Den internasjonale finanskrisen i 2008 ledet
til mer omfattende regulering og tilsyn med finanssektoren i Europa
og USA. For å styrke arbeidet i EU med makrotilsyn, finansiell stabilitet
og et velfungerende finansmarked, vedtok Rådet og Europaparlamentet
i november 2010 fire forordninger som etablerte et nytt europeisk
finanstilsynssystem. Det nye europeiske finanstilsynssystemet består
av de nasjonale finanstilsynene sammen med følgende fire nye institusjoner:
Den europeiske banktilsynsmyndighet
(The European Banking Authority – EBA),
Den europeiske tilsynsmyndighet for forsikring og
tjenestepensjon (The European Insurance and Occupational Pensions
Authority – EIOPA),
Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet
(The European Securities and Markets Authority – ESMA),
Det europeiske råd for systemrisiko (The
European Systemic Risk Board – ESRB).
De tre forordningene som etablerer henholdsvis EBA,
EIOPA og ESMA (heretter samlet kalt EU-tilsynsforordningene) trådte
i kraft i EU 1. januar 2011. Forordningen som etablerer ESRB trådte
i kraft 16. desember 2010. Disse fire forordningene er ansett EØS-relevante,
og det er utarbeidet utkast til fire EØS-komitébeslutninger om innlemmelse
i EØS-avtalen av forordningene.
EU har, etter etableringen av det europeiske
finanstilsynssystemet, vedtatt et stort antall rettsakter på finansmarkedsområdet
med bestemmelser som bygger videre på EU-tilsynsforordningene og/eller ESRB-forordningen.
Samtidig med utarbeidelsen av utkast til EØS-komitébeslutninger
for å innlemme de tre EU-tilsynsforordningene og ESRB-forordningen i
EØS-avtalen, er det utarbeidet utkast til fire EØS-komitébeslutninger
om innlemmelse av et utvalg øvrige rettsakter som har sammenheng
med de tre EU-tilsynsforordningene ved at de på ulike måter overfører
kompetanse fra nasjonale myndigheter til EBA, EIOPA eller ESMA.
Regjeringen ber nå om Stortingets samtykke til deltakelse
i åtte EØS-komitébeslutninger om innlemmelse i EØS-avtalen av:
forordning (EU) nr.
1093/2010 om etablering av Den europeiske banktilsynsmyndighet (EBA-forordningen),
forordning (EU) nr. 1094/2010 om etablering
av Den europeiske tilsynsmyndighet for forsikring og tjenestepensjon
(EIOPA-forordningen),
forordning (EU) nr. 1095/2010 om opprettelse
av Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet (ESMA-forordningen),
forordning (EU) nr. 1092/2010 om etablering
av Det europeiske råd for systemrisiko (ESRB-forordningen),
forordning (EU) nr. 513/2011 (CRA II) og
forordning (EU) nr. 462/2013 (CRA III) om endringer i forordning
(EU) nr. 1060/2009 om kredittvurderingsbyråer (Credit Rating Agencies)
(CRA-forordningen),
forordning (EU) nr. 648/2012 om OTC-derivater,
sentrale motparter og transaksjonsregistre (European Market Infrastructure
Regulation – EMIR),
forordning (EU) nr. 236/2012 om shortsalg
og visse sider ved kredittbytteavtaler (shortsalgforordningen),
med enkelte tilhørende delegerte rettsakter, og
direktiv 2011/61/EU om forvaltere av alternative investeringsfond
(AIFM-direktivet), med enkelte tilhørende delegerte rettsakter.
Flere av EØS-komitébeslutningene innebærer at myndighet
på enkelte avgrensede områder blir overført fra norske myndigheter
til EFTAs overvåkingsorgan, og i forlengelsen av dette blir domsmyndighet overført
til EFTA-domstolen. Denne myndighetsoverføringen vurderes som mer
enn lite inngripende, jf. nærmere omtale i kapittel 10. Det bes
derfor om Stortingets samtykke til deltakelse i EØS-komiteens beslutninger
i medhold av Grunnloven § 115. Grunnloven § 115 (den gang § 93)
er tidligere benyttet en gang ved inngåelse av EØS-avtalen på grunn
av kompetansen som ble overført til EFTAs overvåkingsorgan og EFTA-domstolen
på konkurranseområdet.
Beslutningene i EØS-komiteen er foreløpig ikke fattet.
Utkastene til EØS-komitébeslutninger er til behandling i EUs organer
og i de to andre EØS/EFTA-statene. For at Norge ikke skal forsinke
ikrafttredelsen av de ovennevnte beslutningene, legges det opp til
at Stortingets samtykke innhentes før beslutningene er fattet i
EØS-komiteen. Det er ventet at det ikke vil bli vesentlige endringer
i de endelige beslutningene i EØS-komiteen. Dersom de endelige beslutningene
skulle avvike vesentlig fra utkastene som er lagt frem i denne proposisjonen,
vil saken igjen bli lagt frem for Stortinget.
Utkastene til de ovennevnte EØS-komitébeslutningene
i uoffisiell norsk oversettelse, og uoffisielle norske oversettelser
av rettsaktene som er omfattet av de samme EØS-komitébeslutningene,
følger som trykte vedlegg (vedlegg 2 og 4) til proposisjonen.
Gjennomføringen i norsk rett av rettsaktene
som omfattes av EØS-komitébeslutningene vil, med enkelte unntak,
kreve lovendringer. Finansdepartementet vil fremme proposisjoner
med lovforslag så raskt som mulig.
Det foreligger om lag 180 andre EØS-relevante rettsakter
på finansmarkedsområdet, som hittil ikke er tatt inn i EØS-avtalen
i påvente av en avklaring av EØS/EFTA-statenes deltakelse i EUs
finanstilsynssystem. Av disse er det identifisert ytterligere tre rettsakter
hvor tilpasninger som innebærer overføring av myndighet til EFTAs
overvåkingsorgan vil bli aktuelt. Dette gjelder:
forordning (EU) nr.
2015/2365 om gjennomsiktighet ved verdipapirfinansieringstransaksjoner (Securities
Financing Transactions Regulation – SFTR),
forordning (EU) nr. 600/2014 om Markeder
for finansielle instrumenter (Markets in Financial Instruments Regulation
– MiFIR), og
forordning (EU) nr. 1286/2014 om dokumenter med
sentral informasjon om sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter
til forbrukere (Packaged Retail and Insurance-based Investment Products
– PRIIPs-forordningen).
Regjeringen foreslår at Stortinget, samtidig
med samtykke til deltakelse i de angitte åtte EØS-komitébeslutningene
i medhold av Grunnloven § 115, også samtykker til tilpasninger til
enkeltbestemmelser om overføring av myndighet i disse tre rettsaktene.
Det er foreløpig ikke utferdiget EØS-komitébeslutninger for disse
rettsaktene. EØS-komitébeslutningene om innlemmelse av disse rettsaktene
i EØS-avtalen vil senere bli forelagt Stortinget med anmodning om samtykke
i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd. Det vises til nærmere redegjørelse
i kapittel 10.6.3 og 10.7.3 nedenfor.
Parallelt med arbeidet med utkastene til EØS-komitébeslutningene
har EØS/EFTA-statene forhandlet frem en ny artikkel 25a og en ny
protokoll 8 til avtalen mellom EFTA-statene om opprettelse av et
overvåkingsorgan og en domstol (ODA). Den nye bestemmelsen og den
nye protokollen gir nærmere retningslinjer for EFTAs overvåkingsorgans
arbeid basert på den nye kompetansen EFTAs overvåkingsorgan blir
tilført gjennom EØS-tilpasningene til de nevnte rettsaktene. Utenriksdepartement
legger frem en egen proposisjon om samtykke til inngåelse av avtale
om endringer i ODA, Prop. 101 S (2015–2016).
