1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i proposisjonen at personell i kommunen som skal yte tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven skal fremlegge politiattest. Kravet skal gjelde uavhengig av hvilke pasient- eller brukergrupper personellet skal yte tjenester til. Alt personell som yter kommunale helse- og omsorgstjenester, inkludert leger og personell som yter personlig brukerstyrt assistanse (BPA), skal fremlegge samme type attest.

Forslaget får ingen betydning for spesialisthelsetjenesten. Dagens krav om politiattest for personer som skal yte tjenester til barn og personer med utviklingshemming videreføres uendret for spesialisthelsetjenesten. For tannhelsetjenesten videreføres dagens krav inntil ansvaret for tannhelsetjenesten overføres til kommunene.

1.2 Bakgrunn

Spørsmål om det skal stilles krav om politiattest for personell som yter kommunale helse- og omsorgstjenester, særlig til eldre, har løpende vært til vurdering i departementet. Dagens krav om politiattest gjelder bare for personell som skal yte tjenester til barn eller personer med utviklingshemning.

I Ot.prp. nr. 86 (2005–2006) kom departementet til at det ikke burde innføres et alminnelig krav om politiattest for helsepersonell uavhengig av hvilke pasientgrupper de yter helsehjelp til. Forarbeidene til helse- og omsorgstjenesteloven, Prop. 91 L (2010–2011), viser til denne vurderingen. I forbindelse med Stortingets behandling av sistnevnte proposisjon, uttalte komiteen at også alvorlig syke, eldre, demente, psykisk syke og andre pasientgrupper kan ha problemer med å ivareta egne interesser og beskytte seg selv mot overgrep, så vel fysiske, psykiske som økonomiske (Innst. 424 L (2010–2011). Komiteens flertall ba om at spørsmålet om å innføre krav om politiattest for ansettelse i jobb med denne gruppen ble vurdert.

Høringsnotat om krav om politiattest for personell i den kommunale helse- og omsorgstjenesten var på høring i perioden 10. september til 10. desember 2015.

1.3 Personvernaspekter ved innføring av krav om politiattest

Proposisjonen drøfter personvernaspekter ved innføring av krav om politiattest for personer som skal jobbe i helse- og omsorgssektoren. Et sentralt element i et humanitært samfunn er at en som har sonet sin straff kan legge lovbruddet bak seg og gå videre i livet. Et argument som ofte blir anført mot et krav om politiattest, er at det kan hindre resosialisering.

På den annen side er oppklaringsprosenten på noen typer kriminalitet er langt lavere enn ønskelig, og det er en rekke personer som har begått straffbare handlinger uten å være straffet eller registrert hos politiet. En politiattest uten anmerkninger innebærer ikke at vedkommende aldri har utført straffbare handlinger eller at vedkommende ikke vil begå slike handlinger i fremtiden.

1.4 Krav om politiattest for personell i den kommunale helse- og omsorgstjenesten

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår at kommunene skal få adgang til å stille krav om politiattest i egen kommune for alt personell som skal yte tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, uavhengig av hvilke pasient- eller brukergrupper de skal yte tjenester til.

Departementet mener at fremleggelse av politiattest i den kommunale helse- og omsorgstjenesten er ett av flere tiltak for å trygge pasienter og brukeres tillit til personell i tjenesten. Etter departementets vurdering kan krav om politiattest bidra til at pasienter og brukere gis økt grad av trygghet og føler tillit til at tjenesteyter ikke vil påføre dem skade på noen måte.

Departementet har vurdert om kravet burde begrenses til konkrete områder innen helse- og omsorgstjenesten, og har kommet til at en slik avgrensning ikke bør gjøres. Departementet erkjenner at risikoen for å bli utsatt for en straffbar handling kan være forskjellig for ulike pasienter og brukere, men det er vanskelig, eller nærmest umulig, å vite hvilke pasienter og brukere det er risiko for kan bli utsatt for en straffbar handling.

Departementet antar at det vanskelig kan oppstilles en enkelt risikofaktor, men at det kan være et samvirke av omstendigheter som gjør en pasient eller bruker utsatt.

Etter departementets vurdering kan alle som står i et avhengighetsforhold til den kommunale helse- og omsorgstjeneste på grunn av sin alder, sykdom eller funksjonshemning ha behov for den beskyttelse som ligger i at tjenesteyter har fremlagt politiattest.

Departementet mener at foreliggende forslag om krav om politiattesten i den kommunale helse- og omsorgstjenesten ligger innenfor rammen av EMK artikkel 8.

1.5 Adgang eller plikt for kommunen

I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes synspunkter på om utvidelsen av dagens krav til politiattest skal være obligatorisk eller valgfritt for kommunene. Høringsnotatets forslag til lovutkast ga den enkelte kommune frihet til selv å bestemme om det skulle innføres krav om politiattest i kommunen.

