EØS-komiteen vedtok ved beslutning nr. 97/2016
av 29. april 2016 å endre EØS-avtalens vedlegg XVI (Offentlige innkjøp)
ved å innlemme europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/24/EU av 26. februar 2014
om offentlige innkjøp (anskaffelsesdirektivet), europaparlaments-
og rådsdirektiv 2014/25/EU av 26. februar 2014 om innkjøp foretatt
av enheter som driver virksomhet innenfor vann- og energiforsyning,
transport og posttjenester (forsyningsdirektivet) og europaparlaments-
og rådsdirektiv 2014/23/EU av 26. februar 2014 om tildeling av konsesjonskontrakter
(konsesjonskontraktdirektivet). Direktivene vil avløse de tidligere
direktivene 2004/17/EF og 2004/18/EF som også er innlemmet i EØS-avtalens
vedlegg XVI, jf. St.prp. nr. 2 (2006–2007). Direktivene kalles samlet
for anskaffelsesdirektivene og anses som EØS-relevante.
Gjennomføringen av EØS-komiteens beslutning vil
kreve lovendring. Nærings- og fiskeridepartementet har allerede
fremmet forslag om ny lov om offentlige anskaffelser med de nødvendige
lovendringene, se Prop. 51 L (2015–2016).
De detaljerte prosedyrereglene vil fremgå av
forskrifter. Nærings- og fiskeridepartementet vil gjennomføre nytt
anskaffelsesdirektiv i form av en ny anskaffelsesforskrift, som
skal avløse den gjeldende anskaffelsesforskriften. Nytt forsyningsdirektiv
vil bli gjennomført i form av en ny forsyningsforskrift, som skal
erstatte den gjeldende forsyningsforskriften. Konsesjonskontraktdirektivet
vil bli gjennomført i form av en forskrift om konsesjonskontrakter.
Når det gjelder adgangen til å reservere kontrakter
om helse- og sosialtjenester til ideelle organisasjoner, vises det
til omtale i Prop. 51 L (2015–2016), pkt. 8.1.
Det er nødvendig å innhente Stortingets samtykke
til godkjenning av EØS-komiteens beslutning i medhold av Grunnloven
§ 26 annet ledd.
EØS-komiteens beslutning og europaparlaments-
og rådsdirektiv 2014/24/EU, europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/25/EU
og europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/23/EU i uoffisiell norsk oversettelse
følger som trykte vedlegg til proposisjonen.
De tre anskaffelsesdirektivene regulerer hvilken fremgangsmåte
det offentlige skal følge ved innkjøp av varer, tjenester og bygge-
og anleggsarbeider.
EU-kommisjonen har uttalt at formålet med de nye
anskaffelsesdirektivene er å gjøre reglene enklere og mer fleksible.
Det er en målsetting å redusere administrative byrder for både oppdragsgivere
og leverandører. Videre er det en målsetting å avklare rettsspørsmål,
legge bedre til rette for at små og mellomstore bedrifter kan konkurrere
om offentlige kontrakter, og legge bedre til rette for strategisk
bruk av offentlige anskaffelser for å ivareta miljøhensyn, sosiale
hensyn, innovasjon og andre samfunnshensyn. Revisjonen av anskaffelsesdirektivene
er en del av EUs handlingsplan for det indre marked, som skal bidra
til økt økonomisk vekst gjennom en revitalisering av det indre markedet.
Den er også et virkemiddel for å fremme målene i Europa 2020-strategien
for «smart, bærekraftig og inkluderende vekst».
Anskaffelsesdirektivet erstatter direktiv 2004/18/EF,
som i Norge er gjennomført i forskrift om offentlige anskaffelser
av 7. april 2006 nr. 402 (anskaffelsesforskriften). Dette direktivet
gjelder for klassisk sektor, det vil si de fleste offentlige oppdragsgivere. Forsyningsdirektivet
erstatter direktiv 2004/17/EF, som i Norge er gjennomført i forskrift
om innkjøpsregler i forsyningssektorene av 7. april 2006 nr. 403 (forsyningsforskriften).
Dette direktivet gjelder for sektorene vann- og energiforsyning,
transport og posttjenester. Konsesjonskontraktdirektivet er helt nytt
og omfatter både tjenestekonsesjonskontrakter og bygge- og anleggskonsesjoner.
