfriheten beskrevet i Etiske retningslinjer for statstjenesten. Ombudsmannen har gitt noen kritiske merknader til retningslinjene i dokumentet. Blant annet er det pekt på at det er uheldig at reglementet omtaler lojalitetsplikten, som tross alt er et unntak, før hovedregelen om ytringsfrihet. Videre er det ikke dekning for å si at lojalitetsplikten går ut på at arbeidstaker må «opptre i samsvar med virksomhetens interesser». Som nevnt er det i utgangspunktet bare ytringer som påviselig skader eller påviselig kan skade arbeidsgivers interesser på en unødvendig måte, som er illojale.

Det heter også i retningslinjene at arbeidstaker «ikke uberettiget» skal omtale arbeidsgiver eller virksomheten «på en negativ måte». Det er nærliggende å lese dette slik at ytringene skal være sanne. Ombudsmannen har imidlertid tidligere fastslått at absolutte krav til sannhet fører med seg vanskelige bevisspørsmål som i praksis kan uthule ytringsfriheten, se blant årsmelding for 2006 s. 83 (sak 2006/530). Også i St.meld. nr. 26 (2003–2004) s. 103 er det uttalt at «et sannhetskrav vanskelig kan oppstilles for rene meningsytringer».

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har fremhevet at dersom retningslinjene leses i sammenheng, blir det klart at de ikke er i strid med Grunnloven. Ombudsmannen er i tvil om dette er riktig. I alle tilfelle er det uheldig at såpass omfattende og detaljerte retningslinjer krever en slik helhetlig lesning og tolkning som departementet synes å forutsette.