Etter høringsrunden er departementet kommet til at argumentene som taler for at kravet til politiattest bør være obligatorisk, veier tyngre enn argumentene som taler for valgfrihet for kommunene. I proposisjonen foreslår derfor departementet at kravet om politiattest skal være obligatorisk.

Fra departementets ståsted er det viktig å legge til rette for kommunesamarbeid og kommunesammenslåing. Ulike regler fra kommune til kommune kan gjøre det vanskeligere for kommunene å samarbeide om helse- og omsorgsfaglige oppgaver.

Departementet minner likevel om at innhenting av politiattest ikke er et enerådende virkemiddel. En politiattest skal ikke erstatte gode ansettelsesrutiner, et godt fungerende internkontrollssystem, veiledning og oppfølging av ansatte etc.

1.6 Hvilke straffbare handlinger skal fremgå av attesten

I høringsforslaget ble det foreslått at politiattesten skulle gi informasjon om samme straffbare forhold som en barneomsorgsattest, og i tillegg enkelte straffbare forhold om voldslovbrudd og inngrep i den personlige frihet. Departementet holdt åpent spørsmålet om bedrageri og ulike former for vinningskriminalitet også burde fremgå, og etterspurte høringsinstansenes vurdering av spørsmålet.

31 høringsinstanser uttalte seg positivt om at opplysninger om vinningskriminalitet bør inngå i politiattesten.

Voksne pasienter og brukere kan også være sårbare og ha behov for beskyttelse mot andre straffbare handlinger enn seksuelle overgrep. Pasienter og brukere over 18 år er sårbare på andre måter enn barn. Mange voksne pasienter og brukere har behov for heldøgns omsorg og pleie. I motsetning til barn, vil ikke disse i utgangspunktet ha andre voksenpersoner å forholde seg til i det daglige når tjenesten mottas.

I tillegg til straffebud som skal fremgå av en barneomsorgsattest, foreslår departementet å følge opp høringsforslaget om at den nye attesten skal anmerke lovbrudd som gir informasjon om ulike former for legemsfornærmelse/kroppsskade, trusler og frihetsberøvelse. Pasienter og brukere som på grunn av psykisk eller fysisk funksjonsnedsettelse mottar helse- og omsorgstjenester i eget hjem, eller på sykehjem, har særlig behov for trygghet og sikkerhet, ettersom de har nedsatt evne til å beskytte seg selv. Det er av stor betydning at pasienter, brukere, pårørende, samarbeidende helsepersonell og arbeidsgivere kan stole på og ha tillit til helse- og omsorgspersonellet. For å bidra til at pasienter og brukere skal ha tillit til og kan stole på at helsepersonell og eventuelt andre personer som tilbyr dem tjenester ikke skader dem, bør politiattesten også gi informasjon om slike straffeovertredelser.

Hensynet til pasienter og brukere kan videre tilsi at det er like viktig å få kunnskap om straffbare forhold av mindre graverende karakter og «leilighetstyverier», som de mer alvorlige lovbruddene, som enkelte former for vinningskriminalitet og bedrageri. Når tjenestene ytes i private hjem kan anledningen til å kunne begå slike straffbare handlinger være større enn om tjenestene ytes på tjenesteyters kontor. Pasientens og brukerens risiko for å bli utsatt for en straffbar handling kan derfor også være større.

I lys av høringsuttalelsene har departementet foretatt en ny vurdering av spørsmålet og foreslår i proposisjonen at informasjon om vinningsforbrytelser (tyveri, underslag og utpressing) og bedrageri skal fremgå av attesten. Departementet ser at nødvendigheten av å få informasjon om vinningsforbrytelser kan være større for personell som skal yte helse- og omsorgstjenester i hjemmet, enn når det ytes tjenester på et fastlegekontor. Departementet mener likevel ikke at dette er tungtveiende nok til å utelate informasjon om slik kriminalitet fra tjenesteytere som yter andre tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, enn tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6. Det vil være opp til kommunen/ansettende myndighet å ta stilling til i hvilken grad det er relevant å legge vekt på anmerkninger om vinningskriminalitet eller bedrageri. I dag er det ofte slik at Politiets enhet for vandelskontroll og politiattester gjør politidistriktene oppmerksom på overtredelsene, slik at aktuelt distrikt kan vurdere om opplysningene kan eller bør utleveres til arbeidsgivere i medhold av unntakene fra taushetsplikten i politiregisterloven kapittel 6, for eksempel for å forebygge eller avverge lovbrudd.