Tjenestekonsesjonskontrakter er unntatt fra anskaffelsesregelverket i
dag, mens anskaffelsesforskriften inneholder noen bestemmelser om
bygge- og anleggskonsesjoner. Fristen for å gjennomføre direktivene
i EU er 18. april 2016.
Anskaffelsesdirektivet regulerer hvilken fremgangsmåte
det offentlige skal følge ved innkjøp av varer, tjenester og bygge-
og anleggsarbeider. Direktivet gjelder for statlige myndigheter,
fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer.
Offentligrettslige organer er organer som har en nærmere definert
tilknytning til det offentlige. Direktivet gjelder bare for kontrakter
med en verdi som overstiger nærmere bestemte terskelverdier.
Det fremgår av direktivet at offentlige oppdragsgivere
må opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper om likebehandling,
gjennomsiktighet og ikke-diskriminering i forbindelse med anskaffelser.
Direktivet inneholder detaljerte prosedyrekrav som skal sikre overholdelse
av disse grunnleggende prinsippene, herunder bestemmelser om blant
annet krav til kunngjøring, tillatte anskaffelsesprosedyrer, kravspesifikasjoner,
kvalifikasjonskrav, dokumentasjonskrav, tildelingskriterier, kontraktsvilkår
og avvisning.
Direktivet inneholder en rekke nye bestemmelser som
skal bidra til å realisere EUs målsettinger med revisjonsarbeidet.
Det innføres nye regler om elektronisk kommunikasjon.
Medlemsstatene pålegges å bruke elektronisk kommunikasjon i anskaffelsesprosessen
frem til inngåelse av kontrakt. Blant annet stilles det krav om at
konkurransegrunnlaget gjøres tilgjengelig elektronisk, og at leverandører
innleverer forespørsler om å delta i konkurranser og tilbud, elektronisk.
Kravene til dokumentasjon fra leverandørene forenkles.
Blant annet legges det i større grad opp til bruk av egenerklæring
som foreløpig bevis for at leverandørene oppfyller kvalifikasjonskravene
og utvelgelseskriteriene, og for fravær av avvisningsgrunner. Oppdragsgiver
er kun forpliktet til å kreve at leverandøren som har vunnet konkurransen,
fremlegger den etterspurte dokumentasjonen.
Det åpnes for forhandlinger i større utstrekning enn
i dag ved at adgangen til å velge anskaffelsesprosedyrene konkurranse
med forhandling, og konkurransepreget dialog, utvides. Dessuten
innføres en ny prosedyre som skal bidra til innovasjon – innovasjonspartnerskap.
Det åpnes også for at ikke-statlige myndigheter kan kunngjøre konkurranse
ved en forhåndskunngjøring, som er en enklere måte å kunngjøre på.
Skillet mellom prioriterte tjenester (tjenester
som i dag fullt ut er omfattet av direktivets prosedyreregler),
og uprioriterte tjenester (tjenester som i dag bare i meget begrenset
grad er regulert av direktivet), oppheves. De fleste av dagens uprioriterte
tjenester, blant annet helse-, sosial-, kultur- og utdanningstjenester,
underlegges egne og mer fleksible regler enn de tjenestene som fullt
ut er omfattet av direktivet. Disse reglene innebærer ikke omfattende
prosedyrekrav, men det stilles visse grunnleggende krav til gjennomsiktighet
og likebehandling, inkludert et krav om kunngjøring.
Medlemsstatene pålegges å treffe egnede tiltak for
å sikre at leverandørene etterlever gjeldende nasjonale og internasjonale
regelverk om miljø, arbeidsforhold og sosiale forhold i forbindelse
med gjennomføring av offentlige kontrakter. Handlingsrommet for
å trekke inn slike hensyn på ulike steg i anskaffelsen, utvides.