Sammen med utkastet til EØS-komitébeslutning for
CRA II og III er det også utarbeidet et utkast til EØS-komitébeslutning
om å ta delegerte rettsakter til CRA-forordningen inn i EØS-avtalen.
Denne EØS-komitébeslutningen vurderes imidlertid ikke å kreve samtykke
fra Stortinget, men omtales likevel enkelte steder for helhetens
skyld.
Nedenfor i denne proposisjonen gis det innledningsvis
(kapittel 2) en oversikt over prinsippene som ligger til grunn for
EØS-tilpasningene i ovennevnte utkast til EØS-komitébeslutninger,
herunder behovet for EØS-tilpasninger og forhandlingsprosessen som
førte frem til prinsippene. Deretter omtales de enkelte rettsaktene
og utkast til EØS-komitébeslutninger nærmere (kapittel 3–8).
I kapittel 9 gis den en omtale av den nye rollen EFTAs
overvåkingsorgan vil få som følge av EØS-tilpasningene i ovennevnte
utkast til EØS-komitébeslutninger.
I kapittel 10 drøftes konstitusjonelle forhold
og samtykke til overføring av myndighet gjennom deltakelsen i de
ovennevnte EØS-komitébeslutninger, samt samtykke til overføring
av myndighet gjennom tilsvarende tilpasninger til enkelte bestemmelser
i tre rettsakter som det foreløpig ikke er utarbeidet utkast til
EØS-komitébeslutninger for.
Deretter følger omtale av behov for lovendringer (kapittel
11), økonomiske og administrative konsekvenser (kapittel 12), og
konklusjon og tilrådning (kapittel 13). Det vises til proposisjonen
for nærmere redegjørelse for saken.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Tore Hagebakken, Irene Johansen, Tor Arne Bell Ljunggren, Torstein
Tvedt Solberg, Vegard Grøslie Wennesland og Truls Wickholm, fra Høyre,
Solveig Sundbø Abrahamsen, Svein Flåtten, Sigurd Hille, Heidi Nordby
Lunde og Siri A. Meling, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi, Roy
Steffensen og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, lederen
Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Trygve Slagsvold Vedum, fra
Venstre Terje Breivik, og fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre
Serigstad Valen, viser til at flere av EØS-komitébeslutningene
innebærer myndighetsoverføring på enkelte avgrensede områder fra
norske myndigheter til EFTAs overvåkningsorgan, og i forlengelsen
av dette blir domsmyndighet overført til EFTA-domstolen. Fordi dette
vurderes som mer enn lite inngripende, kreves samtykke fra Stortinget
på grunnlag av Grunnloven § 115. Komiteen har forelagt
innstillingsutkastet for utenriks- og forsvarskomiteen som i brev
av 2. juni 2016 opplyser at den har merknader til utkast til innstilling.
Det vises til kapittel 3 nedenfor, der merknadene fremkommer.
Komiteen viser videre til at
det ble avholdt åpen høring i saken 12. mai 2016, med særskilt inviterte
instanser: finansminister Siv Jensen, Finanstilsynets direktør Morten
Baltzersen, Finans Norges direktør Idar Kreutzer, professor Halvard
Haukeland Fredriksen, professor Erik Reinert og daglig leder i Agri
Analyse Christian Anton Smedshaug.
Komiteen viser til Prop. 100
S (2015–2016) der det redegjøres for saken. Saken gjelder forslag om
Stortingets samtykke til deltakelse i åtte beslutninger i EØS-komiteen
om å innlemme i EØS-avtalen rettsaktene som etablerer EUs finanstilsynssystem
og enkelte andre rettsakter, og overføring av myndighet til EFTAs
overvåkingsorgan og EFTA-domstolen til å utøve beføyelser med direkte
virkning i Norge ved framtidig innlemmelse av EU-forordningene nr.
600/2014, 1286/2014 og 2015/2365 i EØS.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at læren om lite inngripende suverenitetsavståelse ikke har
noe holdepunkt i Grunnlovens ordlyd og at det klare utgangspunkt
er at alle saker om suverenitetsavståelse må følge prosedyre og
krav i § 115. Dette medlem vil vise til Innst. 263
S (2015–2016), der en samlet komité «viser til at etter dagens ordning
kan suverenitetsoverføring skje ved én av to måter». De to måter
som komiteen viser til, er enten å bruke prosedyren i § 115 eller
å gå veien om grunnlovsendring etter prosedyrene i § 121.
Komiteen viser til
at komiteen vedtok å behandle innstillingene til Prop. 100 S (2015–2016), Prop.
101 S (2015–2016) og Prop. 127 L (2015–2016) i vårsesjonen 2016
mot komiteens medlem fra Senterpartiets stemme. Flertallet viser
til den grundige redegjørelsen for saken i Prop. 100 S (2015–2016), Prop.
101 S (2015–2016) og Prop. 127 L (2015–2016).
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at Stortinget i denne saken bes fatte vedtak etter prosedyrene
i Grunnloven § 115, som ikke har vært benyttet siden EØS-avtalen
ble vedtatt i 1992. Dette medlem vil videre vise
til at saken er satt opp til behandling i Stortinget 13. juni 2016,
kun 10 dager før folkeavstemningen i Storbritannia om hvorvidt landet
fortsatt skal være medlem av Den europeiske union. Den britiske
finanssektoren er sentral i EUs finansmarked, og utgjør en klart
større del av Storbritannias økonomi enn hva tilfellet er i Norge. Dette
medlem vil vise til at om Storbritannia skulle melde seg
ut av EU, er det høyst tvilsomt om Storbritannia vil godta en slik
suverenitetsoverføring til EU. Storbritannia og EU må derfor finne
en annen løsning, som også vil kunne være en mulig løsning for Norge. Dette
medlem peker derfor på at det ville være rasjonelt for Norge
å vente med å behandle tilknytning til EUs finanstilsyn til etter
man har sett resultatet av folkeavstemningen i Storbritannia.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg bakgrunnen for saken,
som blant annet er beskrevet i kapittel 1 i proposisjonen. Etter
finanskrisen så EU behov for mer omfattende felles kontroll og tilsyn
med finanssektoren i og mellom medlemslandene. I 2010 vedtok medlemslandene
å etablere et nytt europeisk finanstilsynssystem bestående av de
nasjonale finanstilsynene sammen med fire nye institusjoner, Den
europeiske banktilsynsmyndighet (EBA), Den europeiske tilsynsmyndighet
for forsikring og tjenestepensjon (EIOPA), Den europeiske verdipapir-
og markedstilsynsmyndighet (ESMA), og Det europeiske råd for systemrisiko
(ESRB). Forordningene for EBA, EIOPA og ESMA trådte i kraft 1. januar
2011. Forordningen for ESRB trådte i kraft 16. desember 2010.
Flertallet har merket seg at
disse fire forordningene er EØS-relevante og skal således innlemmes i
EØS-avtalen. EU har senere vedtatt flere rettsakter på finansmarkedsområdet
som bygger på disse fire forordningene, og som også anses EØS-relevante. 180
av rettsaktene er EØS-relevante og skal innlemmes i EØS-avtalen
så snart EFTA/EØS-landenes deltakelse i EUs finanstilsynssystem
er avklart. Den foreliggende proposisjonen omhandler kun forslag
til Stortingets samtykke til deltakelse i de ovennevnte forordninger.
Flertallet har for øvrig merket
seg at det er utarbeidet utkast til EØS-komitébeslutninger som er
til behandling i de andre to EØS-landene og EUs organer, men at
beslutning foreløpig ikke er fattet i EØS-komiteen.