Departementet foreslår at kriminalitet, som tyveri, underslag, utpressing og bedrageri, skal fremgå av attesten, og proposisjonen lister opp de straffebud som foreslås å inngå i den nye politiattesten i tillegg til de straffbare forhold som i dag skal anmerkes på en barneomsorgsattest.

Dette er lovbrudd ansettende virksomhet/arbeidsgiver i den kommunale helse- og omsorgstjenesten bør ha informasjon om i forbindelse med en ansettelse, fordi det kan bety at personen er uegnet til den omsøkte stillingen. Det er opp til arbeidsgiver å vurdere om anmerkningen gjør personen uegnet for stillingen.

Departementet foreslår at overtredelsene skal anmerkes etter politiregisterloven § 40. Det innebærer blant annet at straff på inntil seks måneder ubetinget fengsel ikke skal opplyses lenger enn tre år etter at dom er avsagt eller forelegg vedtatt. Videre innebærer det at dom på betinget fengsel eller bot ikke oppgis, dersom lovbruddet er begått av person som var under 18 år mer enn to år før utstedelse av attesten.

Departementet mener at dette, sett i sammenheng med at anmerkninger i seg selv ikke automatisk innebærer yrkesforbud, ivaretar hensynet til resosialisering av tidligere straffedømte, og er godt innenfor rammen av EMK artikkel 8.

1.7 Avgrensning av tjenesteytere som kan pålegges å fremlegge politiattest

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at det presiseres at adgangen til å kreve politiattest ikke skal omfatte personell som bare sporadisk yter tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven og som i alminnelighet ikke vil være alene med pasienten eller brukeren. Plikten til å fremlegge politiattest for personell som yter tjenester til barn eller personer med utviklingshemming har en tilsvarende avgrensning.

Formålet med krav om politiattest kan tilsi at politiattesten bør kunne avgrenses til arbeidsforhold/oppdrag hvor personen som yter tjenestene har ansvar eller oppgaver som innebærer at tjenesteyter har personlig kontakt med pasienten eller brukeren (ansikt til ansikt), tjenestene ytes hjemme hos pasienten eller brukeren, eller at tjenesteyter på annen måte kan komme i en situasjon hvor overgrep kan finne sted.

Overgrep mot pasienter og brukere kan i prinsippet forekomme ved all tjenesteutøving etter helse- og omsorgstjenesteloven, bortsett fra ved rent merkantile stillinger, der personellet ikke kommer i direkte personlig kontakt med pasienten eller brukeren. Vurderingstema er hvorvidt tjenesteyter ved utøvelsen av sitt arbeid kan komme i situasjoner med tjenestemottaker der en straffbar handling, som seksual- eller voldslovbrudd mv, inngrep i pasientens eller brukerens personlig frihet eller vinningskriminalitet eller bedrageri kan finne sted.

Departementet vil presisere at brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er en alternativ måte å organisere tjenestene praktisk og personlig bistand på for personer med nedsatt funksjonsevne og som har behov for bistand i dagliglivet, både i og utenfor hjemmet, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b og § 3-8, se Prop. 86 L (2013–2014). Det betyr at personer som yter slike tjenester må fremlegge politiattest etter forslaget.

Hvorvidt en farmasøyt skal fremlegge barneomsorgsattest, må slik departementet ser det vurderes etter helsepersonelloven § 20 a på samme måte som en gjør for andre helsepersonellgrupper. Departementer legger til grunn at farmasøyttjenester i utgangspunktet ikke er en helse- og omsorgstjeneste etter helse- og omsorgstjenesteloven, og farmasøyter skal derfor i utgangspunktet ikke fremlegge politiattest etter forslaget.

1.8 Konsekvenser av anmerkninger på politiattesten

Departementet foreslår at anmerkninger på en politiattest av de nye straffebudene ikke automatisk skal medføre yrkesforbud. Dersom kommunen eller annen arbeidsgiver mottar en politiattest med merknader, må de vurdere om og eventuelt hvilke konsekvenser anmerkningene skal få for søkers jobbtilbud. Et naturlig utgangspunkt vil være at arbeidsgiveren vurderer anmerkningene i lys av informasjon/kunnskap om hva som er skjedd i tiden etter at det straffbare forholdet ble begått. Det overordnede vurderingstemaet må være om vedkommende søker er egnet til å utføre de oppgaver han eller hun skal ansettes til, og om det er grunn til å tro at pasienter eller brukere kan ha tillit til og kan stole på vedkommende.

1.9 Endringer i dagens krav om fremleggelse av politiattest

En del helsepersonell i helse- og omsorgstjenesten plikter allerede i dag å fremlegge politiattest. Dette gjelder personell som skal yte tjenester til barn og til personer med utviklingshemning.