Endelig inneholder direktivet nye bestemmelser om
forvaltning av anskaffelsesregelverket. Det skal tilbys gratis informasjon
og veiledning om tolkning og anvendelse av regelverket. Videre skal
medlemsstatene påse at myndighetene eller egnede organer skal kunne
kontrollere at anskaffelsesreglene etterleves. Hvis disse kontrollmyndighetene
konstaterer spesifikke brudd eller systematiske problemer, skal de
kunne rapportere sine funn, for eksempel til nasjonale parlament
eller ombudsmenn. Medlemsstatene skal også hvert tredje år utarbeide
en rapport som skal sendes til EU-kommisjonen. Den skal inneholde informasjon
om eventuelle strukturelle eller tilbakevendende problemer med anskaffelsesreglene,
om små og mellomstore bedrifters deltakelse, korrupsjon m.m. Norge
og de andre EFTA-statene skal rapportere til EFTAs overvåkningsorgan.
Forsyningsdirektivet regulerer hvilken fremgangsmåte
oppdragsgivere som driver virksomhet innenfor vann- og energiforsyning,
transport og posttjenester skal følge ved innkjøp av varer, tjenester
og bygge- og anleggsarbeider som er knyttet til utøvelse av disse
forsyningsaktivitetene. I likhet med anskaffelsesdirektivet gjelder
forsyningsdirektivet for statlige myndigheter, fylkeskommunale og
kommunale myndigheter og offentligrettslige organer. I tillegg gjelder
forsyningsdirektivet for offentlige foretak og for andre virksomheter
som utøver forsyningsaktivitet på grunnlag av enerett eller særrett.
Mange av bestemmelsene i forsyningsdirektivet er
helt eller delvis sammenfallende med anskaffelsesdirektivets regler.
I slike tilfeller er endringene i anskaffelsesdirektivet som er
beskrevet ovenfor, innarbeidet også i det nye forsyningsdirektivet.
Det er imidlertid ikke alle endringene i prosedyrereglene for klassisk
sektor som er relevante for forsyningssektorene. Dette skyldes at
bestemmelsene i forsyningsdirektivet er gjennomgående mer fleksible,
og prosedyrereglene er ikke like omfattende og detaljerte. I tillegg
inneholder dette direktivet høyere terskelverdier enn anskaffelsesdirektivet.
Dette skyldes at aktivitetene innen forsyningssektorene normalt
er mer konkurranseorienterte enn klassisk statlig og kommunal virksomhet.
Behovet for detaljerte regler for å sikre effektive innkjøp er dermed
mindre, mens behovet for fleksibilitet er større.
Det er også gjort enkelte endringer som er spesifikke
for forsyningssektorene. Det er tatt inn et generelt unntak for
oppdragsgivere som driver leting etter olje og gass, siden denne
sektoren er funnet å være utsatt for tilstrekkelig konkurranse.
Det er også gjort endringer i prosedyren for å få fritak fra direktivet
for andre aktiviteter når aktiviteten er utsatt for tilstrekkelig
konkurranse. Det gjøres også enkelte endringer knyttet til bruk
av rammeavtaler og avvisning av tilbud på grunn av forhold ved leverandøren.
Konsesjonskontraktdirektivet regulerer hvilken fremgangsmåte
oppdragsgivere skal følge ved inngåelse av konsesjonskontrakter
om tjenester eller bygge- og anleggsarbeider. Direktivet gjelder
både klassisk sektor og forsyningssektorene, og omfatter de samme
oppdragsgiverne som anskaffelsesdirektivet og forsyningsdirektivet.
En konsesjonskontrakt er definert som en gjensidig
bebyrdende avtale om tjenester eller bygge- og anleggsarbeider,
hvor vederlaget for tjenesten eller bygge- og anleggsarbeidet som
skal utføres, enten utelukkende består av retten til å utnytte tjenesten
eller bygge- og anleggsarbeidet eller i en slik rett sammen med
betaling. Dette innebærer at driftsrisikoen må være overført til
leverandøren, det vil si at leverandøren ikke er garantert å få
dekket sine investeringer eller driftskostnader knyttet til gjenstanden for
konsesjonskontrakten.
Det gamle anskaffelsesdirektivet fastsetter
noen regler for tildeling av bygge- og anleggskonsesjoner. I dag
er det derimot ikke gitt egne prosedyreregler for tildeling av tjenestekonsesjonskontrakter.
EØS-avtalens grunnleggende prinsipper om likebehandling, gjennomsiktighet
og ikke-diskriminering gjelder likevel ved tildeling av alle slike
konsesjonskontrakter som kan påvirke samhandelen i EØS-området.