Flertallet har videre merket
seg at regjeringen ikke ønsker at Norge skal forsinke ikrafttredelsen
av forordningene og derfor har lagt opp til å innhente Stortingets
samtykke før beslutningene er fattet i EØS-komiteen, og videre at
det ikke er ventet å bli vesentlige endringer i de endelige beslutningene
i EØS-komiteen, men at dersom de endelige beslutningene skulle avvike
vesentlig fra utkastene som er lagt fram i denne proposisjonen,
vil saken igjen bli lagt fram for Stortinget.
Flertallet har merket seg at
enkelte av rettsaktene som omfattes av denne saken vil kreve lovendringer,
og viser til komiteens innstilling til Prop. 127 L (2015–2016). Flertallet viser
også til flertallets innstilling til Prop. 101 S (2015–2016), som omhandler
merknader og innstilling til ny artikkel 25a og ny protokoll 8 til
avtalen mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkingsorgan
og en domstol (ODA).
Flertallet merker seg at det
er utarbeidet et utkast til EØS-komitébeslutning om å ta delegerte rettsakter
til CRA-forordningen inn i EØS-avtalen, men at regjeringen vurderer
at denne ikke krever Stortingets samtykke.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at et sentralt argument som fremføres i proposisjonen for tilknytning
til EUs finanstilsyn, er at dette vil sikre godt tilsyn av finansnæringen
i Norge. Dette medlem viser til at det hverken i
proposisjonen eller under høringen om saken er blitt dokumentert
noen svakheter ved måten det norske finanstilsynet så langt har
drevet tilsyn av finansmarkedet i Norge. Dette medlem advarer
mot at å flytte myndighet over tilsynet av det norske finansmarkedet
fra det norske finanstilsynet over til ESA og EUs finanstilsyn,
kan skape økt byråkrati og større avstand mellom beslutningstaker
og berørt part, uten at dette gir bedre kontroll av finansmarkedet.
Dette medlem viser til at Norge
har klart seg vesentlig bedre gjennom den siste finanskrisen enn de
aller fleste EU-land. Norge gjorde sine erfaringer med kontroll
og tilsyn med bankene under den selvpåførte bankkrisen for 25 år
siden. Dette medlem viser til at Finanskriseutvalget
påpekte betydningen av at Norge kunne velge å operere med strengere
regler enn EU-systemet. Dette medlem understreker
at det norske finanstilsynet burde ha mer enn gode nok forutsetninger
til å på selvstendig grunnlag overvåke det norske finansmarkedet.
Dette medlem understreker at
det som finansinstitusjoner i Norge ser seg best tjent med, ikke
automatisk er det Norge samfunnsøkonomisk er best tjent med. Dette
medlem viser til at det er i krisetider, og ikke i godværsperioder,
det er viktig å kunne ha handlefrihet til å treffe de beslutninger norsk
samfunnsøkonomi er best tjent med.
Dette medlem understreker at
når man vurderer å avstå suverenitet på permanent basis, kan man
ikke nøye seg med å skjele til hvordan forholdene er og situasjonen
fortoner seg på beslutningstidspunktet. Selv om man ikke kan spå
om hvordan fremtiden konkret vil bli, så vet man at den kommer til
å arte seg annerledes enn nåtidssituasjonen er.
Dette medlem viser til at Norge
gjennom Prop. 100 S (2015–2016) overfører suverenitet til et tilsynssystem
som skal håndtere en pengestruktur for en valutaunion med svært
store problemer, en valutaunion uten tilhørende finansiell/politisk
union. Dette medlem viser til at EU så langt har
feilet i å regulere finansmarkedene, og ikke lyktes i å hindre hverken
statsfinansiell krise og krise i finansmarkedene i Europa.
Dette medlem viser til at dette
illustrerer hvor annerledes de økonomiske forholdene kan bli i løpet
av en viss tid. Norge må forvente at nye finanskriser kan oppstå,
og man må innse at EU-systemet kan komme til å by på problemer av
betydelig størrelse og kompleksitet. I en slik situasjon bør man ikke
avgi suverenitet til EU-systemet, og slett ikke på en måte som er
i strid med premissene i Grunnloven.
Dette medlem viser til at EU
siden etableringen av EBA og de andre tilsynsbyråene har etablert en
bankunion for eurosonen som har overført nasjonal tilsynsmyndighet
til Den europeiske sentralbanken. Proposisjonen omtaler at Bankunionen
ikke er EØS-relevant. Proposisjonen drøfter imidlertid ikke hva
Bankunionen på noe lengre sikt vil bety for EUs finanstilsyn, og
hvorvidt EBAs tilsyn kan bli overtatt av Den europeiske sentralbanken.
En slik utvikling vil skape betydelige utfordringer for Norge hvis
man har sluttet seg til den tilsynsløsningen som regjeringen foreslår.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti, viser til at finansmarkedsdeltakere
i EØS-statene gjennom EØS-avtalen deltar i det felles markedet for
finansielle tjenester. EØS-statenes tilsynsmyndigheter, som det
norske Finanstilsynet, har slik sett også før EU etablerte sitt
nye finanstilsynssystem deltatt i samarbeidet mellom de nasjonale
finanstilsynene i EU-statene. Det har gitt god informasjon og kunnskap
om regelverk og tilsynspraksis og markedene på tvers av landegrensene.
Også etter opprettelsen av det nye finanstilsynssystemet i EU fra
2010/2011 har det norske Finanstilsynet på uformelt grunnlag deltatt
som observatør. Flertallet har merket seg at regjeringen
vektlegger at det er viktig for tilsynsarbeidet å fortsette denne
deltakelsen på permanent basis gjennom den foreslåtte løsningen.
I komiteens høring 12. mai 2016 understreket også Finanstilsynets
direktør det samme.
Flertallet viser til at EØS/EFTA-landenes deltakelse
i EUs tilsynsmyndigheter vil legge til rette for videre utvikling
av EØS-avtalen på finansmarkedsområdet, ved å opprettholde regulering
av norsk finansnæring på linje med reguleringen av finansnæringen
i EUs medlemsstater. Felles regler gir dessuten tilgang for norsk
finansnæring til hele EØS-markedet.
Flertallet viser i den forbindelse
til Finans Norges pressemelding til regjeringens forslag:
«Norsk finansnæring har vært en del av EUs indre
marked for finansielle tjenester i tjue år. EU har innført felles
tilsynsordninger for finansielle tjenester i EU. For at Norge fortsatt
skal være del av det indre markedet i EU på finansområdet, er det
en betingelse at norsk tilsynspraksis er i samsvar med det europeiske.
Det er dette man nå har funnet en løsning på gjennom en ordning
hvor EØS-landene speiler regelsettet i den europeiske tilsynsmyndigheten,
og så bruker vi ESA-mekanismen til å løse eventuelle uenigheter.
Det er en god løsning for alle parter. Uten en slik tilpasning,
ville norsk finansnæring møtt helt andre betingelser på det europeiske
markedet. Det ville gitt alvorlige konsekvenser for norsk næringsliv og
norsk finansnæring. Norsk næringsliv bruker norske finansinstitusjoner
når de går ut i verden, og flere viktige norske finansinstitusjoner
har betydelig virksomhet i utlandet. Det ville blitt vanskelig å
fylle den rollen uten tilgang til det indre markedet. Samtidig ville
det vært vanskelig å skape like konkurransevilkår og tilsyns- og
reguleringspraksis, som er så viktig for finansnæringen. Dermed
ville det også blitt et press på å flytte virksomhet ut av Norge
for å få tilgang til markedet.»
Finans Norge understreket dette også på komiteens
høring 12. mai 2016, og understreket videre at det er viktig å få
på plass det nye regimet så raskt som mulig for å fjerne usikkerhet
blant markedsaktørene og skape forutsigbarhet for norsk regelverk
og tilsynssystem. Flertallet vektlegger begge disse hensynene.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til betydningen av at regjeringen sikrer seg politisk kontroll med
hvordan finanstilsynet opptrer i EUs finanstilsyn. Dette
medlem viser til at for eksempel det tyske finanstilsynet
plikter å orientere departementet grundig om alle sakene som kommer opp
i EUs finanstilsyn.