Departementet foreslår at kravet om politiattest blir obligatorisk for personell som yter tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven. Med denne forutsetning vurderer departementet at alle personer som i dag må fremlegge barneomsorgsattest, i den kommunale helse- og omsorgstjeneste, i stedet bør fremvise samme type attest som personell som skal yte tjenester til personer over 18 år. Det vil si at alle som yter tjenester skal fremlegge samme type attest, uavhengig av om de yter tjenester til bare barn eller til både barn og voksne.

Forhold som taler for en slik løsning er blant annet hensynet til et mer enklere/oversiktlig regelverk og at én type attest er enklere å håndtere, både for den enkelte kommune, politiet som utsteder attesten og tjenesteyter som skal fremlegge den.

Innføring av én type attest vil innebære at noen flere straffebud (voldsbruk, inngrep i den personlige frihet, tyveri, underslag, utpressing og bedrageri) vil omfattes av attesten for tjenesteytere som bare yter tjenester til barn (som ikke lider av utviklingshemning). Personer som yter tjenester, til både barn og voksne eller til personer med utviklingshemning, skulle også etter høringsforslaget fremlegge den noe mer omfattende politiattesten. Departementet antar at det er relativt få kommuner, om noen, som skiller mellom personell som yter tjenester til barn og til barn med utviklingshemning. Endringen i lovforslaget kan derfor antas å få liten praktisk betydning.

1.10 Utvidet politiattest

Departementet foreslår at attesten som skal fremlegges skal være utvidet. En utvidet attest innebærer at også verserende saker anmerkes. Verserende saker er siktelser, tiltaler og ilagte reaksjoner som ikke er rettskraftig.

Departementet presiserer at enhver som er siktet og eventuelt tiltalt for en straffbar handling skal antas uskyldig inntil «skyld er bevist etter loven».

Dette betyr imidlertid ikke at informasjon om eventuelle siktelser, tiltaler eller dommer ikke bør anmerkes på en politiattest. Departementet mener at dette er en type informasjon som er relevant for en arbeidsgiver å få. For søker vil det være særlig uheldig dersom arbeidsgiver får kunnskap om en verserende sak, eller om at vedkommende har vært under straffeforfølgning fra andre. Etter departementets vurdering kan manglende åpenhet om et slikt forhold fra søkers side lett lede til manglende tillitt/mistillit til arbeidstaker.

Politiregisterloven og politiregisterforskriften har regler om hvordan verserende saker skal anmerkes. Ved anmerkning av tiltale skal for eksempel anmerkningen gi informasjon om hva tiltalen gjelder, hvilke lovbrudd, og tidspunkt for overtredelsen. Videre skal det fremgå hvem som har tatt ut tiltale, datoen for tiltale, og om saken er berammet eller når den antas å bli avholdt.

Ikrafttredelse

Det nye kravet om politiattest vil gjelde ved tilbud om stillinger/oppdrag eller avtaleforhold fra lovhjemmelen trer i kraft. En eventuell mistanke om at en ansatt, eller en som har inngått avtale med kommunen om å yte en tjeneste etter helse- og omsorgstjenesteloven, har begått straffbare forhold før lovhjemmelen trer i kraft, gir ikke grunnlag for å innhente politiattest etter det nye hjemmelsgrunnlaget.

Departementets forslag innebærer at personell som yter tannhelsetjenester skal fremlegge politiattest etter tannhelsetjenesteloven før tannhelsetjenesten formelt er overført til kommunen.

Forholdet til universitets- og høyskoleloven

Forskrift om opptak til høyere utdanning § 6-1(1) til (3) fastslår:

«(1) Søkere til utdanninger hvor studenter kan komme i kontakt med mindreårige som del av klinisk undervisning eller praksisstudier, skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd i forbindelse med opptak.

(2) Hvis det er gitt særlige regler om politiattest for bestemte typer yrkesutøving, gjelder disse tilsvarende for studenter som deltar i praksisstudier eller klinisk undervisning.

(3) Den enkelte utdanningsinstitusjon må vurdere om utdanningene de tilbyr omfattes av første ledd eller andre ledd og kreve fremlagt politiattest av studenter til disse utdanningene.»

Departementet antar at politiattest etter andre ledd i denne forskriften, vil omfatte helsepersonellstudier der klinisk praksis i den kommunale helse- og omsorgstjenesten er en obligatorisk del av utdanningsløpet.

1.11 Økonomiske og administrative konsekvenser

De samlede kostnadene ved forslaget anslås til om lag 2,5 mill. kroner. De økte utgiftene for politimyndigheten vil bli dekket innenfor Helse- og omsorgsdepartementets gjeldende budsjettrammer.