Formålet med konsesjonskontraktdirektivet er å klargjøre oppdragsgivers
plikter og hindre konkurransevridning.
Det fremgår av konsesjonskontraktdirektivet
at kontraktene er underlagt en kunngjøringsplikt, men ikke like
detaljerte prosedyrekrav som i de andre direktivene. Det er fastsatt
en terskelverdi på 44 mill. NOK. De andre direktivene inneholder
betydelig lavere terskelverdier enn dette for andre kontrakter enn bygge-
og anleggskontrakter. EØS-rettens grunnleggende prinsipper og prosessuelle
garantier må overholdes. Det er generell adgang til å forhandle
med leverandørene. Konsesjonskontraktens varighet skal begrenses
til den tid som er nødvendig for leverandøren for å tjene inn sine
investeringer med tillegg av en rimelig avkastning.
Nye krav til elektronisk kommunikasjon og innlevering
av elektroniske egenerklæringsskjemaer som foreløpig bevis utgjør
betydelige forenklingsgrep som vil bidra til å redusere transaksjonskostnadene
for både offentlige oppdragsgivere og leverandører. Hvor stor reduksjon
i de samlede kostnadene for offentlige anskaffelser dette vil gi
opphav til, er vanskelig å fastslå.
De nye anskaffelsesdirektivene inneholder også flere
bestemmelser som skal bedre små og mellomstore bedrifters tilgang
til offentlige kontrakter, og slik styrke konkurransen om offentlige
kontrakter over EØS-terskelverdiene. Dette vil bedre disse aktørenes
forretningsmuligheter, mens styrket konkurranse vil kunne gi reduserte
anskaffelseskostnader og/eller bedre behovsdekning for de offentlige
oppdragsgiverne.
Samtidig pålegges medlemsstatene å treffe egnede
tiltak for å sikre at leverandørene etterlever gjeldende nasjonale
og internasjonale regelverk om miljø, arbeidsforhold og sosiale
forhold i forbindelse med gjennomføring av offentlige kontrakter.
Medlemsstatene gis stor frihet til å beslutte hvordan disse forpliktelsene
skal følges opp nasjonalt. Kravene vil kunne påføre både leverandører
og offentlige oppdragsgivere økte kostnader, men kostnadene forbundet
med dette avhenger av hvilke nasjonale tiltak som gjennomføres.
Det er heller ikke mulig å anslå størrelsen på kostnadsøkninger
knyttet til direktivenes krav til universell utforming.
Brukerne av regelverket vil ha behov for veiledning
om nytt, revidert regelverk om offentlige anskaffelser. Dette vil
inngå i den ordinære veiledningen til Direktoratet for forvaltning
og IKT.
Anskaffelsesdirektivet og forsyningsdirektivet inneholder
en del endringer sammenlignet med dagens direktiver som et stykke
på vei gjør reglene enklere og mer fleksible. Direktivene reduserer
administrative byrder for både offentlige oppdragsgivere og leverandører,
avklarer rettsspørsmål, legger bedre til rette for at små og mellomstore
bedrifter kan konkurrere om offentlige kontrakter og legger bedre til
rette for ivaretakelse av miljøhensyn, sosiale hensyn, innovasjon
og andre samfunnshensyn.
Offentlige oppdragsgivere må allerede i dag overholde
grunnleggende prinsipper om likebehandling, åpenhet og ikke-diskriminering
når de tildeler konsesjonskontrakter. Konsesjonskontraktdirektivet innebærer
en klargjøring av disse forpliktelsene, samtidig som forpliktelsene
blir mer detaljert regulert.
Nærings- og fiskeridepartementet tilrår at Norge deltar
i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse av direktiv 2014/24/EU
om offentlige innkjøp, direktiv 2014/25/EU om innkjøpsregler for
forsyningssektorene og direktiv 2014/23/EU om tildeling av konsesjonskontrakter.