Dette medlem viser til at bedre
markedsadgang fremføres fra regjeringens side som et sentralt argument
for norsk tilknytning til EUs finanstilsyn. Dette medlem understreker
at til tross for at de tre forordningene som etablerer henholdsvis
EBA, EIOPA og ESMA trådte i kraft for fem og et halvt år siden,
ennå ikke er dokumentert at noen norske finansinstitusjoner har
møtt noen problemer som følge av manglende norsk tilknytning til
EUs finanstilsyn. Tvert imot ble det vist til under høringen i saken
at norske finansforetak fortsatt tas mot på pragmatisk vis i EU-markedet.
Dette medlem vil vise til at
det norske markedet er en viktig arena for EU. EU eksporterer tjenester
til Norge for et høyere beløp enn Norge eksporterer til EU. EU og
Norge har gjensidig interesse av å ivareta gode relasjoner, også
når det gjelder finansielle tjenester. Dette medlem vil
understreke at den sterke økonomien i Norge og landets petroleumsfond
gjør det norske finansmarkedet til et attraktivt marked for europeiske
finansinstitusjoner, noe som også speiles ved det betydelige antallet
europeiske finansinstitusjoner som opererer i det norske markedet. Dette
medlem understreker at dette gir grunn til å forvente en
betydelig forhandlingsvilje fra EUs side.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti, viser til kapittel 2 i proposisjonen,
der prinsippene for EØS-tilpasningen til regelverket er beskrevet. Flertallet viser
til at bakgrunnen for saken, som beskrevet i proposisjonen og vist til
over, er at medlemslandene i EU i 2010/2011 vedtok å etablere et
nytt europeisk finanstilsynssystem, og at disse forordningene er
EØS-relevante og således skal innlemmes i EØS-avtalen. Flere av
forordningene som er vedtatt for EU-landene innebærer at myndighet
på enkelte områder er overført fra nasjonale myndigheter i det enkelte
EU-land og til EUs tilsynsmyndigheter. Ifølge proposisjonen stiller
EU krav om at «det skulle kunne treffes bindende vedtak på overnasjonalt
nivå også i EFTA-pilaren». Dette har skapt konstitusjonelle utfordringer
for EØS/EFTA-statene, og det har derfor tatt tid å finne en løsning
på tilknytningsformen for EØS/EFTA-statene og EU.
Forhandlingene mellom EU og EØS/EFTA-statene
har pågått siden EU vedtok det nye finanstilsynssystemet i 2010
og 2011. Diskusjonene har ifølge proposisjonen i hovedsak dreiet
seg om hvordan sikre enhetlig praksis i hele EØS-området, samtidig som
EØS-avtalen ble ivaretatt for rettslig bindende vedtak. Fra regjeringens
side understrekes det at det «fra norsk side ikke ble ansett som
formålstjenlig å søke å bygge opp en egen felles overbygning for
nasjonale tilsynsmyndigheter bare i de tre EØS/EFTA-statene».
Utgangspunktet for proposisjonen er den politiske
enigheten som ble oppnådd i oktober 2014, om prinsippene for EØS-tilpasningen
ved å knytte løsningen til den eksisterende to-pilarstrukturen i
EØS-avtalen og gi EFTAs overvåkningsorgan (ESA) overvåknings- og
tiltaksansvaret og EFTA-domstolen domsmyndigheten på EØS/EFTA-siden.
Det innebærer blant annet at ESA kan fatte bindende beslutninger
overfor finanstilsynene og finansinstitusjonene i EØS/EFTA-landene,
og at EØS/EFTA-landenes finanstilsyn fortsatt deltar fullt ut i
EUs tilsynsmyndigheter, men uten stemmerett, slik de har gjort på
uformelt grunnlag siden opprettelsen av disse i 2011. Løsningen
innebærer også at EFTAs overvåkingsorgan har rett til å delta i
EUs tilsynsmyndigheter uten stemmerett, og omvendt.
I proposisjonen kapittel 2–9 er prinsippene
for myndighet og tvisteløsning detaljert beskrevet. Flertallet vil
blant annet vise til følgende beskrivelse i kapittel 9 som beskriver
forholdet til to-pilar-strukturen i EØS-avtalen og kompetansen til
å fatte bindende vedtak:
«EFTAs overvåkingsorgan vil som følge av innlemmelsen
av EU-tilsynsforordningene og andre rettsakter i EØS-avtalen, få
nye oppgaver og utvidet kompetanse til å fatte bindende vedtak overfor
EØS/EFTA-statene og finansmarkedsdeltakere. De nye oppgavene for
EFTAs overvåkingsorgan tilsvarer enkelte av de oppgavene EUs tilsynsmyndigheter
har overfor EUs medlemsstater og markedsaktørene i EU. EFTAs overvåkingsorgan
skal, når det treffer bindende vedtak, basere vedtaket på et utkast
fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten. Et slikt utkast er av ikke-bindende
karakter, og utgjør ikke i seg selv noen utøvelse av myndighet overfor
private aktører i EØS/EFTA-statene. Utkastet fra EUs tilsynsmyndigheter
er heller ikke rettslig bindende for EFTAs overvåkingsorgan. Det
er en underliggende forutsetning i den fremforhandlete modellen
at EFTAs overvåkingsorgan, kort tid etter mottak av et slikt utkast
fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten, vil fatte et likelydende
eller tilnærmet likelydende vedtak. Det foreligger imidlertid ingen
formell rettslig forpliktelse for EFTAs overvåkingsorgan til å fatte
et slikt vedtak. Det må derfor kunne legges til grunn at EFTAs overvåkingsorgan
i prinsippet står rettslig fritt til å ikke fatte et vedtak. Den
vedtakskompetansen som legges til EFTAs overvåkingsorgan, innebærer en
overføring av forvaltningsmyndighet fra nasjonale myndigheter til
et overnasjonalt organ. Fordi EFTA-domstolen også kan prøve gyldigheten
av denne type vedtak fattet av EFTAs overvåkingsorgan, innebærer
EØS-komitébeslutningene også en utvidelse av domsmyndighet til EFTA-domstolen. EFTAs
overvåkingsorgan skal samtidig beholde sin rolle som uavhengig organ
som kontrollerer gjennomføring og etterlevelse av EØS-avtalen, og
oppgavene på dette området er ikke endret eller begrenset.»
Flertallet er enig i at den løsningen
som nå foreligger, bevarer to-pilarstrukturen i EØS-avtalen med
to adskilte overvåkingsorganer og to domstoler, og gir tilsynsmyndighetene
i EØS/EFTA-landene deltakelse i arbeidet i EUs tilsynsorganer.
Flertallet har merket seg innvendinger
som er framkommet i den offentlige debatten om den foreslåtte modellen.
Blant annet er det framkommet synspunkter på at den løsningen som
foreligger, i praksis legger det norske finanstilsynet inn under EUs
tilsynsorganer, og at den myndigheten EFTAs overvåkningsorgan er
tillagt kun er «sandpåstrøing», og at tvisteløsningen ikke er tilfredsstillende.
Denne innvendingen knytter seg blant annet til beskrivelsen i kapittel
9, som også gjengitt over. Flertallet vil her vise
til det som står i proposisjonen, og legger til grunn at utkast
fra den relevante EU tilsynsmyndigheten er av ikke-bindende karakter,
og at ESA i prinsippet står rettslig fritt.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at regjeringen beskriver dette på følgende måte i Prop. 101
S (2015–2016), s. 9-10:
«Når EFTAs overvåkningsorgan utfører oppgavene omhandlet
i artikkel 1, skal den relevante europeiske tilsynsmyndighet ha
rett til å delta i dette arbeidet og i arbeidet til de organer som
forbereder arbeidet, med unntak av stemmerett.»
Dette må leses i sammenheng med, slik regjeringen
fremstiller det, at:
«Videre skal det meste av forberedelsene av eventuelle
vedtak utføres i EU–pilaren.» (Prop. 100 S (2015–2016) s. 74)
På dette grunnlag kan så regjeringen fastslå
at:
«Det er en underliggende forutsetning i den fremforhandlete
modellen, at EFTAs overvåkingsorgan kort tid etter mottak av et
slikt utkast fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten vil fatte et
likelydende eller tilnærmet likelydende vedtak.» (Prop. 100 S (2015–2016)
s. 64)
Dette medlem viser til at standpunktet
om at forslaget i realiteten overgir myndighet til et organ Norge
ikke er medlem av, har støtte fra de fremste norske autoriteter
på konstitusjonell rett, jf. professor Eivind Smith i Nationen 24. mai
2016 og professorene Holmøyvik og Haukeland Fredriksen i Dagens Næringsliv
av 12. mai 2016.
Dette medlem viser til at det
i Grunnloven § 115 heter at «Stortinget med tre fjerdedels flertall [kan]
samtykke i at en internasjonal sammenslutning som Norge er tilsluttet
eller slutter seg til, på et saklig begrenset område skal ha rett
til å utøve beføyelser som etter denne Grunnlov ellers tilligger
statens myndigheter». Dette medlem peker på at å
«utøve beføyelser» er noe annet og mer enn å treffe vedtak. EUs
finanstilsyn – gjennom sin deltakelse i saksforberedelse og besluttende
organer under ESA, der funksjonen er «å lose igjennom» EU-vedtak
som ESA ikke – slik regjeringen selv beskriver det – kan avvike
fra, gjør at Grunnloven § 115 ikke kommer til anvendelse. Dette
medlem fremholder at EUs helt avgjørende rolle i beslutningsprosessen
medfører at et organ som Norge ikke «er tilsluttet eller slutter
seg til», i realiteten utøver tilsynsbeføyelsene. Dette system kan
ikke betegnes som et gyldig to-pilar-system som kan behandles innen
rammen av Grunnloven § 115.
På dette grunnlag fremmer dette medlem følgende
forslag:
«Stortinget sender Prop. 100 S (2015–2016) og Prop.
101 S (2015–2016) tilbake til regjeringen.»
«Stortinget ber regjeringen gå i nye forhandlinger
med EU for å finne en løsning på norsk tilknytning til EUs finanstilsyn
som ikke innebærer norsk avgivelse av suverenitet til ESA eller
EU.»
«Stortinget utsetter behandlingen av de fremlagte proposisjoner
til det 161. storting.»
Dette medlem går imot regjeringens
forslag.
Dette medlem viser til at dersom
ESA gjør et vedtak overfor en norsk bankinstitusjon, kan banken risikere
at man ikke har en reell mulighet til å anke vedtaket. Dette
medlem viser til Eirik Holmøyvik og Halvard Haukeland Fredriksen,
professorer i rettsvitenskap ved Universitetet i Bergen, som i en kronikk
i Dagens Næringsliv 12. mai 2016 advarer mot konstruksjonen som
er foreslått i Prop. 100 S (2015–2016):
«For norsk finansnæring vil nok den løsning som nå
er foreslått, kunne fungere greit i praksis, i hvert fall så lenge
man innretter seg etter ESAs «kopivedtak» uten protester. Skulle
en norsk aktør derimot mene at det er begått en feil, blir det fort
vanskelig. Søksmålsadgang for EFTA-domstolen er ikke til særlig
hjelp om innvendingene knytter seg til EU-tilsynenes forslag til
vedtak. I EU er det opprettet en ankenemnd med medlemmer med særlig
innsikt i regulering av finansmarkedene, men denne vil ikke norske
aktører få tilgang til.»
Dette medlem viser videre til
at Holmøyvik og Haukeland Fredriksen i kronikken også advarer mot
følgende for norske myndigheter:
«Også for norske myndigheter er det bekymringsfullt
at man ikke har reell mulighet for domstolsprøving i tilfeller hvor
EU-tilsynene tolker EØS-regelverket i strid med norske standpunkt.»
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti, viser til kapittel 10 i proposisjonen. Flertallet har
merket seg at den foreslåtte løsningen innebærer at myndighet på
enkelte avgrensede områder overføres fra norske myndigheter til EFTAs
overvåkingsorgan, og i forlengelsen av dette blir domsmyndighet
overført til EFTA-domstolen. Videre har flertallet merket
seg at denne myndighetsoverføringen vurderes som mer enn lite inngripende
og at Stortingets samtykke derfor bes om i medhold av Grunnloven
§ 115. Det er redegjort for regjeringens vurdering for bruk av Grunnloven § 115,
og også hvorfor regjeringen mener Grunnloven § 26 ikke kan brukes
i denne saken. I kapittel 10.2 står følgende:
«Da Stortinget i 1992 ga sitt samtykke til inngåelse
av EØS-avtalen og ODA, ble fremgangsmåten etter Grunnloven § 115
(den gang § 93) benyttet. Begrunnelsen for dette var at myndighet
til å håndheve konkurranseregler i EØS-avtalen direkte overfor private
foretak i EØS/EFTA-statene, ble overført til EFTAs overvåkingsorgan
og til EFTA-domstolen. Etter EØS-avtalen og ODA kan EFTAs overvåkingsorgan treffe
vedtak som forbyr konkurranseskadelig markedsadferd, samt om nødvendig
ilegge bedriftene overtredelsesgebyrer og tvangsmulkt. EFTAs overvåkingsorgans
vedtak etter konkurransereglene kan prøves (og eventuelt stadfestes)
av EFTA-domstolen, jf. ODA artikkel 36. Dersom EFTAs overvåkingsorgan
har unnlatt å fatte et vedtak, vil dette kunne bringes inn for EFTA-domstolen
i medhold av ODA artikkel 37. Det vises til omtalen i St.prp. nr. 100
(1991–92) punkt 8.10.7.3.
I etterkant av dette har
prosedyren i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd vært benyttet
i alle tilfeller hvor Stortingets samtykke har blitt innhentet for Norges
tilslutning til EØS-komitébeslutninger som innlemmer nye rettsakter
med tilpasninger i EØS-avtalen som innebærer myndighetsoverføring,
da terskelen for «lite inngripende» myndighetsoverføring ikke har
blitt ansett overskredet.
I lys av den myndighetsoverføringen
det her er tale om til EFTAs overvåkingsorgan, og derved også til
EFTA-domstolen, anser regjeringen at man er utenfor de grensene
praksis har trukket for hva som kan anses som «lite inngripende»
myndighetsoverføring. Regjeringen legger dermed frem forslag om
at Stortingets samtykke vedtas etter fremgangsmåten i Grunnloven
§ 115.»
Flertallet er enig i dette.
Flertallet viser for øvrig til
Prop. 100 S (2015–2016), Prop. 101 S (2015–2016), jf. Innst. 383 S
(2015–2016), og Prop. 127 L (2015–2016), jf. Innst. 386 L (2015–2016)
og anbefaler Stortinget å samtykke i regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen og
Finans Norge argumenterer for at den løsningen regjeringen foreslår,
der Norge avgir suverenitet uten å få stemmerett i EUs tilsynsmyndigheter,
er viktig å slutte seg til. De peker på behovet for like spilleregler
for banker og finansinstitusjoner i Europa i form av lik tilsynspraksis.