Utenriksdepartementet slutter seg til dette.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Else-May Botten, Ingrid Heggø, Odd Omland og Knut Storberget, fra
Høyre, Frank Bakke-Jensen, Ingunn Foss, Gunnar Gundersen og Ove
Trellevik, fra Fremskrittspartiet, Sivert Bjørnstad, Oskar J. Grimstad
og Morten Ørsal Johansen, fra Kristelig Folkeparti, Line Henriette
Hjemdal, fra Senterpartiet, lederen Geir Pollestad, fra Venstre,
Pål Farstad, og fra Sosialistisk Venstreparti, Torgeir Knag Fylkesnes,
viser til Prop. 114 S (2015–2016).
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, slutter seg til
de vurderingene som er gjort i proposisjonen.
Flertallet tilrår Stortinget
å samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 97/2016 av
29. april 2016 om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2014/24/EU
om offentlige innkjøp, direktiv 2014/25/EU om innkjøpsregler for
forsyningssektorene og direktiv 2014/23/EU om tildeling av konsesjonskontrakter.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti viser til at de to direktivene
om offentlige innkjøp og om innkjøpsregler på ingen måte imøtekommer
den kritikken som i økende grad er reist mot regelverket for offentlige
innkjøp både i Norge og i andre europeiske land. Ifølge CEMR, Europarådets
forum for kommuner og regioner, har innkjøpsreglene vært så innfløkte
at de er mer skadelige enn nyttige. De fungerer i altfor stor grad
som en tvangstrøye for kommuner og andre offentlige instanser. På
en høring i Europaparlamentet var anbudsprosesser som skulle ha
bidratt til konkurranse – ifølge CEMR – «blitt dyrere, kompliserte
og mer konfliktskapende for alle parter».
Disse medlemmer viser til at
CEMR, som også KS er medlem av, i flere år har vist til at regelverket
omkring offentlige innkjøp stadig utløser rettssaker, slik at juridisk
trygghet ofte blir viktigere enn å utforme anbudet slik at oppdraget
kan utføres best mulig. Med stadig mer kompliserte krav til anbudsprosessene
og med mer adgang til å klage på vedtak, krever det stor kompetanse
å sette seg inn i anbudsprosedyrene, å utforme anbudsdokumentene og
å gjennomføre vurderingen av de tilbudene som kommer inn på en slik
måte at ingen klager. Det gjør innkjøpet eller byggeprosjektet dyrere
– stikk i strid med det som var hensikten med anbudskravet. Det fører
også til at små og mellomstore selskaper gir opp å vinne fram i
slike anbudsprosesser.
Disse medlemmer viser videre
til at CEMR i 2009 vedtok et charter om lokale og regionale tjenester
som går inn for en kraftig begrensning av hvilke oppdrag som bør
utløse anbud på EU-nivå. Lokale myndigheter bør ha en grunnleggende
rett til å bestemme når de skal legge oppdrag ut til åpen anbudskonkurranse
og når de ikke skal det. Tjenester av lokal karakter bør ikke utløse
slike anbud.
CEMR har i flere sammenhenger reist krav om
at kommunale og andre offentlige oppdragsgivere må gis større frihet
til å velge hvordan de skal innrette seg når det gjelder innkjøp
og byggeoppdrag. Det viktigste kravet til CEMR er at det må være
opp til kommunene hva som skal legges ut på anbud – og hva kommunene
kan utføre med egne ansatte uansett organisasjonsform.
Komiteen viser også
til sine merknader i Innst. 358 L (2015–2016) Innstilling fra næringskomiteen
om lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven), Prop. 51
L (2015–2016).
Komiteens utkast til innstilling ble 26. mai
2016 oversendt utenriks- og forsvarskomiteen til uttalelse. Utenriks-
og forsvarskomiteen uttaler følgende i brev av 1. juni 2016:
«Utenriks- og forsvarskomiteens medlemmer slutter
seg til næringskomiteens utkast til innstilling til Prop. 114 S
(2015–2016) og har ingen ytterligere kommentarer.»
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjøre slikt
vedtak:
Stortinget samtykker i godkjenning av EØS-komiteens
beslutning nr. 97/2016 av 29. april 2016 om innlemmelse i EØS-avtalen
av direktiv 2014/24/EU om offentlige innkjøp, direktiv 2014/25/EU
om innkjøpsregler for forsyningssektorene og direktiv 2014/23/EU
om tildeling av konsesjonskontrakter.
Oslo, i næringskomiteen, den 2. juni 2016
Geir Pollestad | Odd Omland |
leder | ordfører |