Dessuten bygger en rekke rettsakter på finansmarkedsområdet på et
felles tilsyn. Disse rettsaktene er «satt på vent» inntil en løsning
på tilsynssaken er funnet. Flere slike rettsakter vil komme. Disse
medlemmer er enig i at disse argumentene kan tale for et
felles tilsyn.
På den annen side mener disse medlemmer at
det å overføre myndighet fra et nasjonalt tilsyn til et EU-tilsyn
på finansmarkedsområdet, også har klare ulemper. Problemet er at
EUs finanstilsyn ikke behøver å ta hensyn til norske forhold eller
norske myndigheters tolkning av regelverket når det fatter vedtak
som angår Norge. Dette gjelder uavhengig av om Norge har stemmerett
eller ikke, fordi beslutninger fattes med simpelt eller kvalifisert
flertall og Norge ville i denne sammenheng ha begrenset innflytelse.
Samtidig ville det åpenbart vært en fordel med stemmerett i saker
som angår Norge.
Disse medlemmer viser til at
selv om Norge fortsatt vil ha handlefrihet til å fastsette egne
reguleringer på finansmarkedsområdet, er tilsyn viktig fordi det
handler om hvordan regelverket skal forstås og praktiseres av banker
og finansinstitusjoner. Siden bankkrisen på starten av 1990-tallet
har vi her i landet hatt en strengere regulering av banker og finansmarkeder
enn de fleste andre land, blant annet med høyere krav til bankers
egenkapital. Det har store samfunnsøkonomiske gevinster, fordi det
gir oss et mer stabilt finanssystem som er i stand til å takle finanskriser
bedre, slik tilfellet var under finanskrisen i 2008.
Disse medlemmer understreker
at dette ikke er trivielt. Bedrifter og husholdninger er avhengige
av banker og finansinstitusjoner for å fungere. Bryter disse sammen,
gjør også store deler av samfunnet det. Derfor kan finanskriser
ha like alvorlige samfunnsøkonomiske konsekvenser som kriger, med mange
års påfølgende nedgangskonjunktur, høy ledighet og store sosiale
problemer. Siden finansmarkedene er så sentrale for økonomiens virkemåte
og folks hverdag, skal det ikke mange «uheldige» beslutninger i
EUs finanstilsyn til før fordelene ved en lik tilsynspraksis i form
av like spilleregler blir små i sammenlikning.
Disse medlemmer viser til at
det viktigste når det gjelder like spilleregler uansett, er mest
mulig like regler for banker og finansinstitusjoner som opererer
i hvert enkelt land. I Norge er vi i ferd med å oppnå like regler
for norske banker og utenlandske filialer som opererer i Norge,
takket være et godt samarbeid mellom de nordiske tilsynsmyndighetene. Dermed
blir det ingen konkurranseulempe for norske banker med særlig strenge
reguleringer i Norge, fordi utenlandske filialer også må forholde
seg til disse kravene.
Disse medlemmer viser for det
andre til at en slik suverenitetsavståelse kan innebære en usikkerhet
med tanke på hva som vil skje ved neste store finanskrise i EU.
EUs finanstilsyn kan gripe inn ved overtredelse av felles regelverk,
ved kriser og ved uenighet mellom ulike land.
Disse medlemmer viser for det
tredje til at saken kan skape presedens for andre tilsyn. EUs finanstilsyn
er del av en generell utvikling i EU i retning av økt bruk av tilsyn,
både i videreutviklingen og håndhevingen av regler i det indre marked.
Disse tilsynene gis i stadig større grad kompetanse til å fatte
beslutninger som er bindende for medlemslandenes myndigheter og
bedrifter. Måten norsk underordning er gjort på i denne saken –
altså ingen norsk stemmerett også i saker som gjelder Norge – vil
lett bli EUs standpunkt i en rekke andre EU-tilsyn som er på trappene,
når det gjelder energi-, tele-, og datatilsyn. Det synes også å
være regjeringens standpunkt. Regjeringen skriver rett ut i forbindelse
med omtalen av disse nye tilsynene på side 12 i proposisjonen at «full
deltakelse uten stemmerett må gjennomgående være målet».
For det fjerde viser disse medlemmer til
at denne suverenitetsavståelsen kan være i strid med grunnloven,
ifølge jussprofessorene Halvard Haukeland Fredriksen og Eirik Holmøyvik
ved Universitetet i Bergen. De peker på at dersom Stortinget slutter seg
til regjeringens forslag, knesetter man en svært formalistisk tilnærming
til medlemskapskriteriet i Grunnloven § 115. Departementet viser
til bruken av denne bestemmelsen da EØS-avtalen ble godkjent i 1992.
Men bakgrunnen den gang var konkurransereglene, der det var og er
realitet i myndighetsoverføringen til ESA som et selvstendig organ.
Denne grunnlovsvurderingen er det Stortingets ansvar å ta, siden
Høyesterett i liten grad overprøver Stortingets forståelse.
Disse medlemmer kan av ovennevnte
grunner ikke støtte regjeringens forslag. Om Stortinget skulle be
regjeringen om nye forhandlingsrunder med EU med sikte på å oppnå
stemmerett for Norge i saker som angår oss, vil ikke dette ha nevneverdige ulemper.
Så langt har vi stått utenfor EUs finanstilsyn i fem år, uten problemer
å snakke om. Det har ikke fremkommet informasjon som tyder på at
bildet vil være annerledes den nærmeste tiden. Tvert imot kan det
være en fordel å kjenne utfallet av EU-avstemningen i Storbritannia,
et av EUs viktigste medlemsland og det mest sentrale på finansmarkedsområdet.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen gjenoppta forhandlingene
med EU om EUs finanstilsynsmyndigheter med sikte på å oppnå norsk
stemmerett i saker som angår Norge.»
Dersom dette forslaget faller, vil disse
medlemmer stemme imot regjeringens forslag.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at formell suverenitetsoverføring til ESA, med reell suverenitetsoverføring
til EUs finanstilsyn, i praksis er omgåelse av Grunnloven, da Grunnloven § 115
kun åpner for å overføre myndighet til internasjonale organisasjoner
som Norge er tilsluttet eller slutter seg til.
Dette medlem viser til Eirik
Holmøyvik og Halvard Haukeland Fredriksen, professorer i rettsvitenskap
ved Universitetet i Bergen, som i Dagens Næringsliv 12. mai 2016
beskriver suverenitetsoverføringen på følgende måte:
«Problemet med den skisserte løsningen er at det er
pinlig klart at det er en konstruksjon. ESAs vedtak skal baseres
på ferdige forslag fra EU-tilsynene. ESA vil ikke bli tilført ressurser
som muliggjør en selvstendig vurdering av forslagene.»
Dette medlem viser til at proposisjonen
gjør det klart at «det er en underliggende forutsetning i den fremforhandlete
modellen at EFTAs overvåkingsorgan, kort tid etter mottak av et
slikt utkast fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten, vil fatte
et likelydende eller tilnærmet likelydende vedtak».
Dette medlem viser til at det
i proposisjonen beskrives at «det legges opp til at EFTAs overvåkingsorgan
tilføres midler til en ny full stillingshjemmel, som i hovedsak
vil bli benyttet til EFTAs overvåkingsorgan nye oppgaver på dette
området». Dette medlem viser til at ESA i svært liten
grad tilføres reell kapasitet til å gjøre en selvstendig vurdering av
anbefalingene fra EUs finanstilsyn.
Dette medlem viser til at blant
annet professor i rettsvitenskap, Halvard Haukeland Fredriksen,
ble sitert av ABC Nyheter etter høringen på Stortinget 12. mai 2016
på følgende:
«At Stortinget hastebehandler en så stor sak, så stor
at man for første gang siden 1992 må bruke Grunnloven § 115 som
krever tre fjerdedels flertall, er helt useriøst. Og den kommer
til å få presedens for energi, telekom og data. Dette kommer til
å få store ringvirkninger.»
Dette medlem viser til at Eirik
Holmøyvik og Halvard Haukeland Fredriksen skrev følgende i Dagens
Næringsliv 12. mai 2016: «Dersom Stortinget slutter seg til regjeringens
forslag, knesetter man en svært formalistisk tilnærming til medlemskapskriteriet
i grunnloven § 115». Dette medlem vil advare mot at
behandlingen av suverenitetsoverføringen til EUs banktilsyn legger
føringer for liknende suverenitetsoverføring til EU innenfor andre sektorer,
som blant annet energi og telekom.
Dette medlem viser til at regjeringen
foreslår å behandle Prop. 101 S (2015–2016) i henhold til Grunnloven
§ 26. Dette medlem vil videre vise til at den nye
artikkel 25a hjemler ESAs kompetanse til å «håndheve de relevante
bestemmelser i EØS-avtalen og sikre at bestemmelsene blir anvendt».
Dette inneholder kompetanse ikke kun til håndheving, men også sanksjonsmidler. Dette
medlem viser til at det følger av EU-praksis at det her
kan bli tale om ofte strenge reaksjoner og store bøter. Dette
medlem understreker at uansett forholdet i dag, så vil EUs
enekompetanse til lovreguleringer på finansmarkedet komme til å
innføre nye og strengere ordninger over tid, noe som fort vil lede
til at forhold som i 2016 tilsynelatende var «ubetydelige», ender som
sterkt inngripende.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er
sterk tilhenger av en samordnet, overnasjonal innsats for regulering
av finanssektoren. Dette medlem mener manglende regulatorisk
kontroll, både nasjonalt og på tvers av landegrensene, var en sentral
del av opphavet til finanskrisen, og de påfølgende strukturelle
problemene som har rammet mange land hardt. Dette medlem har et
sterkt ønske om å kunne støtte Norges tilslutning til et tilsynsorgan
for finanssektoren som sikrer finansiell stabilitet på tvers av
landegrensene. Dette medlem synes derfor det er synd
at regjeringen har fremforhandlet en avtale med EU som gir Norge manglende
kontroll over tilsynet Norge i praksis tilslutter seg, at avtalen
medfører innlemmelsen av et stort antall direktiver og forordninger
uten at de framtidige konsekvensene av disse er godt utredet, at avtalen
innebærer en harmonisering også innen felter der norsk praksis i
dag er strengere og gir bedre beskyttelse for kundene enn i EU,
og ikke minst at regjeringen i den fremforhandlete modellen skaper
en presedens for Norges framtidige tilslutning til EUs tilsynsorganer
som gir lite reell innflytelse og så vidt dette medlem kan
se, manglende kvalitativ klageadgang for Norge og norske aktører.
Dette medlem merker seg at det
norske finanstilsyns videre deltakelse i alle nivåer i EUs finanstilsyn
nå formaliseres. Norge vil imidlertid ikke ha stemmerett, heller
ikke i saker som angår EFTA-stater og markedsaktører fra disse statene. Dette medlem er
betenkt over ubalansen som oppstår om Norge de
facto går med på å etterleve pålegg fra et organ Norge ikke
har reell innflytelse over. Dette medlem har merket
seg at det formelt sett er EFTA v/ESA og EFTA-domstolen som gis
overnasjonal myndighet, men vil påpeke at det er EU-organene som
vil gi ikke-bindende vedtak og utkast til EFTA-organene, og at selv
om disse i teorien kan konkludere ulikt, oppgis det i proposisjonen
å ikke i utgangspunktet skulle forekomme, endog at:
«Det er en underliggende forutsetning i den fremforhandlete
modellen at EFTAs overvåkingsorgan, kort tid etter mottak av et
slikt utkast fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten, vil fatte
et likelydende eller tilnærmet likelydende vedtak.»
Dette medlem har merket seg at
ESA i realiteten ikke vil bli tilført ressurser som gjør en selvstendig
vurdering av forslagene fra EU-organene mulig.
Dette medlem er enig i at den
foreslåtte myndighetsoverføringen er mer enn lite inngripende, og at
den følgelig krever samtykke fra Stortinget i tråd med Grunnloven
§ 115. Dette medlem vil imidlertid påpeke at myndighetsoverføringen
kun i teorien er til et organ Norge er medlem i eller blir medlem i,
og at regjeringens forslag derfor innebærer å tøye Grunnloven § 115,
gitt dens ordlyd og hensikt.
Utenriks- og forsvarskomiteen har i brev av
2. juni 2016 kommet med følgende uttalelse:
«Utenriks- og forsvarskomiteen viser til finanskomiteens
utkast til innstilling datert 27. mai 2016 vedrørende Prop. 100
S (2015–2016) Samtykke til 1) deltakelse i åtte beslutninger i EØS-komiteen
om innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene som etablerer EUs finanstilsynssystem
og enkelte andre rettsakter, 2) overføring av myndighet til å utøve
beføyelser med direkte virkning i Norge til EFTAs overvåkningsorgan
og EFTA-domstolen ved fremtidig innlemmelse i EØS-avtalen av forordning
(EU) nr. 600/2014, forordning (EU) nr. 1286/2014 og forordning (EU)
nr. 2015/2365.
Utenriks- og forsvarskomiteens medlemmer
slutter seg til finanskomiteens utkast til innstilling til Prop.
100 S (2015–2016). Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra
Senterpartiet, har for øvrig ingen merknader.
Medlemen
i komiteen frå Senterpartiet viser til Senterpartiet sine merknader
i finanskomiteen si innstilling til Prop. 100 S (2015–2016), og
slutter seg til desse.
Denne medlemen viser til at
det etter mellombels avgjeving frå finansfraksjonen har kome fram
ny og vesentleg informasjon som ytterlegare forsterkar alvoret i
saka.
Denne medlemen viser til at det er gitt uklare
signal frå regjeringa om kva konsekvensar tilknyting til EU sitt
finanstilsyn vil ha for Noreg si moglegheit til å innføre strengare
reguleringar av finansinstitusjonar i Noreg enn i EU. I eit brev
til Stortingets Europautval, datert 31. mai 2016, skriv finansministeren at
«hvordan vi skal håndtere eventuelle strengere regler tilpasset
norske forhold enn det som følger av rammeverket i kapitalkravsforordningen,
vil departementet komme tilbake til når kapitalkravsregelverket skal
innlemmes i EØS-avtalen».
Denne medlemen viser til
at statssekretær i Finansdepartementet, Tore Vamraak, i Politisk
kvarter i NRK måndag 30. mai 2016 gav uttrykk for noko anna. På
spørsmål om i kva grad Noreg mister sine nasjonale verktøy til å
vere aktive ovanfor norske banker og finansinstitusjonar i ein situasjon
som krev det, fortalde statssekretæren at «det å ha felles europeisk
regulering er i seg selv positivt, men baksiden av medaljen er jo
selvfølgelig at vi ikke står fritt til å innføre fullt så strenge
reguleringer som vi ønsker fra norsk side.» På spørsmål om dette
kunne gjelde særnorske kapitalkrav til bankane, var svaret at «på
kapitalkravssiden så holder vi oss innenfor de felles retningslinjene
som EU har trukket opp. Et annet eksempel er da innskuddsgarantiene
for norske innskytere, som regjeringen til Vedum var med på å kjempe for
at vi skulle få lov til å beholde de norske grensene på 2 mill.
kroner pr. innskyter». På spørsmål om innskotsgarantiordningane
ikkje ville verte så gode, var svaret at «der fikk man til en overgangsordning
frem til 2018. Men det er et område der EU har ønsket en fullharmonisering.
Norge har måttet gi fra seg den gode reguleringen».
Denne
medlemen viser til at uvissa kring kapitalkrav peikar mot eit behov
for utsetjing av saka og at heile regelverkspakka vert handsama
samstundes.
Denne medlemen peiker på at fleire av
dei mest framståande professorane i rettsvitskap i Noreg åtvarar
sterkt mot løysinga for suverenitetsavståing som vert foreslått
i Prop. 100 S (2015–2016). Denne medlemen viser mellom anna til
at professorane i rettsvitskap, Eirik Holmøyvik og Halvard Haukeland
Fredriksen, skriv følgjande i ein kronikk i DN 12. mai 2016:
«Problemet
med den skisserte løsningen er at det er pinlig klart at det er
en konstruksjon. ESAs vedtak skal baseres på ferdige forslag fra
EU-tilsynene. ESA vil ikke bli tilført ressurser som muliggjør en
selvstendig vurdering av forslagene. Den reelle saksbehandlingen
vil skje i EU. Som departementet selv vedgår i proposisjonen:
‘Det
er en underliggende forutsetning i den fremforhandlete modellen
at EFTAs overvåkningsorgan, kort tid etter mottak av et slikt utkast
fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten, vil fatte et likelydende
eller tilnærmet likelydende vedtak’. Kort sagt: ESA skal ikke gjøre
annet enn å strø sand på EU-tilsynenes innstillinger.»
Denne
medlemen viser til at i same kronikk konkluderer professorane med
at «dersom Stortinget slutter seg til regjeringens forslag, knesetter
man en svært formalistisk tilnærming til medlemskapskriteriet i
Grunnloven § 115».
Denne medlemen viser til at i Nationen
tysdag 24. mai 2016 åtvarar professor i rettsvitskap ved UiO, Eivind
Smith, mot at dette vil medføre ei omgåing av Grunnlova: «Løysinga
regjeringa vil ha Stortinget med på er mest ei reint formalistisk
omgåing av krava for overføring av mynde i Grunnlova».
Denne
medlemen viser til debatten om EU/EØS-utgreiinga torsdag 26. mai
2016. I ei replikkveksling uttala regjeringa sin EU- og EØS-minister
at:
«Svein Roald Hansen tar også opp spørsmålet om
alle disse byråene som Norge har ytret ønske om å kunne delta i,
og hvordan innretningen blir av dem. Nå har vi funnet en løsning
på finanstilsynet, som retter seg mot både offentlige og private.
Når det gjelder ACER, derimot, snakker vi om offentlige regulatorer.
Så det er nødvendigvis ikke slik at en løsning passer for alle typer
byråer».
Denne medlemen peiker på at det i Nationen måndag
30. mai 2016 like fullt kom fram at EU no ynskjer seg same modell
for norsk tilknyting til EUs energibyrå, ACER. Nationen skriv at
i følgje Geelmuyden Kiese Brussel stadfestar kjelder i EU si utanriksteneste
no at Noreg har gått med på det. «ESA vil dermed få styresmakt til
å handheve ACER sine avgjerder ovanfor Noreg», skriv kommunikasjonsbyrået
i sitt nyhendebrev.
Denne medlemen viser til at i
e-post til Nationen skriv EU- og EØS-ministeren på spørsmål om suverenitetsoverføring
til ACER at «det ligg vel kanskje i korta at når vi har knekt ei
viktig nøtt i forhold til finanstilsyna, så er det ei oppskrift
vi kan bruke i fleire samanhengar». Denne medlemen understreker
at det under høyringa til Prop. 100 S (2015–2016) ikkje vart kommunisert
frå regjeringa at EU og regjeringa no ser ut til å verte samde om
å kunne nytte modellen frå Prop. 100 S (2015–2016) for suverenitetsoverføring
til andre EU-byrå.
Denne medlemen viser til at det
i saka har vore argumentert med at Noreg er avhengig av å vedta Prop.
100 S (2015–2016), om norske bankar og finansinstitusjonar skal
ha tilgjenge til EUs finansmarknad. Denne medlemen peiker på at
det i særs lita grad er dokumentert korleis finansinstitusjonar
frå ei rekkje andre land like fullt har tilgjenge til EUs marknad,
utan at desse landa har gitt frå seg suverenitet over tilsyn og
kontroll med nasjonal finansmarknad. Denne medlemen peiker på at
det mellom anna frå Finans Noreg har vore argumentert med at land
som Sveits og USA har bilaterale avtalar med EU som sikrar marknadstilgang.
Denne medlemen viser til at et burde vore klargjort kva for avtalar
dette er, og på kva desse avtalane omfattar. På same måte ville
det vore trong for å vite om det finst land med eventuelle bilaterale
avtalar innan finanstenester, som like fullt har tilgjenge til EU
sin finansmarknad.
Denne medlemen peiker på at ABC
Nyheter i ein artikkel laurdag 28. mai 2016 viste at juristen Per Christian
Bærøe alt er tilsett i den eine stillinga som overvakingsorganet
ESA utvidar staben med i påvente av Noreg si forventa tilknyting
til EU sitt tilsynssystem for finansvesenet. Bærøe gjer det klart
at ein ikkje no kan seie kva som blir konsekvensane av suverenitetsoverføringa:
«(…) ingen vet jo hvordan dette vil fungere i fremtiden», fortel
Bærøe til ABC Nyheter.
Denne medlemen viser til saka
sin kompleksitet har gjort at ho har vore til handsaming hjå regjeringa i
mange år, noko finansministeren sjølv understreka under høyringa
til saka. Saka sin kompleksitet, kombinert med det faktum at fleire
opplysningar er komne fram etter at saka var mellombels avgitt frå
finanskomiteen, gjer samla sett at utanriks- og forsvarskomiteen
treng meir tid til nøye å gå gjennom alle sider ved denne saka.
Denne medlemen ber difor om at handsaminga av Prop. 100 S (2015–2016)
vert utsett til neste sesjon.
Medlemene i komiteen
frå Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti anbefaler på dette
grunnlaget følgjande:
Utanriks- og forsvarskomiteen
utset handsaminga av Prop. 100 S (2015–2016) til representantane
i komiteen får forsvarleg tid til å setje seg inn i dei moglege
konsekvensane av Prop. 100 S (2015–2016), både utifrå saka sine
konstitusjonelle implikasjonar og ut frå konsekvensane dei føreslåtte endringane
vil ha for Noreg sitt handlingsrom til å føre tilsyn med og regulere
finansnæringa i Noreg.»
Forslag fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen gjenoppta forhandlingene
med EU om EUs finanstilsynsmyndigheter med sikte på å oppnå norsk
stemmerett i saker som angår Norge.
Forslag fra Senterpartiet:
Forslag 2
Stortinget sender Prop. 100 S (2015–2016) og Prop.
101 S (2015–2016) tilbake til regjeringen.
Forslag 3
Stortinget ber regjeringen gå i nye forhandlinger med
EU for å finne en løsning på norsk tilknytning til EUs finanstilsyn
som ikke innebærer norsk avgivelse av suverenitet til ESA eller
EU.
Forslag 4
Stortinget utsetter behandlingen av de fremlagte proposisjoner
til det 161. storting.
Komiteens tilråding fremmes av komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjøre slikt
vedtak:
Stortinget samtykker i
1) deltakelse i åtte
beslutninger i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene
som etablerer EUs finanstilsynssystem og enkelte andre rettsakter,
2) overføring av myndighet til å utøve
beføyelser med direkte virkning i Norge til EFTAs overvåkingsorgan
og EFTA-domstolen ved fremtidig innlemmelse i EØS-avtalen av forordning
(EU) nr. 600/2014, forordning (EU) nr. 1286/2014 og forordning (EU)
nr. 2015/2365.
Oslo, i finanskomiteen, den 6. juni 2016
Hans Olav Syversen | Irene Johansen |
leder | ordfører |